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Projet de loi autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires

27 avril 2011 : Union européenne ( rapport - première lecture )

B. LES INTERROGATIONS CONCERNANT LA MISE EN oeUVRE DU PROTOCOLE PAR LES PAYS CONCERNÉS

1. Les trois options ouvertes par le protocole pour la désignation des députés européens supplémentaires

Reprenant les modalités définies par le Conseil européen lors de sa réunion des 18 et 19 juin 2009, le protocole ouvre trois options aux États membres concernés pour procéder à la désignation des députés européens supplémentaires :

- une élection ad hoc, au suffrage universel direct, conformément aux dispositions applicables pour les élections au Parlement européen ;

- le recours aux résultats des élections européennes de juin 2009 (c'est-à-dire une attribution des sièges aux suivants de liste) ;

- la désignation par le Parlement national, en son sein, du nombre de députés européens requis, selon une procédure fixée par chaque État membre.

Cette dernière option avait été demandée par la France.

Le protocole précise que, dans tous les cas, les personnes ainsi désignées doivent avoir été élues au suffrage universel direct.

2. À l'exception de la France, tous les autres pays concernés ont privilégié la désignation des suivants de liste

L'ensemble des pays membres concernés, à l'exception de la France, ont privilégié la référence aux résultats des dernières élections européennes de juin 2009, en recourant au système des suivants de liste, comme l'illustre le tableau suivant :

Pays

Député(s) supplémentaire(s)

Mode de désignation

Modification de la législation

Nombre de circonscriptions

Autriche

+ 2

Suivant de liste

Oui, avant les élections de juin 2009

1

Bulgarie

+ 1

Suivant de liste

Non

1

Espagne

+ 4

Suivant de liste

Oui, avant les élections de juin 2009

1

France

+ 2

Par le Parlement national

Oui

8

Italie

+ 1

Suivant de liste

Oui, après les élections de juin 2009

5

Lettonie

+ 1

Suivant de liste

Non

1

Malte

+ 1

Suivant de liste

Non

1

Pays-Bas

+ 1

Suivant de liste

Oui, après les élections de juin 2009

1

Pologne

+ 1

Suivant de liste

Oui

13

Royaume-Uni

+ 1

Suivant de liste

Non

12

Slovénie

+ 1

Suivant de liste

Oui, après les élections européennes de juin 2009

1

Suède

+ 2

Suivant de liste

Non

1

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Chez cinq de nos partenaires européens (Autriche, Espagne, Pays-Bas, Pologne et Slovénie), l'attribution de sièges supplémentaires a nécessité une adaptation de la législation.

Dans trois d'entre-deux (Autriche, Espagne et Slovénie), cette modification a été réalisée avant la tenue des élections de juin 2009.

A l'image des Pays-Bas et de l'Italie, la France n'a pas modifié sa législation avant le scrutin du 7 juin 2009, estimant qu'il convenait de ne pas préjuger des résultats du second référendum irlandais sur le traité de Lisbonne.

3. La voie singulière choisie par le gouvernement français

Alors que tous les autres pays concernés ont choisi de recourir au système des suivants de liste, sur la base des résultats obtenus aux dernières élections européennes de juin 2009, le gouvernement français a écarté cette solution au profit de la troisième option, en prévoyant la désignation par l'Assemblée nationale, en son sein, des deux députés européens supplémentaires.

C'est l'objet du projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen6(*), qui a été renvoyé à la commission des Lois et qui sera examiné conjointement avec le présent projet de loi en séance publique, étant donné que son application est subordonnée à l'entrée en vigueur du protocole modificatif.

Comme le précise l'étude d'impact annexée à ce projet de loi et transmise par le gouvernement, le gouvernement a écarté les deux premières options pour différentes raisons.

La désignation sur la base des résultats des élections européennes de juin 2009, qui impliquait d'utiliser a posteriori les résultats d'un scrutin pour pourvoir des sièges dont les électeurs n'étaient pas informés de l'existence au moment où ils se sont exprimés, a été considérée par le gouvernement comme contraire au principe de sincérité du scrutin, consacré par l'article 3 de la Constitution et qui a fait l'objet de plusieurs décisions du Conseil constitutionnel.

De plus, le calcul a posteriori comporte de fortes incertitudes, puisque la répartition des sièges au plus fort reste est susceptible de produire des résultats très différents, selon le nombre de sièges à pourvoir. C'est le fameux « paradoxe de l'Alabama », démontré dans cet État au XIXe siècle. Le résultat du scrutin de 2009 pourrait en théorie être rétrospectivement modifié.

