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Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

13 décembre 2010 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2010) - Rapport ( rapport - première lecture )

II. - Autres mesures


ARTICLE 33
(Art. 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005
et art. 53 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008)

Ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article tend à modifier, pour 2010, la clef de répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs afin, d'une part, de compenser intégralement les exonérations de charges sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires et, d'autre part, de couvrir les dettes de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale.

I. LE DROIT EXISTANT

Le droit de consommation sur les tabacs manufacturés est régi par les dispositions de l'article 575 du code général des impôts (CGI). En 2010, son produit devrait s'élever à plus de 10 milliards d'euros.

La clef de répartition est fixée par la loi. Elle est habituellement revue chaque année lors de l'examen de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale. Elle a beaucoup fluctué au cours des dernières années, tant en termes d'organismes bénéficiaires que de pourcentage du produit qui leur est alloué.

Elle est établie par les dispositions de l'article 61 de loi de finances pour 2005 modifié, en dernier lieu et pour 2010, par l'article 3 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010. Cet article prévoit que « les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2010, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionnés à l'article 575 du code général des impôts » sont réparties dans les conditions retracées dans le tableau suivant.

Répartition du droit de consommation sur les tabacs


Organisme bénéficiaire


Objet


Pourcentage

Montant prévisionnel des recettes en 2010

(en millions d'euros)

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)

Participation au financement des dépenses de maladie, d'invalidité et de maternité des personnes non salariées des professions agricoles

(2° de l'article L. 722-8 du code rural)

18,68 %

1 922

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole - Retraite complémentaire obligatoire (CCMSA - RCO)

Participation au financement du régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des personnes non salariées des professions agricoles

(art. L. 732-58 du code rural)

1,89 %

194

Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

Financement des dépenses d'assurance maladie

38,81 %

- 451 -

3 993

Budget général

 

2,92 %

300

Fonds national d'aide au logement (FNAL)

Financement de l'aide personnalisée au logement, de la prime de déménagement, du conseil national de l'habitat et de l'allocation de logement prévue à l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale

(art. L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation)

1,48 %

152

Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)

Participation au financement de l'allocation de cessation anticipée d'activité

(art. 41 de la loi n° 98-1194 de financement de la sécurité sociale pour 1999)

0,31 %

32

Fonds de solidarité

Participation au financement de la prime de retour à l'emploi, de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation équivalent retraite

(art. L. 5423-24 du code du travail)

1,25 %

129

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des allègements généraux de cotisations sociales

(art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale)

33,36 %

3 432

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des exonérations de cotisation sociales sur les heures supplémentaires

(art. L. 241-17 et L. 241-18 du code de la sécurité sociale)

1,30 %

134

Apurement de la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale

 

0,00 %

 

Source : commission des finances d'après les annexes au présent projet de loi de finances rectificative pour 2010

100,00 %

10 288

L'article 40 du projet de loi de finances pour 2011 et l'article 21 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 comportent également des dispositions modifiant cette répartition, mais à compter de 2011.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise, par son I, à minorer la fraction du droit de consommation sur les tabacs affectées au panier fiscal destiné à la compensation des allégements généraux de charges sociales.

Il majore, en revanche, la part affectée au panier fiscal destiné à la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires et complémentaires.

Il prévoit, enfin, la couverture, par une fraction du droit de consommation, des dettes de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale.

Le tableau ci-dessous présente les évolutions des taux concernés.

Modifications proposées de la répartition du droit de consommation sur les tabacs

   

Pourcentage actuel

pour 2010

Pourcentage proposé

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des allègements généraux de cotisations sociales

(art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale)

33,36 %

17,71 %

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des exonérations de cotisation sociales sur les heures supplémentaires

(art. L. 241-17 et L. 241-18 du code de la sécurité sociale)

1,30 %

3,15 %

Apurement de la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale

 

0,00 %

13,80 %

Les autres clefs de répartition du droit de consommation sur les tabacs sont inchangées par rapport au dispositif existant.

Le II du présent article opère la coordination avec l'article 53 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, en précisant que la nouvelle répartition ne s'appliquera que pour l'exercice 2010.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE ÉVOLUTION SIGNIFICATIVE DES AFFECTATIONS POUR 2010

Le présent article débouche sur une évolution sensible de l'affectation du droit de consommation sur les tabacs pour 2010, ainsi que le retrace le tableau ci-dessous.

Tableau récapitulatif de l'affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs

(en millions d'euros)

 

LFR pour 2010

(loi du 9 mars 2010)

PLFR pour 2010

 

Pourcentage

Montant prévisionnel

Pourcentage

Montant prévisionnel

CCMSA

18,68 %

1 922

18,68 %

1 922

CCMSA-RCO

1,89 %

194

1,89 %

194

CNAM - TS

38,81 %

3 993

38,81 %

3 993

Budget général

2,92 %

300

2,92 %

300

FNAL

1,48 %

152

1,48 %

152

FCAATA

0,31 %

32

0,31 %

32

Fonds de solidarité

1,25 %

129

1,25 %

129

Allègements généraux

33,36 %

3 432

17,71 %

1 822

Heures supplémentaires

1,30 %

134

3,15 %

324

Apurement dette Etat vis-à- vis de la sécurité sociale

0,00 %

0

13,80 %

1 420

Total

100,00 %

10 288

100,00 %

10 288

Source : commission des finances, d'après les annexes au présent projet de loi de finances rectificative pour 2010

La part affectée aux allègements généraux de charges sociales enregistre ainsi une baisse de 46,9 %, en passant de 3,432 milliards d'euros à 1,822 milliard d'euros.

En contrepartie, la fraction affectée à la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires et complémentaires progresse de 141,8 %, en passant de 134 millions d'euros à 324 millions d'euros.

Enfin, l'apurement de la dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale bénéficie d'un abondement de 1,42 milliard d'euros.

B. LA PRISE EN COMPTE D'UN EXCÉDENT PRÉVISIONNEL DE 1,6 MILLIARD D'EUROS DANS LE PANIER FISCAL DESTINÉ À LA COMPENSATION DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS SOCIALES

Selon l'évaluation préalable de cet article annexée au présent projet de loi de finances rectificative pour 2010, le panier fiscal assurant la compensation des allègements généraux de cotisations sociales présente un excédent prévisionnel de 1,6 milliard d'euros pour 2010.

En revanche, toujours selon la même évaluation annexée, la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires et complémentaires souffre d'une insuffisance prévisionnelle de 200 millions d'euros sur le même exercice.

Le présent article vise donc à tirer les conséquences de ces deux prévisions, en mobilisant le reliquat d'excédent (soit 1,4 milliard d'euros) en faveur de la couverture des dettes de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale. Selon l'évaluation annexée, ces dettes « ne pourraient être réglées en gestion 2010 par les dotations budgétaires prévues au titre des dispositifs concernés ».

Pour mémoire, votre rapporteur général a traité de ce mode de couverture des dettes de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale dans son exposé général (cf. supra).

Les fractions du droit de consommation sur les tabacs prévues par cet article résultent des prévisions de rendement des taxes fiscales et de coût des dispositifs d'allègements généraux et d'exonération sur les heures supplémentaires, telles qu'elles figurent en annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (tableaux 4.6 et 4.7).

Par ailleurs, il a été tenu compte d'une actualisation réalisée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) du coût du dispositif d'exonération sur les heures supplémentaires (note mensuelle d'analyse et de prévision d'octobre 2010).

C. LA NEUTRALITÉ BUDGÉTAIRE POUR LES RECETTES DE L'ETAT ET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Les réajustements auxquels il est procédé par le présent article résultent essentiellement des effets de la situation économique actuelle.

La crise économique a entraîné un recul de la masse salariale et il en est résulté une baisse du coût des allégements généraux. Ces derniers sont en effet concentrés sur les bas salaires, c'est-à-dire sur les catégories d'emplois les plus durement touchées par la dégradation du marché du travail.

Toutefois, la diminution du coût des allégements généraux ne s'est pas accompagnée en 2010 d'une diminution des recettes. Celles-ci se révèlent en effet moins sensibles à la conjoncture, comme par exemple le droit à la consommation sur les tabacs qui constitue une taxe comportementale.

Par conséquent, l'Etat dispose d'une marge de manoeuvre lui permettant de réaffecter une partie des recettes fiscales destinées à financer la compensation des allègements généraux.

Il convient de souligner que ni les recettes de l'Etat, ni celles de la sécurité sociale ne sont modifiées par la réaffectation proposée.

Le présent article a uniquement pour conséquence de réorienter une partie du financement prévu pour la compensation des allègements généraux de charges vers d'autres dispositifs gérés par la sécurité sociale. Cette opération est neutre du point de vue de la trésorerie des régimes de sécurité sociale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34

Création d'un fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement en 2010 sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)

Commentaire : le présent article vise à créer un fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté alimenté, à hauteur de 75 millions d'euros, par un prélèvement sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et, à hauteur de 75 millions d'euros, par des ouvertures de crédits, intégralement gagées, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

I. UN CONTEXTE FINANCIER DIFFICILE POUR LES DÉPARTEMENTS

Le rapport au Premier ministre sur les finances départementales, remis le 20 avril 2010 par Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône, dresse un état des lieux de la situation financière des départements français. Cette situation est globalement difficile pour l'ensemble des départements, du fait d'un « effet de ciseaux » entre leurs ressources et leurs dépenses. Elle est plus particulièrement inquiétante pour quelques départements en grande difficulté.

A. LA SITUATION FINANCIÈRE GLOBALEMENT DIFFICILE DES DÉPARTEMENTS

L'effet de ciseaux auquel les départements sont confrontés se traduit, sur la période 2000-2008, par un différentiel de 1,3 point en moyenne entre les taux annuels de croissance de leurs recettes et de leurs dépenses. Le rapport de Pierre Jamet relève par ailleurs que « si l'on s'en tient aux seules recettes et dépenses de fonctionnement, le différentiel passe à deux points par an sur la même période, les dépenses s'étant accrues de 9,3 % en moyenne annuelle entre 2000 et 2008 et les recettes, de 7,3 % ».

Cet effet de ciseaux résulte en grande partie de l'effet conjugué d'une forte augmentation des dépenses sociales des départements et d'une diminution de leurs recettes fiscales dans un contexte de crise économique.

1. La forte augmentation des dépenses sociales à la charge des départements

a) Le poids financier du RSA, de l'APA et de la PCH

Comme l'a détaillé notre collègue Charles Guené dans son rapport, au nom de la commission des finances, sur les propositions de loi relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements221(*), les difficultés financières des départements résultent notamment de la forte augmentation des dépenses liées aux allocations de solidarité nationale que sont le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

Ainsi, pour 2009, le reste à charge des départements au titre de ces trois allocations est évalué à 4,52 milliards d'euros, qui se répartissent comme l'indique le tableau ci-dessous.

Répartition du « reste à charge » des départements
au titre des trois allocations en 2009

(en millions d'euros)

 

RSA

APA

PCH

Total

Coût à la charge des départements

6 472

5 029

843

12 344

Compensation

5 764

1 548

510

7 822

Taux de couverture

89,06 %

30,78 %

60,44 %

63,37 %

Coût net

708

3 481

333

4 522

Source : commission des finances

Ces coûts sont à comparer au montant total des dépenses de fonctionnement des départements, estimé par l'Observatoire des finances locales à 50,9 milliards d'euros en 2009. Les trois allocations représentent donc 8,9 % des budgets départementaux, sur lesquels la marge de manoeuvre des conseils généraux est extrêmement limitée.

Or, le montant à la charge des départements au titre de ces trois allocations a fortement augmenté ces dernières années, ce qui résulte principalement de l'APA, qui représente 77 % du reste à charge des départements au titre des trois allocations.

b) La dégradation du taux de couverture des dépenses supportées par les départements au titre de la perte d'autonomie

La fonction financière de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) consiste principalement à verser aux départements la contribution de l'Etat au financement de la perte d'autonomie des personnes âgées et handicapées. Cette participation au financement des dépenses départementales au titre de l'Allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la Prestation de compensation du handicap (PCH) doit être réalisée dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire.

(1) Les règles actuelles de répartition des concours de la CNSA aux départements

Les modalités de répartition du concours de la CNSA aux départements au titre de l'APA ont été fixées par la loi du 30 juin 2004 précitée et reposent sur plusieurs critères : le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, le potentiel fiscal de chaque département, le nombre de bénéficiaires du RMI et la dépense annuelle au titre de l'APA. Le rapport entre la charge nette pour le département des dépenses d'APA et le potentiel fiscal de ce dernier ne peut être supérieur à 30 %222(*).

Le montant du concours de la CNSA, à ce titre, devrait atteindre 1,5 milliard d'euros en 2010.


Le montant et les règles de répartition du concours de la CNSA
au titre du financement de l'APA

Le montant du concours de la CNSA - soit 1,571 milliard d'euros en 2010- est déterminé sur la base des recettes de la CNSA affectées, pour tout ou partie, à cette dépense, à savoir :

- une fraction de 20 % du produit de la CSA (soit 1,042 milliard d'euros en 2008) ;

- une fraction du produit de CSG correspondant au reliquat disponible après détermination de la part affectée à la section IV des comptes de la caisse, et par conséquent comprise entre 88 % et 95 % (soit 465 millions d'euros en 2008) ;

- la participation des régimes d'assurance vieillesse (soit 66 millions d'euros en 2008).

Les critères de répartition du concours de la CNSA aux départements et leur pondération sont fixés par l'article 12-II de la loi du 30 juin 2004 précité et précisés par le décret n° 2004-1384 du 22 décembre 2004. Ils reposent sur :

- le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans (pondération de 50 %) ;

- le potentiel fiscal de chaque département (pondération de 25 %) ;

- le nombre de bénéficiaires du Revenu minimum d'insertion (RMI) (pondération de 5 %) ;

- la dépense annuelle au titre de l'APA (pondération de 20 %).

Un mécanisme correcteur plafonne le rapport entre la charge nette d'APA (dépenses - concours) et le potentiel fiscal du département, à un taux qui ne peut être supérieur à 30 %, comme indiqué plus haut.

Source : Annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

Quant au montant du concours de la CNSA aux départements au titre de la PCH (506 millions d'euros en 2010), il est calculé sur la base d'une fraction comprise entre 26 % et 30 % du produit de la contribution solidarité autonomie (CSA). Cette fraction était de 26 % en 2009 et en 2010.

Les critères retenus pour la répartition du concours entre les départements sont le nombre de bénéficiaires de la PCH, le nombre de bénéficiaires d'autres prestations (Allocation adulte handicapé) et le potentiel fiscal des départements.

(2) Une progression des concours de la CNSA qui n'est plus en phase avec celle des dépenses supportées par les conseils généraux

La répartition de l'effort entre l'Etat (CNSA) et les départements pour couvrir le coût de l'APA s'est fortement dégradée au détriment de ces derniers. Elle est aujourd'hui exactement d'un tiers pour la CNSA et de deux tiers pour les départements, comme le montre le graphique ci-après :

Source : CNSA

La progression des concours de la CNSA n'a pas été complètement en phase avec celle des dépenses d'APA en 2002 et 2003, mais elle a suivi tout de même une pente assez forte (+ 66 %), ce qui explique que le taux de couverture soit resté dans un premier temps au-dessus de 40 %. Un décrochage net s'est en revanche produit en 2004 et 2005, entraînant une forte chute de ce taux : en effet, alors que la courbe des dépenses d'APA et des bénéficiaires continuait de se développer à un rythme élevé (de 14 % en 2004 et de 8 % les deux années suivantes pour les dépenses), les concours de la CNSA ont quasiment stagné.

La dégradation des termes du rapport entre la part apportée par la CNSA et celle fournie par les départements a été temporairement stoppée en 2007 et 2008, sans que l'écart creusé ne puisse être, même partiellement, résorbé. La dégradation s'est accrue à compter de 2008.

En outre, l'APA est une allocation dont le coût devrait, à moyen et à long terme, augmenter de manière sensible, proportionnellement à la hausse de la part de la population âgée dans la population française. Si le nombre de bénéficiaires du RSA peut diminuer en valeur absolue et rester stable, à long terme, en pourcentage de la population française, tel n'est pas le cas de la part de la population dépendante au sein de la population totale.

D'autre part, le taux de couverture des dépenses de PCH s'est également considérablement dégradé. Le taux de concours atteignait encore 60 % en 2009, il ne serait plus que de 47 % en 2010 et pourrait encore diminuer en 2011.

Source : CNSA

c) La croissance des charges résultant du RSA

Enfin, outre le poids de l'APA, la période récente a vu le nombre de bénéficiaires du RSA « socle », équivalent de l'ancien RMI, pris en charge par les départements, fortement augmenter.

Ce sont 1,14 million de personnes qui étaient bénéficiaires du RMI en juin 2008 et 1,33 million qui étaient allocataires du RSA socle en juin 2010, soit une hausse de plus de 16 % en deux ans. Cette hausse a également fortement pesé sur les budgets départementaux.

2. Un effet de ciseaux accentué ces deux dernières années par la diminution du produit des droits de mutation à titre onéreux

Le second facteur expliquant l'effet de ciseaux subi par les départements de manière accentuée ces dernières années est la diminution du produit des droits d'enregistrement et de publicité foncière.

En effet, la crise immobilière a conduit à un réel « effondrement » des recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), dont la part est élevée dans les budgets départementaux puisqu'elles représentaient, en 2008, 19,9 % de l'ensemble de leurs recettes fiscales. Le montant des DMTO a ainsi diminué de près de 33 % entre 2007 et 2009, passant de 7,95 milliards d'euros à 5,35 milliards d'euros, comme l'indique le graphique ci-dessous.

Evolution du produit des DMTO départementaux

(en millions d'euros)

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

Sur ce point, Charles Guené, rapporteur des propositions de loi précitées relatives aux allocations individuelles de solidarité prises en charge par les départements, a relevé que « les perspectives pour l'année 2010 sont bien meilleures pour les départements puisque, selon les données fournies par la direction générale des collectivités locales, le montant des DMTO départementaux devrait augmenter d'environ 35 % en moyenne entre 2009 et 2010 ».

B. DES SITUATIONS PARTICULIÈRES INQUIÉTANTES

Si l'ensemble des départements connaissent une situation financière tendue, seuls certains d'entre eux font face, à court terme, à de réelles difficultés pour équilibrer leurs budgets.

Toutefois, la détermination des départements en réelle difficulté financière n'est pas aisée. Le rapport précité de Pierre Jamet estimait, sur ce point que la réflexion « n'était pas encore aboutie ».

Il se contentait ainsi d'énumérer un certain nombre de critères à prendre en compte pour juger de la santé financière d'un département : le nombre de personnes âgées de 75 ans ou plus, le revenu médian de la population départementale, le pourcentage de foyers imposés à l'impôt sur le revenu, le taux de chômage et le poids des dépenses sociales.

Il précisait qu'une « liste exhaustive des départements en situation particulièrement difficile sur le plan structurel n'a pas à être publiée » dans ce rapport, mais analysait quelques situations départementales particulières :

- d'une part, celles de certains départements qualifiés de « ruraux pauvres » : la Creuse, la Corrèze, l'Indre, les Ardennes, le Cher, la Haute-Loire, la Meuse et la Haute-Saône. Toutefois, le rapport de Pierre Jamet précise que l'ensemble de ces départements ne sont pas confrontés à des difficultés identiques et que certains sont même dans une situation financière saine ;

- d'autre part, celles de certains départements « urbains pauvres » : la Seine-Saint-Denis, le Pas-de-Calais et le Val d'Oise.

L'analyse de la situation des départements les plus en difficulté conduisait le rapport de Pierre Jamet à préconiser, pour les exercices 2010 et 2011, que l'Etat « abonde à titre exceptionnel les recettes des quelques départements en situation fragile et de déséquilibre ». Il estimait que cela « donnerait le temps d'étudier, hors précipitation, une modification des règles de compensation et de péréquation des dépenses d'intervention sociale ».

II. UNE SITUATION FINANCIÈRE DE LA CNSA QUI PERMET UN PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES DÉPARTEMENTS

A. LA CNSA : UNE FONCTION FINANCIÈRE ET DE PÉRÉQUATION DES DÉPENSES RELATIVES À LA PRISE EN CHARGE DE LA DÉPENDANCE

La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a été créée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées223(*). Sa finalité première est de rassembler en un lieu unique les moyens destinés à financer la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

La CNSA est un établissement public national à caractère administratif, jouissant de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ses missions ont été progressivement élargies notamment par les dispositions de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées224(*). Elles se déclinent en deux axes principaux : d'une part, une fonction financière et de péréquation, d'autre part, un rôle d'expertise, d'animation et d'information.

Pour exercer ses missions, les ressources de la CNSA sont de trois ordres : ressources propres, contributions de certains régimes de sécurité sociale et produits financiers.

Les ressources de la CNSA

La CNSA est financée par le biais de :

ressources propres : la fraction de 0,1 % de la contribution sociale généralisée (CSG) perçue sur les revenus d'activité, les revenus de remplacement, les revenus du patrimoine, les produits de placement et de jeux ; la contribution solidarité autonomie (CSA) de 0,3 % assise sur les revenus salariaux - qui correspond à la « journée de solidarité » créée par la loi du 30 juin 2004 précitée - ; la contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % assis sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, également créée par la loi du 30 juin 2004 précitée ;

contributions de certains régimes de sécurité sociale : la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse et la contribution des régimes d'assurance maladie au titre de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) médicosocial, retracée dans les comptes de la CNSA depuis 2006 ;

produits financiers réalisés à partir des placements de la trésorerie disponible de la caisse.

Les ressources propres de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

(en millions d'euros)

 

Prévisions 2010

Prévisions
2011

Contribution sociale généralisée (CSG)

1 115

1 145

Contribution solidarité autonomie (CSA)

2 252

2 318

Participation des régimes d'assurance vieillesse

67

68

Total des produits de la CNSA (hors produits financiers)

3 434

3 531

Produits financiers

10

10

Total des produits de la CNSA

3 444

3 541

Source : annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

Source : commission des finances

Dans un souci de transparence, la loi précitée du 11 février 2005 a entendu organiser le budget de la CNSA en sections distinctes, parfois même en sous-sections, avec des règles strictes de répartition et d'affectation des ressources et des charges afin de présenter l'origine des produits et la destination des charges de la caisse par catégories de prestations fournies et de destinataires (personnes âgées en perte d'autonomie ; personnes handicapées) :

- la section I retrace les dépenses relatives au financement des établissements ou services sociaux et médicosociaux ;

- la section II est destinée à financer les dépenses relatives à l'APA ;

- la section III est consacrée aux dépenses liées à la prestation de compensation du handicap (PCH) et aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;

- la section IV vise à financer la promotion des actions innovantes et le renforcement de la professionnalisation des métiers de service ;

- la section V regroupe les autres dépenses en faveur des personnes en perte d'autonomie (dépenses d'animation, de prévention et d'études, plans d'aide à la modernisation des établissements notamment) ;

- la section VI, enfin, retrace les frais de gestion de la caisse.

B. LA CONSTITUTION D'IMPORTANTES RÉSERVES DE FONDS PROPRES QUI JUSTIFIE LA CRÉATION D'UN PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES DÉPARTEMENTS

En 2009, la CNSA a enregistré, pour la première fois, un déficit de l'ordre de 474 millions d'euros. Celui-ci devrait atteindre 202 millions d'euros en 2010 et 145 millions d'euros en 2011. Ces déficits ont été cependant largement absorbés par les fonds propres de la CNSA.

En effet, jusqu'en 2008, la CNSA a vu ses réserves de fonds propres augmenter de manière très significative compte tenu de sous-consommations récurrentes de certaines sections de son budget. Ces sous-consommations s'expliquent essentiellement par les retards des procédures de création de places ou de médicalisation d'établissements spécialisés.

