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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice

22 novembre 2012 : Budget - Justice ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 novembre 2012, sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, sur la mission « Justice » (et article 66 bis).

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Le budget de la justice, érigé, avec l'Éducation nationale et la sécurité, en priorité, fait figure d'exception dans ce projet de loi de finances. Les dépenses progressent de 3 % hors pensions ; 480 postes sont créés dont 142 pour la justice judiciaire, 133 pour l'administration pénitentiaire et 205 pour la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Cette inflexion nouvelle se retrouve dans la politique immobilière, tant pour ce qui concerne le TGI de Paris que les partenariats public-privé (PPP) ou les centres éducatifs fermés (CEF).

Le programme « Justice judiciaire » progresse de 3,6 % en crédits de paiement. Il n'en va pas de même des autorisations d'engagement, étant entendu que la garde des Sceaux a, à bon droit, choisi de prendre le temps de la réflexion sur les PPP. Les 142 postes créés iront aux magistrats, aux greffiers ainsi qu'à la transformation d'emplois de catégorie C. Les greffiers ne sont pas pleinement satisfaits, cependant, et j'espère que l'effort en leur faveur se poursuivra en 2014, car le ratio de un greffier pour un magistrat n'est toujours pas atteint. Si la création d'un secrétariat administratif des services judiciaires est positive, elle n'a cependant pas suffi à recentrer les greffiers sur leur corps de métier. Sans compter qu'ils ne bénéficient pas d'une revalorisation indiciaire. L'enveloppe d'un million d'euros prévue à cet effet l'an dernier n'a pas été engagée. Quelques nominations symboliques me paraîtraient, dans ces conditions, de nature à apaiser les esprits.

Je ne m'étends pas sur les frais de justice, dont on dénonce depuis longtemps, depuis le premier rapport de M. du Luart jusqu'à l'enquête conduite par la Cour des comptes en octobre, la sous-évaluation chronique. Celle-ci nuit à l'image de la justice et pose de vrais problèmes à certains experts, parmi lesquels les psychiatres. L'augmentation des frais de justice est mécaniquement liée à l'augmentation du contentieux, dont nous sommes en partie responsables, pour avoir multiplié les lois prévoyant des investigations sophistiquées, jusqu'à la recherche ADN. On peut se féliciter, cette année, de choix judicieux - révision des tarifs forfaitaires, procédures d'appels d'offres -, sources d'une économie substantielle, de 13 millions d'euros. Toutefois l'enveloppe des frais de justice continue de progresser : 532,5 millions d'euros contre 477 en 2012. Sachant que nombre de frais dépendent de commandes de la police et de la gendarmerie qui peuvent échapper aux procureurs, il faut saluer les efforts de concertation engagés, sous forme de réunions trimestrielles destinées à anticiper. La liberté de prescription du magistrat pose le problème de l'égalité des justiciables : si l'un d'eux réclame une expertise et que le magistrat lui refuse, il peut, s'il en a les moyens, la faire réaliser lui-même.

J'en viens à ce serpent de mer qu'est le dossier du tribunal de grande instance (TGI) de Paris, dont le déménagement de l'île de la cité aux Batignolles est prévu pour 2015. A un coût de 623 millions en 2009 passé à 671 millions en 2012, s'ajoute l'augmentation du loyer, sur un contrat de 27 ans, de 84 millions à 114 millions. Au point que la garde des Sceaux a diligenté un audit de l'inspection générale des services juridiques (IGSJ) sur les conditions de financement de l'opération. Ce dossier est symptomatique d'un réel problème sur l'immobilier à Paris et dans sa région. Il manque sans nul doute un patron pour traiter cette question.

Les crédits du programme « Administration pénitentiaire » augmentent de 6 %, ceux dédiés spécifiquement au personnel progressant de 4,8 % : 133 créations nettes d'emplois sont prévues, auxquels s'ajouteront 160 redéploiements. L'effort portera sur l'équipement des nouveaux établissements, le renforcement des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et la lutte contre la récidive. La création, enfin, de 15 emplois équivalent temps plein (ETP) au bénéfice des aumôneries musulmanes traduit une nouvelle conception de la laïcité dans l'univers pénitentiaire. Je m'en réjouis, car j'avais attiré, dès 2009, l'attention du garde des Sceaux de l'époque sur le grand déséquilibre entre les aumôneries, sachant combien la présence d'un représentant qualifié est un élément d'équilibre propre à éviter les dérives. Reste à trouver des candidats qui se soumettent à l'éthique républicaine et à les former.