Un autre inconvénient de l'utilisation des résultats de 2009 est que la répartition des 74 sièges entre les huit circonscriptions d'élection des députés européens aurait été différente selon qu'elle aurait été effectuée sur le fondement des chiffres de population au 1er janvier 2006 (connus à la fin de l'année 2008), chiffres qui ont été utilisés pour la répartition des 72 sièges pourvus lors des élections de 2009 ou sur celui des chiffres de population au 1er janvier 2009, connus depuis la fin de l'année 2009 : les deux sièges supplémentaires auraient été attribués aux circonscriptions Nord-Ouest et Est dans le premier cas, aux circonscriptions Nord-Ouest et Ouest dans le second cas, donc avec des élus différents, selon l'hypothèse retenue.

Les règles électorales imposant de toujours répartir les sièges en fonction des derniers chiffres disponibles à la date de l'élection, il aurait été difficile d'utiliser ces chiffres qui n'étaient pas les plus corrects pour répartir les deux sièges supplémentaires en fonction des résultats de juin 2009.

Rappelons à cet égard que le Sénat a adopté, le 23 juin 2010, une proposition de loi7(*), présentée par notre collègue Yvon Collin et les sénateurs du groupe RDSE, tendant au rétablissement d'une circonscription unique pour l'élection des représentants au Parlement européen. Le Gouvernement étant hostile à cette proposition de loi, elle n'a pas encore été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

L'organisation d'une élection ad hoc a également été écartée en raison de son coût, de la faible participation probable et de son caractère peu approprié à l'objet de l'élection.

Dans ces conditions, le gouvernement a donc choisi de recourir à la troisième option.

Le projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen prévoit ainsi que, à titre transitoire et de façon dérogatoire à la loi n°77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen, les membres de l'Assemblée nationale éliraient en leur sein deux représentants supplémentaires.

Cette élection se déroulerait selon des modalités inspirées des règles relatives à l'élection au suffrage universel direct des députés européens, c'est-à-dire par un scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, avec des listes de candidats, en nombre double de celui des sièges à pourvoir, c'est-à-dire quatre.

Compte tenu des équilibres politiques au sein de l'Assemblée nationale, cette élection devrait selon toute vraisemblance aboutir à la désignation d'un député de la majorité et d'un député de l'opposition.

Le projet de loi prévoit qu'une fois désignées pour siéger au Parlement européen, les deux personnes concernées devront renoncer à leur mandat de députés, conformément aux règles d'incompatibilités.

La solution retenue par le gouvernement, si elle est conforme au texte du protocole modificatif, soulève plusieurs difficultés.

Son principal inconvénient est de déroger à la règle selon laquelle les députés européens sont élus au suffrage universel direct et de créer deux catégories de représentants.

La France se singularise ainsi parmi les autres États membres concernés au sein de l'Union européenne, puisqu'elle est le seul État membre à avoir choisi cette option.

Le Parlement européen a d'ailleurs regretté, dans sa résolution du 6 mai 2010, que « le Conseil n'ait pas adopté en temps utile les mesures qui auraient permis aux députés supplémentaires de siéger dès l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, et qu'une des solutions envisagées dans la modification demandée ne soit pas conforme à l'esprit de l'acte de 1976 qui veut que les députés européens soient élus de manière directe, et non de manière indirecte à travers une élection au sein d'un parlement national ».

On peut toutefois objecter que la désignation par le Parlement national, si elle déroge à l'élection au suffrage universel direct, est prévue par le protocole modificatif ayant la même valeur juridique que les traités.

La portée de cet inconvénient est également atténuée par le caractère transitoire et exceptionnel de cette situation.

En effet, à partir des prochaines élections européennes de 2014, les deux sièges supplémentaires se fondront dans les sièges à pourvoir par la France, selon les règles de droit commun.

Une autre difficulté tient au fait que l'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi est subordonnée à l'entrée en vigueur du protocole modificatif. La désignation effective des nouveaux députés européens supplémentaires ne pourra donc pas intervenir avant la ratification du protocole par les vingt-sept États membres.

Or, comme cela a été indiqué précédemment, une forte incertitude demeure sur la date d'entrée en vigueur de ce protocole compte tenu du retard dans le processus de ratification dans plusieurs États membres.

Trois cas de figures peuvent donc se présenter :

- si le protocole modificatif est ratifié par l'ensemble des États membres avant le 19 juin 2011 (ce qui semble peu probable), deux élections partielles devront être organisées pour pourvoir les sièges laissés vacants par les deux députés élus ;

- si le protocole entre en vigueur entre le 19 juin 2011 et les élections législatives de 2012, les sièges des deux députés élus seront laissés vacants ;

- si le protocole est ratifié après les élections législatives de 2012, les deux députés désignés seront amenés à renoncer à un mandat législatif expirant en 2017 pour exercer un mandat de député européen expirant en 2014, ce qui pourrait conduire à dissuader de nombreux députés à faire acte de candidature.