Les réserves de fonds propres de la CNSA - qui devraient être ramenées à 192 millions d'euros en 2011225(*) - sont variables selon les sections budgétaires de la Caisse, comme le montre le tableau suivant, et portent principalement sur la section IV de la CNSA :

Répartition des fonds propres de la CNSA selon les sections de son budget

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

Section I, sous-section 1

49,3

23,8

-4,6

Section I, sous-section 2

297,6

135

22,5

Section II

Pas de réserves de trésorerie

Section III

Section IV, sous-section 1

125,2

113,9

113,9

Section IV, sous-section 2

12,8

9,8

9,8

Section V, sous-section 1

57,2

57,2

52,2

Section V, sous-section 2

-4,6

-4,6

-4,6

Section VI

1,5

1,9

2,3

Total

538,9

336,9

191,5

Source : CNSA

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE AIDE EXCEPTIONNELLE, QUI NE VISE PAS À REMÉDIER AUX DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DES DÉPARTEMENTS

Le présent article met donc en oeuvre une des préconisations du rapport précité de Pierre Jamet.

L'objectif du dispositif n'est pas de répondre, à moyen ou à long terme, aux difficultés financières de l'ensemble des départements ni de majorer leur droit à compensation au titre du RSA, de l'APA ou de la PCH. Il est uniquement d'offrir aux seuls départements les plus en difficulté les marges des manoeuvres financières qui leur sont nécessaires à court terme, dans l'attente de la réforme de la dépendance, annoncée par le Président de la République pour l'année 2011.

B. UN PRÉLÈVEMENT DE 75 MILLIONS D'EUROS SUR LES RESSOURCES DE LA CNSA

Au vu de la situation financière de la CNSA, qui a été détaillée ci-dessus, le présent article propose d'effectuer un prélèvement exceptionnel de 75 millions d'euros sur la section IV « Promotion des actions innovantes et renforcement de la professionnalisation des métiers de service » du budget de la CNSA.

En effet, la section IV est la section dont les réserves de fonds propres sont les plus importantes, puisqu'elles s'élèvent à 124 millions d'euros en 2010. Selon les informations transmises à notre rapporteur général, la mobilisation de ces réserves n'affecte pas les actions notées par le conseil de la CNSA au titre des années 2010-2011.

C. DES MODALITÉS DE RÉPARTITION ENTRE LES DÉPARTEMENTS PRÉCISÉES PAR DÉCRET

Les 75 millions d'euros ponctionnés sur le budget de la CNSA seraient affectés à un fonds, sans personnalité morale, chargé uniquement de les répartir entre des départements bénéficiaires.

1. Les règles de répartition entre les départements

Le texte initial du présent article prévoyait de réserver l'utilisation des crédits du fonds aux départements dont la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans est supérieure à la moyenne de l'ensemble des départements.

Toutefois, le Gouvernement n'a fourni aucune annexe et aucun chiffrage permettant de connaître la liste des départements éligibles. Or, cette liste peut fortement varier selon la date de référence choisie pour calculer ces ratios.

Au sein de cet ensemble de départements éligibles, le texte initial du présent article prévoyait une répartition des fonds en fonction de trois critères, dont la pondération serait définie par décret :

- le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans dans chaque département éligible ;

- le rapport entre le revenu moyen par habitant du département et celui de l'ensemble des départements ;

- le potentiel fiscal de chacun des départements éligibles.

2. L'utilisation incertaine des crédits ouverts sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Enfin, l'exposé des motifs du présent article rappelle que, parallèlement au dispositif qu'il propose, 75 millions d'euros sont ouverts sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » par le présent projet de loi de finances rectificative, afin également de contribuer au soutien des départements en difficulté financières. Ces ouvertures sont compensées à due concurrence par des annulations de crédits sur le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Ces annulations correspondent à une surbudgétisation des crédits du Fonds national des solidarités active (FNSA), chargé du financement du RSA « chapeau ».

Il convient en effet de distinguer :

le RSA « socle », qui correspond à l'ancien RMI, est pris en charge financièrement par les départements et dont la charge financière a fortement augmenté ces deux dernières années, du fait de la crise économique ;

le RSA « chapeau », pris en charge par l'Etat via le FNSA, qui correspond aux allocations versées en complément de revenus d'activité et qui constituent la réelle nouveauté introduite par la création du RSA. Or, pour ce dispositif, nos collègues Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », relevaient dans leur rapport226(*) sur le projet de loi de finances pour 2011 que « la montée en charge a été beaucoup plus lente que prévu. Pour mémoire, en octobre 2009, le Gouvernement espérait atteindre la totalité de la cible, soit près de 1,9 million de personnes, vers juillet 2010. Actuellement, la prévision du nombre maximal de bénéficiaires s'établit autour de 1,2 million ». Ainsi, « le résultat du Fonds, à la fin de l'année 2010, devrait s'établir [...] à près de 1 300 millions d'euros ».

Ainsi, le FNSA dispose des ressources nécessaires pour financer 75 millions d'euros supplémentaires en faveur des départements.

Toutefois, rien dans l'exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative n'indique l'articulation entre les 75 millions d'euros du fonds créé par le présent article et ceux ouverts sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le mode d'utilisation reste indéterminé.

IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement réécrivant intégralement le dispositif du présent article afin d'y apporter des améliorations substantielles.

Le nouveau fonds dont la création est proposée engloberait d'une part, les 75 millions d'euros prélevés sur le budget de la CNSA, dans une première section et, d'autre part, les 75 millions d'euros ouverts sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dans une seconde section.

A. DES MODALITÉS PLUS PRÉCISES D'UTILISATION DES FONDS PRÉLEVÉS SUR LA CNSA

En ce qui concerne les 75 millions d'euros prélevés sur la CNSA, la nouvelle rédaction du dispositif prévoit tout d'abord de supprimer la condition d'éligibilité relative à la proportion des plus de 75 ans dans la population de chaque département. Ainsi, aucun département ne serait a priori exclu du bénéfice de ce versement.

Le versement de ces 75 millions d'euros serait toutefois réservé aux 30 départements présentant l'indice synthétique de ressources et de charges le plus élevé, cet indice étant calculé en tenant compte :

- pour un tiers, du potentiel fiscal par habitant du département par rapport au potentiel fiscal de l'ensemble des départements ;

- pour un tiers, du revenu moyen par habitant du département par rapport au revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements ;

- enfin, pour le dernier tiers, de la population de personnes âgées de plus de 75 ans dans le département par rapport à cette population dans l'ensemble des départements.

Les 75 millions d'euros seraient donc répartis entre les 30 départements ayant l'indice synthétique le plus défavorable, au prorata de cet indice. La répartition de cette première section du fonds se ferait donc de manière automatique, en fonction de critères précisément déterminés.

B. L'INTÉGRATION AU FONDS DES 75 MILLIONS D'EUROS OUVERTS SUR LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

La seconde section du fonds, dotée également de 75 millions d'euros, correspond aux ouvertures de crédits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Le présent article prévoit que ces fonds pourront être mobilisés pour verser des « subventions exceptionnelles [...] en section de fonctionnement, dans le cadre d'une convention, à des départements connaissant des difficultés financières particulières, appréciées notamment au regard des perspectives d'une situation de déficit ».

A l'inverse de la première section, dont les fonds sont répartis de manière automatique, la seconde section vise expressément à répondre, au cas par cas, aux situations financières les plus délicates de départements qui ne seraient pas en mesure d'équilibrer leurs budgets. Elle correspond à un engagement pris par le Premier ministre le 1er juin dernier d'aider en urgence les départements qui se trouveraient dans les plus grandes difficultés financières.

Tous les départements seraient donc a priori éligibles, sans critères particuliers autres que la prise en compte des « perspectives d'une situation de déficit ».

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF DE SOUTIEN EXCEPTIONNEL

Le Gouvernement n'a pas fourni la liste des 30 départements éligibles à la première section du fonds créé par le présent article.

Les critères choisis pour la détermination de l'indice synthétique prennent en compte, d'une part, les ressources, à travers le potentiel fiscal par habitant et le revenu moyen par habitant et, d'autre part, les charges, notamment celles résultant de l'APA, à travers la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans. Cet indice pourrait donc effectivement permettre de cibler les départements les plus en difficulté. En outre, bien que la liste des 30 départements éligibles ne soit pas disponible, les modalités du calcul de l'indice sont plus précises dans la nouvelle rédaction du présent article que dans sa version initiale.

Il est sans doute satisfaisant que le critère préalable d'éligibilité relatif à la proportion des plus de 75 ans dans la population totale du département ait été supprimé. En effet, comme le montre le rapport de Pierre Jamet, les situations financières départementales sont très diverses et des départements dans une situation géographique et socioéconomique comparable peuvent se trouver dans des situations financières très différentes.

Le nouveau dispositif du présent article permet par ailleurs de clarifier l'utilisation des 75 millions d'euros composant la seconde section du fonds de soutien.

De manière générale, le dispositif proposé, dont votre rapporteur général rappelle qu'il n'a pas vocation à résoudre de manière pérenne les problèmes financiers des départements, est à même de soulager, à court terme, les départements les plus en difficulté. La première section viendra soutenir les 30 départements les plus en difficulté en offrant une enveloppe calculée de manière automatique selon des critères de ressources et de charges. La seconde section constituera une enveloppe à la disposition du Gouvernement pour répondre aux cas les plus critiques qui pourraient survenir.

B. UNE MESURE QUI NE PEUT ÊTRE QUE TRANSITOIRE

Les mesures proposées dans le cadre du présent article ne peuvent néanmoins constituer qu'une solution transitoire en attendant une réforme globale du financement de la prise en charge de la dépendance, annoncée pour la fin de l'année 2011.

A cet égard, votre rapporteur général, également président de la mission commune d'information sur la création du cinquième risque227(*), rappelle les principales préconisations de la mission à ce sujet :

- d'une part, revoir les modalités d'attribution de l'APA afin de solliciter les patrimoines les élevés, en instaurant un droit d'option à l'entrée en dépendance entre une APA à 50 % ou une prise de gage de 20 000 euros au maximum sur la fraction du patrimoine dépassant un seuil déterminé ;

- d'autre part, tirer les conséquences financières de l'accroissement du rôle des départements grâce à une prise en compte correctement évaluée des charges qu'ils supportent. La mission soutenait notamment fortement le principe d'une parité de financement Etat/Départements et souhaitait revoir les critères de péréquation financière entre conseils généraux afin de mieux prendre en compte la situation réelle des départements.

Le renforcement des mécanismes de péréquation

Afin de mieux compenser les disparités financières et de réduire la charge nette supportée par certains départements relativement défavorisés, la mission juge nécessaire d'apporter trois correctifs au dispositif actuel de péréquation :

- la suppression de la référence au nombre de bénéficiaires du RMI, dont on voit mal en quoi il influe sur les dépenses départementales de dépendance ;

- la mise en place d'un critère de revenu par habitant, notamment car ce critère est directement corrélé à celui de ticket modérateur et est susceptible de donner ainsi une image plus fidèle des charges réellement supportées par les départements ;

- enfin, la substitution à la notion de « potentiel fiscal » de celle de « potentiel financier », qui prend en compte dans les ressources des collectivités territoriales les dotations versées par l'Etat, ce qui donne une vision plus exacte des ressources stables des départements.

Source : mission d'information sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque - Rapport d'information n° 447 (2007-2008).

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 34 bis (nouveau)
(Art. 7 de l'ordonnance n° 2009-664 du 11 juin 2009 relative à l'organisation du service public de l'emploi et à la formation professionnelle à Mayotte)

Ajustement des modalités du transfert de la compétence relative à la formation professionnelle à la collectivité départementale de Mayotte

Commentaire : le présent article ajuste les modalités de mise en oeuvre du transfert de la compétence relative à la formation professionnelle à la collectivité territoriale de Mayotte.

I. LE DROIT EXISTANT

Avant la mise en oeuvre du processus de départementalisation de Mayotte, la loi organique du 21 février 2007228(*) portant diverses dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a prévu le principe général de l'assimilation législative pour Mayotte. Ce régime juridique n'était toutefois pas applicable au droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, qui continuait à être régi à Mayotte par le principe de spécialité législative. En application de ce principe, une mention d'application expresse était nécessaire pour qu'une disposition législative s'applique sur le territoire mahorais.

Ainsi, l'ordonnance du 11 juin 2009229(*) relative à l'organisation du service public de l'emploi et de la formation professionnelle à Mayotte a confié à la collectivité départementale de Mayotte les mêmes moyens juridiques que ceux attribués aux régions de métropole et d'outre-mer pour exercer pleinement sa compétence en matière d'apprentissage et de formation professionnelle, à compter du 1er juillet 2009.

En application de l'article 72-2 de la Constitution, le I de l'article 7 de l'ordonnance précitée avait prévu que la compensation du transfert de la compétence relative à la formation professionnelle à la collectivité départementale de Mayotte, au 1er juillet 2009, serait ajustée de manière définitive, en 2010, au vu de la moyenne annuelle des dépenses exposées par l'État en 2008 et du 1er janvier au 30 juin 2009, c'est-à-dire dans la période précédant le transfert de la compétence.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Or, d'après les informations recueillies auprès du Gouvernement, la direction locale de l'emploi et de la formation professionnelle et le conseil général de Mayotte ont anticipé le transfert de la compétence relative à la formation professionnelle. Ce transfert a donc en pratique été mis en oeuvre dès le 1er janvier 2008, au lieu du 1er juillet 2009.

L'Assemblée nationale a donc adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement visant à tirer les conséquences de l'anticipation de ce transfert de compétence.

A. L'AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION

Les 1° et 2° du présent article visent à corriger la période de référence utilisée pour déterminer le coût historique d'exercice de la compétence transférée par l'État. Le transfert ayant eu lieu au 1er janvier 2008, l'année 2007 correspond à la dernière année pendant laquelle l'État a exercé pleinement cette compétence. Le droit à compensation est donc ajusté de manière définitive au vu des dépenses engagées par l'Etat en 2007. En outre, un droit à compensation calculé sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008 et sur les six premiers mois de l'année 2009 aurait été largement sous-évalué puisque la majorité des transferts de compétences avaient déjà été opérés depuis le 1er janvier 2008.

Le présent article ajuste ainsi le montant des compensations versées au titre des années 2009 et 2010. D'après l'exposé des motifs de l'amendement présenté par le Gouvernement, l'ajustement à prévoir correspondant aux exercices 2009 et 2010 s'élève à 651 973 euros.

Cet ajustement a fait l'objet d'un amendement présenté par le Gouvernement à l'article 6 du présent projet de loi de finances rectificative, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances, ouvrant le montant de crédits correspondant sur la mission « Travail et emploi ».

B. LE TRANSFERT DES AGENTS DE L'ETAT

Par ailleurs, le 3° du présent article met en oeuvre, dans les conditions prévues par la loi du 13 août 2004230(*), le transfert à la collectivité départementale de Mayotte des agents du service de la direction du travail de l'emploi et de la formation professionnelle de Mayotte précédemment en charge de la formation professionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances prend acte des ajustements proposés par le présent article qui auront pour effet de coûter au budget de l'Etat 651 973 euros en 2010 afin de financer la mise en oeuvre, dans le respect des principes constitutionnels et de ceux définis par la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales, du transfert à la collectivité départementale de Mayotte de la compétence relative à la formation professionnelle dès le 1er janvier 2008.

Elle rappelle que ce versement à la collectivité départementale de Mayotte correspond strictement au coût que représentait pour l'Etat l'exercice de la compétence relative à la formation professionnelle à Mayotte avant son transfert.

Elle souligne enfin avec étonnement le fait que des transferts de compétence aient pu être mis en oeuvre localement sans qu'il en soit référé à l'administration centrale et malgré des dispositions législatives prévoyant leur entrée en vigueur un an et demi plus tard.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35
(Art. L. 115-1 du code du cinéma et de l'image animée)

Extension aux départements d'outre-mer du dispositif de soutien à l'industrie cinématographique et de son financement par la taxe sur le prix des entrées aux spectacles cinématographiques

Commentaire : le présent article étend aux départements d'outre-mer l'application de la taxe sur les entrées de cinéma et le bénéfice des soutiens automatiques du CNC qui en constitue la contrepartie.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 115-1 du code du cinéma et de l'image animée institue une taxe sur le prix des entrées aux séances organisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques.

Cette taxe est calculée en appliquant au prix des entrées un taux de 10,72 %, taux multiplié par 1,5 en cas de représentation d'oeuvres ou de documents cinématographiques ou audiovisuels à caractère pornographique ou d'incitation à la violence. Elle est due mensuellement par chaque établissement de spectacles cinématographiques, pour les semaines cinématographiques achevées dans le mois considéré et au cours desquelles ont été organisées au moins deux séances. Les redevables s'en acquittent directement auprès de l'agent comptable du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), auquel ce prélèvement est affecté.

Selon le document de performance établi annuellement par le CNC, cette taxe a représenté un rendement de 128 millions d'euros en 2009, 121 millions d'euros en 2010 et devrait rapporter à nouveau 128 millions d'euros en 2011. Cette prévision se fonde sur une hypothèse de fréquentation de 190 millions d'entrées, en hausse par rapport aux années précédentes (185 millions), et sur un prix moyen du billet de 6,28 euros, tenant compte du tarif plus élevé, lié depuis la fin de l'année 2009 aux entrées réalisées par les films en 3D relief.

Aux termes de l'article 15 du décret n° 99-130 du 24 février 1999 relatif au soutien financier de l'industrie cinématographique, le paiement de la taxe ouvre droit à certains soutiens dits « automatiques », au profit des exploitants de salles et des producteurs et distributeurs de films, mis en oeuvre par le CNC. Le montant de ces soutiens est proportionnel au produit de la taxe et résulte de l'application de taux fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de la culture, du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du budget.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La taxe sur les entrées de cinéma n'est actuellement en vigueur que sur le territoire métropolitain. Dans la mesure où les soutiens du CNC sont conditionnés au paiement de la taxe, ces mêmes soutiens demeurent donc inaccessibles aux producteurs et distributeurs métropolitains et ultra-marins à raison de l'exploitation de leurs films dans les départements d'outre-mer.

Le présent article a donc pour objet d'étendre le champ d'application de la taxe aux DOM, soit la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, et La Réunion231(*), ce qui les rendra ipso facto éligibles aux soutiens automatiques du CNC. Selon l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative, « cette normalisation est d'autant plus souhaitable que le secteur est marqué par sa particularité régionale. En effet, lorsque des oeuvres cinématographiques d'auteurs issus des départements d'outre-mer sortent en salles, la plupart des entrées sont réalisées dans les départements d'outre-mer plutôt qu'en métropole, où ces oeuvres rencontrent généralement moins leur public. Or, le secteur de l'industrie cinématographique dans ces territoires n'est soutenu par le CNC, en l'absence d'assujettissement à la taxe sur le prix des entrées, que sur une base sélective très limitée, via des crédits délégués par le ministère de la culture et de la communication ».

Accessoirement, l'application de la taxe améliorera le contrôle et le suivi statistique de l'activité d'exploitation et de distribution d'oeuvres cinématographiques outre-mer, en imposant aux exploitants un contrôle des recettes, la tenue d'une billetterie particulière et l'envoi de bordereaux.

Le présent article prévoit une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2012 et une montée en puissance progressive du taux de la taxe, soit 5 % en 2012 et 8 % en 2013, puis le taux de droit commun, soit 10,72 %, à compter de 2014232(*). Ces délais et cette progressivité doivent permettre de régulariser les conditions d'application des régimes d'autorisation d'exercice pour les salles, de mettre en conformité les équipements et la billetterie et d'aménager certaines conditions d'exploitation spécifiques à l'outre-mer233(*).

Vingt-trois établissements de spectacles cinématographiques seraient concernés par le nouveau dispositif, pour un prélèvement estimé à 1 million d'euros en 2012, 1,5 million d'euros en 2013 et 2,2 millions d'euros à compter de 2014. Les coûts administratifs liés à la mise en oeuvre de la mesure par le CNC devraient être de l'ordre de 300 000 euros en 2011234(*). Par ailleurs, et comme il a été indiqué plus haut, l'extension de la taxe aux DOM entraînera une augmentation des interventions du CNC dans ces mêmes départements.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article n'a fait l'objet que de deux modifications rédactionnelles à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Votre commission prend acte de la mesure proposée, qui se caractérisera par un impact mineur sur les recettes et les dépenses du Centre national du cinéma et de l'image animée235(*).

Au surplus, et nonobstant le caractère limité de ses incidences financières, cet élargissement du champ de la taxe sur les entrées de cinéma est de nature à remédier à une inégalité de traitement entre la métropole et les DOM, de même qu'à améliorer les conditions d'exercice et de suivi des activités d'exploitation cinématographique outre-mer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

(Art. L. 254-3-1 [nouveau] et art. L. 254-6 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 213-10-8 et art. L. 216-3 du code de l'environnement)

Aménagement du régime de la redevance pour pollutions diffuses

Commentaire : le présent article propose d'élargir le champ des personnes assujetties à la redevance pour pollutions diffuses et de renforcer les obligations de traçabilité relatives aux produits phytosanitaires.

I. LE RÉGIME ACTUEL DE LA REDEVANCE POUR POLLUTIONS DIFFUSES

La redevance pour pollutions diffuses a été instaurée par l'article 84 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques et s'est substituée à la composante de taxe générale sur les activités polluantes frappant les produits antiparasitaires. Son produit est estimé à 97 millions d'euros en 2010. Son régime, fixé par l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, a été modifié par l'article 122 de la loi de finances pour 2009 et l'article 99 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

A. LES REDEVABLES

Selon l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, la redevance est due par toute personne distribuant des produits phytopharmaceutiques, soit 6 000 à 7 000 redevables. Les produits en question répondent à la définition de l'article L. 253-1 du code rural. Ils sont constitués par les préparations contenant une ou plusieurs substances actives et les produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés présentés sous la forme dans laquelle ils sont livrés à l'utilisateur final, destinés à :

a) Protéger les végétaux ou produits végétaux contre tous les organismes nuisibles ou à prévenir leur action ;

b) Exercer une action sur les processus vitaux des végétaux, dans la mesure où il ne s'agit pas de substances nutritives ;

c) Assurer la conservation des produits végétaux, à l'exception des substances et produits faisant l'objet d'une réglementation communautaire particulière relative aux agents conservateurs ;

d) Détruire les végétaux indésirables ;

e) Détruire des parties de végétaux, freiner ou prévenir une croissance indésirable des végétaux.

Les distributeurs visés doivent bénéficier d'un agrément prévu à l'article L. 254-1 du code rural et sont astreints à la tenue d'un registre contenant le nom commercial des produits, leur numéro d'autorisation de mise sur le marché, les quantités vendues et le montant de la redevance correspondante. Ce registre est tenu à la disposition des agences de l'eau et de l'autorité administrative.

B. L'ASSIETTE ET LE TAUX

L'assiette de la redevance est constituée par la quantité de substances classées, comme très toxiques, toxiques, cancérogènes, tératogènes, mutagènes, toxiques pour la reproduction ou dangereuses pour l'environnement contenues dans les produits phytopharmaceutiques. Le détail des substances est déterminé par l'annexe II à un arrêté du 7 décembre 2007.

L'article L. 213-10-8 du code de l'environnement fixe l'évolution du tarif de la redevance sur la période 2009-2011 en fonction de la quantité et du type de substances contenues dans les produits phytopharmaceutiques.