Les SPIP bénéficieront de 33 postes supplémentaires. Vous trouverez, dans mon rapport, un tableau retraçant l'épineux problème de la surpopulation carcérale, par établissement. Le taux moyen, de 117 %, atteint 134 % dans les maisons d'arrêt et jusqu'à 200 % dans six établissements.

La programmation des investissements pour la période 2013-2015 se centrera sur les opérations engagées en mai 2012 et sur les mises en conformité les plus urgentes. La garde des Sceaux a décidé de revoir les financements à la baisse, pour tenir compte des nouvelles orientations de la politique pénale.

La question du transfert des détenus mérite que l'on s'y arrête. Jusqu'en 2011, ces transferts étaient de la responsabilité de la gendarmerie et de la police. Par souci de simplification, c'est le personnel pénitentiaire qui en a été depuis chargé, et le reversement de 800 ETP, dont 65 % issus de la gendarmerie et 35 % de la police, était prévu à cette fin. Mais c'était sans compter avec les différences de fonctionnement et de formation, qui ont conduit à suspendre le processus à la demande de l'administration pénitentiaire. Une mission d'étude a été diligentée, qui rendra son rapport fin 2012.

La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) constitue l'une des grandes priorités de ce budget. Elle bénéficie de 250 emplois supplémentaires, dont 178 d'éducateurs, après avoir perdu, entre 2009 et 2012, du fait de la révision générale des politiques publiques (RGPP), 140 postes. L'objectif est que toute mesure judiciaire soit traitée dans les cinq jours, sachant qu'il existe de grandes disparités selon les régions. En Bretagne, le délai moyen est de trois heures, ce qui est loin d'être le cas partout.

La proposition du candidat François Hollande de doubler le nombre des CEF, de 43 aujourd'hui à 80 en 2017, ayant suscité la polémique, la garde des Sceaux a décidé de faire dresser un état des lieux par l'IGSJ et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), qui rendront leur rapport début 2013. Pour moi, tout ne doit pas reposer sur les centres fermés. Je rends hommage au dévouement des familles d'accueil, dont la rémunération, limitée à 31 euros par jours, passera, grâce à un redéploiement de crédits, à 36 euros. Le prix de journée dans les CEF sera quant à lui ramené de 578 euros en 2012 à 558 euros en 2013, le taux d'encadrement passant de 27 à 24 ETP dans les CEF publics.

Le secteur associatif habilité est également un partenaire important, puisqu'il gère 1 168 établissements. Or, nous cumulons, d'année en année, les retards. Il est ici proposé d'abonder les crédits de 10 millions d'euros pour limiter les arriérés de paiement, sachant que le report de charge était de 34,4 millions d'euros fin 2010, de 40,2 millions d'euros fin 2011 et devrait atteindre 38 millions d'euros fin 2012. Il est bon de rappeler que 75 % des jeunes pris en charge n'ont pas récidivé.

Le programme « Accès au droit et à la justice » regroupe 4,4 % des moyens de la mission. Ses crédits sont en baisse en raison d'une diminution des coûts liés à la réforme de la garde à vue. A ceux qui s'inquiètent, dans les départements, du devenir des maisons de la consommation et de l'environnement, dont la mission principale est juridique, j'indique que ces dépenses ne sont pas prises en compte dans ce programme.

J'en arrive au programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ». En ce qui concerne l'immobilier parisien, l'éclatement des compétences, entre l'administration centrale et l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) ne favorise pas l'unité. L'administration centrale est aujourd'hui dispersée sur sept sites, l'objectif étant, depuis 2008, de réunir cinq de ces implantations. Le loyer pour ces cinq sites s'élevant encore à 23,9 millions en 2013, il est prévu un regroupement dans le XIXème arrondissement, rue de la Gare, après livraison au premier trimestre 2015, pour un coût de 180 millions dont le mode de financement n'est pas encore arrêté.

