II. L'INTERPRÉTATION DE L'OBLIGATION DE TRANSPOSITION DES RÈGLES DE L'ARTICLE 3 DU TSCG PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE (20 JUIN 2012)
(voir page suivante)
III. LE « SIX-PACK » DE NOVEMBRE 2011
La Commission européenne a rendu publiques le 29 septembre 2010 cinq propositions de règlements et une proposition de directive, qu'elle présentait comme « le plus important renforcement de la gouvernance économique de l'UE et de la zone euro depuis le lancement de l'union économique et monétaire ».
La procédure a duré plus longtemps que prévu : alors qu'elle devait être achevée en juin 2011, les textes n'ont été adoptés qu'en novembre 2011.
Les six textes concernés sont fréquemment désignés sous l'appellation de six-pack .
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Le six-pack Réforme du pacte de stabilité Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro Règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques Règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs Autres sujets Règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro Règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres |
A. LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ PAR LE « SIX-PACK »
La réforme par le six-pack des volets préventif et correctif du pacte de stabilité a été réalisée conformément aux tableaux ci-après, explicités et commentés dans les développements qui suivent.
Le volet préventif du pacte de stabilité
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Le TFUE |
Les règlements successifs |
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Articles et paragraphes |
Objet |
1997 |
2005 |
Six-pack |
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Article 121 81 ( * ) |
Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 |
Règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005 |
Règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 |
Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 (seuls Etats de la zone euro) |
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2 |
« Grandes orientations de politiques économiques » (GOPE). |
Les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques se situent entre - 1 % du PIB et l'équilibre ou l'excédent budgétaire en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires. |
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3 |
« Surveillance multilatérale » par le Conseil |
Programmes de stabilité (ou de convergence) |
L'Etat membre qui n'a pas atteint son objectif à moyen terme doit en principe réduire son déficit structurel hors mesures exceptionnelles d'au moins 0,5 point de PIB par an. |
Idem + « semestre européen » |
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4 |
Recommandations adressées par le Conseil « lorsqu'il est constaté (...) que les politiques économiques d'un Etat membre ne sont pas conformes aux [GOPE] ou qu'elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de [l'UEM] » |
Lorsque le Conseil constate qu'un Etat n'a pas pris de mesures à la suite de sa recommandation, décision à la majorité qualifiée inversée de lui imposer un dépôt portant intérêt de 0,2 point de PIB. |
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Source : d'après les textes indiqués
Le volet correctif du pacte de stabilité
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Le TFUE |
Les règlements successifs |
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Articles et paragraphes |
Objet |
1997 |
2005 |
Six-pack |
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Article 126 82 ( * ) |
Règlement (CE) 1467/97 |
Règlement (CE) 1056/2005 |
Règlement (UE) 1177/2011 |
Règlement (UE) 1173/2011 |
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2 |
Seuils de 3 points de PIB pour le déficit et 60 points de PIB pour la dette + possibilité de dépasser ces seuils, si : |
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- le déficit a « diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence » ou le dépassement est « exceptionnel et temporaire » ; |
Définition du dépassement « exceptionnel » du seuil de 3 points de PIB |
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« s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou s'il est consécutif à une grave récession économique » 83 ( * ) . |
« lorsque le dépassement de la valeur de référence résulte d'un taux de croissance annuel négatif du PIB ou d'une baisse cumulative de la production pendant une période prolongée de croissance annuelle très faible du PIB par rapport au potentiel de croissance. » |
« s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques, ou s'il est consécutif à une grave récession économique. » |
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- la dette publique « s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant ». |
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3 |
Rapport de la commission |
La Commission tient compte de « tous les facteurs pertinents » |
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6 |
Décision du Conseil sur l'existence d'un déficit excessif |
Prise en compte des « facteurs pertinents » 84 ( * ) pour les étapes suivantes |
Décision à la majorité qualifiée inversée d'imposer un dépôt ne portant pas intérêt de 0,2 point de PIB 85 ( * ) . |
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7 |
Recommandations du Conseil à l'Etat membre |
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8 |
Constatation par le Conseil qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise |
Décision à la majorité qualifiée inversée d'imposer une amende de 0,2 point de PIB. |
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9 |
Mise en demeure de l'Etat membre par le Conseil de prendre des mesures dans un délai déterminé |
Amélioration du solde structurel hors mesures exceptionnelles d'au moins 0,5 point de PIB « à titre de référence » |
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11 |
Sanctions 86 ( * ) |
Dépôt ne portant pas intérêt (0,2 à 0,5 point de PIB), le cas échéant transformé en amende 2 ans après l'exigence du dépôt |
Amende, affectée au FESF ou au MES. |
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Source : d'après les textes indiqués
1. Les articles 121 et 126 du TFUE
Le six-pack , qui consiste exclusivement en des textes de droit dérivé, n'a par nature pas modifié les articles 121 et 126 du TFUE, relatifs respectivement aux volets préventif et correctif du pacte. L'architecture globale des deux procédures demeure donc inchangée.
