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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice

22 novembre 2012 : Budget - Justice ( rapport général - première lecture )

F. LE TRANSFÈREMENT DES DÉTENUS : UNE DÉCISION À PRENDRE

Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert de cette mission à l'administration pénitentiaire est évoquée. Votre rapporteur spécial renvoie à son précédent rapport pour un exposé précis des enjeux de ce dossier43(*). Il souhaite en revanche ici faire le point sur l'avancement de l'expérimentation engagée.

1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire

La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté la prise en compte par l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrements et d'extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI)44(*). Ce transfert devait s'effectuer progressivement par région sur trois ans, entre 2011 et 201345(*).

Il a alors été décidé que le transfert de la mission au ministère de la justice correspondait à 800 ETP, en provenance de la gendarmerie (65 %) et de la police (35 %).

Parallèlement, une bascule des crédits de fonctionnement associés à ces effectifs (tenue, équipement, armement) ainsi que des crédits d'équipement en véhicules a été opérée au prorata des ETP transférés. Des véhicules de transport de détenus (VTD) ont aussi été cédés à l'administration pénitentiaire en fonction des besoins exprimés.

2. L'expérimentation depuis 2011

En 2011, l'administration pénitentiaire a repris les régions Auvergne et Lorraine (au 5 septembre 2011), puis la Basse-Normandie (au 5 décembre 2011).

Au 31 décembre 2012, l'administration pénitentiaire n'aura repris que les régions de Picardie et de Franche-Comté (10 avril 2012), de Champagne-Ardenne (8 octobre 2012) et de Midi-Pyrénées (26 novembre 2012)46(*). La reprise des missions sur la Cour d'appel de Versailles (soit les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise), prévue avant la fin de l'année 2012, a été reportée au 7 janvier 2013.

Les premiers mois de la reprise ont été marqués par des difficultés liées à l'apprentissage de cette nouvelle mission par l'administration pénitentiaire. Cette situation a eu pour conséquence un décalage du calendrier de reprise, du fait de délais de recrutement et de formation importants et du taux d'inexécution (longtemps resté élevé) par l'administration pénitentiaire (30 % au début de la reprise).

3. Les difficultés organisationnelles rencontrées
a) Une obligation de spécialisation des agents

L'obligation de spécialisation des agents est liée à l'organisation même du travail dans les établissements pénitentiaires.

L'administration pénitentiaire ne peut pas « neutraliser » un poste pour effectuer une extraction judiciaire. Dans une prison, les postes sont tenus en permanence (miradors, coursives, postes de sécurité...), ce qui suppose une re-planification quotidienne du service pour gérer les éventuelles absences.

b) La nécessité de disposer de personnels formés

Les agents pénitentiaires sont à ce jour formés à l'utilisation d'armes longues pour les factions en miradors. Les missions d'extractions judiciaires requièrent des habilitations à l'utilisation du bâton télescopique de protection et à l'arme de poing (Sig Sauer). Seuls des agents préalablement formés et habilités à l'usage de ces armes peuvent donc être mobilisés sur cette mission.

La question de la formation des agents renvoie à la capacité de l'ENAP à répondre au besoin. Or, cette école est par ailleurs déjà saturée dans le cadre du plan de charge de l'administration pénitentiaire (remplacement des agents admis à la retraite, création de postes pour l'ouverture des nouveaux établissements...).

c) Le maillage territorial

Le maillage territorial des établissements pénitentiaires ne coïncide pas avec celui des juridictions à desservir. Il s'agit là d'une différence notable avec le maillage des services de la police et de la gendarmerie nationales, plus dense et se rapprochant davantage de celui des juridictions.

Cette différence oblige à parfois transporter des moyens humains et matériels auprès du lieu de mission, ce qui s'avère chronophage. Une part du temps de mobilisation des agents n'est donc pas en lien direct avec l'accompagnement de la personne détenue.

d) Une organisation plus rigide que celle de la police et de la gendarmerie

Les forces de police et de gendarmerie ont la possibilité de « détourner » un équipage effectuant de la surveillance sur la voie publique, pour l'affecter sur une mission temporaire ou assurer un renfort d'une équipe d'extraction judiciaire.

