II. UNE DÉPENSE STABILISÉE EN VOLUME, MALGRÉ DE NOMBREUX « DÉRAPAGES » EN GESTION
L'analyse des ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi nécessite de revenir de façon globale sur les caractéristiques de la gestion 2010.
A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA GESTION
1. Le respect de la norme de dépense : un double effet d'aubaine sur les prélèvements sur recettes et la charge de la dette
Selon son exposé général, « les mouvements proposés par le présent projet de loi respectent strictement l'objectif global de dépense de l'Etat fixé dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2010 » . De fait, la norme « zéro volume » est respectée en 2010, grâce aux économies de constatation enregistrées sur la charge de la dette et les prélèvements sur recettes .
a) La norme de dépense est respectée malgré la hausse des dépenses du budget général
La loi de finances initiale pour 2010 a, comme les précédentes, été construite sur une hypothèse de stabilisation des dépenses de l'Etat en volume , sur un périmètre élargi regroupant les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que les nouvelles affectations de recettes. Etaient néanmoins exclus de ce périmètre les dépenses exceptionnelles liées au Plan de relance (crédits de la mission « Plan de relance » et majoration du fonds de compensation de la TVA) et l'impact sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales de la réforme de la taxe professionnelle (compensation relais).
Les trois premières lois de finances rectificatives pour 2010 n'ont pas modifié cet équilibre :
1) la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a majoré les dépenses nettes du budget général de 33,931 milliards d'euros, principalement au titre des investissements d'avenir , dépenses non reconduites et placées hors norme de dépense (33,64 milliards d'euros). Outre ces ouvertures, les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation forêt et affaires rurales » ont été majorés de 291 millions d'euros au titre de la refonte des exonérations de charges relatives aux travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi. Conformément à la charte de budgétisation, cette ouverture a été traitée en mesure de périmètre . Elle était en effet équilibrée en recettes et en dépenses, dans la mesure où une partie du droit de consommation sur les tabacs qui assurait jusqu'alors la compensation de cette exonération à la Sécurité sociale à été réaffecté à l'Etat 14 ( * ) ;
2) la loi de finances rectificative du 7 mai 2010 , définissant notamment les modalités du soutien financier à la Grèce, a procédé à des ouvertures et annulations globalement neutres, ainsi qu'à l'ouverture de 3,9 milliards d'euros en crédits de paiement sur le compte de concours financiers « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » ;
3) la loi de finances rectificative du 7 juin 2010 , relative au mécanisme européen de stabilisation financière, n'a procédé à aucun mouvement de crédits sur le budget de l'Etat.
Le présent projet de loi ne conduit pas davantage que les précédents collectifs à une augmentation des dépenses en norme élargie par rapport à la prévision de LFI . Ces dépenses demeurent ainsi stabilisées à 389,2 milliards d'euros (au format LFI 2010 courant).
La norme de dépense par rapport à la prévision de loi de finances initiale
(en millions d'euros)
* Investissements
d'avenir, variation du FCTVA relance et de la compensation relais.
** Faute d'actualisation disponible, la prévision de LFR4 est supposée égale à la prévision initiale.
Source : réponses au questionnaire
Rapportées à l'exécution 2009 , les dépenses apparaissent également stabilisées en volume (les chiffrages du tableau ci-dessous diffèrent du tableau précédent en ce que les dépenses sont présentées à périmètre 2009 15 ( * ) , afin de proposer une comparaison pertinente).
La norme de dépense par rapport à l'exécution 2009
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances, d'après les réponses au questionnaire
La tenue de la norme de dépense en 2010 ne résulte pas tant d'une maîtrise des dépenses du budget général que de « bonnes nouvelles » sur la charge de la dette et les prélèvements sur recettes.
L'évolution contrastée des dépenses sous norme
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire
Le tableau qui précède montre que les dépenses du budget général augmentent de 2,6 milliards d'euros par rapport à la budgétisation opérée en LFI pour 2010. Ce dérapage important, dont les causes sont analysées infra , est exactement compensé :
1) par une charge de la dette inférieure de 1,7 milliards d'euros à la prévision de LFI et de 2,2 milliards d'euros à la prévision actualisée par la LFR du 9 mars 2010 16 ( * ) ( cf. infra ) ;
2) par des prélèvements sur recettes sous norme inférieurs de 908 millions d'euros à la prévision de LFI, soit -566 millions d'euros au titre du PSR au profit de l'Union européenne (en raison de la baisse de la ressource TVA due par la France, de la baisse de la contribution française au financement du chèque britannique et de la restitution à la France d'un trop perçu versé les exercices précédents) et -342 millions au titre du PSR en faveur des collectivités territoriales (principalement en raison d'une baisse de 221 millions d'euros du FCTVA et d'une baisse de 102 millions d'euros de la dotation pour pertes de bases de taxe professionnelle).