• Dans le cas du volet préventif, le Conseil définit les « grandes orientations de politiques économiques » (GOPE), et effectue une « surveillance multilatérale », qui s'appuie sur les programmes de stabilité adressés par les Etats membres de la zone euro (lesquels s'appellent programmes de convergence dans le cas des autres Etats). Le TFUE se borne à prévoir que le Conseil peut adresser aux Etats des recommandations, sans évoquer la possibilité de sanctions.
• Dans le cas du volet correctif, le protocole n° 12 annexé au TFUE définit les seuils de déficit et de dette public maximaux, de respectivement 3 et 60 points de PIB. L'article 126 du TFUE précise toutefois que le seuil de 3 points de PIB peut être dépassé sans qu'il y ait déficit excessif, dès lors que le déficit a « diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence » ou que le dépassement est « exceptionnel et temporaire ».
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L'article 126 du TFUE prévoit des sanctions , dans le seul cas d'un dépassement du critère de déficit. La procédure est la suivante : - rapport de la commission ; - décision du Conseil sur l'existence d'un déficit excessif ; - « recommandation » du Conseil à l'Etat membre, qui doit alors prendre une « action suivie d'effets » (dans un délai maximal actuellement fixé à six mois) ; - « mise en demeure » de l'Etat membre par le Conseil de prendre des mesures dans un délai déterminé ; - sanctions (dépôt ne portant pas intérêt et amendes en particulier). |
2. Le renforcement des sanctions par le seul droit dérivé en novembre 2011
Afin de renforcer le pacte de stabilité par le seul droit dérivé, le législateur communautaire a recouru à trois règlements adoptés en novembre 2011.
• Dans le cas de l'ensemble des Etats de l'Union, deux nouveaux règlements s'appliquent, concernant respectivement les volets préventif (n° 1175/2011) et répressif (n° 1177/2011).
Dans le cas du volet préventif , la principale modification, qui ne constitue pas une véritable innovation, est l'inscription dans le droit du « semestre européen », défini comme comprenant non seulement les GOPE et la présentation et l'évaluation des programmes de stabilité ou de convergence, mais aussi les « lignes directrices pour l'emploi » prévues par l'article 148 du TFUE, la présentation et l'évaluation des « programmes de réforme nationaux » des Etats membres accompagnant la stratégie de l'Union pour la croissance et l'emploi, et la surveillance et la correction des déséquilibres macroéconomiques en vertu du règlement (UE) n° 1176/2011 du 16 novembre 2011.
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La transmission des programmes de stabilité en avril Depuis 2011, les programmes de stabilité sont transmis à la Commission européenne non en décembre-janvier, c'est-à-dire après la discussion budgétaire, mais au plus tard à la fin du mois d'avril . Le régime des programmes de stabilité est défini par le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques. Avant l'instauration du « semestre européen », l'article 4 du règlement précité prévoyait que « des programmes actualisés sont présentés annuellement ». Le code de conduite sur le format et le contenu des programmes de stabilité prévoyait que les Etats membres devaient présenter leurs programmes de stabilité avant le 1er décembre de chaque année. Dans un premier temps, le Conseil Ecofin du 7 septembre 2010 a modifié le code de conduite de manière à ce que les programmes de stabilité soient transmis à la Commission européenne en amont de la discussion budgétaire, dès le mois d'avril. Cette initiative est issue des travaux du groupe de travail sur la gouvernance économique présidé par Herman Van Rompuy. Cette modification de calendrier est entrée en vigueur dès 2011. Le code de conduite n'a toutefois pas de valeur contraignante. Ainsi, le règlement n° 1175/2011 précité a modifié l'article 4 précité du règlement n° 1466/97, qui prévoit désormais que « les programmes de stabilité sont présentés tous les ans au mois d'avril, de préférence pour la mi-avril et au plus tard le 30 de ce mois ». |
Dans le cas du volet correctif , la principale modification est l'introduction d'un critère de dette publique . Il ne s'agit pas en tant que tel d'un véritable apport par rapport au droit antérieur, mais simplement d'une précision de la disposition de l'article 126 du TFUE selon laquelle la dette publique peut être supérieure à 60 points de PIB si elle « s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant ». Concrètement, selon le règlement ce critère est satisfait « si l'écart par rapport à la valeur de référence s'est réduit sur les trois années précédentes à un rythme moyen d'un vingtième par an , à titre de référence numérique fondée sur les changements survenus au cours des trois dernières années pour lesquelles les données sont disponibles ». Toutefois, dans le cas des Etats soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011, il ne jouera pas tant qu'ils n'auront pas mis fin à leur déficit excessif (ce qui est généralement censé être le cas en 2013), et au cours des trois premières années le Conseil pourra fixer des objectifs moins contraignants 87 ( * ) .
