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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice

22 novembre 2012 : Budget - Justice ( rapport général - première lecture )

D. LA PERSISTANCE DE L'INSUFFISANCE DE GREFFIERS EN JURIDICTION

1. Un ratio greffiers / magistrats encore en deçà du niveau souhaitable

Alors que des efforts conséquents ont été réalisés depuis la mise en oeuvre de la loi n° 2002-1138 du 29 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) pour palier le manque de magistrats, le niveau des effectifs de greffiers en juridiction demeure un sujet de préoccupation.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial avait souligné un déficit de créations d'emplois par rapport aux objectifs initialement fixés par la loi de programmation11(*). En particulier, il avait déploré un décalage dans ces créations, avec un taux de réalisation de 76 % pour les magistrats et de seulement 32,6 % pour les fonctionnaires.

Au total, le ratio entre le nombre de greffiers et celui de magistrats n'a pas pu atteindre le niveau de un pour un. Malgré une progression significative en 2011 et 2012, ce ratio reste « défavorable » aux greffiers, comme en atteste le tableau suivant.

Evolution des effectifs de greffiers affectés auprès de magistrats

et de magistrats depuis 2006

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Greffiers (a)

6 915

6 942

7 012

7 059

7 079

7 433

7 545

Magistrats (b)

7 891

7 950

8 113

8 195

8 185

8 080

7 959

Ratio (a/b)

0,88

0,87

0,86

0,86

0,86

0,92

0,95

Source : Chancellerie

Le ratio actuel de 0,95 greffier par magistrat traduit une faiblesse du soutien logistique susceptible d'être apporté aux magistrats, tant pour le rendu des décisions de justice que pour la gestion des juridictions.

Les efforts afin d'accroître les effectifs de magistrats n'ont de sens que s'ils s'accompagnent d'un effort encore plus important en faveur des greffiers, afin de ramener le ratio entre le nombre de fonctionnaires et celui de magistrats à un niveau véritablement satisfaisant.

Votre rapporteur spécial insiste sur cette difficulté qui peut mettre en difficulté l'équilibre de l'institution judiciaire.

2. Le nécessaire recentrage des greffiers sur leur « coeur de métier »

La situation est d'autant plus préoccupante qu'au fil des réformes législatives certaines taches nouvelles et administratives peuvent venir accroître la tache des greffiers. Tel est notamment le cas de la réforme des tutelles des majeurs, pour laquelle votre commission a demandé une évaluation à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

Les conséquences de la réforme des tutelles des majeurs :

les conclusions de la Cour des comptes

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a eu d'importantes conséquences sur le travail en juridiction depuis son entrée en application.

Sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances du Sénat a demandé, en 2011, à la Cour des comptes une enquête relative à la mise en oeuvre de ce texte. Les principales conclusions de la Cour concernant l'impact de cette réforme sur les greffes sont les suivantes :

« Alors que dans le projet de réforme, l'étude d'impact réalisée par la direction des affaires civiles et du Sceau (DACS) prévoyait un « recentrage et une amélioration qualitative de la charge administrative des greffes », le constat dressé par la Cour des comptes va dans le sens inverse.

« Les procédures de vérification des comptes annuels de gestion des tuteurs, des curateurs et des mandataires judiciaires chargés de mesures d'assistance judiciaire confiées au greffier en chef sont modifiées dans le sens d'un renforcement de la qualité (le greffier en chef peut solliciter des renseignements aux banques et bénéficier du concours d'un expert). Par ailleurs, le juge peut prendre des mesures tendant à décharger le greffe (par le biais par exemple d'une dispense de production des comptes pour les personnes ne disposant pas de patrimoine).

« Cependant, les greffiers doivent assumer les charges administratives liées aux nouvelles compétences et aux obligations du juge des tutelles. Ils sont en outre largement impliqués dans la procédure de mandat de protection future. ».

Source : Sénat, rapport d'information n° 315 (2011-2012), « La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant », de MM. Eric Bocquet et Edmond Hervé

Ce constat rend encore plus importante une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences optimale.

En application du décret n° 2007-1106 du 16 juillet 2007, un corps de secrétaires administratifs des services judiciaires a été créé. Dans ce cadre, 175 emplois ont été affectés (par transformation d'emplois de catégorie C), en 2008 puis à nouveau en 2009, dans les secrétariats et les régies des juridictions les plus importantes ainsi que dans les services administratifs régionaux (SAR). En 2010 et 2011 respectivement, 79 et 30 emplois ont encore été consacrés à de tels postes. Ces affectations ont visé à recentrer progressivement l'activité des greffiers sur leurs activités juridictionnelles et l'assistance du magistrat, ainsi que de les dégager de certaines fonctions administratives auxquelles ils participaient.

En outre, il est attendu du recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication une amélioration sensible des conditions de travail des greffiers et de leur productivité.

3. L'absence de revalorisation indemnitaire en 2013

Des auditions conduites par votre rapporteur spécial en vue de l'examen des crédits du programme « Justice judiciaire »12(*), il ressort un problème posé par l'absence de revalorisation indemnitaire en faveur des greffiers en 2013.

Si une enveloppe de 3,97 millions d'euros est prévue au titre des mesures catégorielles en 2013, elle concerne la dernière tranche de la revalorisation du régime indemnitaire des magistrats.

Une enveloppe d'un million d'euros avait été prévue pour le corps des greffiers en loi de finances pour 2012.

Les mesures prévues en loi de finances pour 2012 en faveur des greffiers

« Une enveloppe de 5,95 millions d'euros au titre des mesures catégorielles est prévue en 2012, afin de revaloriser les régimes indemnitaires des magistrats et fonctionnaires des services judiciaires.

« Les mesures catégorielles favorables aux fonctionnaires sont les suivantes :

« Grille indiciaire des agents de catégorie B

« Dans le cadre de la politique de fusion des corps de fonctionnaires initiée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique, un nouvel espace statutaire pour les fonctionnaires de catégorie B a été créé. Le corps des greffiers intègrera ce nouvel espace statutaire en 2012.

« (...)

« Les mesures catégorielles favorables aux magistrats sont les suivantes :

« Revalorisation indemnitaire des magistrats

« (...)

« Au total, l'enveloppe catégorielle dévolue aux magistrats s'élève, au titre de 2012, à 4,9 millions d'euros ».

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Toutefois la mesure relative aux greffiers n'est pas entrée en application en 2012, pas plus que l'avancée prévue pour ce corps vers le nouvel espace statutaire.

Au total, le régime indemnitaire des greffiers en chef et des greffiers n'a pas été revalorisé depuis 2003.

Votre rapporteur spécial estime nécessaire que cette question soit revue au cours des prochains exercices budgétaires.


* 11 Rapport spécial n° 91 (2007-2008) - tome III - annexe 16.

* 12 Audition de Véronique Malbec, directrice des services judiciaires, le 14 novembre 2012, d'André Gariazzo, secrétaire général du ministère de la justice, le 15 novembre 2012, et de Philippe Gilabert et Patrick Coculet, respectivement secrétaire général et trésorier du syndicat UNSA Services judiciaires, le 14 novembre 2012.