Par ailleurs, hors norme de dépense , le PSR collectivités territoriales diminue de 304 millions d'euros, la hausse de 556 millions d'euros de la compensation relais de la taxe professionnelle étant contrebalancée par la baisse de 860 millions d'euros du fonds de compensation de la TVA au titre du plan de relance, peu de collectivités locales ayant en définitive choisi de tirer parti de la prolongation du dispositif. Les prélèvements sur recettes diminuent donc, au total, de 1 212 millions d'euros par rapport à la prévision de LFI , dont 646 millions d'euros au titre du PSR au profit des collectivités territoriales. Cette baisse contribue à un tiers de l'amélioration du solde par rapport au dernier collectif.
Enfin, votre rapporteur général observe que l'accroissement des dépenses du budget général aurait été supérieur de 1,4 milliard d'euros au montant observé si l'achèvement de l'apurement des dettes de l'Etat envers la sécurité sociale opéré par le présent projet de loi avait pris la forme de crédits budgétaires et non d'une affectation de l'excédent prévisionnel du panier fiscal assurant la compensation des allégements généraux de cotisations sociales.
Dans son rapport au Parlement sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative en 2010, la Cour des comptes observe à juste titre que « cette opération consiste à solder, au moyen d'une réaffectation de recettes fiscales, des dettes d'intervention de l'Etat dont le remboursement, par nature, aurait dû donner lieu à une ouverture de crédits budgétaires. Transparente en dépenses et en recettes pour le budget de l'Etat, elle permet d'éviter d'afficher une progression des dépenses supérieure à la norme de dépenses de l'Etat » ( cf. infra ).
b) Une application rétrospective du « zéro valeur » riche d'enseignements
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 définit une nouvelle norme de dépense, dont le projet de loi de finances matérialise la première application. La progression des dépenses de l'Etat est désormais :
1) au plus égale, à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Il s'agit de la reprise de la norme « zéro volume » telle que nous la connaissons aujourd'hui ;
2) hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'Etat, ces dépenses et prélèvements sur recettes sont stabilisés en valeur à périmètre constant.
La vertu principale d'un tel dispositif sera d'empêcher le recyclage en dépenses nouvelles d'économies de constatation, tel qu'il a pu se produire en 2009 ou tel que nous le constatons dans le cadre du présent collectif . Dans la mesure où les dépenses hors dette et pensions seront stabilisées en valeur, tout redéploiement au profit de ces dépenses constituerait, en effet, une infraction à la norme. Dans ces conditions, les éventuelles économies de constatation sur la charge de la dette ou les économies attendues de la réforme des retraites sur les dépenses de pensions des fonctionnaires contribueront à l'amélioration du solde .
Votre rapporteur général s'est efforcé de mesurer ce qu'aurait été l'impact de l'application dès 2010 du gel en valeur des dépenses hors dette et pensions. Le tableau qui suit montre que, pour respecter une telle norme, les dépenses du budget général à champ constant et hors charge de la dette et pensions auraient dû être inférieures de près de 4 milliards d'euros à ce qu'elles ont réellement été en LFI 2010. Les dépenses au sens de la norme en volume auraient donc dû baisser de 1,1 % .
Reconstitution d'une LFI 2010 sous norme « zéro valeur »
(en millions d'euros à périmètre constant)
Source : commission
des finances
Le même exercice peut être fait pour le présent collectif budgétaire. Il fait ressortir un écart encore plus important, de près de 5,6 milliards d'euros entre le montant effectif des dépenses du budget général hors dette et pensions et le montant qui aurait permis de respecter la règle de gel en valeur. Compte tenu des économies de charge de la dette, non recyclables en dépenses nouvelles, la baisse des dépenses en volume aurait alors été de 1,6 % entre 2009 et 2010.
Reconstitution d'un PLFR 4 sous norme « zéro valeur »
(en millions d'euros à périmètre constant)
Faute de données
actualisées disponibles, ce chiffrage repose sur l'hypothèse que
les dépenses de pensions sont conformes à la prévision de
LFI 2010.
Source : commission des finances
Un tel raisonnement n'a pas pour but de dénoncer un quelconque « laxisme » dans la tenue de la dépense : l'on ne saurait reprocher au Gouvernement de n'avoir pas appliqué dès 2010 une norme qu'il s'est fixé à compter de 2011. Sa vertu est néanmoins de mettre en évidence le caractère très ambitieux de la norme de gel en valeur et les efforts qu'il conviendra d'accomplir en budgétisation initiale et au cours de l'exercice pour la tenir.
c) Des obstacles techniques à l'application de la nouvelle norme ?
