II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »
Pour mémoire, le programme « Patrimoines » finance les politiques publiques destinées à contribuer, préserver, enrichir et valoriser le patrimoine. De plus, il a vocation à assurer la diffusion de ces patrimoines auprès du public. Il représente 33,2 % des crédits de paiement de la mission prévus en LFI .
1. Une exécution supérieure à la prévision initiale
856,6 millions d'euros en AE et 902,7 millions d'euros en CP étaient prévus, en LFI , pour le programme 175 « Patrimoines ». Les reports, ouvertures complémentaires et mouvements de crédits intervenus en gestion auront porté ces montants à 1,11 milliard d'euros en AE (+ 29,4 %) et 931,01 millions d'euros en CP (+ 3,1 %) .
La dépense exécutée se sera finalement élevée à 949,24 millions d'euros en AE et à 902,17 millions d'euros , soit des taux de consommation de 85,6 % et 96,90 % des AE et des CP disponibles. Les crédits non consommés étaient destinés à la rénovation du palais des festivals à Cannes, à la préparation du rattachement à l'Office national de paie, ainsi qu'à des charges à payer. Ils ont été reportés sur 2012.
Toutefois, ce taux global de consommation proche de 100 % cache des disparités entre les actions , certaines se caractérisant par la sous-consommation de leurs CP. A cet égard, on relèvera tout particulièrement le faible taux d'utilisation des CP de l'action 1 « Patrimoine monumental » (76,6 %, alors que 99 % des AE ont été utilisées) et de l'action 4 « Patrimoine archivistique et célébrations nationales » (74,6 %).
Sur les sept actions du programme, ce sont les actions 1 « Patrimoine monumental » et 3 « Patrimoine des musées de France » qui absorbent l'essentiel des crédits du programme (respectivement 39,8 % et 41,9 % des autorisations d'engagement consommées pour 2011).
Enfin, d'après le rapport annuel de performances, la répartition des consommations par type de services est comparable, en 2011, à celle de 2010 : les CP ont été consommés à 50 % par les opérateurs (54 % en 2010), 28 % par les services déconcentrés (27 % en 2010) et 22 % par les services centraux (19 % en 2010).
2. Des faiblesses persistantes dans le pilotage budgétaire du programme
a) La situation de l'INRAP reste tendue
Les mouvements de crédits les plus importants intervenus en gestion sont venus abonder l'INRAP :
- un arrêté de report lui a octroyé 17 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP ;
- les lois de finances rectificatives intervenues en juillet et en décembre 2011 ont respectivement augmenté les crédits du programme 175 de 8 millions d'euros en AE=CP, et de 60 millions d'euros en AE 55 ( * ) .
Ces ouvertures de crédits étaient destinées à l'assainissement de la situation financière de l'INRAP et au financement des engagements de l'Etat au titre du fonds national d'archéologie préventive (FNAP). Vos rapporteurs spéciaux relèvent que ces abondements en gestion survenus en 2011 ne font que pérenniser une situation installée depuis plusieurs exercices.
En effet, comme le résume la Cour des comptes, « les difficultés financières de l'établissement étaient établies depuis plusieurs années et ont été particulièrement mal évaluées lors de l'élaboration des lois de finances . Alors que la subvention de fonctionnement inscrite en 2009 avait été supprimée en LFI pour 2010 dans un contexte d'augmentation des taux de la redevance d'archéologie préventive (RAP), des financements exceptionnels avaient néanmoins dû être accordés à l'opérateur pour tenir compte d'un rendement de la redevance en 2010 très inférieur aux prévisions. Malgré ce contexte difficile, la LFI pour 2011 ne prévoyait aucune subvention à l'INRAP ».
La réforme du régime de la RAP, attendue et notamment préconisée par l'inspection générale des finances, est intervenue en loi de finance rectificative de décembre 2011. Elle vise à en améliorer le rendement et à renforcer par ce biais les ressources annuelles de l'INRAP . Il est encore trop tôt pour dresser un bilan de cette réforme, mais ses résultats devront être attentivement surveillés, pour mettre fin à de tels écueils budgétaires.
b) Le mode de financement de la gratuité des musées reste problématique et contrevient au principe de sincérité budgétaire
Vos rapporteurs spéciaux avaient relevé l'année dernière l'absence de crédits, en loi de finances initiale, pour financer la gratuité des musées en faveur des jeunes et des enseignants. Cette politique implique que les pertes de recettes enregistrées par les musées sont compensées par le budget de l'Etat. Or, en 2011 comme en 2010, cette mesure a été financée en gestion, principalement en provenance des crédits de la réserve de précaution . En effet, en 2011, sur un dégel de 29,65 millions d'euros en AE et de 30,47 millions d'euros en CP (pour une réserve de 34,56 millions d'euros en AE et 35,37 millions d'euros en CP), 20,2 millions d'euros en AE=CP ont été utilisés pour cette politique . De plus, un décret de transfert a octroyé 2 millions d'euros supplémentaires (AE=CP) au profit de la compensation au titre de la gratuité.
La persistance de cette mauvaise méthode qui porte atteinte à la sincérité de la prévision budgétaire est d'autant moins justifiable que la politique de gratuité est une mesure pérenne. De plus, la réserve de précaution n'a pas vocation à abonder en gestion des besoins identifiables dès la loi de finances initiale et qui, en tant que tels, devraient faire l'objet de demandes de crédits justifiées au premier euro.
De surcroît, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, « le coût constaté en 2011 est très proche de celui de 2010, ce qui tend à démontrer qu'une enveloppe globale pourrait être demandée en LFI, sans risque d'erreur majeure ».
* 55 Le montant correspondant en CP a été mis en place à partir de redéploiements de crédits au sein du programme 175.