Evolution des tarifs de la redevance pour pollutions diffuses 2008-2011

(en euros par kilogramme)

Substances

2009

2010

2011

Substances dangereuses pour l'environnement

1,5

1,7

2

Substances dangereuses pour l'environnement appartenant à la famille chimique minérale

0,6

0,7

0,9

Substances toxiques, très toxiques, cancérigènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction

3,7

4,4

5,1

Source : commission des finances, d'après l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement

C. EXIGIBILITÉ, MODALITÉS DE RECOUVREMENT ET UTILISATION DU PRODUIT

La redevance est exigible lors de la vente à l'utilisateur final et les distributeurs font apparaître le montant de la redevance qu'ils ont acquittée au titre du produit distribué sur leurs factures236(*). Les modalités de recouvrement sont déterminées par le décret n° 2007-1357 du 14 septembre 2007 et reposent sur un système déclaratif, aux termes duquel les redevables déclarent aux agences de l'eau, avant le 1er avril de chaque année, les éléments nécessaires au calcul de la redevance.

L'article L. 213-10-8 du code de l'environnement précise qu'une fraction du produit de cette redevance est affectée à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (21,6 millions d'euros en 2010), afin de mettre en oeuvre le programme national arrêté par le ministre chargé de l'agriculture, visant à la réduction de l'usage des pesticides dans l'agriculture et à la maîtrise des risques y afférents, soit le « Plan Ecophyto 2018 » décidé dans le cadre du Grenelle de l'environnement.

Le Plan Ecophyto 2018 vise à réduire de 50 % l'usage des pesticides en dix ans. Il prévoit également le retrait du marché des préparations contenant les 53 substances actives les plus préoccupantes. Les axes prioritaires du plan consistent à diffuser les bonnes pratiques agricoles économes en pesticides via un réseau de 3 000 fermes pilotes, à garantir la compétence de l'ensemble des acteurs impliqués dans l'utilisation, la distribution ou l'information relative aux produits phytopharmaceutiques, ainsi qu'à renforcer la recherche agronomique et l'innovation et à créer un réseau d'épidémio-surveillance accessible à tous les agriculteurs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE EXTENSION DU CHAMP DES REDEVABLES ET UN RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS DE TRAÇABILITÉ ET DE CONTROLE

A. LES DIFFICULTÉS POSÉES PAR LE DISPOSITIF ACTUEL

Le dispositif actuel ne permet pas une internalisation satisfaisante des coûts liés aux pollutions diffuses compte tenu de trois difficultés principales :

1) les agriculteurs qui utilisent sur le sol français des produits phytosanitaires achetés à l'étranger ne sont pas taxés puisque seuls aujourd'hui les distributeurs français sont assujettis à la redevance pour pollutions diffuses, ce qui permet à ceux qui se fournissent à l'étranger de ne pas être taxés ;

2) il est impossible d'identifier la quantité réelle des produits phytosanitaires que ces derniers utilisent ;

3) enfin, les responsables de la mise sur le marché de produits phytosanitaires qui ne respectent pas leurs obligations d'information auprès des agences de l'eau ne peuvent être sanctionnés.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Une extension du champ des redevables

Le présent article (1° du III) propose ainsi d'assujettir à la redevance pour pollutions diffuses, toute personne qui, dans le cadre de son activité professionnelle, ne relevant pas de la mise en vente, de la vente ou de la distribution à titre gratuit de produits phytopharmaceutiques, qui :

acquiert un produit phytopharmaceutique ou une semence traitée au moyen de ces produits ;

commande une prestation de traitement de semence au moyen de ces produits (auprès d'un trieur à façon).

Le champ des redevables est ainsi étendu aux trieurs à façon et aux distributeurs de semences traitées lorsqu'ils acquièrent ce type de produit, et surtout aux agriculteurs achetant leurs produits phytosanitaires à l'étranger.

En conséquence, le présent article modifie et précise le fait générateur de la redevance (3° du III). Alors qu'aujourd'hui la redevance pour pollutions diffuses est due lors de la vente à l'utilisateur final du produit pharmaceutique, elle sera désormais exigible :

1) auprès des personnes dont l'activité est la mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques - sauf si elle exigible auprès de la personne mentionnée au 2) - : lors de l'acquisition à titre onéreux ou gratuit des produits ou des semences traitées ;

2) auprès des prestataires de service de traitement de semences  (les trieurs à façon) : lors de la commande du traitement de semences auprès du prestataire de service ou l'acquisition à titre onéreux ou gratuit des produits ou semences traitées ;

3) auprès de l'agriculteur qui acquiert ses produits à l'étranger ou commande un traitement de semence auprès d'un prestataire étranger : lors de l'acquisition à titre onéreux ou gratuit des produits ou semences traitées ou de la commande d'un traitement de semence auprès d'un prestataire de service.

2. Un renforcement des obligations d'informations et de traçabilité

Par ailleurs, le présent article renforce les obligations de traçabilité relatives à ces produits. Actuellement, seuls les distributeurs français de produits phytosanitaires doivent tenir un registre de leurs activités qui est ensuite communiqué aux agences de l'eau pour le calcul de la redevance.

Le présent article propose d'étendre cette obligation :

- à tout agriculteur qui acquiert un produit phytopharmaceutique ou une semence traitée, ou commande une prestation de traitement de semence auprès d'une personne non assujettie à la redevance pour pollutions diffuses (soit les agriculteurs qui acquièrent leurs produits à l'étranger ou commandent un traitement de semence auprès d'un prestataire étranger). Le registre doit retracer le montant et la date d'acquisition des produits ou de la prestation de traitement ainsi que les quantités de produits correspondantes (I du présent article qui introduit un article L. 254-3-1 dans le code rural et de la pêche maritime) ;

à toute personne qui distribue des semences traitées aux utilisateurs de ces semences ou aux personnes physiques ou morales agissant pour leur compte, y compris des groupements d'achat. Le registre doit retracer l'ensemble des ventes effectuées (II du présent article qui modifie l'article L. 254-6 du code rural et de la pêche maritime) ;

à toute personne qui exerce l'activité de traitement de semences en prestation de service, activité soumise à agrément. Le registre doit retracer l'utilisation des produits phytosanitaires du trieur à façon (II du présent article qui modifie l'article L. 254-6 du code rural et de la pêche maritime).

Le présent article procède ensuite à différentes coordinations dans le code rural et de la pêche maritime, rendues nécessaires par la création de ces différentes catégories de registre (b et c du 3° du III du présent article).

S'agissant des obligations de déclaration en vue de l'établissement de la redevance pour pollutions diffuses, le présent article (2°du III) prévoit en outre que la personne détentrice de l'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytosanitaire, responsable de sa mise sur le marché, met les informations relatives à ce produit nécessaires au calcul de la redevance à la disposition :

- des agences et offices de l'eau ;

- des distributeurs et des prestataires de service réalisant un traitement de semences au moyen de ce produit ;

- des responsables de la mise sur le marché de semences traitées au moyen de ce produit.

Il en est de même pour les responsables de la mise sur le marché de semences traitées au moyen de ces produits.

Ces informations permettront, d'une part, aux agences et offices de l'eau de calculer la redevance due et, d'autre part, aux autres acteurs du secteur d'intégrer la redevance dans le prix de chaque produit vendu.

3. La mise en place d'un dispositif de contrôle

Enfin, le présent article renforce le dispositif de sanction en cas de fraude (IV du présent article qui modifie l'article L. 216-3 du code de l'environnement).

Ainsi sont ajoutées, au sein de la liste des infractions à certains articles du code de l'environnement passibles de sanctions pénales, les fraudes relatives à la redevance pour pollutions diffuses.

Afin de mieux appréhender ces fraudes, le présent article propose, en outre, de permettre aux agents mentionnés à l'article L. 205-1 du code rural et de la pêche de procéder aux contrôles et de constater ces infractions, soit :

- les inspecteurs de la santé publique vétérinaire ;

- les ingénieurs ayant la qualité d'agent du ministère chargé de l'agriculture ;

- les techniciens des services du ministère chargé de l'agriculture ;

- les contrôleurs sanitaires des services du ministère chargé de l'agriculture ;

- les vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l'Etat ;

- les agents du ministère chargé de l'agriculture compétents en matière sanitaire ou phytosanitaire figurant sur une liste établie par arrêté du ministre chargé de l'agriculture.

Seront également habilités à rechercher et à constater ces infractions lorsqu'elles concernent l'élevage, la pêche et la commercialisation des coquillages, les administrateurs, inspecteurs, contrôleurs, officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, ainsi que les syndics des gens de mer.

Le V du présent article précise que ces dispositions entrent en vigueur le 1er mars 2011, afin de laisser le temps aux assujettis de se mettre en conformité avec les nouvelles obligations résultant du présent article.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de nature rédactionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet aménagement du régime de la redevance pour pollutions diffuses devrait permettre de s'assurer de la baisse effective des usages des produits phytopharmaceutiques, principal objectif du plan Ecophyto 2018 :

- en définissant de façon plus précise l'assujetti au titre de la redevance pour pollutions diffuses ;

- en imposant aux trieurs à façon et aux distributeurs de semences enrobées de produits phytosanitaires les mêmes obligations de traçabilité qu'aux distributeurs de produits phytopharmaceutiques ;

- en sanctionnant les responsables de la mise sur le marché et les distributeurs de produits phytopharmaceutiques qui ne respectent pas leurs obligations d'information en matière de redevance pour pollutions diffuses. Aujourd'hui, ces obligations ne sont pas respectées pour 30 % des produits phytosanitaires, correspondant à environ 10 % du tonnage de substances phytosanitaires vendues.

Selon le ministère chargé de l'écologie, l'ensemble de ces mesures devrait conduire, en outre, à un supplément de recettes, pour les agences de l'eau et l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) de 6 millions d'euros en année pleine. Compte tenu de l'entrée en vigueur différée du présent article, le supplément de recettes est estimé à 5 millions en 2011.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 37
(Art. L.213-11-15-1 [nouveau] du code de l'environnement)

Mutualisation du recouvrement de certaines redevances perçues par les agences de l'eau

Commentaire : le présent article propose de confier, à une des six agences de l'eau, l'établissement du titre de recettes et le recouvrement de trois redevances : la redevance pour pollution de l'eau, la redevance pour pollutions diffuses, la redevance pour protection du milieu aquatique.

I. LES REDEVANCES PERÇUES PAR LES AGENCES DE L'EAU : UN DISPOSITIF COMPLEXE

A. SEPT CATÉGORIES DE REDEVANCES

L'article L. 213-10 du code de l'environnement, introduit par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, définit sept catégories de redevances perçues auprès des personnes publiques ou privées en application du « principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l'environnement » :

une redevance pour pollution de l'eau qui recouvre la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique (article L. 213-10-2 du code précité) et la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique (article L. 213-10-3 du code précité) ;

une redevance pour modernisation des réseaux de collecte qui regroupe la redevance applicable aux redevables de la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique (article L. 213-10-5 du code précité) et la redevance applicable aux gestionnaires des réseaux publics d'assainissement collectif (article L. 213-10-6 du code précité) ;

une redevance pour pollutions diffuses (article L. 213-10-8 du code précité) que l'article 36 du présent projet de loi propose de modifier ;

une redevance pour prélèvement sur la ressource en eau qui se subdivise en deux catégories : la redevance de « droit commun » et les redevances qui obéissent à des modalités de calcul spécifiques (article L. 213-10-9 du code précité) ;

une redevance pour stockage d'eau en période d'étiage (article L. 213-10-10 du code précité) ;

une redevance pour obstacle sur les cours d'eau (article L. 213-10-11 du code précité) ;

- enfin, une redevance pour protection du milieu aquatique (article L. 213-10-12 du code précité).

Le tableau suivant présente les modalités de calcul de chacune de ces redevances, qui sont toutes recouvrées par les agences de l'eau.

Les sept catégories de redevances perçues par les agences de l'eau

Redevances

Références juridiques

Redevable

Assiette

Taux

Redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique

L. 213-10-2 du code de l'environnement

Toute personne, à l'exception des propriétaires et occupants d'immeubles à usage principal d'habitation ainsi que des abonnés au service d'eau potable dont les activités impliquent des utilisations de l'eau assimilables aux utilisations à des fins domestiques, dont les activités entraînent le rejet d'un élément de pollution.

La pollution annuelle rejetée dans le milieu naturel. Cette assiette est composée de 16 éléments précisés par le code de l'environnement.

Le code de l'environnement prévoit des tarifs maximum et des seuils planchers fixés pour chaque élément constitutif de la pollution formant l'assiette de la redevance.

Redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique

L. 213-10-3 du code de l'environnement

Les personnes abonnées au service d'eau potable, à l'exception de celles acquittant la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique ;

- Les personnes entrant dans le champ des redevables de la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique mais dont les activités entraînent des rejets d'éléments de pollution inférieurs aux seuils fixés par l'article L. 213-10-2 du code de l'environnement ;

- Les usagers raccordés ou raccordables au réseau d'assainissement ;

- Les personnes disposant d'un forage pour leur alimentation en eau, qui mettent en place un dispositif de comptage de l'eau prélevée.

Le volume d'eau annuel facturé à l'abonné. Le volume d'eau utilisé pour l'élevage est exclu de cette assiette s'il fait l'objet d'un comptage spécifique.

L'agence de l'eau fixe, dans la limite de 0,5 euro par mètre cube, un taux par unité géographique cohérente définie en tenant compte de quatre éléments : l'état des masses d'eau ; les risques d'infiltration ou d'écoulement des polluants dans les masses d'eau souterraines ; les prescriptions imposées au titre de la police de l'eau ou relatives à l'eau au titre d'une autre police ; les objectifs fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux.

Redevances pour modernisation des réseaux de collecte

L. 213-10-5 du code de l'environnement

Les personnes qui acquittent la redevance pour pollution d'origine non domestique et dont les activités entraînent des rejets d'eaux usées dans un réseau public de collecte.

Le volume d'eaux usées rejetées au réseau d'assainissement.

Son taux est fixé par l'agence de l'eau en fonction des priorités et des besoins de financement de son programme d'intervention, dans la limite de 0,15 euro par mètre cube. Il ne peut être supérieur à la moitié du taux de la redevance pour modernisation des réseaux de collecte mentionnée à l'article L. 213-10-6 (cf. infra). Il peut être dégressif, par tranches, en fonction des volumes rejetés.

- 489 -

Redevances

Références juridiques

Redevable

Assiette

Taux

 

L. 213-10-6 du code de l'environnement

Les gestionnaires des réseaux publics d'assainissement collectifs.

Les volumes d'eau pris en compte pour le calcul de la redevance d'assainissement, à l'exception des volumes d'eau retenus pour le calcul de la première redevance pour modernisation des réseaux de collecte.

Son taux est fixé par l'agence de l'eau en fonction des priorités et des besoins de financement de son programme d'intervention dans la limite d'un plafond de 0,3 euro par mètre cube

Redevance pour pollutions diffuses

L. 213-10-8 du code de l'environnement

Les personnes qui distribuent des produits antiparasitaires à usage agricole qui ne peuvent être mis sur le marché sans autorisation spécifique.

La masse de substances classées comme très toxiques, toxiques, cancérogènes, mutagènes, toxiques pour la reproduction ou dangereuses pour l'environnement.

Le taux de la redevance, exprimé en euros par kilogramme, est fixé à compter du 1er janvier 2011 :

- à 2 euros pour les substances dangereuses pour l'environnement, sauf celles d'entre elles relevant de la famille chimique minérale, pour lesquelles il est fixé à 0,9 ;

- à 5,1 euros pour les substances toxiques, très toxiques, cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction.

Redevance pour prélèvement sur la ressource en eau

L. 213-10-9 du code de l'environnement

« Redevance de droit commun » : toute personne dont les activités entraînent un prélèvement sur la ressource en eau, sous réserve des cas d'exonération spécifiquement prévus par le code de l'environnement.

Le volume d'eau prélevé au cours d'une année. Il appartient à l'agence de l'eau de déterminer le seuil de prélèvement en dessous duquel la redevance n'est pas due.

Le tarif de la redevance est fixé par l'agence de l'eau en centimes d'euro par mètre cube dans la limite de plafonds, en fonction des différents usages auxquels donnent lieu les prélèvements.

« Redevances spécifiques » : des modalités de calcul spécifiques sont prévues dans trois cas : lorsque le prélèvement est destiné à plusieurs usages, lorsque le prélèvement est destiné à l'alimentation d'un canal, lorsque le prélèvement est destiné au fonctionnement d'une installation hydroélectrique.

- 490 -

Redevances

Références juridiques

Redevable

Assiette

Taux

Redevance pour stockage d'eau en période d'étiage

L. 213-10-10 du code de l'environnement

Toute personne qui dispose d'une installation de stockage de plus d'un million de mètres cubes et qui procède au stockage de tout ou partie du volume écoulé dans un cours d'eau en période d'étiage.

Le volume d'eau stocké pendant la période d'étiage.

Le taux de la redevance est fixé par l'agence dans la limite d'un plafond de 0,01 euro par mètre cube.

Redevance pour obstacle sur les cours d'eau

L. 213-10-11 du code de l'environnement

Toute personne possédant un ouvrage constituant un obstacle continu joignant les deux rives d'un cours d'eau, sous réserve de certaines exceptions spécifiquement prévues.

Le produit, exprimé en mètres, de la dénivelée entre la ligne d'eau à l'amont de l'ouvrage et la ligne d'eau à l'aval par le coefficient de débit du tronçon de cours d'eau au droit de l'ouvrage et par un coefficient d'entrave.

Le taux de la redevance est fixé par l'agence de l'eau dans la limite de 150 euros par mètre par unité géographique cohérente définie en tenant compte de l'impact des ouvrages qui y sont localisés sur le transport sédimentaire et sur la libre circulation des poissons.

La redevance pour protection du milieu aquatique

L. 213-10-12 du code de l'environnement

Personnes qui se livrent à l'exercice de la pêche au sein d'une association agréée de pêche et de protection du milieu aquatique, d'une association agréée de pêcheurs amateurs aux engins et filets, la commission syndicale de la Grande Brière Mottière et les associations agréées de pêche professionnelle en eau douce.

Le tarif de la redevance est fixé chaque année par les agences de l'eau. Le code de l'environnement fixe des plafonds différents en fonction de la nature des activités de pêche ou de l'âge des personnes concernées.

- 491 -

Source : commission des finances

B. UN RECOUVREMENT PAR LES SIX AGENCES DE L'EAU

Créées par la loi n° 64-1331 du 26 décembre 1964 réprimant la pollution des eaux de la mer et réformées par la loi précitée du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, les six agences de l'eau (agences des bassins Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée et Corse, et Seine-Normandie) sont des établissements publics de l'Etat à caractère administratif placés sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement.

Les six bassins hydrographiques métropolitains

Seine-Normandie

Artois-Picardie

Adour-Garonne

Loire-Bretagne

Rhône-Méditerranée et Corse

Rhin-Meuse

Source : commission des finances

Elles ont pour principales missions la planification et le financement des politiques de l'eau au niveau d'un ou plusieurs bassins hydrographiques. Elles perçoivent, à cet effet, elles-mêmes les sept catégories de taxes qui leur sont affectées.

Plus spécifiquement, en vertu des articles L.213-11 à L. 213-11-15 du code de l'environnement, leurs directeurs ou leurs agents comptables :

- sont destinataires des déclarations des contribuables des redevances (article L. 213-11 du code précité) ;

- sont chargés du contrôle de l'ensemble des éléments permettant de vérifier l'assiette des redevances. Ils disposent, à cet égard, de la faculté d'effectuer des contrôles sur pièces et sur place (article L. 213-11-1 du code précité) et peuvent bénéficier de l'assistance des administrations de l'Etat et des collectivités territoriales qui leur communiquent, à leur demande, les documents qui leur sont nécessaires pour le calcul de l'assiette et le contrôle des redevances (article L. 213-11-2 du code précité) ;

- disposent de moyens de redressement en cas de constatation d'une insuffisance, d'une inexactitude, d'une omission ou une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul des redevances : demandes de rectification, délais de reprise, établissement d'office des redevances, fixation d'intérêts de retard (articles L. 213-11-3 à L. 213-11-7 du code précité) ;

- sont chargés du recouvrement à proprement parler des redevances : ainsi est-il notamment prévu qu'un ordre de recette, émis par le directeur de l'agence et pris en charge par l'agent comptable, est notifié au contribuable pour le recouvrement des redevances (article L. 213-11-8 du code précité). Les redevances sont ensuite recouvrées par l'agent comptable de l'agence selon les règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics à caractère administratif de l'Etat, sous réserve de dispositions spécifiques. Les articles L. 213-11-9 à L. 213-11-15 du code précité précisent les voies de contestations, les dates d'exigibilité et les délais de paiement, les possibilités de remises ou de versement d'acomptes, les modalités du recouvrement par voie d'opposition à tiers détenteur, ainsi que les obligations de secret professionnel auxquelles sont astreintes les personnes chargées du recouvrement.

En 2010, le produit des redevances perçues par les agences de l'eau devrait s'élever à 1,9 milliard d'euros, réparti comme suit :

Produit des redevances perçues par les agences de l'eau

(en milliers d'euros)

 

Exécution 2008

Prévisionnel

2009

Exécution 2009

Prévisionnel 2010

Redevances de prélèvement

252 429

381 996

310 126

321 543

Dont prélèvement pour l'eau potable

189 690

294 030

250 863

255 103

Dont prélèvement pour l'irrigation

9 096

19 262

12 475

15 520

Dont prélèvement industrie

53 643

68 704

46 788

50 920

Autres redevances

5 489

71 978

79 081

90 920

Redevances de pollution et réseaux

1 154 157

1 781 910

1 502 499

1 489 558

Collectivités

1 038 107

1 607 280

1 411 654

1 376 558

Agriculture

5 475

7 170

3 680

6 280

Industrie

110 575

167 460

87 165

106 720

Redevances « Autres régimes »

464 620

15 313

31 476

23 100

Total

1 876 695

2 251 197

1 923 182

1 925 121

Source : annexe « Agences de l'eau » au projet de loi de finances pour 2011

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RATIONALISATION DU RECOUVREMENT DE TROIS REDEVANCES

Le présent article propose de confier à une des six agences de l'eau, qui sera désignée par décret, l'établissement du titre de recettes et le recouvrement de trois redevances :

- la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique (article L. 213-10-2 du code de l'environnement) ;

- la redevance pour pollutions diffuses (article L. 213-10-8 du code précité) ;

- la redevance pour protection du milieu aquatique (article L. 213-10-12 du code précité).

Il est précisé que le directeur et l'agent comptable de cette agence seront chargés, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, des opérations de contrôle et de recouvrement mentionnées aux articles L. 213-11 à L. 213-11-15 du code de l'environnement et présentées précédemment.

Le choix a porté sur ces trois redevances dans la mesure où, contrairement aux autres taxes dont le taux est fixé par le conseil d'administration de chaque agence, sur avis conforme du comité de bassin, dans une fourchette définie par la loi, le taux de ces trois redevances est fixé au niveau national ce qui rend possible leur recouvrement par une agence unique (cf. tableau supra).

Cette mesure de rationalisation est, par ailleurs, favorisée par le faible produit de ces trois redevances, inférieur à 70 millions d'euros, soit 3,7 % du produit global des redevances des agences de l'eau.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement tendant à :

- préciser les modalités de reversement du produit des redevances collectées aux cinq autres agences de l'eau : celui-ci devra intervenir dans un délai de 60 jours suivants leur encaissement ;

- fixer le mode de prise en charge des frais de recouvrement supportés par l'agence chargée de la collecte des redevances pour le compte des autres agences : selon la redevance concernée, l'agence recevra entre 0,1 et 2 % du montant ainsi reversé ;

- prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article ;

- enfin, inscrire l'ensemble des dispositions du présent article dans un article spécifique du code de l'environnement : est ainsi créé un nouvel article L. 213-11-15-1 du code de l'environnement au lieu de compléter les dispositions de l'article L. 213-11-8 du code précité.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Gilles Carrez de nature rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure de rationalisation est bienvenue et s'inscrit dans le cadre des mesures proposées par la révision générale des politiques publiques (mesure 154 : « Mutualisation de certaines fonctions support des agences de l'eau avec l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques »).

