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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice

22 novembre 2012 : Budget - Justice ( rapport général - première lecture )

E. LA PRESSION DU TAUX DE POPULATION CARCÉRALE

1. L'évolution à la hausse du nombre de détenus depuis 2007

Au 1er juillet 2012, 67 373 personnes étaient écrouées détenues dans les établissements pénitentiaires de France37(*). Ce chiffre constitue un record.

Si la population détenue a globalement augmenté de 11 % entre le 1er janvier 2007 et le 1er  janvier 2012, cette hausse n'a toutefois pas été uniforme. Sur cette période, on distingue trois phases. La population carcérale a cru de manière importante entre le 1er janvier 2007 et le 1er janvier 2009 (+ 7 %) avant de diminuer sensiblement jusqu'au 1er janvier 2011 (- 3 %). Puis elle a de nouveau augmenté de 7 % entre le 1er janvier 2011 et le 1er janvier 2012.

Entre le 1er janvier 2012 et le 1er juillet 2012, le nombre de personnes détenues est reparti à la hausse.

Evolution du nombre de détenus, selon la catégorie pénale depuis le 1er janvier 2007

 

Condamnés détenus

Prévenus

Personnes détenues

 

Effectifs

Evolution

Effectifs

Evolution

Effectifs

Evolution

01/01/2007

39 919

3,4%

18 483

-6,3%

58 402

0,1%

01/01/2008

44 279

10,9%

16 797

-9,1%

61 076

4,6%

01/01/2009

46 319

4,6%

15 933

-5,1%

62 252

1,9%

01/01/2010

45 583

-1,6%

15 395

-3,4%

60 978

-2,0%

01/01/2011

44 842

-1,6%

15 702

2,0%

60 544

-0,7%

01/01/2012

48 508

8,2%

16 279

3,7%

64 787

7,0%

01/07/2012

50 235

3,6%

17 138

5,3%

67 373

4,0%

Source : Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, DAP/PMJ5

Une analyse plus fine selon la catégorie pénale montre que l'évolution observée est principalement due à celle des détenus condamnés (avec une hausse de 16 % entre janvier 2007 et janvier 2009, puis un recul de 3 % entre janvier 2009 et janvier 2011). Les effectifs de prévenus ont, à l'inverse, poursuivi la baisse observée ces dernières années (- 17 % entre janvier 2007 et janvier 2010), bien que depuis le 1er janvier 2010, les effectifs repartent à la hausse (+ 6 % entre le 1er janvier 2010 et le 1er janvier 2012). La part des prévenus est ainsi passée de 32 % à 25 % entre 2007 et 2012. Sur la période récente, entre le 1er janvier 2012 et le 1er juillet 2012, le nombre de prévenus a augmenté de 5 %.

Au total, entre juillet 2011 et juillet 2012, le nombre de personnes sous écrou a augmenté de 4 942, soit un taux d'accroissement annuel de près de 7 %, et le nombre de personnes détenues de 2 647 sur la même période, soit une hausse de 4,1 %.

2. Un taux d'occupation des établissements pénitentiaires de 117,3 %

Parallèlement à l'augmentation du nombre de détenus, le nombre de places opérationnelles en détention est passé de 56 081 à 57 408, soit une augmentation de 1 327 places, entre le 1er juillet 2011 et le 1er juillet 2012.

Le taux moyen d'occupation est donc de 117,3 % (contre 115,4 % au 1er juillet 2011)38(*).

Il convient toutefois de préciser que le problème de la surpopulation carcérale concerne prioritairement les maisons d'arrêts (134,4 %).

Taux moyens d'occupation selon le type d'établissement

Type d'établissement

Centre de détention

Centre pénitentiaire

Centre de semi-liberté

Etablissement pour mineur

Maison centrale

Maison d'arrêt

Taux d'occupation

94,7 %

114,0 %

107,9 %

77,9 %

84,7 %

134,4 %

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Depuis plusieurs années, votre commission dénonce sans discontinuer les conditions de détention parfois inhumaines dans les prisons françaises, du fait de leur vétusté et d'un taux de surpopulation carcérale élevé39(*). Nous sommes en contradiction avec les règles européennes

La préoccupation majeure demeure, dans cette perspective, les six établissements (Faa'a Nuutania, Gagny, Majicavo, Orléans, Béthune et La Roche-sur-Yon) dont la densité reste supérieure à 200 % et qui concernent encore 1 301 détenus.

3. Un programme immobilier pénitentiaire redimensionné

Dans le budget triennal pour la période allant de 2013 à 2015, les crédits d'investissement disponibles seront affectés en priorité à la poursuite des opérations immobilières qui étaient déjà engagées (marchés signés) au mois de mai 2012, ainsi qu'aux opérations de mise en conformité les plus urgentes (notamment dans les établissements les plus vétustes, tels que le centre pénitentiaire de Nouméa). Construction neuve et réhabilitation vont de pair.

Ainsi, il a été décidé d'une part, de revoir la fin du programme « 13 200 »40(*) et, d'autre part, de réviser à la baisse le nouveau programme immobilier (NPI) décidé par le précédent Gouvernement41(*).