Le maillage territorial de la police et de la gendarmerie nationales permet également de recourir rapidement à des effectifs supplémentaires, en cas d'urgence ou de nécessité de pallier une difficulté.

Mais l'administration pénitentiaire ne dispose pas de pareil modalités d'organisation. Non seulement son maillage est moins dense, mais les personnels affectés en détention ne peuvent pas être détournés (même temporairement) de leur occupation, compte tenu des modalités de recrutement et d'emploi des agents extractions judiciaires arbitrées au printemps 2011 (personnel dédié à ces missions, nécessité d'un port d'arme et donc d'une formation préalable à l'utilisation d'une arme de poing, présélection et mutation des personnels à l'issue d'une formation d'adaptation).

e) Des effectifs devant varier en fonction de l'activité judiciaire

Par nature, l'activité judiciaire implique une forte variation des besoins d'une journée sur l'autre. Cela est d'autant plus vrai que le lissage des audiences est encore perfectible.

Or, la charte des temps applicable aux personnels de surveillance47(*) a été conclue alors que cette nouvelle mission n'existait pas. Les marges de manoeuvre sont donc quasi inexistantes.

Les volumes d'heures supplémentaires, constatés sur les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) depuis le mois de septembre 2011, sont très élevés. Ils atteignent régulièrement 130 à 140 heures par agent et par trimestre civil. Le nombre moyen d'heures supplémentaires par agent, calculé sur les premiers mois de fonctionnement des PREJ, s'établit ainsi à 36,5 heures supplémentaires par mois. Le seuil règlementaire des 108 heures trimestrielles par agent est systématiquement dépassé.

Il ressort également que l'organisation du temps de travail des agents des PREJ n'est pas en adéquation avec l'activité réelle des services judiciaires. Cette distorsion génère d'importantes phases d'attente pour les agents dans les bases des PREJ. Ces temps d'attente, hors mission d'extraction, représentent selon les périodes entre 25 % et 30 % du temps travaillé par les personnels de surveillance en PREJ.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial par la Chancellerie, il a été acté, en concertation avec les organisations syndicales, l'expérimentation d'une charte des temps adaptée à la spécificité des missions, à l'automne 2012.

4. L'attente des résultats d'un audit

Au mois de juin 2012, l'administration pénitentiaire n'a exécuté que 86,7 % des transfèrements internes aux régions qui lui incombaient et 74,3 % du total des transfèrements (en incluant les transfèrements hors région).

Il apparait donc manifeste que le respect de l'arbitrage et du calendrier initial est impossible.

Au vu de ces évolutions et du chemin restant à parcourir, le processus de transfert a été suspendu à la demande de l'administration pénitentiaire.

Une mission d'inspection interministérielle, réunissant l'Inspection générale de l'administration (IGA), l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et l'Inspection générale des finances (IGF), doit évaluer les choix organisationnels effectués par le ministère de la justice et leur impact sur la performance attendue.

Les conclusions de cette mission, dont dépend notamment la renégociation du calendrier des reprises, sont attendues pour la fin de l'année 2012.

Avant de rendre un arbitrage s'agissant de la poursuite (ou pas) du transfert du transfèrement de détenus à l'administration pénitentiaire, votre rapporteur spécial estime nécessaire de disposer d'une vision claire des difficultés rencontrées et des moyens à consentir pour y remédier.


* 43 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* 44 Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs, qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire. Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie. Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations. A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* 45 L'applicabilité de cet arbitrage à l'outre-mer n'a toutefois pas été formellement tranchée jusqu'à présent.

* 46 Au fur et à mesure des reprises, l'administration pénitentiaire, qui exécute dans un premier temps uniquement les transfèrements internes aux régions, prend progressivement à son compte les transfèrements entre régions limitrophes.

* 47 Cf. circulaire ARTT / JUSE0140105C du 27 décembre 2001.