Selon l'étude d'impact relative au présent article, le dispositif proposé devrait permettre une économie de fonctionnement de l'ordre de 0,3 million d'euros pour les agences de l'eau. Cette économie montera progressivement en charge : 0,1 million d'euros en 2011, 0,2 million d'euros en 2012 et 0,3 million d'euros à compter de 2013.

La mutualisation du recouvrement se traduira principalement par des économies d'emplois qui s'élèveront à 6 ETP à l'horizon 2013237(*).

Une extension de ces mesures de rationalisation aux autres redevances perçues par les agences de l'eau est assez difficilement envisageable compte tenu de leurs modalités de fixation différentes, variables d'une agence à l'autre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37 bis (nouveau)
(Art. L. 302 et L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation)

Création d'un fonds d'accompagnement « vers et dans le logement »

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, tend à créer un fonds finançant des prestations d'accompagnement social de certaines personnes attributaires de logements sociaux ou adaptés.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui propose de créer un fonds d'accompagnement « vers et dans le logement » afin de financer les actions d'accompagnement social et de gestion locative adaptée en direction des ménages en difficulté ainsi que des actions d'amélioration du service aux demandeurs de logements locatifs sociaux.

Selon l'exposé sommaire de l'amendement présenté par le Gouvernement, ce fonds spécifique serait financé par le produit des astreintes auxquelles l'Etat est condamné dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo), et qui est actuellement versé aux fonds régionaux d'aménagement urbain (FAU), ainsi que par le produit des sanctions financières payées par les bailleurs en cas de non respect des règles d'attribution des logements, qui revient actuellement au budget général de l'Etat.

Les modalités de fonctionnement du fonds sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le relogement, dans le parc public ou le parc privé, de ménages en difficulté se heurte à des obstacles tenant à l'absence ou à l'insuffisance de l'offre de logements disponibles, mais aussi à des difficultés d'adaptation sociale, comportementale et relationnelles auxquelles il est beaucoup plus difficile de répondre.

La solution passe, en effet, par un accompagnement individualisé des ménages, particulièrement dans les premiers temps de leur installation dans le logement qui leur est attribué, qu'il s'agisse de relogement en application du droit au logement opposable ou en sortie de structures d'hébergement adapté.

Or les mesures d'accompagnement social ne disposent pas de financement spécifique. Ainsi, dans le cadre du Dalo, les produits des condamnations de l'Etat et des astreintes éventuellement prononcées par les juges, sont-ils versés aux fonds d'aménagement urbain, constitués dans chaque région sous l'autorité du préfet, et destinés selon le code de la construction et de l'habitation « aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social ».

Ces fonds sont également destinataires des pénalités de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU) n° 2000-1208 du 13 décembre 2000. Ils reçoivent, enfin, les prélèvements effectués sur les ressources fiscales des communes pénalisées car elles n'auraient pas satisfait à leurs obligations en matière de création de places d'hébergement résultant des dispositions de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

Leurs ressources, encore faibles et en déclin pour ce qui concerne les pénalités de la loi SRU, devraient connaître une forte progression du fait du nombre important des condamnations de l'Etat prononcées dans le cadre du droit au logement opposable.

Comme le constatait Philippe Dallier, rapporteur spécial lors de l'examen des crédits de la mission « Ville et logement » pour 2011 : « à la fin de l'année 2009, le montant des astreintes liquidées s'élevait à 72 860 euros, il atteint 6,731 millions d'euros au 30 septembre 2010 et devrait dépasser 10 millions d'euros en année pleine. »

Une inscription budgétaire spécifique au contentieux Dalo, à hauteur de 9,30 millions d'euros (AE=CP) a donc été introduite par le projet de budget pour 2011. Au cours des débats, elle a été augmentée, avec l'avis favorable du Gouvernement, par un complément de 6 millions d'euros financé sur les crédits économisés sur le Fonds national d'aide au logement.

C'est dans ce contexte que le Gouvernement a envisagé d'utiliser ces ressources, ce qui revient à récupérer, au profit des actions de l'Etat, le produit des condamnations qu'il a dû lui-même acquitter.

La création du fonds proposé par le présent article se heurte cependant à plusieurs objections :

- cette initiative répond à un besoin de financement réel, mais elle aboutirait à « détourner » des sommes gérées par les fonds d'aménagement urbain et actuellement destinées à la construction et aux actions foncières des collectivités territoriales ;

- en dépit des demandes formulées par votre commission des finances, aucun bilan de la gestion des fonds d'aménagement urbain n'a été fourni qui ferait état de déficiences de gestion justifiant de leur retirer leur plus importante ressource. Si tel était le cas, il conviendrait alors de poser la question de l'opportunité du maintien des FAU dans les autres dispositifs pour lesquels ils perçoivent des produits ;

- enfin, la création d'un tel fonds, dont l'objectif est au demeurant très généralement défini, ne permettra pas le contrôle de l'utilisation des sommes qui lui seront affectées et qui seront en forte augmentation dans les prochaines années.

Au total, ce mécanisme ne répond qu'imparfaitement à son objectif, sa mise en place semble prématurée et il n'a pu faire l'objet d'une expertise suffisante.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 37 ter (nouveau)

Répartition des bonis de liquidation en cas de dissolution d'un office d'HLM

Commentaire : le présent article propose d'établir des règles de répartition des bonis de liquidation en cas de dissolution d'un office d'HLM.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui propose d'insérer un nouvel article au sein du code de la construction et de l'habitation.

Cet article L. 421-18-1 a pour objet de définir les règles applicables pour la répartition des surplus d'actifs éventuels dans le cas d'une dissolution d'un organisme d'HLM.

Il prévoit ainsi que la portion d'actif qui demeure, après paiement du passif et remboursement de la dotation initiale et du complément de dotation, est attribuée à la ou les collectivités territoriales ayant participé à la dotation de l'office dissous. A défaut, il ne peut être attribué qu'à un ou plusieurs organismes d'HLM, ou à tout organisme agréé pour le logement des personnes modestes, ou à l'une des fédérations d'organismes d'HLM.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les règles qu'il est proposé de mettre en oeuvre en cas de dissolution d'un office HLM sont similaires à celles qui s'appliquent, en vertu de l'article L. 422-11 du code de la construction et de l'habitation238(*), aux sociétés d'HLM.

Toutefois, le dispositif proposé ne paraît pas relever du domaine des lois de finances et figurerait plus opportunément dans un véhicule législatif sectoriel ou de simplification du droit.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 37 quater (nouveau)
(Art. 285 du code des douanes)

Modification du dispositif relatif aux redevances sanitaires afin de mettre en conformité la législation nationale avec le droit communautaire

Commentaire : le présent article introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, tend à modifier le dispositif relatif aux redevances sanitaires afin d'assurer la conformité de la législation nationale en ce domaine avec le droit communautaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin d'assurer le financement des inspections et contrôles sanitaires des denrées alimentaires et aliments pour animaux, les Etats membres de l'Union européenne sont autorisés, notamment sur le fondement de la directive n° 85/73/CEE du Conseil du 29 janvier 1985239(*), ainsi que sur celui du règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004240(*) à percevoir des redevances et taxes. Ces règles communes permettent une certaine harmonisation des règles de financement appliquées dans les différents Etats membres.

L'article 26 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998, modifié par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 et codifié à l'article 285 quinquies du code des douanes a ainsi instauré une redevance pour contrôle vétérinaire, perçue lors de l'importation sur le territoire national, de produits animaux ou d'origine animale et d'animaux vivants en provenance d'un n'appartenant pas à la Communauté européenne.

Cette redevance, due par l'importateur, son représentant légal ou un commissionnaire en douane agréé, est recouvrée par le service des douanes selon les mêmes règles, sous les mêmes garanties et privilèges qu'en matière de droits de douane. Les taux de la redevance sont fixés par tonne de produits, soit selon des niveaux forfaitaires définis par décision du Conseil de l'Union européenne, soit établis à 6,10 euros par tonne, avec un minimum de 30,49 euros et un maximum de 457,35 euros par lot.

Dans tous les cas, les redevances perçues ne peuvent excéder les coûts supportés par les autorités d'inspection compétentes.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances procède à une modification du dispositif relatif aux redevances sanitaires, afin de mettre en conformité la législation nationale en ce domaine avec le droit communautaire.

Alors que les contrôles à l'importation des aliments pour animaux d'origine non animale sont réalisés par les agents des services vétérinaires, le plus souvent dans le cadre de l'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières, ces contrôles ne donnent pas lieu à perception de redevance sanitaire. De manière à se conformer à l'article 15 du règlement (CE) n° 882/2004 et au règlement (CE) n° 669/2009 pris en application de ce dernier, les États membre ont l'obligation de mettre en place les redevances nécessaires à ces « contrôles officiels renforcés, qui doivent être menés sur une liste d'aliments pour animaux d'origine non animale, sur la base des risques connus ou nouveaux ». Le présent article vise donc à répondre à cette obligation et à inscrire dans la législation française la perception d'une redevance pour les contrôles à l'importation des aliments pour animaux d'origine non animale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé est rendu obligatoire pour l'ensemble des États membre de l'Union européenne.

Il devrait contribuer à assurer un meilleur financement des inspections et contrôles sanitaires des denrées alimentaires et aliments pour animaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37 quinquies (nouveau)
(Art. 1609 quatervicies du code général des impôts)

Aménagement de la taxe d'aéroport

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, propose de relever deux plafonds de tarif de la taxe d'aéroport et d'étendre le bénéfice de cette taxe aux aérodromes n'appartenant pas à l'Etat à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

I. LA TAXE D'AÉROPORT

L'article 136 de la loi de finances pour 1999241(*) a institué, à compter du 1er juillet 1999, une taxe dénommée « taxe d'aéroport ». Cette disposition est codifiée à l'article 1609 quatervicies du code général des impôts, qui a été modifié à de nombreuses reprises et dernièrement par l'article 111 de la loi de finances pour 2010.

La taxe d'aéroport est due par toute entreprise de transport aérien public, à raison des passagers et de la masse de fret et de courrier embarqués sur les aérodromes dont la liste est définie par arrêté ministériel242(*). Elle s'ajoute au prix acquitté par le client et est perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes dont le trafic embarqué ou débarqué s'élève au cours de la dernière année civile connue à plus de 5 000 unités de trafic (UdT), une UdT étant égale à un passager ou 100 kg de fret ou de courrier.

Les aérodromes sont répartis en trois classes en fonction du nombre d'UdT embarquées ou débarquées au cours de la dernière année civile connue sur l'aérodrome ou le système aéroportuaire dont il dépend. Ces classes déterminent les bornes des tarifs de la taxe, dont les plafonds ont été relevés de 50 centimes par l'article 111 de la loi de finances pour 2010243(*).

Barème de tarif applicable par classe d'aéroport

Classe

Nombre d'UdT

Tarif par passager

1

A partir de 10 000 001

De 4,3 à 10 euros

2

De 2 200 001 à 10 000 000

De 3,5 à 9,5 euros

3

De 5 001 à 2 200 000

De 2,6 à 11,5 euros

Le produit de la taxe est affecté sur chaque aérodrome au financement de différents services de sécurité (lutte contre les incendies, sauvetage, lutte contre le péril animalier), de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Depuis le 1er janvier 2008 il contribue également, dans une proportion fixée annuellement par arrêté, au financement des matériels de contrôle par identification biométrique installés dans les aéroports.

Le tarif de la taxe est fonction du besoin de financement sur chaque aérodrome, tel qu'il résulte notamment des prestations assurées en application de la réglementation en vigueur, de l'évolution prévisible des coûts et des autres recettes de l'exploitant. Les données relatives au trafic, aux coûts et autres produits qui servent à déterminer le tarif de l'année font l'objet d'une déclaration par les exploitants d'aérodromes selon des modalités définies par arrêté. Cet arrêté précise la proportion de prise en charge des coûts qui ne sont pas directement ou totalement imputables aux missions financées par la taxe d'aéroport. Les données communiquées par les exploitants peuvent faire l'objet pendant trois ans de contrôles sur place244(*) diligentés par les services de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Les tarifs de l'année 2010 ont été définis par un arrêté du 30 décembre 2009. Une majoration des taux plafond a été introduite en 2008 et relevée à compter de 2010 de un à 1,5 euro par passager. Le produit de la taxe d'aéroport s'est élevé à 731 millions d'euros en 2009 et est estimé à 778 millions d'euros en 2010 et 793 millions d'euros en 2011.

Les entreprises de transport aérien déclarent chaque mois, sur un imprimé fourni par l'administration de l'aviation civile, le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués le mois précédent pour les vols effectués au départ de chaque aérodrome. Cette déclaration accompagnée du paiement de la taxe est adressée au comptable du budget annexe du contrôle et de l'exploitation aériens (BACEA).

La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes règles, conditions, garanties et sanctions que celles prévues à l'article 302 bis K du code général des impôts pour la taxe de l'aviation civile (TAC).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, propose de modifier l'article 1609 quatervicies du code général des impôts, précité, afin de relever deux tarifs plafonds de la taxe d'aéroport et d'étendre à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, le bénéfice de la taxe aux aérodromes n'appartenant pas à l'Etat.

A. LE RELÈVEMENT DE DEUX PLAFONDS

Le du présent article procède à un relèvement de deux tarifs plafonds de la taxe d'aéroport, rendu nécessaire par la forte croissance des coûts de sécurité et de sûreté dans un contexte de renforcement des contrôles dans les aéroports :

- une hausse de 1,5 euro du tarif plafond applicable à la classe 1 (soit 11,5 euros au lieu de 10 euros), à laquelle se rattache Aéroports de Paris ;

- un relèvement de 50 centimes du tarif plafond applicable à la classe 3 (soit 12 euros au lieu de 11,5 euros), afin de contribuer à l'assainissement de la situation financière des petits et moyens aérodromes et de prendre en compte l'extension de cette catégorie à de nouveaux aérodromes des collectivités d'outre-mer.

B. LES NOUVELLES MODALITÉS D'APPLICATION DANS CERTAINES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

L'ordonnance n° 2006-482 du 26 avril 2006245(*) a étendu en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie les dispositions régissant la taxe d'aéroport, par l'introduction d'un VI dans l'article 1609 quatervicies, précité.

Il est toutefois prévu que la taxe ne s'applique qu'aux aérodromes appartenant à l'Etat dont le trafic est supérieur à 400 000 passagers par an, soit en pratique les seuls aéroports internationaux. Or la Polynésie française compte 46 aérodromes au total, dont seulement quatre aérodromes d'Etat. De même, il existe dix aérodromes en Nouvelle-Calédonie, dont un seul aérodrome d'Etat (Nouméa-La Tontouta). Tous ces aérodromes sont soumis à des obligations règlementaires en matière de sûreté et de sécurité.

Une situation similaire se retrouve à Mayotte, où les dispositions relatives à la taxe ne seront applicables qu'en 2014. Or un concessionnaire doit être prochainement désigné pour l'aéroport de Dzaoudzi-Pamandzi, et celui-ci devra prendre en charge dès 2011 des missions de sûreté et de sécurité sur la plate-forme. Il convient donc de prévoir également l'entrée en vigueur de la taxe d'aéroport dans cette collectivité.

Pour assurer le financement de ces obligations, le présent article étend donc à ces trois collectivités les modalités de la taxe d'aéroport applicables en métropole et dans les départements d'outre-mer. Des modalités distinctes sont toutefois prévues pour la majoration des taux plafond.

Le propose ainsi une nouvelle rédaction pour le VI de l'article 1609 quatervicies, qui étend l'application de la taxe, selon les mêmes tarifs et seuils de trafic, à la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte. La taxe n'est toutefois pas due pour les passagers, le fret ou le courrier en correspondance dans le cadre des vols intérieurs à ces collectivités, comme c'est le cas pour la TAC.

Aux termes du nouveau VIII de l'article 1609 quatervicies créé par le  du présent article, la notion de correspondance est celle définie au VI de l'article 302 bis K du code général des impôts, relatif à la taxe de l'aviation civile. Est ainsi considéré comme passager en correspondance celui qui remplit les trois conditions suivantes :

« a) L'arrivée a eu lieu par voie aérienne sur l'aéroport considéré ou sur un aéroport faisant partie du même système aéroportuaire au sens du règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires ;

« b) Le délai maximum entre les heures programmées respectives de l'arrivée et du départ n'excède pas vingt-quatre heures ;

« c) L'aéroport de destination finale est distinct de celui de provenance initiale et ne fait pas partie du même système aéroportuaire. »

Enfin le du présent article réécrit le VII de l'article 1609 quatervicies, relatif aux modalités particulières d'application de la majoration dans quatre collectivités d'outre-mer (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Saint-Barthélemy et Saint-Martin), pour l'étendre à Mayotte et aux aérodromes n'appartenant pas à l'Etat. Par parallélisme avec la taxe, il est prévu que pour les vols intérieurs à la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte, la majoration n'est pas due pour les passagers, le fret ou le courrier en correspondance. Comme aujourd'hui, le produit la majoration est reversé directement aux exploitants des aérodromes dans chaque collectivité.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général comprend les motivations de cette extension du champ de la taxe d'aéroport outre-mer, conforme à la vocation de cette taxe. Les recettes attendues de cette extension sont de 4,5 millions d'euros en Polynésie française, 2,9 millions d'euros en Nouvelle-Calédonie et 1,8 million d'euros à Mayotte.

Il ne s'oppose pas au relèvement de deux plafonds de tarifs, mais constate qu'il s'agit du second relèvement en deux ans.

Cette augmentation correspond à un renforcement indéniable des obligations en matière de sûreté aérienne à l'échelle européenne, en particulier dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, mais le principe communautaire du financement par des redevances spécifiques contribue à une hausse du prix des billets pour les passagers. Selon l'Agence internationale du transport aérien (IATA), les passagers aériens auraient ainsi acquitté près de six milliards de dollars en 2009 au titre de ces obligations.

Les Etats membres sont aujourd'hui attachés au maintien de leurs spécificités nationales dans le fonctionnement des redevances de sûreté. A la différence des Etats-Unis, la très grande majorité privilégie un système de facturation intégrale des coûts aux compagnies aériennes et in fine aux passagers plutôt que de financement total ou partiel par l'Etat (à l'exception du Luxembourg).

Il est cependant nécessaire que ces redevances - la taxe d'aéroport en France, dont le champ est plus large puisqu'elle couvre également des prestations de sécurité - soient strictement conformes à leur objet et ne financent pas des coûts de sûreté « déguisés ». La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les redevances de sûreté aérienne, du 5 mai 2009, a marqué un progrès en consacrant les principes de non-discrimination entre les transporteurs ou les passagers aériens et de stricte affectation des redevances aux coûts de sûreté. Elle a également renforcé les exigences de consultation des compagnies et de transparence (de la part des exploitants d'aéroports et des transporteurs aériens) sur le fonctionnement des redevances et la méthode de détermination de leur niveau.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37 sexies (nouveau)
(Art. 1609 quatervicies A du code général des impôts)

Extension du champ de la taxe sur les nuisances sonores aériennes

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, propose d'étendre le bénéfice de l'aide à l'insonorisation, adossée à la taxe sur les nuisances sonores aériennes, aux riverains d'aéroports fréquentés et proches de ceux qui en bénéficient déjà, et d'étendre le champ de la taxe à deux nouveaux aéroports.

I. LA TAXE SUR LES NUISANCES SONORES AÉRIENNES

L'article 19 de la loi de finances rectificative pour 2003246(*), modifié par l'article 96 de la loi de finances rectificative pour 2007, a institué, à compter du 1er janvier 2005, une taxe dénommée « taxe sur les nuisances sonores aériennes » (TSNA), codifiée à l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts. Son mode de calcul prend en compte la masse maximale au décollage, l'aérodrome et l'heure de décollage.

La taxe est perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitant les aérodromes disposant d'un volume minimal annuel d'activité, c'est-à-dire pour lesquels le nombre annuel de mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes a dépassé vingt mille lors de l'une des cinq années précédentes. Elle est due par l'exploitant ou le propriétaire des aéronefs et ne s'applique pas aux avions de petite taille ou contribuant à des missions de service public.

La taxe est assise sur le logarithme décimal de la masse maximale au décollage des aéronefs, exprimée en tonnes. Des coefficients de modulation prennent en compte, dans un rapport de 0,5 à 120, l'heure de décollage et les caractéristiques acoustiques de l'appareil.

Le produit est affecté à l'aide aux riverains, pour des travaux d'insonorisation, ainsi qu'au remboursement, pour les personnes publiques, des annuités d'emprunt contractées pour financer des travaux de réhabilitation des nuisances sonores.

Les aérodromes sont répartis en quatre groupes, chaque groupe permettant d'établir la fourchette de tarif applicable à l'aéronef au décollage. Aux termes du IV de l'article précité, ces groupes et tarifs sont établis en fonction du besoin de financement sur chaque aérodrome, tel qu'il résulte notamment des aides à accorder en application de la réglementation en vigueur, de l'évolution prévisible des plans de gêne sonore et de celle des coûts d'insonorisation.

Les tarifs applicables aux quatre groupes d'aéroports

Groupe

Aérodrome

Tarif

Premier groupe

Paris-Orly

De 30 à 68 euros

Toulouse-Blagnac

Deuxième groupe

Paris-Charles-de-Gaulle

De 10 à 22 euros

Nantes-Atlantique

Troisième groupe

Bordeaux-Mérignac

De 4 à 8 euros

Lyon-Saint-Exupéry

Marseille-Provence

Nice-Côté d'Azur

Quatrième groupe

Autres aérodromes dépassant le seuil fixé par la loi pour l'institution de la taxe

De 0,5 à 3 euros

Source : article 1609 quatervicies A du code général des impôts

D'après le tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011, la taxe a rapporté 58 millions d'euros en 2009 et devrait rapporter 59 millions d'euros en 2010 et 58 millions d'euros en 2011.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, propose de modifier l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts, précité, afin d'étendre le bénéfice de l'aide à l'insonorisation aux riverains d'autres aéroports fréquentés et proches de ceux qui en bénéficient déjà, et d'étendre le champ de la TSNA à deux nouveaux aéroports, ceux de Beauvais et du Bourget.

Le 1° du I du présent article (alinéa 3) complète le I de l'article 1609 quatervicies A par un alinéa qui définit de nouvelles conditions ouvrant droit à l'aide à l'insonorisation. Il s'agit en effet de permettre que l'aide bénéficie aussi aux riverains d'un aéroport fréquenté alors que les riverains d'un autre aéroport proche y ont droit et que les trajectoires aériennes des deux aérodromes sont liées. La TSNA est donc également perçue au profit des personnes publiques et privées exploitant un aérodrome qui répond aux deux critères suivants :

- un seuil spécifique d'activité portant sur une fréquence élevée de petits aéronefs, soit au moins cinquante mille mouvements annuels d'aéronefs dont la masse maximale au décollage est supérieure ou égale à deux tonnes ;

- un lien particulier avec l'aérodrome relevant du dispositif existant d'aide à l'insonorisation. Les plans d'exposition au bruit ou de gêne sonore des deux aérodromes voisins doivent ainsi posséder un « domaine d'intersection ».