• Les principales innovations concernent les dispositions prises sur la base de l'article 136 du TFUE 88 ( * ) , dans le cas des seuls Etats de la zone euro, par le règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011, avec la mise en place de nouvelles sanctions , qui seraient imposées dans le cadre d'une nouvelle procédure, dite de « majorité qualifiée inversée ».
Le principe de la majorité qualifiée inversée est que la proposition de sanction proposée par la Commission est adoptée, sauf si le Conseil décide du contraire à la majorité qualifiée. Comme on le verra plus loin, les Etats disposent en pratique de diverses possibilités de blocage à la majorité qualifiée « ordinaire » .
Le tableau ci-après synthétise les différentes étapes du processus de sanction. On observe que la phase ultime, celle d'une amende supérieure à 0,2 point de PIB (mais « plafonnée » à 0,5 point de PIB 89 ( * ) ), serait toujours décidée à la majorité qualifiée « ordinaire ». On verra toutefois ci-après que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en Europe (dit « TSCG ») prévoit que les Etats de la zone euro qui le ratifieront s'engageront à appliquer le principe de majorité qualifiée inversée, dans le cas des propositions ou recommandations de la Commission relatives à un Etat en situation de déficit excessif.
Un Etat ne respectant pas le critère de dette, et donc en situation de déficit excessif, pourrait être sanctionné au même titre qu'un Etat ayant un déficit supérieur à 3 points de PIB.
Les Etats hors zone euro ne peuvent se voir infliger ces sanctions. Cependant, il est prévu que dans le cas des Etats bénéficiaires des fonds de cohésion, ne pas se conformer aux recommandations adressées dans le cadre de la procédure pour déficit excessif peut conduire à la suspension des financements de ces fonds.
Les sanctions prévues par le six-pack de novembre 2011, dans le cas des seuls Etats de la zone euro (règlement (UE) n° 1173/2011)
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Déclenchement de la sanction |
Sanction |
Adoption |
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Volet préventif |
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Décision du Conseil établissant l'absence d'action en réponse à une recommandation du Conseil sur la base de l'article 121(4) du TFUE 90 ( * ) |
Dépôt portant intérêt (en principe 0,2% du PIB) |
Vote à la majorité qualifiée inversée |
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Volet correctif |
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Décision du Conseil sur la base de l'article 126(6) du TFUE (existence d'un déficit excessif) 91 ( * ) , seulement si les Etats membres ont déjà versé un dépôt portant intérêt (en cas de non-conformité avec les dispositions du volet préventif) ou en cas de violation particulièrement grave des règles |
Dépôt ne portant pas intérêt (en principe 0,2% du PIB) |
Vote à la majorité qualifiée inversée |
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Décision du Conseil sur la base de l'article 126(8) 92 ( * ) du TFUE (absence d'action suivie d'effet en réponse à la recommandation de corriger le déficit excessif sur la base de l'article 126(7) 93 ( * ) ) |
Amende (en principe 0,2% du PIB) |
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Décision du Conseil sur la base de l'article 126(11) 94 ( * ) du TFUE (absence d'action effective en réponse à la mise en demeure de corriger le déficit excessif sur la base de l'article 126(9) 95 ( * ) ) |
Amende (0,2% du PIB+composante variable) |
Vote à la majorité qualifiée « ordinaire » |
Source : d'après les textes indiqués
3. Un solde public qui devra être compris entre - 1 point de PIB et un excédent
a) Le volet préventif : comme auparavant, un objectif budgétaire à moyen terme compris, selon les Etats, entre un déficit d'1 point de PIB et l'excédent
Dans le cas du volet préventif , la Commission et le Conseil disposent d'une certaine faculté d'appréciation pour la détermination de l'objectif budgétaire à moyen terme , défini en termes de solde structurel .
