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Projet de loi de finances pour 2012 : Le budget de 2012 et son contexte économique et financier

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Le budget de 2012 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

II. LES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL

291,7 milliards d'euros sont inscrits en charges nettes96(*) du budget général de l'Etat en 2012, soit une progression en valeur et à champ courant de 1,9 %.

Evolution des crédits du budget général entre 2011 et 2012

(crédits de paiement en millions d'euros, à champ courant)

NB : le présent tableau est présenté à champ courant, faute de données disponibles sur l'évolution à champ constant des dépenses par titre d'une année sur l'autre.

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances pour 2012

L'évolution de la dépense s'apprécie également, et de manière plus pertinente, à champ constant et en y agrégeant les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Ces dépenses « élargies », qui correspondent au périmètre de la norme de dépense, atteignent 362,3 milliards d'euros, soit une baisse en volume de 0,23 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, sur la base d'une hypothèse d'inflation de 1,7 % (cf. infra).

A. LA BUDGÉTISATION 2012 AU REGARD DE LA NORME DE DÉPENSE ET DE LA PROGRAMMATION TRIENNALE

1. De l'opportunité d'une norme de dépense
a) Une règle utile, mis en oeuvre dès le début des années 2000

L'évolution des dépenses de l'Etat obéit à une norme de progression qui englobe les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi que les éventuelles taxes affectées venant en substitution de crédits budgétaires. La création d'une telle norme n'est pas récente. Dès 2000, et dans le cadre des engagements sous-tendant le programme de stabilité 2010-2004, Laurent Fabius, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du Gouvernement de Lionel Jospin, avait fixé un objectif de croissance des dépenses de l'Etat de 1 % en volume sur trois ans97(*).

Votre rapporteure générale souscrit au principe d'une norme de dépense, dans la mesure où une maîtrise effective de la dépense de l'Etat exige le recours à des règles transversales. Il serait en effet illusoire de penser que la modération des dépenses pourrait résulter de l'agrégation d'économies sectorielles spontanément proposées par les différents départements ministériels... La norme de dépense constitue donc un outil efficace, sans préjuger toutefois des arbitrages qui sont ensuite opérés, en termes de financement des politiques publiques, pour la respecter.

La norme de dépense applicable en 2012 se décline en deux sous-objectifs :

1) les dépenses de l'Etat au sens « élargi », c'est-à-dire englobant les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes98(*) et les taxes affectées en substitution de crédits budgétaires, ne doivent pas progresser, à périmètre constant99(*), plus vite que l'inflation. Il s'agit de la norme dite « zéro volume » ;

2) au sein de ces dépenses « élargies », les dépenses hors charge de la dette et hors dépenses de pension sont stabilisées en valeur. Il s'agit de la norme « zéro valeur ».

Jusqu'à la l'adoption de la seconde loi de programmation des finances publiques, seule la règle du « zéro volume » prévalait. La norme « à double détente », reposant sur des objectifs en volume et en valeur, est plus exigeante. En effet, sous l'empire du « zéro volume » simple, le Gouvernement pouvait profiter - et a profité - d'économies de constatation, notamment au titre de la charge de la dette, pour pourvoir à d'autres dépenses sans dépasser la norme. Ces redéploiements sont désormais impossibles, puisque tout basculement vers d'autres dépenses de crédits « économisés » au titre de la dette et des pensions enfreindrait la règle de stabilisation en valeur applicable à ces dépenses.


* 96 Soit hors remboursements et dégrèvements.

* 97 Extrait du bulletin de la commission des finances du Sénat du 20 décembre 2000 : « M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a qualifié cette politique des finances publiques de volontariste, mais aussi de réaliste. Revenant sur la nécessité de maîtriser le rythme global des finances publiques, il a précisé à ce propos que la croissance des dépenses de l'Etat serait de 1 % en volume au cours des trois années du programme. Il a qualifié cet objectif d'ambitieux et indiqué qu'il nécessiterait de strictes disciplines, en particulier en matière de fonction publique et de dépenses militaires. »

* 98 Hors compensation de la réforme de la taxe professionnelle, cf. infra.

* 99 L'évolution des dépenses d'une année sur l'autre doit, pour être pertinente, s'opérer sur des champs comparables d'une année sur l'autre. Sont donc exclus du calcul de la norme les mouvements constituant une simple réimputation en son sein (mesures de transfert) ou les mouvements entre le périmètre de la norme et une autre entité (mesures de périmètre) lorsqu'ils sont équilibrés. L'ensemble de ces mouvements sont retracés dans la charte de budgétisation développée dans le projet de loi de finances.