Le 2° du I (alinéa 5) prévoit des modalités particulières d'affectation du produit de la TSNA lorsque deux aérodromes relevant du cas ci-dessus sont exploités par une même personne. Une fraction du produit de la taxe perçue au titre de l'un des deux aérodromes peut ainsi être affectée au financement des aides aux riverains de l'autre aérodrome.

Les 3° et 4° (alinéas 6 et 7) étendent le champ de la taxe et de l'aide à l'insonorisation à deux aéroports : celui de Paris-le Bourget rejoint le deuxième groupe et celui de Beauvais-Tillé le troisième groupe.

Par coordination, le II supprime le dernier alinéa de l'article L. 571-15 du code de l'environnement, introduit par la loi « Grenelle II247(*) », qui énonçait le principe de la modification ici proposée en prévoyant qu' « un plan de gêne sonore commun est institué pour deux ou plusieurs aérodromes dont les zones de bruit se recouvrent partiellement et dont l'un au moins est soumis à l'obligation d'instituer un plan de gêne sonore ».

Enfin le III prévoit que ces nouvelles dispositions s'appliquent à compter du 1er janvier 2011.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve ces dispositions qui permettent de mieux tenir compte des nuisances sonores réellement supportées par les riverains d'aéroports, et participent ainsi de la démarche consistant à internaliser les externalités négatives.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 37 septies (nouveau)

Contribution au profit de l'Institut de radioprotection
et de sûreté nucléaire (IRSN)

Commentaire : le présent article vise à instaurer une contribution au profit de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) due par les exploitants des installations nucléaires de base.

I. L'IRSN ET SON FINANCEMENT

A. L'IRSN

L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) a été créé par l'article 5 de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001. Issu de la fusion de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI), son fonctionnement a été précisé par le décret n° 2002-254 du 22 février 2002248(*).

L'IRSN est un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la défense, de l'environnement, de l'industrie, de la recherche et de la santé. Le directeur général de la prévention des risques (DGPR) au ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement exerce la fonction de commissaire du gouvernement auprès de l'institut.

Il exerce quatre missions : la recherche, l'appui technique aux pouvoirs publics, l'appui technique à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et la sécurité nucléaire (radioprotection des activités de défense, contrôle des matières nucléaires, protection contre la malveillance et le risque terroriste).

Selon les éléments transmis par le Gouvernement à votre commission des finances, un nouveau contrat d'objectifs est en cours de finalisation entre l'Etat et l'IRSN sur la période 2010-2013. Il devrait reprendre les axes forts de l'approche stratégique globale du précédent contrat : refonder la dynamique de recherche, optimiser la mission d'appui technique aux pouvoirs publics, répondre aux besoins des autres acteurs économiques et sociaux en matière d'informations, d'expertises et d'études et jouer un rôle moteur sur la scène européenne et internationale.

B. LE FINANCEMENT DE L'IRSN

En 2010, l'IRSN emploie 1 566 ETPT permanents en poste et mis à disposition, auxquels se rajoutent 112 emplois non-permanents (thésards, doctorants, post-doctorants).

Son budget s'élève, en 2010, à environ 294 millions d'euros, dont les recettes proviennent à hauteur de 222,8 millions d'euros de l'État par le biais de la subvention versée par le programme 190249(*), le reste provenant de ressources propres.

La ligne budgétaire associée à l'IRSN a été diminuée de 30 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2011, les documents budgétaires annexées justifiant cette évolution non par une « réduction de la voilure » de l'Institut, mais par l'instauration à venir d'une redevance de ce montant en sa faveur au titre de prestations qu'il peut rendre aux différents exploitants d'installations nucléaires de base (INB).

Si ce n'est pas la première fois qu'est envisagée la création d'un canal de financement extra-budgétaire de l'IRSN250(*), cette évolution a attiré l'attention de plusieurs parlementaires, dont notre collègue député Charles de Courson et notre collègue Philippe Dominati, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ce dernier a spécifiquement interrogé Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ce point lors de l'examen des crédits de la mission par le Sénat, qui l'a assuré de l'instauration de cette redevance dès le début de l'année 2011 ainsi que de sa parfaite régularité251(*).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose d'instaurer une contribution au profit de l'IRSN due par les exploitants des installations nucléaires de base.

Le montant de cette contribution serait déterminé, selon chaque catégorie d'installations, par application d'un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire. Les coefficients seraient fixés par arrêté des ministres chargés du budget, de l'énergie et de l'écologie dans les limites indiquées dans le tableau ci-après. Le texte précise que les ministres tiendraient « notamment compte des besoins de financement pour l'instruction des dossiers de sûreté déposés par les exploitants d'installations nucléaires de base ».

Catégories d'INB

Sommes forfaitaires
(en euros)

Coefficient multiplicateur

Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche

380 000

1 à 2

Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche

300 000

1 à 2

Autres réacteurs

150 000

1 à 2

Installations de séparation des isotopes des combustibles nucléaires

145 000

1 à 2

Usines de fabrication de combustibles nucléaires

145 000

1 à 2

Usine de traitement de combustibles irradiés

250 000

1 à 2

Installations de traitement d'effluents liquides radioactifs et/ou de traitement de déchets solides radioactifs

145 000

1 à 2

Usines de conversion en hexafluorure d'uranium

145 000

1 à 2

Autres usines de préparation et de transformation des substances radioactives

145 000

1 à 2

Installations destinées au stockage définitif de substances radioactives

100 000

1 à 2

Installations destinées à l'entreposage temporaire de substances radioactives

100 000

1 à 2

Irradiateur ou accélérateur de particules

20.000

1 à 2

Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche à l'arrêt définitif

145 000

1 à 2

Laboratoires et autres installations nucléaires de base destinées à l'utilisation de substances radioactives

145 000

1 à 2

Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche à l'arrêt définitif

145 000

1 à 2

Autres réacteurs à l'arrêt définitif

145 000

1 à 2

Le texte précise également que, pour toutes les catégories d'installations, les valeurs des coefficients pour 2011 seraient fixées à 1.

Le recouvrement et le contentieux de la contribution seraient suivis par les comptables publics compétents selon les modalités fixées aux articles 80 à 95 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Enfin, le défaut de paiement de la contribution donnerait lieu à perception d'une majoration de 10 % des sommes restant dues à l'expiration de la période d'exigibilité.

Le produit de cette contribution s'élèverait à 30 millions d'euros, ce qui correspond au montant de la diminution de la subvention pour charges de service public de l'IRSN (et de la redevance dont la création était auparavant envisagée).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève, d'une part, que le dispositif proposé rend justice aux doutes que notre collègue Philippe Dominati avait exprimés quant à la régularité et, éventuellement, au rendement, de la redevance qui devait initialement être créée au profit de l'IRSN.

D'autre part, le dispositif proposé aboutit (et a même pour objet) de débudgétiser une trentaine de millions d'euros de crédits publics.

Pour autant, l'affectation d'une contribution nouvelle n'a pas le même effet budgétaire que l'affectation d'une ressource existante, qui ne serait plus perçue par l'Etat. En outre, au vu des missions remplies par l'IRSN, il n'est pas illégitime que les exploitants d'INB participent davantage au financement des missions d'expertise de l'Institut. Tel était d'ailleurs l'objectif de la redevance précédemment envisagée. Enfin, il est de toute façon nécessaire d'assurer la totalité du financement de l'IRSN en 2011, le projet de loi de finances ayant, comme indiqué plus haut, intégré une recette extra-budgétaire supplémentaire de 30 millions d'euros.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38
(Art. 107 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004)

Garantie des emprunts émis par l'Unédic en 2011

Commentaire : le présent article vise à accorder la garantie de l'Etat aux emprunts contractés en 2011 par l'Unédic dans la limite d'un plafond de 7,5 milliards d'euros.

I. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'UNÉDIC

A. UNE AGGRAVATION DU DÉFICIT SOUS L'EFFET DE LA CRISE

L'Unéedic a présenté le 10 septembre dernier la situation financière de l'assurance chômage comprenant ses prévisions pour 2010 et ses projections pour 2011, sous l'hypothèse d'une croissance du nombre de demandeurs d'emploi en 2010 (+57 000) et d'une décrue à l'horizon 2011 (- 87 000).

En partant d'une évolution du PIB de + 1,4 % en 2010 et de + 1,6 % en 2011, le résultat financier de l'assurance chômage pourrait présenter un déficit annuel de 3,4 milliards d'euros en 2010, et de 2,3 milliards d'euros en 2011.

Résultat financier de l'assurance chômage

(en millions d'euros)

Source : Unédic

La situation financière de l'assurance chômage serait alors déficitaire de 9,5 milliards d'euros à fin 2010, et de 12,6 milliards d'euros à fin 2011.

Situation financière de l'assurance chômage au 31 décembre de chaque année

(en millions d'euros)

Source : Unédic

Sous l'effet de la crise et de la montée du chômage, l'Unédic a revu ses hypothèses de retour à l'équilibre et reculé à l'horizon 2014 la date du premier exercice excédentaire (+ 2,5 milliards d'euros sur la base d'une évolution du PIB de + 1,8 %) de l'assurance chômage252(*).

Il est bon d'observer au passage que les prévisions de croissance sont nettement plus prudentes que celles effectuées par le Gouvernement et qui sous-tendent le cadre macro-économique de la loi de finances pour 2011 ainsi que le « scénario central » de la programmation triennale des finances publiques.

B. LE BESOIN DE FINANCEMENT POUR 2011

Ces besoins sont couverts essentiellement par appels au marché : programme de billets de trésorerie (6 milliards d'euros) et emprunts obligataires (actuellement 4 milliards d'euros). L'anticipation des besoins sur les douze prochains mois rend nécessaire la levée par l'Unédic de 4,5 milliards d'euros supplémentaires.

Celle-ci dispose d'une notation AAA lui permettant d'obtenir des conditions de prêt compétitives253(*). Cette notation a notamment permis à l'Unédic de mener à bien son programme de financement, garantissant ainsi la continuité du service des allocations chômage, en lançant une émission d'emprunt de quatre milliards d'euros en 2009 sans la garantie de l'Etat.

Toutefois, ainsi que l'illustre le graphique ci-dessous, le besoin de liquidité de l'Unédic dépasse, depuis octobre 2010, les facilités de trésorerie disponibles. Pour y faire face, l'assurance chômage a dû négocier un crédit relais de trois milliards d'euros afin de « tenir » au plus jusqu'à avril/mai 2011. A compter de cette date, l'association devra souscrire de nouveaux emprunts sur le marché obligataire :

- une émission de 3,5 milliards d'euros à 5 ans au plus tard en avril ;

- une émission de un milliard d'euros en septembre à une maturité de 3 ans.

Evolution de l'endettement de l'assurance chômage

Source : Unédic

Les notes à long et court termes attribuées par les agences de notation permettent à l'assurance chômage de recourir à l'emprunt sans qu'il soit nécessaire de recourir à la garantie de l'Etat. Toutefois, elle est soumise aux dispositions de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier relatif à la situation de fonds propres des associations émettrices d'obligations.

C. L'APPLICATION DE L'ARTICLE L. 213-15 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER À L'UNÉDIC

L'Unédic, association déclarée conformément à la loi du 1er juillet 1901 créée en application de la convention nationale du 31 décembre 1958 et maintenue par les conventions du 24 février 1984 et du 22 mars 2001, est dès lors assujettie aux dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations.

A ce titre, lui est applicable l'article L. 213-15 dudit code qui détermine le régime juridique de l'émission d'obligations par les associations. Ce régime prévoit, à l'image des dispositions du code de commerce applicables à l'ensemble des sociétés, que lorsque les fonds propres d'une association diminuent de plus de moitié par rapport au montant qu'ils avaient atteint à la fin de l'exercice précédant celui durant lequel une émission obligataire a été lancée :

- l'assemblée générale doit statuer, dans les quatre mois suivant l'approbation des comptes ayant fait apparaître ces résultats déficitaires, sur l'opportunité de continuer l'association ou de procéder à sa dissolution ;

- si la dissolution n'est pas décidée, l'association est tenue de reconstituer ses fonds propres au plus tard au terme du deuxième exercice qui suit celui durant lequel ont été constatés les résultats déficitaires.

Le sixième alinéa de l'article L. 213-15 précité dispose qu'à défaut de la satisfaction de l'une ou l'autre de ces deux obligations, l'association perd le droit d'émettre de nouvelles obligations et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission.

La dégradation rapide de la situation financière de l'assurance chômage la placerait sous le coup de ces dispositions. L'Unédic pourrait alors se voir interdire tout accès au marché obligataire lors de ses prochaines émissions, et serait ainsi privée des ressources nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Pour ces motifs, le Gouvernement a proposé d'accorder la garantie de l'Etat aux emprunts contractés en 2011 par l'Unédic, dans la limite d'un plafond de 7,5 milliards d'euros, assortie d'une exemption temporaire de l'application de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier en application de l'article 107 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Malgré un avis défavorable du Gouvernement, le dispositif adopté à l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, modifie l'article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 précitée et a pour conséquence :

- de supprimer le recours à la garantie de l'Etat, ainsi que le plafond afférent de 7,5 milliards d'euros ;

- et d'accorder à l'Unédic une exemption permanente des règles de reconstitution de ses fonds propres à l'ensemble de ses emprunts, y compris ceux qui ne seraient pas garantis par l'Etat.

Il s'agit donc d'une dérogation permanente à l'application du sixième alinéa de l'article L. 213-15.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES DIVERSES SOLUTIONS JURIDIQUES ENVISAGEABLES

1. Le précédent de la loi de finances rectificative pour 2004 : une exemption ciblée et limité dans le temps

L'article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 a prévu, à l'initiative du Gouvernement, un aménagement ciblé et limité dans le temps de l'application des dispositions de l'article 213-15 précité :

- une autorisation d'emprunt par l'Unédic pour un montant de 2,2 milliards d'euros destinée à couvrir le déficit de l'année 2004 ;

- et la non application pour celle-ci de la règle de reconstitution des fonds propres pour les seules émissions bénéficiant de la garantie de l'Etat.

2. Une autre proposition : instaurer une exemption permanente des dispositions de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier

La situation financière de l'assurance chômage subit des variations conjoncturelles d'une très forte amplitude dont les cycles économiques peuvent excéder le délai de deux ans imposé pour la reconstitution des fonds propres.

Les effets de la crise 2008-2009 montrent que le besoin de financement de l'Unédic est récurrent et que, dans ces périodes, l'application de l'article L. 213-15 précité est inadapté : la non reconstitution des fonds propres fait peser le risque qu'une seule personne déclenche l'exigibilité anticipée de la totalité d'un emprunt obligataire.

L'Unédic propose régulièrement d'écarter de façon pérenne l'application de l'article L. 213-15 à son égard, afin de pouvoir « lever » directement sur le marché les fonds nécessaires.

C'est donc cette deuxième solution qui a été adoptée par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, deux autres solutions sont plus ou moins envisageables :

- l'emprunt dans les mêmes conditions qu'en 2004, mais non garanti par l'Etat ;

- le prêt direct de l'Etat à l'Unédic, mais une telle option présenterait l'inconvénient de créer une confusion entre les dettes de l'Etat et celles des organismes sociaux au sein du déficit « maastrichtien ».

B. L'EXCEPTION TEMPORAIRE D'APPLICATION DE L'ARTICLE L. 213-15 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

Votre rapporteur général est par principe tout à fait défavorable au fait qu'une exemption permanente soit attribuée à une association sur des dispositions d'application générale, quand bien même ladite association présente des caractéristiques très particulières et doit faire face à une forte volatilité liée à l'évolution de la conjoncture. Sur ce point, il est préférable que la dérogation octroyée à l'Unédic soit clairement circonscrite aux emprunts qui seront émis en 2011.

En revanche, votre rapporteur général partage l'opinion de nos collègues députés sur l'inutilité d'un recours à la garantie de l'Etat. Celle-ci n'est d'ailleurs pas demandée par le conseil d'administration de l'Unédic et le précédent de l'emprunt de quatre milliards d'euros réalisé en 2009, sans la garantie de l'Etat, comme le haut niveau de notation de l'assurance chômage permet donc de dispenser l'Etat de souscrire un tel engagement.

Aussi, il vous est proposé de confirmer la possibilité ouverte à l'Unédic de recourir à l'emprunt sans la garantie de l'Etat, mais en limitant à l'année 2011 l'exemption de l'application de l'article L. 213-15.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 39

Octroi de la garantie de l'Etat à la société SNPE

Commentaire : le présent article octroie à la SNPE la garantie de l'Etat dans le cadre du transfert au secteur privé de ses activités de propulsion solide.

I. LA PRIVATISATION DE LA SNPE ET SES ENJEUX ENVIORNNEMENTAUX

Créée par la loi n° 70-575 du 3 juillet 1970 portant réforme du régime des poudres et substances explosives, la Société nationale des poudres et explosifs (SNPE) a succédé au service des poudres du ministère de la défense, titulaire d'un monopole d'Etat. L'Etat demeure actionnaire à 99,972 % de cette société, qui emploie 3.500 personnes et a réalisé un chiffre d'affaires de 693 millions d'euros en 2007, dont 53 % à l'export.

A. LA PRIVATISATION PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

L'article 10 de la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense ouvre la voie à la privatisation de la SNPE, et notamment au rapprochement de SNPE Matériaux énergétiques (SME) et Snecma Propulsion solide (SPS), société du groupe Safran. Il met ainsi fin à la détention majoritaire de son capital social par l'Etat, autorise la SNPE à transférer des filiales au secteur privé et inscrit la SNPE sur la liste annexée à la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation, qui fixe la liste des entreprises devant être privatisées.

Auditionné par la commission de la défense de l'Assemblée nationale, M. Antoine Gendry, président-directeur général de la SNPE, déclarait le 21 décembre 2009 : « Les intentions sont relativement simples : il s'agit d'optimiser la filière de propulsion stratégique et spatiale, notamment avec un missile de plus longue portée que le M51. Les dernières orientations fixées par le Président de la République privilégient l'aspect stratégique et de dissuasion avec une augmentation de la portée et de la précision de nos missiles. La propulsion est déterminante pour répondre à cet objectif, avec une parfaite coordination entre la tuyère et le combustible. Pour ce qui est des aspects légaux, nous ne donnerons pas une carte blanche à l'acheteur. Nous veillerons à ce que l'accord prenne en compte les préoccupations relatives au maintien de l'outil de production, de la recherche, des compétences et des hommes, et sans doute de l'emploi ».

Votre commission des finances avait, sur le rapport de nos collègues François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené254(*), souscrit à cette privatisation, qui devait, selon eux, « contribuer au renforcement de la dissuasion nucléaire française ».

Le 5 octobre dernier, la SNPE et Safran ont signé une lettre d'intention relative à la cession par la SNPE de 100 % du capital de sa filiale SNPE Matériaux Energétiques et de la part de 40 % qu'elle détient dans sa filiale Régulus.

B. LA PRISE EN COMPTE D'ÉVENTUELS PASSIFS ENVIRONNEMENTAUX

Dans le cadre de l'opération de cession, la SNPE garantirait trois de ses anciennes filiales des coûts qu'elles seraient appelées à supporter du fait de d'éventuels passifs environnementaux liés à la pollution des sites industriels exploités. Le démantèlement progressif de la SNPE la prive cependant de toute capacité réelle d'honorer de tels engagements. Ces motifs ont conduit l'Etat à accorder sa garantie, ou plus exactement sa « contre-garantie » à la SNPE.

Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2008, le Gouvernement avait introduit, dans la perspective d'une privatisation, un article 124 autorisant le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat pour couvrir les frais de dépollution permettant, en application des législations et réglementations environnementales, la remise en état de certains terrains de la société SNPE ou de ses filiales.

Cette garantie portait sur le montant des frais de dépollution et son plafond devait être arrêté à l'issue d'un audit environnemental réalisé par un expert indépendant, à la charge de la société SNPE ou de ses filiales, avant le 31 décembre 2009. Il s'agissait donc de faire assumer par l'Etat les coûts que pourraient supporter le groupe Safran du fait de pollutions sur les sites cédés par la SNPE.

L'article 124 du collectif budgétaire pour 2008 a néanmoins été déclaré contraire à la Constitution, au motif qu'il prévoyait qu'un acte administratif fixe le plafond de la garantie postérieurement à la loi. Cet article méconnaissait ainsi l'article 34 de la LOLF, aux termes duquel la loi de finances « autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'audit environnemental qui faisait défaut lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2008 a été réalisé pendant l'été 2009, permettant à SNPE et à Safran d'engager des négociations sur les garanties environnementales envisageables dans le cadre de l'opération de cession.

Dans ce contexte, le premier alinéa du I définit la société SNPE comme bénéficiaire de la garantie de l'Etat, l'octroi de cette garantie étant à la réalisation des circonstances propres à la cession des activités de propulsion solide à Safran, à savoir la privatisation des trois filiales concernées par la garantie. Le plafond en est fixé à 216 millions d'euros255(*), montant déterminé sur la base des conclusions de l'audit environnemental précité et qui correspond au coût maximal que pourrait supporter la SNPE en raison de la réalisation des risques environnementaux portés par les filiales concernées, soit 240 millions d'euros, minoré d'un ticket modérateur de 10 % assumé par Safran. Cette garantie est accordée à titre gratuit, compte tenu des faibles moyens de la SNPE.

Le deuxième alinéa du I précise que la garantie couvrirait les frais de dépollution dus en application des législation et réglementation environnementale relevant du droit communautaire ou du droit interne et se rapportant à l'air, aux eaux de surface, aux eaux souterraines, au sol et au sous-sol ainsi qu'à l'hygiène, à la santé et à la sécurité du public et des salariés. Ces coûts pourront résulter de la réhabilitation des terrains des sites industriels concernés en cours d'exploitation, de la remise en état des terrains après cessation d'activité, de l'engagement de la responsabilité de l'une des filiales en raison de dommages de nature environnementale causés à des tiers ou à des salariés.

Les terrains couverts devront par ailleurs être situés sur le territoire français, appartenir à l'une des filiales ou être exploités par elles à la date du transfert et avoir appartenu à l'une de ces filiales ou avoir été exploités par elles.

Le troisième alinéa du I prévoit enfin que l'Etat prendra en charge les coûts subis par la SNPE, nets des sommes et remboursements que la société pourrait percevoir, et notamment des garanties financières, des indemnités d'assurance perçues, des aides publiques et des indemnisations résultant de décisions de justice.

En application du II, la garantie court jusqu'au 1er janvier 2052, délai souvent nécessaire pour procéder à des travaux de dépollution après cessation d'activité. Cet alinéa dispose en outre que la « contre-garantie » de l'Etat ne peut être appelée que dans l'hypothèse où les garanties octroyées par la SNPE à ses anciennes filiales l'étaient elles-mêmes.

Le III précise enfin que les filiales couvertes par la garantie sont SNPE Matériaux Energétiques SA, Structil SA et Pyroalliance SA, soit les entreprises que la SNPE détenait majoritairement et sur lesquelles elle exerçait un contrôle effectif.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'octroi de la garantie de l'Etat se justifie triplement :

1) du point de vue de l'histoire des sites concernés, longtemps exploités par l'Etat lui-même avant de l'être par la SNPE ;

2) en ce qu'il permet d'apporter au cessionnaire, soit le groupe Safran, des garanties environnementales relativement importantes en montant et en durée et de garantir ainsi le succès de l'opération de cession ;

3) en ce qu'il vise à protéger les intérêts patrimoniaux de l'Etat, en évitant que l'existence d'éventuels passifs environnementaux ne nuise à la meilleure valorisation possible des filiales à céder.