Selon le nouvel article 2 bis du règlement n° 1466/97 96 ( * ) , « chaque Etat membre a un objectif à moyen terme différencié pour sa position budgétaire. Ces objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques à chaque pays peuvent s'écarter de l'obligation d'atteindre une position proche de l'équilibre ou excédentaire, tout en prévoyant une marge de sécurité pour ce qui concerne la limite de 3 % du PIB fixée pour le déficit public. (...) Compte tenu de ces facteurs, pour les Etats membres participants et pour les Etats membres participant au MTC 2, les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques se situent entre - 1 % du PIB et l'équilibre ou l'excédent budgétaire en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ».
Le traité intergouvernemental prévoit toutefois une règle plus contraignante, puisqu'il tend à interdire pour les Etats dont la dette est supérieure à 60 points de PIB un déficit structurel de plus de 0,5 point de PIB.
Cet objectif à moyen terme d'un déficit de 1 point de PIB au maximum n'est pas une nouveauté . Il était en effet déjà prévu par le règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005, qui modifiait le volet préventif du pacte de stabilité 97 ( * ) . Concrètement, chaque Etat fixe son propre objectif à moyen terme dans son programme de stabilité. La Commission européenne, s'appuyant sur une méthodologie connue, porte ensuite son appréciation.
b) Les « progrès » vers l'objectif à moyen terme : les critères de solde structurel et d'effort structurel sont-ils cumulatifs ?
La Commission et le Conseil disposent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme.
Il en découle des incertitudes quant à la signification réelle de la règle . En particulier, dans sa nouvelle rédaction, l'article 5 du règlement n° 1466/97 98 ( * ) leur permet de s'appuyer sur une analyse en termes de solde structurel ou d' effort structurel, sans qu'il soit précisé si ces deux critères sont ou non cumulatifs .
En ce qui concerne la référence à l'effort structurel, bien qu'il n'utilise pas le terme, le règlement exige, dans le cas des Etats n'ayant pas atteint leur objectif à moyen terme, que « l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux inférieur à un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme », ce dernier taux correspondant à l'évaluation de la croissance potentielle par la Commission européenne , « sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes ». L'effort structurel se définissant comme la somme de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel et des mesures nouvelles sur les recettes, il s'agit bien d'une règle d'effort structurel.
L'article 5 du règlement 1466/7 prévoit donc désormais que « pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, une évaluation globale est effectuée en prenant pour référence le solde structurel et en y intégrant une analyse » d'effort structurel . Cette rédaction ne précise pas si les deux critères d'évolution du solde structurel et d'effort structurel sont ou non cumulatifs .
Cette ambiguïté pose un problème, alors notamment que le TSCG prévoit que les Etats l'ayant ratifié devront transposer cette règle dans leur droit interne.
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Article 5 du règlement n° 1466/97 résultant du règlement (UE) n° 1175/2011 du 16 novembre 2011 « Pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, une évaluation globale est effectuée en prenant pour référence le solde structurel et en y intégrant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes. À cette fin, le Conseil et la Commission évaluent si la trajectoire d'accroissement des dépenses publiques, combinée avec les effets des mesures prises ou prévues en matière de recettes, respecte les conditions suivantes: « a) pour les Etats membres qui ont atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux de référence [=estimation de la croissance potentielle à MT : cf. plus bas] pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes; « b) pour les Etats membres qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux inférieur à un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes. La différence entre le taux de croissance des dépenses publiques et un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme est telle qu'elle garantit une progression appropriée en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme; « c) pour les Etats membres qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, les réductions discrétionnaires des éléments de recettes publiques sont compensées, soit par des réductions des dépenses, soit par des augmentations discrétionnaires d'autres recettes publiques, soit par les deux à la fois. « Les dépenses globales n'incluent pas les dépenses d'intérêt, les dépenses liées aux programmes de l'Union qui sont intégralement couvertes par des recettes provenant de fonds de l'Union et les modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage. « Le surcroît de hausse des dépenses par rapport au taux de référence à moyen terme n'est pas considéré comme un dépassement de la référence dans la mesure où il est intégralement compensé par une augmentation des recettes imposée par des mesures législatives. « Le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme est fixé sur la base de projections dans une approche prospective ou d'estimations dans une approche rétrospective. Les projections sont périodiquement actualisées. La Commission rend publique la méthode de calcul de ces projections ainsi que le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme qui en résulte. » |
c) Le critère de dette (volet « correctif » du pacte de stabilité) sera probablement respecté si le déficit public est inférieur à 1 point de PIB en 2017
Même quand elle aura ramené son déficit sous le seuil des 3 points de PIB, la France continuera d'être soumise au volet « correctif » du pacte, à cause de sa dette publique, supérieure à 60 points de PIB.