Enfin, dernier inconvénient de la solution retenue par le projet de loi, il écarte les Sénateurs au profit des seuls députés dans la désignation des deux députés européens supplémentaires, alors qu'en matière européenne les deux chambres du Parlement sont placées sur un pied d'égalité.

D'ailleurs, lorsque le Parlement européen était composé de représentants des Parlements nationaux, ces représentants comprenaient aussi bien des députés que des sénateurs.

Les stipulations du protocole du 23 juin 2010 réservent les sièges supplémentaires à des représentants élus au suffrage universel direct.

L'étude d'impact relève, à cet égard, que « ces stipulations, reprenant les principes énumérés dans les conclusions du Conseil européen des 18 et 19 juin 2010, semblent exclure les membres du Sénat dont l'élection, en application de l'article L. 280 du code électoral, ne se déroule pas au suffrage universel direct ».

Elle ajoute néanmoins plus loin : « Certes, une majorité d'entre-eux est également élue pour un autre mandat au suffrage universel direct : une lecture constructive des conclusions du Conseil européen aurait peut-être pu permettre de dégager une possibilité de désigner certains sénateurs ».

En effet, la majorité des Sénateurs dispose également d'un mandat local et les maires sont élus au suffrage universel direct.

Toutefois, cette désignation se serait faite au prix d'une rupture d'égalité entre les sénateurs disposant d'un mandat au suffrage universel direct et ceux ne détenant aucun mandat pourvu au suffrage universel direct.

Cette solution a donc été écartée par le gouvernement.

De même, il aurait été théoriquement possible que le Sénat puisse participer, aux côtés de l'Assemblée nationale, à l'élection des deux députés appelés à siéger au Parlement européen.

En effet, le protocole modificatif fait référence au « Parlement national » et l'exigence que les personnes élues aient été préalablement élues au suffrage universel direct ne semble pas interdire que les sénateurs participent aux côtés des députés à la désignation des deux députés européens supplémentaires.

Toutefois, cette solution a également été écartée par le gouvernement, qui s'est déclaré soucieux de ne pas remettre en cause l'autonomie de chaque assemblée en permettant aux sénateurs de participer à une élection où seuls les députés auraient été éligibles.

Pour votre rapporteur, il serait souhaitable qu'à l'avenir le gouvernement veille à assurer un équilibre entre les deux chambres du Parlement dans ce type de situation.

Plus généralement, à l'instar de la commission des Lois, votre commission considère que ces inconvénients auraient pu être évités si cette question avait été traitée avant les élections européennes de 2009.

De nombreux parlementaires avaient, en effet, attiré l'attention du gouvernement sur cette question et avaient proposé différentes solutions pour procéder à la désignation des deux députés européens supplémentaires8(*).

Ce même projet de loi répond également à une forte attente de nos compatriotes établis hors de France, puisqu'il prévoit la participation des Français de l'étranger aux élections européennes.

En sa qualité de sénateur représentant les Français établis hors de France, votre rapporteur avait réclamé à de nombreuses reprises le rétablissement de ce droit, supprimé lors de la réforme de 2003 qui avait institué huit grandes circonscriptions régionales. Il avait déposé plusieurs propositions de loi sur ce sujet, en son nom ou co-signée avec ses collègues sénateurs représentant les Français établis à l'étranger9(*).

Votre rapporteur se félicite donc du rétablissement du droit de vote des Français établis hors de France aux élections européennes.


* 6 Projet de loi n°408 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'élection des représentants au Parlement européen, déposé au Sénat le 6 avril 2011 et renvoyé à la commission des Lois

* 7 Proposition de loi n°422 rectifiée (2008-2009), présentée par M. Yvon Collin et plusieurs sénateurs du groupe RDSE, adoptée par le Sénat le 23 juin 2010 et transmise à l'Assemblée nationale.

* 8 Dans sa proposition de loi n°225 (2007-2008), déposé au Sénat le 4 mars 2008, votre rapporteur avait ainsi proposé que les deux sièges supplémentaires soient attribués lors d'une élection partielle, qui pouvait être organisée concomitamment aux élections régionales de 2010, et élus par les Français établis hors de France

* 9 Il s'agit des propositions de loi n°377 (2003-2004), n°378 (2003-2004), n°225 (2007-2008) et n°717 (2009-2010) présentées par M. Robert del Picchia, ainsi que des propositions de loi n°172 (2003-2004) et n°286 (2006-2007) présentée par M. Christian Cointat et cosignée par M. Robert del Picchia