Au demeurant, et comme il a été analysé plus haut, le régime de garantie ici proposé est strictement encadré et de nature à protéger les intérêts financiers de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 40

Octroi de la garantie de l'État au titre du financement par la Caisse des dépôts et consignations de la part française de la facilité financière accordée à EADS pour l'A400M

Commentaire : le présent article propose d'autoriser l'Etat à octroyer sa garantie à la Caisse des dépôts et consignations, afin que celle-ci puisse accorder à EADS une « facilité financière » de 417 millions d'euros, en contrepartie du paiement d'une redevance sur les appareils exportés, conformément à l'accord relatif au programme A400M conclu entre les États participant au programme et la société EADS le 5 mars 2010.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Le programme A400M a été lancé le 27 mai 2003 par la conclusion d'un contrat entre l'organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr) et EADS.

Pour une présentation détaillée du programme, le lecteur est invité à se reporter au rapport d'information256(*) conjoint que nos collègues Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial de la mission « Défense », et Jacques Gautier, membre de la commission des affaires étrangères et de la défense, lui ont consacré en 2009.

Le nombre d'appareils commandés a été fixé à 180 pour les sept Etats participants257(*), dont 50 pour la France.

Le coût du programme était alors évalué à près de 20 milliards d'euros, soit 5,6 milliards d'euros pour la France et 110 millions d'euros par appareil, aux conditions économiques de 1998. Compte tenu des règles d'indexation - confidentielles - du contrat, aux conditions économiques actuelles, ces montants sont aujourd'hui nettement supérieurs258(*).

En raison du retard et du dérapage des coûts du programme, un accord a été conclu le 5 mars 2010 entre EADS et les représentants des sept Etats participants. L'avenant au contrat de 2003, finalisé le 5 novembre 2010, doit encore être signé entre l'OCCAr et EADS.

A. UN RETARD QUI A DES CONSÉQUENCES OPÉRATIONNELLES PRÉOCCUPANTES

1. Un retard qui varie de 3 ans à plus de 8 ans selon l'année prise comme référence et la version prise en compte

Alors que la première livraison à la France était prévue par le contrat de 2003 pour la fin de l'année 2009, elle ne devrait avoir lieu que plus de trois ans plus tard, soit début 2013 (le dernier appareil étant livré en 2024 au lieu de 2020). Ce retard est supérieur à celui du premier vol, qui, initialement prévu pour janvier 2008, a eu lieu à Séville (Espagne) le 11 décembre 2009, soit avec un retard de près de 2 ans.

Ce retard apparent de 3 ans est en réalité plus important, si l'on prend en compte le fait :

- que le nombre de livraisons la première année sera quasiment nul, de sorte que le « vrai » retard semble plutôt de l'ordre de 4 ans ;

- que la dernière livraison, initialement prévue pour 2019, l'est désormais pour 2024 ;

- que, contrairement à ce qui était initialement prévu, les premiers appareils ne seront pas livrés au standard définitif. Ainsi, ils ne disposeront que de fonctions de transport « classiques », les fonctions les plus « avancées » (aérolargage, ravitaillement en vol et navigation en suivi de terrain) n'étant progressivement disponibles que lors des trois standards suivants.

Par ailleurs, le retard peut également être mesuré à partir non du calendrier figurant dans le contrat, mais des objectifs initiaux. Le premier document relatif au programme, la déclaration de principes (Statement of principles, SOP) adoptée par les Etats en décembre 1997, prévoyait une signature du contrat en 1998 et une qualification militaire de l'appareil au second semestre 2005. En prenant ce point de départ, le retard est de l'ordre de huit ans (voire davantage si l'on prend en compte le fait que l'avion sera livré en plusieurs standards successifs).

L'écart entre le retard par rapport aux objectifs initiaux et celui par rapport au calendrier du contrat de 2003 vient notamment du fait que ce contrat était en réalité le deuxième. En effet, le premier contrat, celui du 18 décembre 2001, n'est jamais entré en vigueur, le Parlement allemand ayant exigé que le nombre de commandes de l'Allemagne soit révisé à la baisse, de 73 à 60 appareils.

2. Des conséquences opérationnelles préoccupantes

Actuellement, l'armée doit notamment être capable de projeter en cinq jours un « échelon d'urgence » de 1 500 combattants avec leur matériel à 8 000 km (ce qui correspond, si l'on suppose que le taux de rotation est constant, à une capacité de transport de plus de 40 000 combattants en six mois à la même distance). Compte tenu du retrait progressif des C160 Transall, cet objectif n'est atteint qu'à environ 20 % (ce qui signifie que la France peut projeter 1 500 combattants, mais sans la totalité de leur matériel), ce qui fait perdre une partie de son intérêt à l'objectif de capacité de projection fixé à l'armée de terre (de 30 000 combattants en six mois).

L'objectif de capacité de transport aérien devrait en revanche être atteint peu après 2020 grâce à l'A400M.

Cependant, comme on l'a indiqué, selon l'accord conclu entre EADS et les Etats en mars 2010, le premier A400M, censé être livré fin 2009, ne le serait que début 2013, et il faudra attendre plusieurs années avant qu'il soit opérationnel. Le problème s'aggravera donc probablement au cours des prochaines années, alors que les C160 Transall seront progressivement retirés du service et que les solutions palliatives (prolongation de la durée de vie de certains C160, acquisition de CASA 235 aux moindres capacités tactiques) ne permettront que de l'atténuer.

B. LE DÉRAPAGE DES COÛTS

1. Un surcoût (hors facilité financière) de l'ordre de 2 milliards d'euros (dont 550 millions d'euros pour la France)

En application de l'accord précité du 5 mars 2010 entre EADS et les Etats participants, le coût du programme pour les Etats sera accru de 2 milliards d'euros (soit environ 11 millions d'euros par avion), dont 550 millions d'euros pour la France.

Les Etats ont en outre accepté de renoncer aux pénalités liées aux retards, qui auraient pu s'élever au total à 1,2 milliard d'euros.

Ce surcoût de 2 milliards d'euros et l'abandon des pénalités de retard sont prévus dans l'avenant précité finalisé le 5 novembre.

Le surcoût sur la loi de programmation militaire 2009-2014 sera d'autant plus élevé que, comme l'indique l'évaluation préalable du présent article, l'accord prévoit « d'accélérer les acomptes versés pendant la période de 2010 à 2014 ». Par ailleurs, la France devra recourir à des solutions « palliatives » (maintien en service du Transall jusqu'en 2018 et acquisition d'avions de transport CASA 235), pour un coût de plus de 300 millions d'euros.

2. Un financement de 1,5 milliard d'euros (dont 417 millions d'euros pour la France) en l'échange d'une participation aux exportations futures

A ce surcoût s'ajoute - et c'est ce qui explique le présent article - que les Etats devront apporter une contribution complémentaire de 1,5 milliard d'euros en échange d'une participation aux exportations futures, dite Export Levy Facility, ou ELF.

Compte tenu de la part de la France dans le nombre d'avions commandés, la « facilité financière » qu'elle doit verser dans le cadre de ce mécanisme est de 417 millions d'euros.

Contrairement à la révision à la hausse de 2 milliards d'euros du coût du projet, ce dispositif sera prévu non par l'avenant finalisé le 5 novembre, mais par des accords bilatéraux entre EADS et les Etats. Ainsi, des négociations sont en cours entre la France et EADS.

Cette facilité financière se distinguerait des avances remboursables classiques.

Les Etats et l'avionneur s'entendraient en effet sur une chronique d'exportations. Le montant global de la garantie serait défini ex ante comme la somme des redevances sur les exportations et du coût de financement prévu pour la Caisse des dépôts et consignations, en fonction de la courbe des taux au moment de la signature du contrat.

Ainsi, il y aurait pour l'Etat un double aléa :

- un aléa sur le nombre d'avions exportés ;

- un aléa sur le calendrier d'exportations : si EADS parvenait bien à exporter le nombre d'avions prévu, mais plus tard, le coût de trésorerie correspondant serait compensé à la Caisse des dépôts par l'Etat.

Le dispositif serait neutre pour EADS, en termes de nombre d'avions exportés comme de calendrier.

Du point de vue de l'Etat, l'aléa pourrait être défavorable, mais aussi favorable : en cas de nombre d'avions exportés supérieur aux prévisions ou d'exportations plus précoces que prévu, l'Etat percevrait le gain ou le moindre coût de financement correspondant. Le risque pris par l'Etat serait en outre rémunéré par une fraction des redevances.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

On aurait pu s'attendre à ce que la facilité financière soit financée par des crédits budgétaires. Ainsi, les avances remboursables à l'industrie aéronautique civile sont actuellement financées par le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».

Le Gouvernement prévoit cependant de recourir à une débudgétisation, la facilité financière devant être accordée par la Caisse des dépôts et consignations, qui bénéficierait pour cela de la garantie de l'Etat.

Le présent article a pour objet d'autoriser l'Etat à accorder une telle garantie, conformément à la LOLF259(*).

Le présent article est ainsi rédigé :

« La garantie de l'État peut être accordée à la Caisse des dépôts et consignations au titre de la facilité financière mise à disposition d'EADS N.V., ou de l'une de ses filiales directes ou indirectes bénéficiant à ce titre de la caution solidaire d'EADS N.V., en application de l'accord relatif au programme A400M conclu entre les États clients et la société EADS N.V. le 5 mars 2010.

« Cette garantie cessera de produire ses effets au plus tard le 1er  janvier 2041. Son plafond est égal au montant en principal de la facilité précitée, soit 417 millions d'euros, auquel s'ajoutera une rémunération de la Caisse des dépôts et consignations au titre des coûts de financement supportés par l'établissement. »

EADS N.V. est la société de tête du groupe EADS, implantée aux Pays-Bas260(*).

La référence à « ses filiales directes ou indirectes » concerne vraisemblablement Airbus Military Sociedad Limitada (AMSL), société de droit espagnol, filiale d'Airbus (69,44%), EADS CASA (20,56%), Flabel (4,44%) et TAI (5,56%). Pourraient également être concernés Airbus et EADS CASA261(*), l'avionneur espagnol qui a concrètement dirigé le programme A400M, jusqu'à ce qu'en décembre 2008 M. Louis Gallois, tirant les conséquences de la mauvaise gouvernance du programme, en fasse reprendre la direction par Airbus.

La référence au 1er janvier 2041 vient du caractère probablement tardif de l'essentiel des éventuelles exportations. En effet, la livraison du dernier appareil aux sept Etats participants est prévue pour 2024. C'est donc vraisemblablement ensuite qu'EADS, le cas échéant, réaliserait la plupart des exportations.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de son rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision, faisant précéder les initiales de la société EADS par son nom complet « European Aeronautic Defence and Space Company ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA DÉFINITION RELATIVEMENT VAGUE DU PLAFOND SEMBLE COMPATIBLE AVEC LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. Un risque pour l'Etat de l'ordre de 800 millions d'euros ?

La fin du présent article prévoit que le plafond de la garantie « est égal au montant en principal de la facilité précitée, soit 417 millions d'euros, auquel s'ajoutera une rémunération de la Caisse des dépôts et consignations au titre des coûts de financement supportés par l'établissement ».

En effet, la Caisse des dépôts et consignations devra s'endetter pour accorder l'aide aux exportations. Il est donc logique qu'EADS lui rembourse non seulement celle-ci, mais aussi le coût de son financement.

Le fait que le présent article se réfère non aux « coûts de financement de la Caisse des dépôts et consignations », mais à « une rémunération de la Caisse des dépôts et consignations au titre des coûts de financement » vient du fait que, comme on l'a indiqué ci-avant, la rémunération de la Caisse des dépôts serait fixée ex ante, en fonction de la courbe des taux au moment de la signature du contrat, et d'une hypothèse de calendrier d'exportations.

En effet, l'un des objectifs du dispositif retenu est qu'EADS puisse intégrer les ressources correspondantes comme des revenus, ce qui implique qu'elle rémunère la Caisse des dépôts par des redevances, et non par des intérêts.

Le Gouvernement n'a pas transmis à votre commission des finances d'estimation du montant total prévisionnel de la garantie. Cependant, notre collègue député Gilles Carrez écrit, dans son commentaire du présent article, que « le montant cumulé de [la] rémunération [de la Caisse des dépôts et consignations] pourrait être d'un ordre de grandeur semblable au montant du principal. Au final, le risque supporté par l'État serait donc de l'ordre de 800 millions d'euros, cette perte maximale étant assumée dans l'hypothèse où aucun A400M n'était exporté ».

2. Un mode de définition du plafond qui semble pourtant conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel

Dans ces conditions, on pourrait a priori se demander dans quelle mesure le présent article est conforme au 5° du II de l'article 34 de la LOLF, et donc à la Constitution. On rappelle que l'article 124 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, qui laissait le soin à un acte administratif de fixer le plafond de la garantie relative aux frais de dépollution de certains terrains de la Société nationale des poudres et explosifs (SNPE), a été jugé pour ce motif contraire à la LOLF par le Conseil constitutionnel (cf. décision n° 2008-574 DC du 29 décembre 2008).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel autorise toutefois la définition d'un plafond de garantie par référence à un principal précisément défini et à des intérêts non définis. Ainsi, l'article 126 de la loi n° 2008-1443 précitée prévoit : « La garantie de l'Etat est accordée à l'Agence française de développement au titre des prêts consentis par cet établissement au Fonds pour les technologies propres administré par la Banque internationale de reconstruction et de développement. Cette garantie porte sur le capital et les intérêts de ces prêts dans la limite de 203 millions d'euros en principal et s'exerce dans le cas où est constaté le non-règlement des sommes dues par le fonds aux échéances convenues ».

Le Conseil Constitutionnel avait examiné la loi mais pas censuré ces dispositions alors même qu'il s'était penché sur la problématique des garanties à travers l'article 124 précité du même texte, concernant la SNPE.

B. UN FINANCEMENT EXTRA-BUDGÉTAIRE QUI SEMBLE POUVOIR ÊTRE ADMIS

1. Les crédits budgétaires potentiellement concernés

a) Le renoncement aux ressources de l'emprunt national

Dans un premier temps, le ministère de la défense envisageait de financer la facilité financière par l'emprunt national, qui prévoyait de financer « l'avion du futur plus performant et moins consommateur de carburant ».

Cependant, le 9 mars 2010, le président Jean Arthuis s'est opposé à un tel recours à l'emprunt national, estimant qu'il « faudrait revenir devant le Parlement », « parce que les crédits (dans le collectif budgétaire) étaient destinés à l'avion vert du futur et que l'A400M, ce n'est pas l'avion du futur. Cette solution donnerait l'impression que l'emprunt national sert au recyclage des arbitrages budgétaires classiques »262(*).

Lors de son audition par la commission des finances, le 15 septembre 2010, M. René Ricol, commissaire général à l'investissement, s'est rallié à ce point de vue263(*).

b) La décision de ne pas faire supporter à la mission « Défense » la totalité des charges découlant du retard et du dérapage des coûts

Le programme A400M est financé par le programme 146 « Equipement des forces » de la mission « Défense », et plus précisément par la sous-action 08-42 « Projeter les forces - Avion de transport futur (A400M) » de son action 08 « Projection - mobilité - soutien ». Les AE et les CP demandés pour 2011 sont de respectivement 232,7 et 331,5 millions d'euros.

On aurait donc pu s'attendre à ce que la facilité financière soit financée par la mission « Défense ».

Cependant, celle-ci doit déjà financer le surcoût de 550 millions d'euros hors facilité financière. Tel est également le cas de l'accélération du versement des acomptes versés pendant la période de 2010 à 2014, ainsi que des solutions « palliatives ».

Les perspectives d'exécution de la loi de programmation militaire 2009-2014, sans parler de celles de l'atteinte des objectifs à l'horizon 2020 du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, sont en outre suffisamment préoccupantes pour que le Gouvernement ait souhaité « ne pas en rajouter ».

c) Les crédits budgétaires potentiellement concernés

Dans ces conditions, il aurait semblé naturel que la facilité financière soit financée par des programmes extérieurs à la mission « Défense ».

(1) Le budget général

Les avances remboursables transitent habituellement par le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ». Certes, le champ de l'action concernée est explicitement limité à « l'aéronautique civile ». Cependant rien n'empêcherait d'en modifier l'intitulé.

Par ailleurs, le programme A400M relève en partie de la recherche duale. Des financements du programme 191 « Recherche duale » seraient donc envisageables.

Les programmes et actions qui pourraient financer la « facilité financière »,
hors mission « Défense »

(en millions d'euros)

Programme 190
« Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat »

Action 02 « Recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile »

 

2008

2009

2010*

2011**

AE

285,2

258,0

1409,7

115,0

CP

231,1

187,3

1296,3

148,2

Programme 191 « Recherche duale » (civile et militaire)

Action 03 « Recherche duale dans le domaine aérospatial »

 

2008

2009

2010*

2011***

AE

160,7

165,0

162,2

162,4

CP

160,7

165,0

162,4

162,4

* LFI. ** PLF.

Sources : rapports et projets annuels de performances

(2) Les comptes de concours financiers

Une autre possibilité serait de financer la facilité financière par le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». Tel a été le cas des prêts au secteur automobile dans le cadre du plan de relance, de 6,3 milliards d'euros en 2009.

On rappelle que les dépenses des comptes spéciaux ne sont pas prises en compte pour l'application de la norme de dépenses de l'Etat.

2. Une décision de financer le dispositif de manière extra-budgétaire que le Gouvernement peine à argumenter

Le Gouvernement a cependant décidé de recourir à une débudgétisation.

a) Une décision qui s'explique en partie par la volonté de ne pas dégrader le solde public

Cette débudgétisation s'explique tout d'abord par des raisons d'affichage comptable.

Le Gouvernement le reconnaît lui-même. Ainsi, en réponse à une question de votre rapporteur général, il écrit : « Recourir à des crédits budgétaires aurait eu l'inconvénient d'accroître la dette et le déficit de l'Etat, en contrepartie de recettes enregistrées au moment du paiement des redevances, étalées jusqu'en 2040 ».

En effet, le recours aux crédits budgétaires (du budget général ou d'un compte spécial) dégraderait le solde de l'Etat, au sens de la comptabilité budgétaire.

Tel risquerait d'être également le cas au sens de la comptabilité nationale, utilisée pour l'application du pacte de stabilité. En effet, contrairement aux prêts, les dispositifs de type avances remboursables ne sont pas systématiquement considérés comme des opérations financières. Dans le cas présent, il est possible qu'Eurostat considère la facilité financière comme une subvention. Si tel était le cas, le solde public s'en trouverait dégradé à due concurrence.

b) Une décision que le Gouvernement justifie également par l'idée que le risque qu'EADS ne parvienne pas à exporter plusieurs centaines d'appareils serait quasi nul

(1) Selon le Gouvernement, le caractère « quasi certain » des exportations justifierait un financement extra-budgétaire

Pour justifier le recours à un financement extra-budgétaire, le Gouvernement met cependant l'accent sur un autre argument : l'idée que, compte tenu du caractère « quasi certain » des exportations, il serait inutilement compliqué de recourir à des crédits budgétaires.

Ainsi, il indique à votre rapporteur général : « L'ELF est un mode de financement relativement innovant. En effet, ce n'est pas directement comparable aux avances remboursables traditionnelles puisque le programme A400M se trouve déjà en phase relativement aval et que la plupart des verrous technologiques ont été levés. Il s'apparente plus à une prise de participation financière dans le programme puisqu'en échange d'une contribution aux coûts du programme il est versé une redevance sur les avions exportés.

« Compte tenu de ce caractère innovant, il apparaissait préférable de le mettre en oeuvre selon le schéma qui semble aussi avoir été retenu par l'Allemagne, où l'ELF est octroyé par la KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) avec une garantie de l'Etat.

«  (...)

« Au total, il nous semble que la probabilité d'appel de la garantie reste relativement modérée et justifierait donc que le montant de la garantie ne soit pas comptabilisé en dépenses. »

(2) Le dispositif serait « calibré » en fonction de l'hypothèse de plusieurs centaines d'appareils exportés

Les négociations étant actuellement en cours avec EADS, l'hypothèse de nombre d'appareils utilisée pour « calibrer » le dispositif n'est pas encore arrêtée. Selon les informations dont dispose votre rapporteur général, celle-ci serait cependant de plusieurs centaines d'appareils (contre, on le rappelle, 180 pour les sept Etats participants).

Le chiffre de 300 appareils a pu être évoqué par la presse264(*). Lors de son audition par la commission de la défense de l'Assemblée nationale le 24 mars 2010, M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, a déclaré tabler « sur un volume de ventes variant entre 200 et 300 appareils ».

L'enjeu est essentiel. En effet, si l'on retient des hypothèses trop optimistes, l'aide financière à l'exportation constituera de fait une subvention déguisée. L'exercice est cependant fortement contraint, des exportations de plusieurs centaines d'appareils (dont le coût unitaire est actuellement supérieur à 100 millions d'euros) étant en tout état de cause nécessaires pour que le montant unitaire de la redevance ne compromette pas les exportations en alourdissant excessivement le coût de l'appareil.

(3) Les perspectives de l'A400M à l'exportation à l'horizon 2040 ne vont pourtant pas de soi

Les perspectives d'exportation de l'A400M doivent cependant encore être confirmées. Certes, l'A400M est actuellement le seul avion de transport tactique capable d'emporter un blindé léger. Cependant, les difficultés rencontrées par le Rafale à l'exportation montrent que les exportations d'armements obéissent à des déterminants complexes.

Par ailleurs, la solution retenue par les Etats-Unis, consistant à utiliser une flotte mixte de Lockheed C130J (pour le transport tactique) et de Boeing C17 (pour le transport stratégique) présente certes des inconvénients (impossibilité de transporter des blindés légers sans piste aménagée), mais aussi des avantages (possibilité de transporter des blindés lourds). Si actuellement, le coût d'une telle flotte mixte semble supérieur pour une capacité de transport donnée, la situation pourrait évoluer, du fait d'un éventuel nouveau dérapage des coûts de l'A400M, d'une dépréciation du dollar face à l'euro, ou d'une volonté américaine de « casser les prix ».

Il faut également prendre en compte le fait que les perspectives d'exportation de l'A400M se situent pour l'essentiel à un horizon lointain, pour lequel il est difficile de faire des prévisions. EADS devra dans un premier temps produire les avions des sept Etats participants. La dernière livraison étant prévue en 2024, cela suggère que le remboursement des avances ne pourrait commencer à être significatif que de manière tardive. Le présent article prévoit d'ailleurs que la garantie pourra être valide jusqu'au 1er janvier 2041. Nul ne sait quel sera l'état du marché à cette date. En particulier, l'exemple de l'A400M montre qu'il suffit d'une dizaine d'années pour développer un programme de ce type.

On peut en outre rappeler que l'Afrique du sud a annulé en 2009 sa commande de huit appareils, en mettant en avant le dérapage des coûts.

3. D'autres arguments peuvent pourtant être mis en avant pour justifier un financement extra-budgétaire

Un financement extra-budgétaire peut cependant, du point de vue de votre rapporteur général, se justifier par d'autres raisons.

a) Eviter de donner inutilement l'impression d'une aide d'Etat

Tout d'abord, bien que le Gouvernement n'ait jamais avancé cet argument, on conçoit que dans un contexte futur de concurrence entre EADS et des avionneurs non européens pour le marché des avions de transport tactique, le recours à un opérateur comme la Caisse des dépôts et consignations peut sembler plus approprié que celui à des crédits budgétaires, en termes d'affichage, dans un contexte de possibles contentieux relatifs au respect des règles de concurrence.

b) Une traduction budgétaire immédiate en cas d'écart par rapport au scénario

En outre, il résultera du mécanisme envisagé par les Etats qu'un éventuel écart (favorable ou défavorable) par rapport à la chronique d'exportations prévue aura immédiatement une traduction budgétaire, permettant ainsi le suivi en temps réel du mécanisme par le Parlement.