Le redimensionnement de la politique immobilière pénitentiaire amène donc à envisager la programmation suivante.

Programmation de l'évolution des places en détention

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Les mises en service programmées de 2012 à 2017 correspondent aux opérations engagées juridiquement au 1er août 2012, pour lesquelles un marché a été signé, ainsi que les lots A et B du NPI (Valence, Riom, Lutterbach, Beauvais), Aix 2 et la maison d'arrêt de Paris-La Santé.

En 2018, la France devrait alors dotée de près de 63 500 places de prison. Sur ce nombre, 40 600 auront été construites après 1990 (représentant près de 54 600 cellules disponibles). Par ailleurs, 9 245 places auront été fermées depuis 1990.

Enfin, la Chancellerie souligne que la lutte contre la surpopulation carcérale passera aussi par une révision de la politique pénale, notamment sur les courtes peines.

4. Les opérations programmées entre 2012 et 2014

Sur la période allant de 2012 à 2014, les mises en services programmées sont :

- en 2012 :

· la maison d'arrêt de Nantes (510 places) ;

· le quartier courte peine de Nantes (60 places) ;

· la maison centrale de Condé-sur-Sarthe (249 places) ;

· l'extension du centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly, en Guyane (75 places) ;

· la restructuration d'un bâtiment de la maison d'arrêt de Fleury Mérogis (634 places) ;

· le quartier de semi-liberté/centre pénitentiaire de Poitiers (57 places) ;

· l'ouverture du centre régional d'évaluation de Sequedin (34 places) ;

· le quartier de semi-liberté de Bourg en Bresse (40 places) ;

· le quartier de semi-liberté de Chambéry (30 places).

- en 2013 :

· la maison d'arrêt de Rodez (100 places) ;

· la rénovation-extension du centre de détention de Nantes (134 places) ;

· le quartier de semi-liberté de Bois d'Arcy (60 places) ;

· la restructuration d'un bâtiment de la maison d'arrêt de Fleury Mérogis (541 places) ;

· l'ouverture du centre pour peines aménagées de Nouméa (80 places).

- en 2014 :

· l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (162 places) ;

· l'ouverture de la maison centrale de Vendin le Viel (238 places) ;

· l'ouverture du quartier de semi-liberté de Nanterre (90 places) ;

· l'ouverture du « quartier nouveau concept »42(*) de Longuenesse (90 places) ;

· la restructuration des bâtiments centraux de la maison d'arrêt de Fleury Mérogis (108 places) ;

· l'ouverture du centre pénitentiaire d'Orléans (768 places) ;

· l'extension du centre pénitentiaire de Ducos (160 places) ;

· l'extension du centre de détention de Bédenac (30 places) ;

· l'ouverture du quartier de semi-liberté de Toulon la Valette (40 places).


* 37 Ce chiffre ne tient évidemment pas compte des personnes écrouées non détenues, c'est-à-dire sous surveillance électronique ou en placement à l'extérieur sans hébergement.

* 38 L'année 2008 s'était caractérisée par un pic historique avec un taux de surpopulation de 126,5 %.

* 39 Voir le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).

* 40 Initié par la LOPJ, le programme dit « 13 200 » comporte 10 800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires et 2 400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2 000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

* 41 Le nouveau programme immobilier (NPI) correspondait initialement à un plan de restructuration du parc immobilier pénitentiaire. Il visait, d'une part, à assurer des conditions dignes de détention (en conformité avec les règles pénitentiaires européennes et les prescriptions de la loi pénitentiaire précitée du 24 novembre 2009) et, d'autre part, à augmenter les capacités d'hébergement de l'administration pénitentiaire. Ce programme cherchait ainsi à améliorer le taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions pénales et à assurer l'encellulement individuel des personnes détenues. Il prévoyait la construction de vingt-cinq nouveaux établissements (dont deux en outre-mer), la réhabilitation de la maison d'arrêt de Paris-La Santé, la reconstruction du centre pénitentiaire de Nouméa ainsi que l'extension du centre pénitentiaire de Ducos. Concomitamment à la livraison de ces structures, la fermeture de trente-six sites était programmée.

* 42 Dans le cadre d'une diversification de la prise en charge des personnes détenues, trois « quartiers nouveaux concept » (QNC) de 90 places chacun seront réalisés sur les sites de Longuenesse (2014), Brest (2015) et Lorient (2015). Adossés à un établissement pénitentiaire existant et orientés vers la réinsertion sociale des condamnés, il s'agira de structures combinant des places de semi-liberté, des places de courtes peines et pour peines aménagées. Ces QNC sont destinés à la prise en charge de deux types de personnes détenues : les personnes condamnées à une peine inférieure ou égale à un an et celles en fin d'exécution de peines (dont le reliquat est inférieur ou égal à un an). Le QNC est un nouveau mode de prise en charge qui constitue une réponse aux objectifs de garantie de l'exécution des peines, à leur individualisation mais aussi aux enjeux de prévention de la récidive.