On observe que les chiffrages qui viennent d'être proposés s'appuient sur une hypothèse de charge de pensions égale à la prévision établie en LFI pour 2010. Votre rapporteur général avait souhaité obtenir une actualisation de la charge de pensions à fin 2010. Le ministère chargé du budget a toutefois indiqué qu'il n'était pas possible, à ce stade de l'exercice budgétaire, de renseigner une prévision qui distingue, au sein des dépenses de personnel, les dépenses de pension des dépenses de rémunération.
La LOLF ayant rendu la répartition des crédits par titre purement indicative, le seul suivi opéré distingue les dépenses de titre 2 (dont les pensions) des autres dépenses. Une décomposition plus fine est donc - semble-t-il - impossible à obtenir avant le projet de loi de règlement examiné en juin de l'année suivante .
Cet obstacle technique et juridique n'est pas sans susciter des interrogations. En effet, la dépense de pensions étant désormais une des composantes essentielles de la double norme en volume et en valeur, son pilotage infra-annuel apparaît indispensable à la tenue des objectifs de Gouvernement . Votre rapporteur général s'efforcera donc d'obtenir du Gouvernement des informations complémentaires sur les moyens qu'il compte employer pour remédier à cette apparente impasse...
2. Deux décrets d'avance qui suscitent des interrogations
Deux projets de décret d'avance ont été notifiés à votre commission des finances les 14 septembre et 17 novembre 2010, lesquels ont reçu un avis favorable assorti de très vives réserves. Ces décrets font l'objet d'une demande de ratification dans le cadre de l'article 11 du présent projet de loi.
Le décret d'avance de septembre a opéré des ouvertures de crédits pour un montant total de 1,29 milliard d'euros en AE et 1,27 milliard d'euros en CP afin de couvrir le financement des opérations extérieures du ministère de la défense (218 millions d'euros en AE et CP), plusieurs dépenses d'intervention économique ou de soutien à la filière agricole , le financement des conséquences de catastrophes naturelles , l'abondement de dispositifs de prise en charge de publics vulnérables ainsi que diverses dépenses de personnel. Le décret d'avance de novembre 2010 prévoyait, quant à lui, des ouvertures de crédits pour un montant total de 1,39 milliard d'euros en AE et 1,14 milliard d'euros en CP . Ces ouvertures étaient essentiellement destinées à couvrir des dépenses de personnel et liées à des opérations immobilières .
Sans qu'il soit besoin de revenir sur le fond des ouvertures de crédits proposées, lesquelles sont analysées en annexe au présent rapport, plusieurs observations méritent d'être formulées sur les conditions dans lesquelles le Gouvernement recourt désormais à cet instrument.
a) La banalisation d'un instrument dérogatoire
Le décret d'avance doit permettre de pourvoir à des dépenses urgentes et revêt, de fait, un caractère clairement dérogatoire . Or, plusieurs indices permettent de mettre en évidence la banalisation de cet instrument :
1) la fréquence des décrets d'avance, et notamment leur systématicité en fin de gestion, montrent qu'ils appartiennent désormais à la panoplie des instruments de régulation budgétaire de « droit commun » ;
2) le Gouvernement a été conduit à utiliser le décret d'avance comme « super-décret de virement » afin d'opérer des redéploiements dont les montants dépassent les seuils prévus par la LOLF pour recourir auxdits décrets 17 ( * ) . Le décret de septembre 2010 en est une illustration patente, dont le rapport de motivation indiquait explicitement que, compte tenu des montants sur lesquels devaient porter les ajustements de dépenses de personnel du ministère de la Défense, « les dispositions de l'article 12 de la LOLF ne permettaient pas d'y procéder par la voie d'un décret de virement » ;
3) enfin, l'articulation entre les décrets de virement de fin d'exercice et les collectifs d'hiver donnent fréquemment lieu à un jeu de vases communicants par lequel le décret d'avance gage ses ouvertures par des annulations de crédits qui seront immédiatement compensées en loi de finances rectificative 18 ( * ) . Outre qu'elles attestent le caractère purement fictif des gages proposés en décret d'avance, ces compensations en collectif aboutissent, selon la Cour des comptes, à « contourner les plafonds de crédits par programme votés par le Parlement » . De fait, la Cour souligne 19 ( * ) à juste titre que « cette pratique revient à utiliser le dispositif organique des décrets d'avance comme un simple outil infra-annuel de mutualisation des moyens ouverts sur les programmes ou - de facto - comme un système d'avance de trésorerie entre missions ou programmes. Elle conduit l'administration, d'une part à s'affranchir en gestion des plafonds de crédits par programme votés dans la loi de finances et, d'autre part, à déconnecter la programmation budgétaire des besoins prévisibles en exécution ».