De ce point de vue, il paraît moins utile que la facilité financière soit elle-même accordée par l'intermédiaire de crédits budgétaires.

C. UN DISPOSITIF DONT LA MISE EN PLACE EST RÉELLEMENT URGENTE

La mise en place du dispositif « ELF » est urgente.

Certes, les négociations entre l'Etat et EADS sont actuellement en cours. Les négociations laborieuses de l'avenant au contrat de 2003 suggèrent qu'elles pourraient prendre un certain temps. On pourrait donc a priori considérer qu'il n'y a pas d'urgence à adopter le présent article, et que, plutôt que de donner un blanc-seing au Gouvernement dans la précipitation, il serait préférable d'attendre que la négociation soit suffisamment avancée pour permettre au Gouvernement de présenter au Parlement un article plus précis, accompagné des informations adéquates.

Cependant, selon les informations fournies par le Gouvernement, EADS a besoin de pouvoir inscrire dès 2010 le 1,5 milliard d'euros de « facilités financières » (dont 417 millions d'euros pour la France) parmi ses revenus, afin de ne pas dégrader son résultat. En effet, l'avionneur est actuellement en phase d'industrialisation, ce qui présente des coûts importants. Cela implique que les dispositions législatives correspondantes soient adoptées dès 2010, même si les sommes ne sont réellement versées à EADS qu'en 2011.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 41

Confirmation de la garantie de l'Etat à la Caisse des dépôts et consignations pour les opérations de liquidation de la Compagnie BTP

Commentaire : le présent article permet la mise en jeu de la garantie de l'Etat pour couvrir le reliquat de charge financière engagée par la Caisse des dépôts et consignations lors de la liquidation de la « Compagnie BTP ».

I. LA LIQUIDATION DE LA COMPAGNIE BTP

En 1996, et à la demande de l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) a participé à l'opération de recapitalisation de la Compagnie BTP en substitution de ses actionnaires défaillants265(*). 51,6 millions d'euros ont, à l'époque, été injectés dans cette société, déstabilisée par la crise du secteur immobilier.

A cette occasion, le ministre chargé des finances a octroyé à la CDC la garantie de l'Etat pour les pertes qu'elle pourrait subir au titre de la couverture de l'insuffisance d'actif et du crédit de trésorerie. Cette garantie portait sur un montant maximal de 590 millions de francs, soit 89 millions d'euros, et a été validée par l'article 103 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

En application de l'article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que « dans un délai de trois ans après la publication de la présente loi organique toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation », l'Etat a recensé l'ensemble de ses garanties et les a soumises à la validation du Parlement dans le cadre des lois de finances pour 2003 et 2004.

Cette validation n'a toutefois pas concerné la garantie accordée à la CDC au titre de la recapitalisation de la Compagnie BTP, cette garantie étant, à l'époque, considérée comme appelée en totalité, dans la mesure où les actifs réalisables auraient dû permettre de couvrir les créances qui subsistaient.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances prend acte d'un processus de clôture des opérations de liquidation plus long que prévu, ayant engendré des intérêts capitalisés supérieurs aux estimations initiales. Dans ces conditions, la réalisation de l'ensemble des actifs de la Compagnie BTP et le règlement des créances recouvrables dans le cadre de la clôture définitive de sa liquidation amiable ne permettent pas la couverture totale de la charge financière exposée par la CDC.

La garantie de l'Etat, appelée une première fois en 1998 pour un montant de 31,9 millions d'euros, doit donc être mise en jeu une seconde fois, pour un reliquat de 2,81 millions d'euros.

Tel est l'objet du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42

Modification et prorogation de divers dispositifs de garantie

Commentaire : le présent article vise à proroger ou à modifier le régime de plusieurs garanties octroyées par l'Etat dans les domaines de la construction navale, de l'aide au développement, de l'assurance-crédit et dans le cadre du Plan de relance.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article proroge ou modifie quatre dispositifs de garantie. Ces dispositifs n'entretenant pas de lien les uns avec les autres, ils font l'objet d'une analyse distincte dans les développements qui suivent.

A. LA GARANTIE APPORTÉE EN MATIÈRE DE CONSTRUCTION NAVALE

1. Le dispositif initial

En application de l'article 119 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005)266(*), les établissements financiers qui accordent des cautions et des préfinancements pour la réalisation d'opérations de construction de navires civils peuvent bénéficier de la garantie de l'Etat. Cette garantie joue dans la limite d'un plafond d'encours global de 900 millions d'euros et jusqu'au 31 décembre 2010.

Ce mécanisme avait été mis en oeuvre afin de tenir compte des particularités de la construction navale. Les entreprises de ce secteur subissent, pour les contrats d'un montant significatif, une volatilité importante des risques et font face à des montants unitaires de risques élevés comparés à leur carnet de commandes global. Dans un tel contexte, l'offre privée de financements et de cautionnements est souvent insuffisante pour les contrats significatifs de constructions de navires civils. Le dispositif proposé permettait donc de remédier à cette défaillance de marché et donnait de la visibilité aux conditions de financement futur des chantiers navals civils.

La garantie est actuellement limitée aux opérations de construction de navires civils dont le prix de vente est supérieur à 40 millions d'euros, la défaillance du marché étant plus probable pour les contrats d'une valeur élevée entraînant des risques financiers plus importants.

Votre commission des finances avait, au moment de son instauration, approuvé ce dispositif de nature à soutenir l'activité d'un secteur connaissant des difficultés structurelles. Il n'a, pour l'heure, bénéficié qu'à la société STX France, anciennement Chantiers de l'Atlantique, dont l'Etat est actionnaire à 33 %.

2. Les aménagements proposés

Le I (2°) du présent article vise tout d'abord à proroger l'application de cette garantie du 30 décembre 2010 au 31 décembre 2015. La Commission européenne avait en effet considéré, par une décision du 16 mai 2006, que ce régime n'était pas constitutif d'une aide d'Etat et était compatible avec les règles du marché unique jusqu'au 31 décembre 2010, date à laquelle il devait être réexaminé en vue d'une éventuelle prorogation. Le Gouvernement indique qu'une demande de prorogation a été déposée auprès des services de la Commission et juge vraisemblable qu'elle soit approuvée, le régime allemand, très proche du régime français, ayant été considéré, pour une durée illimitée, comme non constitutif d'une aide d'Etat.

Le présent article (I-1°) vise ensuite à élargir le champ des établissements éligibles à la garantie. Selon l'évaluation préalable jointe à l'article, « cette modification est rendue nécessaire par le fait que les cautionnements sont, à l'étranger, souvent proposés par des compagnies d'assurance ou des sociétés spécialisées ». Ne seraient donc plus éligibles les seuls « établissements financiers », mais les « établissements de crédit, entreprises d'assurance et autres établissements garants ».

La prorogation et l'élargissement du dispositif - dont le montant maximal d'encours garanti demeure inchangé - rétablissent les conditions de concurrence avec nos principaux concurrents européens ayant mis en place des régimes similaires. En permettant la mise en place des préfinancements et des cautions pendant la période de construction, ce dispositif favorise la signature des grands contrats de paquebots et le maintien des emplois dans le secteur de la construction navale civile et de ses fournisseurs.

Aucun impact budgétaire direct ne découle des présents aménagements, sinon la prolongation de la rémunération que l'Etat perçoit au titre de cette garantie, qui n'a jamais été mise en jeu sur la période 2006-2010.

B. LA GARANTIE APPORTÉE À L'AFD POUR LA LIGNE À GRANDE VITESSE TANGER-CASABLANCA

1. Le dispositif initial

En application de l'article 103 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007), la garantie de l'Etat a été accordée à l'Agence française de développement (AFD) pour un prêt au Royaume du Maroc, destiné à la construction de la section Tanger-Kénitra de la ligne de train à grande vitesse entre Casablanca et Tanger. Cette garantie porte sur le capital et les intérêts du prêt, dans la limite de 200 millions d'euros en principal.

La ligne Casablanca-Tanger est un chantier prioritaire du schéma directeur de développement de lignes à grande vitesse marocaines, qui prévoit la construction d'un réseau d'environ 1 500 kilomètres composé de l'axe « Atlantique » Tanger-Casablanca-Marrakech et de l'axe « Maghrébin » Rabat-Fès-Oujda. Dans ce cadre, le prêt de l'AFD constitue un complément du financement concessionnel offert par la France, et la garantie de l'Etat lui a été apportée afin d'éviter que ce nouvel engagement ne contrevienne aux dispositions réglementaires en matière de « grands risques ». La garantie permet ainsi de neutraliser l'incidence du prêt sur le ratio d'exposition aux risques souverains de l'AFD267(*).

2. Les aménagements proposés

Deux motifs principaux nécessitent un aménagement du dispositif de garantie :

1) dans le schéma initialement retenu, c'est le Royaume du Maroc qui bénéficiait du prêt octroyé par l'AFD. L'Etat marocain s'efforçant de promouvoir l'autonomisation budgétaire de ses établissements publics et de privilégier les prêts directs à ces établissements, le prêt de l'AFD sera finalement consenti à l'Office national des chemins de fer marocains. Le du II du présent article tire les conséquences de ce changement de bénéficiaire dans l'article 103 de la LFR pour 2007 autorisant la garantie de l'Etat ;

2) afin de tenir compte de la légère dégradation des conditions de souscription liée au changement de bénéficiaire et de prendre en compte les effets de l'inflation dus au retard pris par le projet, le du II du présent article majore de 20 millions d'euros le montant de prêt garanti, qui s'établit donc désormais à 220 millions d'euros.

Selon l'évaluation préalable jointe au présent projet de loi, le prêt garanti par l'Etat « fait partie d'un montage financier plus large, qui permettra de positionner de manière favorable les entreprises françaises268(*) pour la fourniture d'équipements ferroviaires et de matériel roulant. Il en résultera un effet positif en termes de chiffre d'affaires et de création et de maintien d'emplois en France. Au-delà, la réalisation de ce premier train à grande vitesse, en Afrique et dans le monde arabe, offrira une vitrine de la technologie française dont les retombées pourront aussi être appréciées en termes d'image et d'influence ».

S'agissant d'un dispositif de garantie, les présentes modifications n'ont aucune incidence budgétaire directe. Seule la mise en jeu de la garantie de l'Etat représenterait un coût pour le budget général, en cas d'arriérés de paiement du bénéficiaire du prêt. L'évaluation préalable de l'article qualifie ce risque de « limité », dans la mesure où « avant de mettre en oeuvre la garantie de l'Etat, l'AFD appellera préalablement la garantie du Royaume du Maroc envers l'Office national des chemins de fer marocains ».

C. LA GARANTIE APPORTÉE AU TITRE DU COMPLÉMENT D'ASSURANCE-CRÉDIT

1. Le dispositif initial

L'article 125 de la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008) dispose que la garantie de l'Etat est octroyée à la Caisse centrale de réassurance (CCR) pour ses opérations de réassurance :

1) de risques d'assurance-crédit portant sur des petites et moyennes entreprises et sur des entreprises de taille intermédiaire situées en France ;

2) des risques liés aux garanties de paiement octroyées par les établissements de crédit ou les entreprises d'assurance dans le cadre des contrats de sous-traitance afférents aux contrats de construction de maisons individuelles (g de l'article L. 231-13 du code de la construction et de l'habitation).

Cette garantie, dite « complément d'assurance-crédit » ou CAP269(*), a été mise en place dans le cadre des mesures de soutien au crédit rendues nécessaires par la survenue de la crise financière. En effet, il s'agissait d'éviter une brusque contraction du crédit consenti par les fournisseurs, qui aurait été, pour les entreprises le subissant, aussi préjudiciable que la contraction des crédits bancaires. Il convenait, en particulier, de prévenir, une évolution brutale (à la baisse) des encours garantis par les assureurs-crédit, alors même que ces acteurs pouvaient être tentés d'adopter une attitude prudente, les conduisant à réduire leur exposition, ce qui serait susceptible d'entraîner l'effet redouté, à savoir la défaillance des entreprises concernées.

Elle est accordée pour un montant maximal de 10 milliards d'euros.

A l'initiative de votre commission des finances, il a été précisé que la garantie devait être octroyée à titre onéreux et qu'elle ne concernerait que les opérations de réassurance intervenant avant le 31 décembre 2009. L'application du dispositif a été prorogée au 31 décembre 2010 par l'article 120 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

Bilan financier pour l'Etat de l'application du dispositif CAP

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, à fin novembre 2010, 87 362 dossiers avaient bénéficié des dispositifs CAP et CAP +.

A cette date, l'encours assuré par la CCR s'élevait à 525 millions d'euros au titre de CAP et à 742 millions d'euros au titre de CAP +, ce dernier dispositif affichant une décrue résultant notamment du retour des assureurs-crédits « classiques » sur ce segment d'activité.

En termes d'équilibre financier, le montant des primes nettes perçues atteint 4,8 millions d'euros en 2009 et est prévu à 5,4 millions d'euros en 2010. Les sinistres potentiels ont été évalués à 2,3 millions d'euros en 2009 et seraient de l'ordre de 1 million d'euros sur l'exercice 2010 (ce montant pouvant toutefois être revu à la hausse compte tenu du délai de six mois pouvant s'écouler entre la délivrance de la garantie et la notification du sinistre).

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. Les aménagements proposés

Le III du présent article propose de proroger de six mois supplémentaires, c'est-à-dire jusqu'au 30 juin 2011, l'application du dispositif CAP.

En revanche, il est à noter que le dispositif dit « CAP + », créé par l'article 21 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 et autorisant une garantie totale de l'Etat sur certains risques de crédit, ne serait pas prorogé et s'éteindrait donc, comme prévu, au 31 décembre 2010.

D. LA GARANTIE APPORTÉE AUX GRANDS PROJETS PRIORITAIRES

1. Le dispositif initial

Adopté dans le cadre du plan de relance de l'économie, l'article 6 de la loi de finances rectificative du 4 février 2009 vise expressément à « faciliter le financement de projets dont la réalisation est jugée prioritaire », en pratique des investissements dans les domaines des transports, de l'immobilier et des énergies renouvelables. À cet effet, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat, à titre onéreux, aux prêts bancaires consentis aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat public-privé (PPP) ou d'un contrat de concession de travaux publics ou de délégation de service public, ainsi qu'aux titres de créances émis par ces entreprises ou par les établissements de crédit qui les financent, dans la limite de 80 % du montant de ces prêts ou titres. Au total, les engagements pris par l'Etat en la matière ne peuvent excéder 10 milliards d'euros.

En l'état du texte, la garantie ne peut être accordée que si quatre conditions se trouvent réunies :

- l'entreprise concernée doit avoir son siège dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;

- cette entreprise doit présenter « une situation financière saine et une solvabilité suffisante » ;

- les ouvrages ou équipements dont la réalisation est prévue par le contrat de PPP, de concession de travaux publics ou de délégation de service public en cause doivent être situés en France ;

- enfin, le contrat doit avoir été conclu avant le 31 décembre 2010.

2. Les aménagements proposés

Le IV du présent article tend à assouplir cette dernière condition. En effet, il admet au bénéfice du dispositif les prêts et créances précités dans le cas où le contrat n'aura pas été conclu au 31 décembre 2010 mais où, les autres conditions étant satisfaites, le ministre chargé de l'économie a déclaré le projet éligible, au plus tard, le 10 novembre 2010.

Le délai entre l'octroi de la garantie de l'Etat et la conclusion effective du contrat pouvant couramment s'étendre sur plusieurs mois, cette mesure revient à une prorogation du régime mis en place par l'article 6 de la loi de finances rectificative du 4 février 2009. Elle permettra que la garantie bénéficie aux projets « dont la réalisation est jugée prioritaire » mais qui en auraient été exclus, du fait d'une date trop tardive de signature du contrat afférent, malgré l'obtention d'une décision d'éligibilité.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale. Les aménagements proposés aux garanties relatives à la construction navale et la ligne à grande vitesse Tanger-Casablanca ne sont pas de nature à modifier l'appréciation favorable formulée par votre commission des finances lors de leur instauration. Il s'agit, respectivement, de faciliter la signature de contrats nécessaires à la sauvegarde de l'emploi des chantiers navals et de soutenir le développement du Maroc tout en promouvant le savoir-faire français dans un domaine où il excelle.

La prorogation prévue par le présent article pour le dispositif de garantie de l'Etat en faveur des projets prioritaires apparaît, quant à elle, comme une mesure pragmatique car, dans les faits, elle devrait permettre que le plus grand nombre des projets éligibles à ce dispositif en bénéficient effectivement. En effet, peu de contrats relatifs à ces projets pourront être signés avant la fin de l'année en cours. Votre rapporteur général observe que cette situation ne va pas sans paradoxe, l'un des principes arrêtés pour le plan de relance dans lequel s'inscrivent lesdits projets étant que son impact sur l'économie devait se trouver concentré sur les exercices 2009 et 2010. Pour l'ensemble des projets visés, le montant des garanties qui seraient octroyées par l'Etat ne devrait pas excéder 5 milliards d'euros, compte tenu de la mesure ici proposée. Le plafond fixé en la matière par le législateur, à hauteur de 10 milliards d'euros, sera donc respecté. Il convient de souligner que ces garanties sont accordées à titre onéreux, l'Etat percevant une rémunération établie en fonction du risque, comprise entre 0,75 % et 1,5 % par an du montant garanti, pendant toute la durée du financement.

Concrètement, la majeure part de l'engagement de l'Etat devrait concerner, tant en termes de durée que de montant, quatre projets d'infrastructures ferroviaires : les lignes de train à grande vitesse Tours-Bordeaux et Bretagne-Pays de la Loire, le contournement Nîmes-Montpellier, et la desserte de l'aéroport Charles de Gaulle (projet « Charles-de-Gaulle-Express »). Par ailleurs, la construction des locaux destinés à regrouper les services d'administration centrale du ministère de la défense, sur le site « Balard », dans le XVe arrondissement de Paris, devrait également profiter du dispositif.

Votre rapporteur général souscrit enfin à la prorogation proposée du complément d'assurance-crédit public : sa durée de six mois seulement et l'arrêt concomitant de « CAP + » montrent bien qu'il s'agit de sortir de manière ordonnée et contrôlée de ce dispositif de soutien afin que le marché fonctionne de nouveau de manière normale, entre acteurs privés.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 42 bis (nouveau)

Octroi d'une garantie de l'Etat pour les prêts de la Caisse des dépôts et consignations tendant à financer
le projet « Autoroute ferroviaire atlantique »

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, prévoit que la garantie de l'Etat peut être accordée, selon un plafond de 25 millions d'euros en principal, aux prêts que la Caisse des dépôts et consignations pourrait octroyer sur fonds d'épargne au projet d' « Autoroute ferroviaire atlantique ».

I. LE PROJET D'AUTOROUTE FERROVIAIRE ATLANTIQUE

Le projet de service d'autoroute ferroviaire atlantique, prévu par les contrats de projet liant l'Etat à cinq régions270(*) et par le Grenelle de l'environnement, a été conçu dans le but de proposer une alternative significative à la route sur un axe particulièrement saturé. Les flux routiers y sont en effet importants et ne cessent de croître, d'environ 3,5 % en moyenne par an. Ce projet doit permettre, en régime de croisière, le transport par train de plus de 100 000 poids lourds par an.

Ce service, qui reliera Vitoria en Espagne à l'Ile-de-France et au Nord-Pas-de-Calais, doit ainsi contribuer à la réduction des émissions de CO2 et à l'amélioration de la sécurité et de la fluidité du trafic automobile sur les autoroutes reliant le Nord de la France à la façade atlantique.

Compte tenu de la réalisation de la LGV Tour-Bordeaux, le service empruntera dans un premier temps un itinéraire alternatif entre Bordeaux et Poitiers (tronçon Bordeaux-Niort-Saintes-Poitiers). L'axe pourra être prolongé vers l'Espagne après la mise en service du « Y basque ».

Les aménagements nécessaires sont estimés à un peu plus de 190 millions d'euros et figurent parmi les projets prioritaires de l'Etat au titre des contrats de projets 2007-2013 des cinq régions concernées. Ces aménagements comprennent la mise au gabarit bas de l'itinéraire, et la mise au gabarit haut de onze tunnels, dont quatre situés au nord de Bordeaux nécessitent des travaux importants. Ils portent également sur la réalisation des plates-formes d'accès dans le Pays basque et au sud de l'Ile-de-France.

Une autoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg est déjà opérationnelle depuis 2007 et connaît une montée en charge régulière avec, depuis octobre 2010, un quatrième aller-retour quotidien mis en circulation.

Après un appel à manifestation d'intérêt publié par le ministère en charge des transports en octobre 2008, puis un appel à candidatures pour l'exploitation du futur service en mai 2009, trois candidats ont été sélectionnés pour la mise en concession en octobre 2009. Il s'agit des sociétés Lorry-Rail et OptiCapital, et du groupement constitué entre les sociétés Combi Ouest et Euro Cargo Rail, dont la société Combi Ouest est le mandataire.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, propose d'accorder la garantie de l'Etat, en principal comme en intérêts, pour les prêts que pourrait octroyer la Caisse des dépôts et consignations (CDC), au titre des fonds d'épargne, au projet d'infrastructure de transport ferroviaire dénommé « Autoroute ferroviaire atlantique ».

Le plafond de cette garantie est fixé en principal à 25 millions d'euros. Il est également prévu que cette garantie soit rémunérée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'octroi de cette garantie, dont les modalités sont suffisamment précises et qui sera rémunérée. Les prêts sur fonds d'épargne de la CDC ne sont pas une innovation. Ceux susceptibles d'être accordés pour ce projet d'autoroute ferroviaire s'inscriront dans l'enveloppe de 8 milliards d'euros dédiée aux grandes infrastructures et réseaux de transports en commun en site propre sur la période 2009-2013, annoncée fin 2008 dans le cadre du plan de relance de l'économie et du plan stratégique « Elan 2020 ».

Cette dotation a déjà permis de financer 29 projets d'infrastructures en 2009, à hauteur de 2,4 milliards d'euros, et doit contribuer au financement des nouvelles lignes à grande vitesse, des infrastructures portuaires et des projets de création ou d'allongement de réseaux de tramways.

Au total, les fonds d'épargne de la CDC ont mobilisé près de 43 milliards d'euros pour le plan de relance de l'économie, dont 18 milliards d'euros pour le financement des PME, 7 milliards d'euros de prêts pour le logement social, 5 milliards d'euros pour les banques françaises et 5 milliards d'euros pour les collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43
(art. 44 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998)

Augmentations des parts de capital non appelées des banques de développement

Commentaire : le présent article autorise la souscription de la France aux augmentations de capital prévues en faveur de sept banques multilatérales de développement et tend à renforcer l'information du Parlement en la matière.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. UNE IMPORTANTE AUGMENTATION DE CAPITAL PRÉVUE POUR SEPT BANQUES MULTILATÉRALES DE DÉVELOPPEMENT

En vue d'assurer un soutien financier renforcé aux pays en développement, que la crise économique mondiale a particulièrement fragilisés, les chefs d'Etat et de gouvernement du G 20, lors du sommet qui s'est tenu à Londres le 2 avril 2009, ont appelé les banques multilatérales de développement à augmenter d'au moins 100 milliards de dollars les prêts qu'elles accordent au titre de leur mission, en renforçant leur capital en tant que de besoin.

Afin de déterminer les moyens complémentaires qu'il serait nécessaire d'apporter à ces institutions, des revues de capital ont alors été entreprises ; elles ont été conclues au printemps 2010. Les Etats actionnaires, dont la France, en ont approuvé les résultats. Ces derniers se traduisent par une prévision d'augmentations de capital substantielles, quoique d'importance très variable de 30 % à 200 %, comme le fait apparaître le tableau ci-après , pour sept banques multilatérales de développement :

- d'une part, la Banque africaine de développement (BAfD), la Banque de développement des Etats de l'Afrique centrale (BDEAC, qui concerne six pays271(*)) et la Banque ouest-africaine de développement (BOAD, qui vise huit pays272(*)) ;

- d'autre part, la Banque asiatique de développement (BAsD), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque interaméricaine de développement (BIAD) ;

- enfin, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), principale entité du groupe de la Banque mondiale.