La place du privé dans le parc pénitentiaire mérite réflexion. Les crédits destinés aux marchés de gestion déléguée et au paiement des loyers liés aux PPP qui s'élevaient respectivement à 295 millions et 114 millions, passeront à 304 et 124 millions en 2013, soit 13,5 % du budget de l'administration pénitentiaire. Les PPP concernent 51 établissements qui regroupent 49 % de la population pénale. Coûts croissants, difficultés du contrôle, durée de l'engagement, affaiblissement des politiques et du Parlement, autant de motifs qui ont déterminé la garde des Sceaux à écarter tous les projets de PPP non encore engagés, ainsi qu'elle s'en est expliqué, le 25 septembre, en réponse à M. Mirassou. Seuls les projets déjà bien avancés ou les rénovations urgentes de bâtiments vétustes ne sont pas annulés.

Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), installé avenue de Ségur, ne paie pas de loyer mais seulement 60 000 euros de participation aux charges. Contraint cependant de déménager, il est prévu qu'il soit réinstallé, à terme, dans les locaux rendus vacants par le déménagement du TGI de Paris, en 2018. Il faudra donc trouver, dans l'intervalle, un autre lieu, d'où l'augmentation des crédits pour 2013.

M. François Trucy. - Mes compliments au rapporteur spécial pour la clarté de son exposé. Je note avec satisfaction une amélioration sur certains postes, mais ce n'est hélas pas le cas pour tous.

Auriez-vous quelque éclairage à nous donner sur la récente affaire d'enlèvement ? Le ravisseur, qui était sous un régime de probation, a échappé à tout contrôle judiciaire. Est-ce une faute ou une erreur ? Y a-t-il eu des dysfonctionnements, et lesquels ?

M. Jean Arthuis. - Je m'associe aux compliments de M. Trucy. En cette période de crise, l'institution judiciaire est appelée à prendre en charge des situations humaines difficiles, qui tendent à se multiplier. Il nous faut y porter un regard compréhensif, et trouver la voie de la cohérence.

Pour la protection judiciaire de la jeunesse, des flottements demeurent : comment trancher entre ce qui relève de l'État et ce qui relève de l'aide sociale à l'enfance, donc des départements ? Comme président de conseil général, j'ai pu observer que le juge a tendance à nous confier des jeunes qui ont déjà commis des actes de délinquance, et devraient donc être placés sous la responsabilité de la PJJ. Raréfaction des moyens ? En tout état de cause, la justice se dessaisit de sa charge. J'en veux pour preuve la circulaire ministérielle, qui prévoit que les personnes mises en liberté sous bracelet électronique bénéficient du revenu de solidarité active (RSA). Et elles sont dispensées, qui plus est, de la journée de sensibilisation organisée pour tous les allocataires. Or, aucune concertation n'a eu lieu avec les conseils généraux.

Vous avez évoqué la place importante des associations. Mais alors que l'implication des agents est essentielle au fonctionnement de la justice, on est en droit, par conséquent, de s'interroger sur les conséquences des conventions collectives et de la durée du temps de travail, qui pèsent lourd dans le budget. Si l'on ne fait pas bouger les lignes, on ne pourra pas s'en sortir.

M. Vincent Delahaye. - Merci à notre rapporteur spécial. L'augmentation de ce budget répond aux priorités annoncées, dont acte. Je ne m'en interroge pas moins sur l'insuffisance du rattrapage au profit des greffiers. La politique de gestion des ressources humaines n'est pas moins préoccupante, M. Hervé, que les données immobilières. Pourquoi ne pas inciter le personnel d'autres ministères à se former au métier de greffier, qui manque de 1 500 professionnels ?

Quel montant global représente l'augmentation des indemnités journalières des familles d'accueil ? Sur quelles économies en fonctionnement est-elle gagée ?

Que les dépenses de personnel du CSM augmentent de 10 % me surprend. A quelle nécessité cela répond-il, en ces temps de rigueur ?

M. Richard Yung. - Je salue l'effort sur ce budget pour 2013, qui respecte la priorité accordée à la justice, à l'image des autres priorités de ce projet de loi de finances.

Le nombre des greffiers, nous en sommes tous conscients, est insuffisant, au point que le travail des juges s'en trouve compliqué. Je salue l'effort engagé cette année ; il va dans le bon sens. Il faudra poursuivre. Permettez-moi de plaider pour ma paroisse en évoquant le greffe du tribunal du Ier arrondissement, en charge des Français de l'étranger. Il y manque tant de greffiers que le délai de délivrance des certificats de nationalité peut aller jusqu'à deux, voire trois ans !

