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Projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2011

28 juin 2011 : Financement de la sécurité sociale ( rapport - première lecture )

N° 671

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mmes Annie David, Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Milon, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, Anne-Marie Payet, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Roselle Cros, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Gérard Dériot, Mme Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Mme Valérie Létard, M. Jean-Louis Lorrain, Mme Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, André Villiers.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

3459, 3513 et T.A. 688

Sénat :

653 (2010-2011)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Pour la première fois, le Parlement est saisi d'un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Une telle possibilité est, en théorie, ouverte depuis la loi organique du 22 février 1996 mais c'est la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005 qui en a clairement consacré la possibilité. Aucune loi rectificative n'a cependant à ce jour été votée.

Il est vrai que la loi organique impose à la loi de financement annuelle de comporter une partie sur la rectification des prévisions et objectifs de l'année en cours - la deuxième partie -, ce qui limite sans doute les autres occasions de modification infra-annuelle des équilibres financiers sociaux.

Cette possibilité ne doit toutefois pas être exclue, par exemple pour accompagner une réforme qui aurait des implications financières significatives. La réforme, passée, des retraites ou celle, à venir, de la dépendance auraient nécessité et mériteraient un tel traitement.

Cette question a d'ailleurs été longuement débattue dans le cadre du récent débat sur la réforme constitutionnelle relative à l'équilibre des finances publiques.

Avec le présent projet de loi, le Gouvernement anticipe la révision de la Constitution puisqu'aucune règle, constitutionnelle ou organique, ne l'obligeait aujourd'hui à présenter un tel texte pour mettre en place la prime de partage de la valeur ajoutée, qui figure à l'article premier du présent projet de loi. Combien de niches sociales ont été créées ou modifiées par une simple loi ordinaire ou une loi de finances, la non-compensation des exonérations mises en place étant simplement avalisée dans la loi de financement suivante !

Dans cet esprit, la rigueur gouvernementale, affichée à travers ce projet de loi, nous paraît bien venue. Notre commission l'avait d'ailleurs appelée de ses voeux à de multiples reprises.

Ce nouvel exercice législatif montre, de manière très probante, que toute réforme sociale dans le champ du PLFSS, avec des conséquences financières certaines, peut être présentée sous la forme d'un collectif social. Cette approche a le mérite de la transparence et de la clarté. Puissent le Gouvernement actuel et les suivants continuer à adopter cette démarche à l'occasion de prochaines réformes !

I. UN CADRE ORGANIQUE CLAIREMENT DÉFINI

Le présent projet de loi est une première puisqu'aucun projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale n'avait à ce jour été présenté au Parlement. Son cadre juridique n'en est pas moins parfaitement bien déterminé par la loi organique.

Ainsi, au II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, il est indiqué :

« La loi de financement rectificative comprend deux parties distinctes. Sa première partie correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général. Sa deuxième partie correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux dépenses. »

Cela signifie que la première partie de la loi de financement rectificative doit comprendre, en application du C du I du même article :

- l'approbation du rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4, c'est-à-dire l'approbation du rapport qui décrit les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) pour les quatre années à venir ;

- la prévision, par branche, des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, celles du régime général et celles des organismes concourant au financement de ces régimes ; l'évaluation de ces recettes par catégorie figure dans un état annexé ;

- la détermination de l'objectif d'amortissement des organismes chargés de l'amortissement de la dette et la prévision, par catégorie, des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

- l'approbation du montant de la compensation des diverses mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale ;

- la présentation de tableaux d'équilibre établis par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, pour le régime général et pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

- la définition de la liste des régimes et organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources.

La seconde partie de la loi de financement rectificative, en application du D du I de l'article L.O. 111-3, doit comporter :

- la fixation des charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ;

- la fixation, par branche, des objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ceux du régime général, ainsi que, le cas échéant, leurs sous-objectifs ;

- la fixation de l'Ondam ainsi que de ses sous-objectifs.

Au total, cela conduit à l'inscription d'un minimum de quatorze articles, ce que fait précisément le présent projet de loi de financement rectificative qui comporte quinze articles, dont quatorze liés aux comptes et un à la création de la prime de partage de la valeur ajoutée :

- la première partie retrace les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année 2011 : ce sont les articles 1 à 9 ;

- la seconde partie comprend les dispositions relatives aux dépenses pour l'année 2011 : ce sont les articles 10 à 15.