Notre pays entend contribuer à ces augmentations à due concurrence de sa participation actuelle dans le capital des institutions précitées. La part française relative, dans chaque cas, devrait donc a priori rester stable, sous réserve que l'ensemble des Etats actionnaires procède de la même manière.

Par ailleurs, il convient de noter qu'en pratique, ces opérations ne donnent lieu que pour une fraction minoritaire de l'augmentation à l'appel, par les banques multilatérales, du capital libérable et, partant, à l'obligation d'un versement effectif des fonds correspondants par les Etats. Dans le contexte d'un accroissement des engagements des banques multilatérales, un niveau d'appel de parts plus élevé que prévu tiendrait à la nécessité pour ces institutions d'assurer le respect des ratios prudentiels qui leur sont propres.

Cependant, les parts non appelées, restant sujettes à appel, sont susceptibles de servir de garantie, par les Etats titulaires, pour les emprunts émis par les banques multilatérales et les prêts qu'elles peuvent contracter. À ce jour, néanmoins, aucun appel en garantie de cette nature n'a été effectué par ces banques.

Les augmentations de capital prévues en faveur des banques multilatérales de développement

(en nombre de parts)

Institution

Ampleur de l'augmentation de capital

Apport de la France correspondant

Part de capital subséquemment détenue par la France

Parts appelées

Parts appelables

Parts appelées

Parts appelables

BAfD

200 %

9 841

154 183

18 016

227 656

BDEAC

166 %

100

523

250

748

BOAD

50 %

64

192

192

576

BasD

200 %

6 588

158 124

12 356

234 712

BERD

50 %

 

76 695

53 322

202 329

BIAD

70 %

1 672

107 349

9 492

259 167

BIRD

30 %

1 260

19 747

5 578

84 826

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. UNE INFORMATION DU PARLEMENT LIMITÉE AUX OPÉRATIONS RÉALISÉES AVEC LA BANQUE MONDIALE ET LE FMI

L'article 44 de la loi de finances rectificative (LFR) du 30 décembre 1998 dispose notamment que, chaque année, avant le 15 septembre, le Gouvernement remet aux commissions du Parlement chargées des finances et des affaires étrangères un rapport relatif à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international (FMI). Ce rapport doit présenter :

- l'activité de la Banque mondiale et du FMI au cours du exercice budgétaire clos, notamment les actions que ces institutions ont entreprises afin d'assurer un suivi de la situation économique des Etats membres qui ont fait appel à leur concours ;

- les décisions adoptées par les instances dirigeantes de la Banque mondiale et du FMI, ainsi que les positions défendues par la France en leur sein ;

- enfin, l'ensemble des opérations financières réalisées par notre pays avec chacune des deux institutions.

Cependant, aucune information systématique du Parlement n'est prévue en ce qui concerne les autres institutions financières internationales participant à l'aide au développement, en particulier les grandes banques multilatérales régionales que sont la BAfD, la BAsD, la BERD et la BIAD. En ce domaine, il revient notamment aux rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis de procéder aux diligences nécessaires en vue de porter les informations à la connaissance de leurs collègues.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'AUTORISATION DE SOUSCRIRE AUX AUGMENTATIONS DE CAPITAL PRÉVUES POUR LES BANQUES MULTILATÉRALES DE DÉVELOPPEMENT

Le I du présent article autorise le ministre chargé de l'économie à souscrire, au nom de la France, aux augmentations de capital décidées en faveur des sept banques multilatérales de développement précitées. Cette autorisation est expressément formulée dans les limites de participation indiquées au sein du tableau ci-dessus lesquelles, comme on l'a signalé, se trouvent corrélées au niveau de la participation actuelle de notre pays dans le capital des institutions en cause, en distinguant entre parts effectivement appelées et parts seulement appelables. Il est précisé que « les parts de capital sujettes à appel peuvent être appelées dans les conditions fixées par les statuts de chacune des banques multilatérales de développement ».

Suivant les renseignements recueillis auprès du ministère chargé de l'économie, à l'issue des augmentations de capital prévues, les parts de la France non appelées et sujettes à appel dans le capital des banques multilatérales ici visées représenteront un engagement « hors bilan » de l'Etat estimé à environ 6,54 milliards d'euros (montant susceptible de fluctuations selon l'état de la parité entre le dollar et l'euro).

Les parts appelées, quant à elles, devraient entraîner une dépense budgétaire globalement évaluée à environ 330 millions d'euros, à décaisser entre 2010 et 2016, dont 56 millions d'euros au titre de l'exercice 2010. Le choix a été fait par le Gouvernement d'imputer ces dépenses sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

Estimation des parts françaises non appelées dans le capital des banques multilatérales de développement

(en milliard d'euros)

Institution

Capital sujet à appel

BAfD

1,70

BDEAC

0,02

BOAD

0,02

BasD

1,40

BERD

0,80

BIAD

0,90

BIRD

1,70

Total

6,54

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LE RENFORCEMENT DE L'INFORMATION DU PARLEMENT EN LA MATIÈRE

À l'occasion de la participation de la France aux augmentations de capital de sept banques multilatérales de développement, tel que vise à l'autoriser le I du présent article, le II de celui-ci tend à renforcer l'information du Parlement, en la matière, en modifiant à cet effet l'article 44 de la LFR du 30 décembre 1998.

À l'avenir, le Gouvernement sera tenu de remettre chaque année, avant le 15 septembre, aux commissions du Parlement chargées des finances et des affaires étrangères, un rapport relatif à l'ensemble des banques multilatérales de développement, et non plus seulement à la Banque mondiale, ainsi qu'au FMI. Sur le modèle du document actuel, ce rapport présentera l'activité de ces institutions au cours du dernier exercice budgétaire clos, en particulier les actions entreprises pour suivre la situation économique des Etats membres bénéficiaires de leur concours, les décisions adoptées par leurs instances dirigeantes et les positions défendues par la France en leur sein, et l'ensemble des opérations financières réalisées par notre pays avec chacune. En outre, le présent article requiert une analyse de la situation financière de ces institutions à la clôture du dernier exercice, ainsi que l'indication du montant de la participation française à leur capital.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté sans modification de fond par l'Assemblée nationale, mais avec deux amendements rédactionnels de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permettra notamment à la France d'honorer ses engagements internationaux, en souscrivant aux augmentations de capital prévues pour sept banques multilatérales de développement, conformément aux orientations adoptées par le G20, à Londres en avril 2009, dans le contexte de la crise économique mondiale.

Du reste, les dispositions du présent article en ce sens s'analysent comme un recours nécessaire à l'autorisation du législateur financier. En effet, les parts françaises non appelées du capital des banques multilatérales représentant un engagement de 6,5 milliards d'euros comme on l'a signalé étant susceptibles de garantir les emprunts de ces institutions, l'intervention de la loi de finances est requise, en application de la LOLF273(*).

Cependant, en ce qui concerne les parts effectivement appelées, le choix du Gouvernement d'imputer les dépenses afférentes (estimées, comme mentionné déjà, à hauteur de 330 millions d'euros entre 2010 et 2016, dont 56 millions d'euros dès 2010) sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » emporte deux importantes séries de conséquences :

- d'une part, conformément aux principes de fonctionnement du compte, la souscription française aux augmentations de capital des banques multilatérales sera financée par les produits de cessions d'actifs financiers ou recettes de l'Etat en sa qualité d'actionnaire, et ne pourra l'être qu'en fonction de la disponibilité de ces recettes274(*). L'article 21 de la LOLF dispose en effet que les « comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées »

Habituellement, c'est le programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement » qui retrace couramment les dépenses requises pour les reconstitutions de capital d'institutions multilatérales d'aide au développement275(*) ;

- d'autre part, le compte « Participations financières de l'Etat » se trouvant par nature en dehors du budget général, ces dépenses seront de fait soustraites au champ d'application de la norme de dépense.

Pour le reste, le présent article procède à une adaptation bienvenue du dispositif d'information du Parlement sur l'activité des institutions financières internationales auxquelles la France participe, et les opérations de notre pays avec elles, en étendant à l'ensemble des banques multilatérales de développement le rapport que le Gouvernement, jusqu'à présent, transmettait aux commissions des affaires étrangères et des finances pour les seules activités de la Banque mondiale et du FMI.

Cette mesure, au demeurant, vient s'adjoindre de façon opportune à l'article 67 ter A introduit dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2011 par le Sénat, à l'initiative de la commission des affaires étrangères et avec l'avis favorable de votre commission des finances, afin de préciser et enrichir le contenu du document de politique transversale (DPT) relatif à la politique française en faveur du développement, qui se trouve annexé à chaque projet de loi de finances initiale. Les deux documents se compléteront utilement.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44 (nouveau)

Reclassement de certains maîtres de conférences
de l'enseignement supérieur agricole

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à mettre en place un dispositif de reclassement en faveur de certains maîtres de conférences des établissements d'enseignement supérieur publics relevant du ministre chargé de l'agriculture.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose que certains maîtres de conférence, qui seraient moins bien rémunérés, en dépit de parcours similaires, puissent, sur leur demande et si cela s'avère plus favorable, bénéficier d'une proposition de reclassement dans les conditions prévues pour les nouveaux maîtres de conférence recrutés à partir de 1er septembre 2009.

Ce reclassement tiendrait compte de l'ancienneté avant l'entrée dans le corps des maîtres de conférence, mais en ne retenant une ancienneté dans le corps que d'une année.

Ce dispositif s'adresse aux maîtres de conférence (ou assimilés) titularisés dans leur corps avant le 1er septembre 2009, classés dans le premier grade et en fonction à la date de publication de la présente loi de finances rectificative.

La demande de reclassement doit être présentée dans un délai de six mois à compter de la publication du présent projet de loi. Les demandeurs doivent justifier la nature et la durée des services à prendre en compte.

Suite à la demande, l'administration communique une proposition de nouveau classement ; les demandeurs disposent alors d'un délai de deux mois pour faire connaître leur décision.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il est rappelé qu'un important « plan carrière » a été engagé par le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur.

S'agissant notamment des maîtres de conférences, il leur est possible, depuis 2009, de mieux faire reconnaître et valoriser l'expérience acquise avant leur accession au statut de maître de conférences.

Le tableau ci-dessous présente les conséquences financières des nouvelles règles concernant les débuts de carrières des enseignants chercheurs.

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche - 2009

Cette mesure, qui concerne tous les personnels nouvellement recrutés à partir de la rentrée 2009, n'a pas eu d'effet rétroactif pour ceux déjà en fonction. Cette situation a suscité de vives inquiétudes car les nouvelles règles étant très avantageuses, certains maîtres de conférences entrés dans la carrière il y a très peu de temps pouvaient se voir « dépasser » par des collègues entrés plus tard.

Afin d'éviter ces situations, l'article 15 de la loi de finances pour 2010 a prévu un régime de reclassement pour les maîtres de conférence relevant des établissements du ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur. Dans un souci de traitement équitable de l'ensemble des maîtres de conférences quel que soit leur ministère de tutelle, le présent article propose de transposer à l'enseignement supérieur public agricole les mesures adoptées l'année dernière.

Votre rapporteur général est favorable à ce dispositif qui permettra, en pratique, de résoudre le cas de 73 maîtres de conférences recrutés en 2007 (38 personnes) et 2008 (35 personnes), pour un coût en année pleine de 70 000 euros.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45 (nouveau)

Autorisation des activités de la Française des jeux en Nouvelle-Calédonie

Commentaire : le présent article propose d'autoriser la Française des jeux à commercialiser ses jeux « en dur » en Nouvelle-Calédonie.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Pierre Frogier, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, propose d'autoriser la Française des jeux à commercialiser ses jeux « en dur » en Nouvelle-Calédonie. En effet, à la différence de la métropole, des départements d'outre-mer et de la plupart des collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie ne dispose d'aucune offre commerciale de jeux de loterie ou de paris sportifs alors que les jeux de casino y sont autorisés et ont connu un développement rapide. Comme l'ont observé les auteurs de l'amendement ayant abouti à la création de cet article, faute d'offre légale, les Calédoniens sont aujourd'hui tentés de miser sur Internet ou dans des bingos clandestins sans aucun encadrement.

A cette fin, le I du présent article tend à autoriser la Française des jeux à proposer en Nouvelle-Calédonie au public, directement ou par l'intermédiaire de l'une de ses filiales les jeux définis par l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l'exercice 1933, par l'article 42 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) et par l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 1994 (n° 94-1163 du 29 décembre 1994). Il s'agit des jeux dits « en dur » : le loto, le loto sportifs et les paris sportifs ainsi que les jeux de grattage.

Le II précise que les conditions d'exploitation de ces jeux seraient déterminées par une convention pluriannuelle conclue entre la Nouvelle-Calédonie et la Française des Jeux. Cette convention serait approuvée par une délibération du congrès de Nouvelle-Calédonie.

Enfin, le III précise qu'au titre de la mission de contrôle de l'installation et du fonctionnement des jeux de hasard et des loteries, il serait institué au profit du budget général de l'Etat un prélèvement sur les sommes misées sur les jeux proposés en Nouvelle-Calédonie par la Française des jeux ou sa filale, dont le taux serait fixé à 0,3 % des mises participantes. Cette disposition est essentiellement symbolique, d'une part parce que le montant serait très faible (de l'ordre de quelques dizaines de milliers d'euros), d'autre part parce que ce prélèvement minorerait le dividende perçu par ce même Etat sur les bénéfices de la Française des jeux. Il s'agit, avant tout, d'exprimer le rôle de l'Etat en matière de contrôle des jeux.

En revanche, ces mises ne subiraient pas les autres prélèvements classiques sur les jeux (au profit notamment de la Sécurité sociale et des filières), non plus qu'un prélèvement spécifique au profit de la Nouvelle-Calédonie.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'est pas opposé à l'extension proposée des activités de la Française des jeux.

Il est, en effet, préférable que le développement des jeux dans ce territoire se fasse sur une base maîtrisée, dans le cadre du monopole classique de la Française des jeux propre à éviter les comportements excessifs et à assurer l'alimentation du budget de l'Etat.

En conséquence, il propose l'adoption du présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 221 Rapport n° 138 (2010-2011), propositions de loi relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements, Charles Guené, au nom de la commission des finances.

* 222 L'article L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles prévoit en effet qu'« en aucun cas, le rapport entre, d'une part, les dépenses réalisées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département après déduction du montant ainsi réparti et, d'autre part, leur potentiel fiscal ne peut être supérieur à un taux fixé par voie réglementaire. »
L'article R. 14-10-39 du code de l'action sociale et des familles précise que
« [ce taux] ne peut être supérieur à 30 %. Il est fixé par un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale, des personnes âgées, des collectivités territoriales et du budget ». Un arrêté du 16 novembre 2006 fixe ce taux, à compter de 2005, à 30 %.

* 223 Loi n° 2004-626.

* 224 Loi n° 2005-102.

* 225 A ce stade, ces données ne prennent pas en compte ni les éventuelles sous consommations de l'objectif global de dépenses (OGD) pour 2010, ni les mesures de la loi de financement pour 2011.

* 226 Rapport n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 29, projet de loi de finances pour 2011, mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances.

* 227 Rapport d'information n° 447 (2007-2008).

* 228 Loi organique n° 2007-223.

* 229 Ordonnance n° 2009-664, ratifiée par la loi n° 2009-970 du 3 août 2009.

* 230 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 231 Les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie ne sont en revanche pas concernées par cet article.

* 232 Dans la mesure où les taux dérogatoires prévus par le présent article cessent de s'appliquer fin 2013, il s'en déduit que les DOM se voient appliquer le taux de droit commun à compter de 2014.

* 233 Les films ne seraient plus achetés au forfait par l'exploitant mais loués au distributeur, comme en métropole.

* 234 Coûts associés à l'équipement informatique (100 000 euros), aux mesures de communication et de coordination de l'action des différents acteurs concernés (CNC, directions régionales des affaires culturelles, collectivités territoriales, exploitants, distributeurs, producteurs) pour environ 50 000 euros par an sur 2011-2013, à la maintenance des dispositifs et contrôle en période de croisière (50 000 euros par an) et au besoin en emplois supplémentaires : 2,5 équivalents temps plein en 2011 (100 000 euros), 2 en 2012 (65 000 euros), 1 en 2013 (30 000 euros) et 0 à compter de 2014 (rythme de croisière).

* 235 Pour mémoire, les ressources du compte de soutien tenu par le CNC étaient de 576 millions d'euros en 2010 et devraient être de 730 millions d'euros en 2011.

* 236 A l'exception des produits distribués portant la mention « emploi autorisé dans les jardins ».

* 237 Le plafond d'emploi total des agences de l'eau passera de 1 898 en 2010 à 1 876 ETP en 2011, tenant notamment compte des mesures de rationalisation proposées par le présent article.

* 238 Cet article dispose : « A la dissolution d'une société d'habitations à loyer modéré, l'assemblée générale appelée à statuer sur la liquidation ne peut, après paiement du passif et remboursement du capital social, attribuer la portion d'actif qui excéderait la moitié du capital social qu'à un ou plusieurs organismes d'habitations à loyer modéré ou à l'une des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré, sous réserve de l'approbation administrative donnée dans des conditions précisées par décret. »

* 239 Directive 85/73/CEE du Conseil du 29 janvier 1985 relative au financement des inspections et contrôles sanitaires des viandes fraîches et des viandes de volaille.

* 240 Règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux.

* 241 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998.

* 242 Soit un arrêté du 30 décembre 2009 pour la taxe due en 2010.

* 243 A l'initiative de nos collègues Yvon Collin, Michel Charasse, Jacques Mézard, Jean-Pierre Plancade, Robert Tropeano et Anne-Marie Escoffier.

* 244 Ce contrôle de l'évaluation des coûts doit en particulier permettre d'éviter les déclarations « fantaisistes » ou trop optimistes de la part des exploitants d'aéroports, et donc des augmentations disproportionnées de la taxe.

* 245 Ordonnance n°2006-482 du 26 avril 2006 portant adaptation en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts.

* 246 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 247 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 248 Ce décret a été modifié le 7 avril 2007 pour tenir compte de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

* 249 Programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* 250 Ainsi, en 2007, l'IRSN a bénéficié de l'affectation de la taxe sur les INB acquittée par les exploitants, à hauteur de 10 millions d'euros.

* 251 Rapport général n° 111 (2010-2011), Tome III, annexe 22 et compte-rendu des débats du Sénat du 1er décembre 2010.

* 252 Il est bon d'observer au passage que les prévisions de croissance sont nettement plus prudentes que celles effectuées par le Gouvernement et qui sous-tendent le cadre macro-économique de la loi de finances pour 2010 ainsi que le « scénario central » de la programmation triennale des finances publiques.

* 253 « L'Unédic se félicite de la confirmation des ses notes à long et court termes par les trois agences FITCH (AAA - F1+), MOODY'S (Aaa - P-1) et STANDARD & POORS (AAA - A-1+) » (Unédic - communiqué de presse du 13 octobre 2010).

* 254 Projet de loi de programmation militaire, rapport pour avis n° 548 (2008-2009).

* 255 La valeur estimée des actifs cédés est de 296 millions d'euros.

* 256 Rapport d'information n° 205 (2008-2009).

* 257 Allemagne (60 appareils), France (50), Espagne (27), Royaume-Uni (25), Turquie (10), Belgique (7), Luxembourg (1).

* 258 Les prix des contrats d'armement sont généralement définis « aux conditions économiques du contrat », c'est-à-dire en euros d'une année donnée, assortis d'une règle d'indexation variable selon les contrats. En euros courants, le coût d'un contrat d'armement est donc généralement nettement supérieur aux sommes inscrites dans le contrat. Il s'agit là d'un phénomène parfaitement normal, qui ne correspond pas à un dérapage des coûts.

* 259 L'article 61 de la LOLF prévoit que « dans un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi organique, toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation ». De même, selon l'article 34 de la LOLF, «  dans la seconde partie, la loi de finances de l'année (...) autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ».

* 260 Les initiales N. V. signifient « Naamloze Vennootschap » (société par actions à responsabilité limitée).

* 261 Anciennement «Construcciones Aeronáuticas Sociedad Anónima ».

* 262 Les Echos, 10 mars 2010.

* 263 René Ricol a en effet déclaré : « Nous sommes très soucieux du caractère novateur des projets. Nous avons par exemple rejeté le projet de l'Airbus A400M, mais nous sommes plus ouverts sur l'A350, dont la technologie pourrait avoir des retombées pendant vingt ou trente ans ».

* 264 Robert Wall, «Settling A400M Contract Issues To Take Months », Aviation Week, 15 mars 2010.

* 265 Parmi lesquels Bouygues, Société générale d'entreprise, la Lyonnaise des eaux et Spie-Batignolles.

* 266 Et de son décret d'application n° 2006-563 du 17 mai 2006 fixant les conditions et modalités d'application de l'article 119 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, relatif au régime de garantie de l'Etat en faveur des sociétés du secteur de la construction navale.

* 267 Le niveau des engagements de l'AFD au Maroc, tel qu'il avait été réévalué à l'occasion de la VIIIe Rencontre des Chefs de gouvernement marocain et français tenue à Paris les 11 et 12 décembre 2006, avait en effet été fixé à 460 millions d'euros pour la période 2007-2009. Cette augmentation très importante ne laissait plus de marges de manoeuvre pour d'autres financements souverains en faveur du Maroc, au regard du ratio des « grands risques » prévu par la réglementation bancaire, l'encours des engagements souverains sur un pays donné étant plafonné à 25 % des fonds propres. Le prêt de l'AFD ne pouvait dès lors être envisagé qu'avec la garantie de l'Etat, qui permettait de pondérer à 0 % cet engagement dans le calcul du ratio des grands risques de l'agence.

* 268 Plusieurs sociétés françaises sont impliquées dans ce projet dans différents domaines : assistance technique et aide à la conception et à la mise en oeuvre du montage financier ; association des opérateurs français et marocains, notamment la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), Réseau ferré de France (RFF) et l'Office national des chemins de fer marocains (ONCF) ; coopération technologique à travers laquelle les industriels français se verront confier dans les meilleures conditions de prix l'équipement ferroviaire et le matériel roulant.

* 269 Le dispositif CAP est équilibré et n'est pas constitutif d'une aide d'Etat. Cette position a été indiquée à la Commission européenne, à la suite d'une demande d'information en date du 16 avril 2009. Elle a été transmise au début du mois de juin 2009 par les autorités françaises à la Commission, qui ne l'a pas contestée.

* 270 Soit les régions Aquitaine, Poitou-Charentes, Centre, Ile-de-France et Nord-Pas-de-Calais.

* 271 Cameroun, République centrafricaine, Congo, Gabon, Guinée équatoriale et Tchad.

* 272 Bénin, Burkina-Faso, Côte d'Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal et Togo.

* 273 Suivant les articles 34 et 35 de la loi organique, l'octroi des garanties de l'Etat et la fixation de leur régime relèvent de la loi de finances.

* 274 À la fin septembre 2010, un milliard d'euros avaient été enregistrés sur le compte « Participations financières de l'Etat » pour l'exercice en cours. Cf. le rapport n° 111 (2010-2011), tome III, annexe 12, de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, sur le PLF pour 2011.

* 275 Cf. le rapport n° 111 (2010-2011), tome III, annexe 4, de notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial, sur le PLF pour 2011.