Un mot sur l'évolution du secteur médical en prison. J'ai été frappé, lors de mes visites, de l'importance qu'a prise la psychiatrie : 15 % à 25 % des détenus relèvent de soins psychiatriques plus ou moins lourds. La prison n'y est pas adaptée ; les surveillants le disent eux-mêmes, ils ne sont pas des infirmiers psychiatriques ! Quel regard portez-vous sur ce phénomène ?

Quant au travail en prison, les possibilités en restent très limitées, et sont même en recul. Sans parler de l'insuffisance des rémunérations.

M. François Fortassin. - Mes félicitations à notre rapporteur spécial.

Pour le transfert des détenus, j'avais suggéré une mesure de bon sens à M. Perben, à Mme Dati, à M. Mercier, qui y ont tous vu une excellente idée, sans pourtant jamais la mettre en oeuvre. Hors le transfert d'une prison à une autre, qui exige des précautions, il est de nombreux allers-retours entre la prison et le Palais de justice, parfois pour une simple signature, qui pourraient être épargnés pour peu que les magistrats se déplacent dans les établissements, où leur serait réservée une salle ad hoc. Voilà qui serait tout à la fois moins onéreux, et plus sûr.

Nos concitoyens reprochent à leur justice sa lenteur, mais aussi son ésotérisme. La langue de nos magistrats est un tel galimatias que bien des prévenus ne comprennent pas pourquoi ils sont condamnés ou relaxés. Notre rôle de parlementaires n'est-il pas de la dépoussiérer ? La langue française est assez riche pour rester claire, que diable !

M. Yvon Collin. - Merci à notre rapporteur spécial. Vous indiquez, page 62 de votre note de présentation, que certaines performances sont difficiles à appréhender, comme la part des jeunes de moins de 17 ans n'ayant ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année. L'objectif pour 2013 serait de 76 %, pour atteindre 78 % en 2015. Dispose-t-on, à l'inverse, de statistiques sur la récidive des primo-délinquants, sachant que le passage en prison transforme bien souvent le simple voleur de mobylette en trafiquant de drogue ? L'action publique pour y remédier vous paraît-elle suffisante, notamment pour ce qui concerne les peines appliquées ?

M. Roland du Luart, président. - Le ratio de un greffier pour un magistrat n'est toujours pas atteint. Pour susciter des vocations, un rattrapage indiciaire ne serait pas mal venu. Comment expliquer que le million budgété l'an dernier à cette fin n'ait pas été engagé ?

Je me félicite comme vous de l'affectation de 55 millions supplémentaires aux frais de justice, qui mettra fin à l'insincérité budgétaire que nous déplorions depuis plusieurs années.

Je ne vous suis pas, en revanche, sur le pénitentiaire. Voilà des années que nous dénonçons la surcharge des prisons. Or, la seule façon de combler le retard passait par le PPP. Dans mon département, il a permis, en 2011, d'engager la reconstruction de la maison d'arrêt que l'on nous promettait depuis 1952 !

Vous évoquez des taux de surpopulation dépassant les 200 %. Mais il faut distinguer entre la métropole et l'outre-mer. Les 228 % de Mayotte tiennent pour beaucoup à la présence de Comoriens, où leur pécule représente le double de leur revenu à l'extérieur.

M. Jean Arthuis. - Les centres de détention deviennent des ateliers dérégulés. C'est une forme de délocalisation que d'y faire réaliser des travaux de sous-traitance. Visitez-les donc ! Y mettre bon ordre serait une autre façon d'illustrer le rapport Gallois.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Je n'en sais pas plus que vous, M. Trucy, sur l'affaire que vous évoquez. Il semble que la personne, détenue dans un département, ait ensuite été domiciliée dans un autre.

M. Arthuis a posé l'éternelle question de la relation entre le judiciaire et le social. Je le renvoie à l'excellent ouvrage de M. Magendie, ancien président de la cour d'appel de Paris, qui insiste sur la nécessité d'une approche collective du travail des magistrats. Il reste beaucoup à faire en la matière, et c'est pourquoi je suis très favorable aux pôles. Comptent aussi les relations avec les conseils généraux. Les magistrats arguent qu'ils doivent se recentrer sur leur coeur de métier, dont ne fait pas partie la recherche d'un accueil pour un jeune. Il est d'autant plus nécessaire de savoir dialoguer. Et ce n'est pas parce que l'on dialogue que l'on perd son pouvoir ; l'obligation de réserve n'interdit pas le dialogue.