En effet :
- elle devra, en moyenne sur les trois dernières années pour lesquelles ce chiffre est disponible, réduire le ratio dette/PIB d'un vingtième de la part au-dessus de 60 points de PIB ;
- cette règle ne jouera pas tant qu'elle n'aura pas mis fin à son déficit excessif (ce qui devrait être le cas en 2013). Au cours des trois années suivantes (soit en principe jusqu'en 2016), le Conseil pourra fixer des objectifs moins contraignants 99 ( * ) , ce que le présent projet de programme de stabilité interprète comme signifiant que pendant cette période de trois ans, « il reviendra à l'Etat concerné de montrer qu'il sera respecté dès sa première année d'entrée en vigueur effective » (soit en principe 2017).
Cette règle sera probablement respectée si le déficit public n'est pas supérieur à 1 point de PIB en 2017 . En effet, la dette publique devrait culminer à près de 90 points de PIB en 2014. L'écart par rapport au seuil de 60 points de PIB ne devrait donc jamais dépasser 30 points de PIB, ce qui correspond à une diminution exigée de 1,5 point par an au maximum. Or, depuis 1990 l'année 2010 est la seule à avoir vu le PIB en valeur augmenter de moins de 2,5 % en moyenne les trois années précédentes. Il en découle que le solde public minimal nécessaire pour satisfaire la règle est de - 0,8 point de PIB avec une dette de 90 points de PIB, et - 1,5 point de PIB avec une dette de 60 points de PIB, comme le montre le tableau ci-après.
Le solde public minimal nécessaire pour satisfaire la règle de dette
(en points de PIB)
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Dette publique constatée |
90 |
85 |
80 |
75 |
70 |
65 |
60 |
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Diminution annuelle exigée |
1,5 |
1,3 |
1,0 |
0,8 |
0,5 |
0,3 |
0,0 |
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Diminution annuelle résultant d'une croissance du PIB de 2,5 % en valeur* |
2,3 |
2,1 |
2,0 |
1,9 |
1,8 |
1,6 |
1,5 |
|
Solde public nécessaire |
-0,8 |
-0,9 |
-1,0 |
-1,1 |
-1,3 |
-1,4 |
-1,5 |
* Si l'on excepte les récessions de 1993 et 2009, depuis 1990 la croissance en valeur n'a jamais été inférieure à 2 %. Par ailleurs, depuis 1990, l'année 2010 est la seule à avoir vu le PIB en valeur augmenter de moins de 2,5 % en moyenne les trois années précédentes. La règle de dette s'appréciant en moyenne sur trois ans, c'est ce dernier taux qu'on retient ici.
Source : calculs de la commission des finances
Autrement dit, en « régime de croisière » la France devrait respecter la règle de dette même avec un déficit de l'ordre d'un point de PIB .
Tel devrait également être le cas en 2017 (première année d'application de la règle). Certes, si le déficit était encore de l'ordre d'un point de PIB en 2017 (et non équilibré), ce serait vraisemblablement parce qu'il se serait écarté de la trajectoire les années antérieures, et donc que le ratio dette/PIB n'aurait pas commencé à diminuer en 2014, comme le prévoit le présent projet de programme de stabilité. L'excédent du ratio dette/PIB par rapport au seuil de 60 points de PIB n'aurait donc vraisemblablement pas diminué d'un vingtième par an en moyenne de 2014 à 2016. Cependant l'article 2 du 1467/97, tel qu'il résulte du règlement 1177/2011 du 8 novembre 2011, précise que « l'exigence concernant le critère de la dette est également considérée comme remplie si les prévisions budgétaires établies par la Commission indiquent que la réduction requise de l'écart se produira au cours de la période de trois ans couvrant les deux années qui suivent la dernière année pour laquelle les données sont disponibles ». Autrement dit, il suffirait que la règle soit respectée en moyenne sur la période 2016-2018.