L'on ne saurait mieux étayer la banalisation diagnostiquée par votre rapporteur général...
b) Urgence et imprévisibilité : une nécessaire clarification de la LOLF
Comme il a été indiqué précédemment, la LOLF dispose que le décret d'avance est pris « en cas d'urgence » (art. 13). Si cette urgence est souvent avérée, la teneur des décrets d'avance atteste que les besoins ne résultent pas toujours de causes imprévisibles ou d'aléas de gestion, mais bel et bien de sous-budgétisations en loi de finances initiale ou, lorsque la budgétisation était sincère, de « dérapages » imputables aux gestionnaires .
Dans son rapport sur les mouvements réglementaires de crédits joint au présent projet de loi de finances rectificative, la Cour des comptes distingue les ouvertures de crédits répondant à des critères d'urgence et d'imprévisibilité de celles résultant de sous-dotations en LFI. Les premières atteignent 529,5 millions d'euros en AE et 254,4 millions d'euros en CP, et les secondes 1 162,8 millions d'euros en AE et en CP. En somme, moins d'un cinquième (18 %) des crédits de paiement ouverts par décret d'avance en 2010 et soumis à l'analyse de la Cour des comptes 20 ( * ) l'auraient été en parfaite conformité avec la loi organique.
Ce distinguo se fonde sur une analyse de la Cour des comptes selon laquelle « la seule interprétation possible de l'article 13 de la loi organique est que cette urgence ne peut résulter d'une situation que le Gouvernement a lui-même créée. Dès lors, l'appréciation de l'urgence ne peut être séparée de l'examen du caractère réellement imprévisible des dépenses » .
Dans ses réponses à la juridiction, le Gouvernement conteste vivement cette analyse, qualifiée par le ministre de « largement interprétative par rapport au texte organique » , et rappelle :
1) que la notion d'imprévisibilité n'est pas le critère retenu dans l'article 13 de la LOLF ;
2) que la notion d'urgence , au côté des contraintes de plafonnement de gage, est le seul critère d'appréciation au fond des ouvertures effectuées par décret d'avance.
Le Gouvernement en conclut que « des crédits peuvent donc être ouverts par décret d'avance lorsque leur mobilisation ne souffre aucun retard, quelle que soit la cause du besoin supplémentaire ». Cette lecture mérite d'autant plus d'être soulignée qu'elle s'abrite derrière l'avis favorable de la commission des finances du Sénat sur le décret d'avance du 29 septembre 2010, au motif que cet avis établit une distinction entre urgence et imprévisibilité. Selon le Gouvernement, l'attention portée par le Parlement à la notion d'imprévisibilité ne signifie pas que la régularité d'un décret d'avance dépende de ce critère, dont l'analyse n'a vocation qu'à « éclairer le lecteur » ...
Il est exact que votre commission des finances procède à une interprétation littérale de la loi organique et ne conditionne le caractère favorable de ses avis qu'au fait que la condition d'urgence soit remplie. Dans le cas contraire, peu d'avis favorables auraient, de fait, été rendus... Il n'en demeure pas moins que le dévoiement progressif du recours au décret d'avance a conduit votre commission, dans les commentaires joints à l'avis rendu sur le décret d'avance notifié le 17 novembre 2010, à recommander la réécriture de l'article 13 de la LOLF, afin d'y faire figurer explicitement une condition d'imprévisibilité des besoins à couvrir.
* 14 Les autres ouvertures ont été gagées par des annulations à due concurrence.
* 15 Les mesures en budgétisation retraitées sont : les crédits du plan de relance (4,1 milliards d'euros), la compensation relais (31,8 millions d'euros) et le FCTVA relance (1 milliard d'euros). Les mesures en gestion retraitées sont : les investissements d'avenir minorés du transfert vers les comptes spéciaux (32,4 millions d'euros), la variation du FCTVA relance (-0,9 milliard d'euros), la variation de la compensation relais (0,6 milliard d'euros) et la rebudgétisation des compensations d'exonérations de charges TO-DE (0,3 milliard d'euros).
* 16 Cette LFR avait majoré la charge prévisionnelle de la dette de 0,5 milliard d'euros afin de tenir compte de l'impact sur le déficit et l'endettement des investissements d'avenir.
* 17 L'article 12 de la LOLF plafonne le montant des crédits pouvant faire l'objet d'un décret de virement à 2 % des crédits ouverts en LFI sur les programmes concernés.
* 18 Voir infra l'analyse des ouvertures de crédits au titre des OPEX.
* 19 Rapport sur les mouvements réglementaires de crédits joint au projet de loi de finances rectificative.
* 20 La Cour précise que son recensement n'est pas exhaustif.