L'évolution de la rémunération des familles d'accueil, M. Delahaye, représentera un surplus de 700 000 euros. La difficulté d'accueillir des malades psychiatriques en prison, M. Yung ? Le fait est qu'il se trouve en prison des gens qui ne devraient pas y être. Il y a, à la racine, un problème financier : qui doit payer, la sécurité sociale ou l'État ? Les psychiatres, aujourd'hui, sont pénalisés par les arriérés de frais de justice. Et la rémunération à l'acte n'est guère adaptée à l'exercice en milieu pénitentiaire, qui demande du temps.

Le travail en prison ? 5 % seulement des prisonniers ont un travail qui découle de commandes extérieures. Et il suscite, de surcroît, bien des litiges, puisque des entreprises privées y voient une concurrence déloyale. Quant aux difficultés de l'industrie, elles se répercutent en prison, c'est le cas pour le secteur automobile.

Le transfert de détenus est un sujet délicat. C'est pourquoi la garde des Sceaux a diligenté une étude. Déplacer les magistrats ? Il faut savoir qu'ils ont une conception très particulière de leurs fonctions. Si le transfèrement est difficile à organiser, c'est bien parce que l'organisation de leur travail ne répond pas entièrement à des principes cartésiens. Une entrevue avec un magistrat peut durer de 10 minutes à deux heures. Pris individuellement, chaque cas est facile à résoudre, mais il y en a des multitudes. A quoi s'ajoute le problème de l'éloignement croissant des prisons. D'où l'importance de la maîtrise foncière.

L'ésotérisme de la langue judiciaire, M. Fortassin ? Il est vrai que la clarté de la langue est une condition première, mais charité bien ordonnée commence par soi-même : je ne suis pas sûr que chaque citoyen soit en mesure d'appréhender la langue de nos textes de loi. Ce fut pour moi une erreur du législateur que d'avoir abandonné l'écriture de la loi, et j'estime que nous devrions reprendre la plume. Compte aussi le dialogue, le président du comité local de prévention de la délinquance que je suis peut en témoigner. Les rentrées solennelles du barreau ont également, à cet égard, leur importance, car elles sont les seuls moments où les décideurs entendent parler de la justice.

Les statistiques de la récidive, M. Collin ? Nous sommes là hors champs financier, mais je vous fournirai des chiffres.

Avec les greffiers, M. du Luart, la négociation est en cours. Le corps, qui a beaucoup renforcé ses compétences, n'a pas voulu s'engager au débotté dans une réforme de sa situation statutaire, si bien que le dialogue n'a pas encore abouti. Reste que ce budget fait ressortir leur situation comme une priorité, et je souhaite qu'elle se confirme l'an prochain.

Je ne suis pas hostile au principe du PPP, mais il y faut une maîtrise d'ouvrage très forte si l'on veut éviter des dérives coûteuses. Les parlementaires devraient s'interroger sur la pertinence des lois de programmation. J'ai toujours été hostile à leur multiplication, qui a cet effet que la loi de finances n'est plus que l'addition annuelle d'obligations. Nous en sommes un peu là avec les PPP. L'attitude de la garde des Sceaux, qui veut approfondir la réflexion, me paraît positive. Elle est d'ailleurs suivie en cela par la ministre de la recherche.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice »

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - L'article 66 bis, rattaché pour son examen à la mission « Justice », a été voté par l'Assemblée nationale à la demande du Gouvernement, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel rendue sur une question prioritaire de constitutionnalité. L'article 800-2 du code de procédure pénale dispose pour l'heure que les frais de transport et d'avocat peuvent être remboursés à toute personne visée par une décision juridictionnelle de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement. Le Conseil constitutionnel ayant estimé que le périmètre des personnes concernées par ces remboursements était trop limité, l'article 66 bis en étend le champ d'application à toutes celles faisant l'objet d'une décision autre qu'une condamnation ou qu'une déclaration d'irresponsabilité pénale (citation à comparaître, reconnaissance de responsabilité civile, par exemple). C'est là une question d'égalité, de liberté et de justice.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 66 bis (nouveau) du projet de loi de finances pour 2013.

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.