4. Malgré le vote à la majorité qualifiée inversée, le Conseil conserve diverses possibilités de blocage à la majorité qualifiée ordinaire
En pratique toutefois, les Etats disposent de diverses possibilités de blocage à la majorité qualifiée « ordinaire » .
En effet, le vote à la majorité qualifiée inversée ne s'applique que si le Conseil le décide préalablement à la majorité qualifiée « ordinaire ». Concrètement, dans le cas particulier des Etats actuellement en situation de déficit excessif, l'amende de 0,2 point de PIB ne peut être décidée à la majorité qualifiée inversée que si le Conseil a auparavant décidé à la majorité qualifiée ordinaire que l'Etat n'a pas pris d'« action suivie d'effets » pour se conformer à sa recommandation. Il existe certes une exception dans le cas du dépôt ne portant pas intérêt, mais il n'est alors possible de se passer d'une telle décision du Conseil que si la Commission « a identifié des cas particulièrement graves de non-respect des obligations en matière de politique budgétaire ».
Par ailleurs, dans tous les cas, « le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut modifier la recommandation de la Commission et adopter le texte ainsi modifié comme décision du Conseil ». Or, le montant de 0,2 point de PIB pour les dépôts et amendes « de base » concerne uniquement la recommandation de la Commission. Rien n'empêcherait donc le Conseil de « sanctionner » un Etat en décidant, à la majorité qualifiée « ordinaire », de lui imposer une sanction moins élevée.
Au total, il faut donc relativiser la portée des modifications obtenues par le Parlement européen 100 ( * ) , qui se félicite d'avoir imposé au Conseil le recours à la majorité qualifiée inversée dans le cadre du volet « préventif ».
Par ailleurs, le texte adopté s'écarte de celui proposé par la Commission. En effet, dans le texte initial, il n'était pas prévu que le Conseil décide à la majorité qualifiée « ordinaire » d'entrer dans la phase de chacune des quatre procédures prévoyant le recours à la majorité qualifiée inversée.
La majorité qualifiée inversée : le texte du règlement (UE) n° 1173/2011
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Volet préventif |
Volet correctif |
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1. Dépôt portant intérêt |
2. Dépôt ne portant pas intérêt |
3. Amende « de base » de 0,2 point de PIB (1) |
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Etape préalable, impliquant un vote du Conseil à la majorité qualifiée « ordinaire » (pouvoir de blocage du Conseil dans les cas 1 et 3) |
Le Conseil arrête une décision constatant qu'un Etat membre n'a pas pris de mesures à la suite d'une de ses recommandations. |
Le Conseil décide qu'il existe un déficit excessif dans un Etat membre qui a constitué, auprès de la Commission, un dépôt portant intérêt, ou la Commission « a identifié des cas particulièrement graves de non-respect des obligations en matière de politique budgétaire ». |
Le Conseil décide qu'un Etat membre n'a pris aucune action suivie d'effets pour corriger son déficit excessif, à la suite d'une recommandation. |
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Procédure de vote à la majorité qualifiée inversée |
« La Commission recommande au Conseil, dans un délai de vingt jours à compter de l'adoption de la décision du Conseil, d'imposer » à l'Etat membre, au moyen d'une « décision ultérieure », la sanction prévue. |
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La décision « est réputée adoptée par le Conseil, à moins que celui-ci ne décide, statuant à la majorité qualifiée, de rejeter la recommandation de la Commission dans un délai de dix jours à compter de son adoption par la Commission ». |
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Pouvoir de modification du texte à la majorité qualifiée « ordinaire » |
« Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut modifier la recommandation de la Commission et adopter le texte ainsi modifié comme décision du Conseil. » |
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(1) En cas d'absence d'action effective en réponse à une mise en demeure (et non d'une simple recommandation), le montant de l'amende est de 0,2 point du PIB + une composante variable, et le vote a lieu à la majorité qualifiée « ordinaire ».
Source : d'après les textes indiqués
* 81 Ex-article 103 du traité CE, devenu article 99 avec la renumérotation par le traité d'Amsterdam de 1997.
* 82 Ex-article 104 C du traité CE, revenu article 104 avec la renumérotation par le traité d'Amsterdam de 1997.
* 83 Toutefois « lorsque le Conseil décide, conformément à l'article 104 C paragraphe 6, s'il y a ou non un déficit excessif, il tient compte, dans son évaluation globale, des observations éventuelles de l'Etat membre montrant qu'une baisse annuelle du PIB en termes réels de moins de 2 % est néanmoins exceptionnelle eu égard à d'autres éléments d'information allant dans le même sens, en particulier le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé ».
* 84 « S'il est pleinement satisfait à la double condition (...) que (...) le déficit des administrations publiques reste proche de la valeur de référence et que le dépassement de cette valeur soit temporaire ».
* 85 Si le Conseil décide qu'il existe un déficit excessif dans un Etat membre qui a constitué, auprès de la Commission, un dépôt portant intérêt, ou si la Commission « a identifié des cas particulièrement graves de non-respect des obligations en matière de politique budgétaire ».
* 86 « Aussi longtemps qu'un Etat membre ne se conforme pas à une décision prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas échéant, de renforcer une ou plusieurs des mesures suivantes : - exiger de l'Etat membre concerné qu'il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d'émettre des obligations et des titres ; - inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'Etat membre concerné ; - exiger que l'Etat membre concerné fasse, auprès de l'Union, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé ; - imposer des amendes d'un montant approprié. »
* 87 « Pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l'exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l'Etat membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu'évalués dans l'avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence ».
* 88 On rappelle que selon l'article 136 du TFUE, « afin de contribuer au bon fonctionnement de l'union économique et monétaire et conformément aux dispositions pertinentes des traités, le Conseil adopte (...) des mesures concernant les Etats membres dont la monnaie est l'euro pour (...) renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire (...) ».
* 89 Conformément au règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011.
* 90 « 4. Lorsqu'il est constaté, dans le cadre de la procédure visée au paragraphe 3, que les politiques économiques d'un Etat membre ne sont pas conformes aux grandes orientations visées au paragraphe 2 ou qu'elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire, la Commission peut adresser un avertissement à l'Etat membre concerné. Le Conseil, sur recommandation de la Commission, peut adresser les recommandations nécessaires à l'Etat membre concerné. Le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider de rendre publiques ses recommandations. »
* 91 « 6. Le Conseil, sur proposition de la Commission, et compte tenu des observations éventuelles de l'Etat membre concerné, décide, après une évaluation globale, s'il y a ou non un déficit excessif. »
* 92 « 8. Lorsque le Conseil constate qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations. »
* 93 « 7. Lorsque le Conseil, conformément au paragraphe 6, décide qu'il y a un déficit excessif, il adopte, sans délai injustifié, sur recommandation de la Commission, les recommandations qu'il adresse à l'Etat membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné. Sous réserve des dispositions du paragraphe 8, ces recommandations ne sont pas rendues publiques. »
* 94 « 11. Aussi longtemps qu'un Etat membre ne se conforme pas à une décision prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas échéant, de renforcer une ou plusieurs des mesures suivantes : -- exiger de l'Etat membre concerné qu'il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d'émettre des obligations et des titres ; -- inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'Etat membre concerné ; -- exiger que l'Etat membre concerné fasse, auprès de l'Union, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé ; -- imposer des amendes d'un montant approprié. Le président du Conseil informe le Parlement européen des décisions prises. »
* 95 « 9. Si un Etat membre persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil, celui-ci
peut décider de mettre l'Etat membre concerné en demeure de prendre, dans un délai déterminé, des mesures visant à la réduction du déficit jugée nécessaire par le Conseil pour remédier à la situation. En pareil cas, le Conseil peut demander à l'Etat membre concerné de présenter des rapports selon un calendrier précis, afin de pouvoir examiner les efforts d'ajustement consentis par cet Etat membre. »
* 96 Résultant du règlement (UE) n° 1175/2011 du 16 novembre 2011.
* 97 « Pour les Etats membres qui ont adopté l'euro et pour les Etats membres participant au MTC 2, les objectifs à moyen terme spécifiques se situent -- en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires -- entre - 1 % du PIB et l'équilibre ou l'excédent budgétaire ».
* 98 Résultant du règlement (UE) n° 1175/2011 du 16 novembre 2011.
* 99 « Pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l'exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l'Etat membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu'évalués dans l'avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence » (nouvelle rédaction de l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs).
* 100 Commission des affaires économiques et monétaires, « Foire aux questions sur le « paquet de six » sur la gouvernance économique », 21 septembre 2011.