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Proposition de loi visant à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les successions supérieures à 150 000 euros

5 décembre 2012 : Succession ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 5 décembre 2012, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport de M. Ronan Kerdraon sur la proposition de loi n° 92 (2012-2013) visant à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les successions supérieures à 150 000 euros.

M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - Déposée le 29 octobre dernier, la proposition de loi de M. Jacques Mézard et des membres du groupe RDSE autorise le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, l'Apa, sur les patrimoines supérieurs à 150 000 euros. Elle reprend un amendement au projet de loi de finances rectificative de cet été que ce groupe avait retiré à la demande de la commission des finances et du Gouvernement.

Son but est de préserver la capacité financière des conseils généraux à verser l'Apa dans des conditions satisfaisantes. Voilà un enjeu central : entre 2003 et 2009, les dépenses brutes d'Apa ont augmenté de 5,9 % par an, quand les dépenses restant à la charge des départements ont crû de 8,8 % par an. En 2011, la dépense totale d'Apa s'établissait à 5 264 millions ; la CNSA ne couvrant qu'un peu plus de 30 % de ce montant, la charge laissée aux départements s'établissait à 3,6 milliards. Nous sommes bien loin du respect du principe d'une égale répartition du financement de la prestation entre l'Etat et les départements qui, il est vrai, n'a jamais été gravé dans le marbre de la loi.

Si les difficultés des départements sont réelles, la réponse apportée par ce texte m'apparaît prématurée et inadaptée. Prématurée parce que nous reverrons en profondeur le mode de financement de l'Apa dans le futur projet de loi sur la prise en charge de la perte d'autonomie - ce sera aussi l'occasion d'aborder la lourde question du reste à charge en établissement. Le groupe de travail n° 4 relatif à la stratégie pour la couverture de la dépendance des personnes âgées comme le Conseil économique, social et environnemental ont étudié la piste du recouvrement sur succession avant de la rejeter dans leurs rapports de juin 2011. D'autres pistes sont envisageables : un prélèvement général mais limité sur l'ensemble des successions ou un alignement progressif du taux de CSG applicable aux pensions de retraite sur le taux de droit commun.

La réponse est inadaptée dans la mesure où, contrairement à l'aide sociale à l'hébergement servie par les départements à titre subsidiaire, l'Apa constitue une prestation universelle destinée à couvrir un risque identifié, la dépendance. Organise-t-on un prélèvement sur le patrimoine d'un malade du cancer afin d'obtenir le remboursement de ses soins ? Mme Bachelot, en son temps, avait clairement écarté cette option.

Mme Catherine Deroche. - C'est vrai !

M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - Pourquoi l'envisager pour un malade d'Alzheimer ? Les ressources de la personne dépendante, son patrimoine, sont déjà pris en compte dans la définition des plans d'aide. Perfectionnons le dispositif, révisons le mode de calcul des tickets modérateurs, ce sera plus efficace qu'un recouvrement sur succession. L'Apa doit son succès à la suppression, grâce au Parlement, du frein psychologique que représentait le recouvrement sur succession, de l'ancienne prestation spécifique dépendance, la PSD. De nombreuses personnes préféraient y renoncer pour transmettre un patrimoine intact à leurs héritiers.

M. Alain Milon. - La PSD a duré moins longtemps !

M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - Réintroduire le recouvrement sur succession, ce serait limiter le nombre des bénéficiaires de l'Apa, qui atteignait 1,2 million fin 2011. 140 000 personnes bénéficiaient de la PSD fin 2001, mais elles étaient plus du double à percevoir l'Apa pour les groupes iso-ressources (GIR) 1 à 3 un an plus tard. De toute évidence, quelque chose s'est débloqué. Relever le seuil pour ne toucher que les plus aisés ? Ce ne serait guère efficace : d'après toutes les personnes que j'ai auditionnées, c'est moins le niveau du seuil que son existence qui conduit à renoncer à la prestation. Par ailleurs, le recouvrement sur succession risque d'avoir un impact collatéral sur le secteur des services d'aide et d'accompagnement à domicile déjà fragilisé. En effet, 90 % des montants des plans d'aide à domicile sont utilisés pour financer le recours à un aidant professionnel.

Enfin, le dispositif proposé, qui diffère du système de gage maximal de 20 000 euros que notre mission commune d'information sur la dépendance avait envisagé en 2010, présente des limites techniques fortes : il ne prévoit ni plafond sur les sommes recouvrables ni droit d'option. Il s'appliquerait à l'ensemble des allocataires six mois après l'entrée en vigueur de la loi : ne serait-il pas plus juste de le réserver aux seules personnes entrant en dépendance après la publication de la loi ? Autre difficulté, si l'on se fie aux derniers chiffres de la Cour des comptes, le seuil de 150 000 euros correspond peu ou prou au patrimoine médian des ménages de soixante-dix ans et plus. Autrement dit, nous toucherions la très grande majorité des personnes dépendantes propriétaires de leur logement, qui ne sont pas nécessairement les plus nanties. Si les estimations sont à manier avec prudence, environ 40 % des bénéficiaires de l'Apa seraient concernés.

Alors que l'objectif est d'améliorer la situation financière des départements, nous ne disposons d'aucune information sur les ressources qui pourraient être récoltées, afin de les mettre en regard des coûts potentiels. Les coûts de gestion risquent, en effet, d'être non négligeables. De plus, si le risque d'évincement se vérifie, les sommes économisées par les départements seront dépensées à un autre niveau, notamment par l'assurance maladie, lorsque les personnes dépendantes, trop tardivement accompagnées, recourront au système de soins.

Pour toutes ces raisons je demande à la commission de ne pas adopter le texte. Ce rejet n'empêcherait pas son examen : la proposition de loi viendrait simplement en séance la semaine prochaine dans la rédaction initiale.

Ma position en tant que rapporteur rejoint celle de l'ensemble des personnes que j'ai consultées, en particulier l'assemblée des départements de France (ADF), pourtant concernée au premier chef. Il ne s'agit pas de nier les difficultés des conseils généraux, mais plutôt de ne pas adopter dans l'urgence un dispositif dont nous maîtrisons mal les implications et dont nous entrevoyons clairement les risques. Le Gouvernement a montré qu'il était attentif à la situation des départements... Dès 2013, un fonds de 170 millions d'euros sera mis en place pour soutenir les collectivités les plus en difficulté, et des solutions pérennes doivent être trouvées à compter de 2014 pour assurer un partage plus équitable du financement des prestations de solidarité.

En dépit de l'urgence, il serait contreproductif d'agir dans la précipitation. Le texte que nous attendons depuis si longtemps sera soumis au Parlement dans les prochains mois. C'est alors que nous confronterons nos idées, partagerons nos expériences et définirons ensemble les grandes lignes d'une meilleure prise en charge de la perte d'autonomie.

M. René-Paul Savary. - Le rapporteur s'est attaché à présenter tous les arguments pour et contre. Les présidents de conseils généraux ne parviennent plus à boucler les budgets. Il manque 1 milliard d'euros de compensation de la part de l'Etat pour le financement de l'Apa. En conséquence, les dépenses non obligatoires baissent à un niveau inacceptable pour nos concitoyens.

Le texte ouvre le débat. L'hébergement des personnes âgées donne droit à un recours sur succession. La situation est différente pour l'hébergement des personnes handicapées puisque les départements ne peuvent effectuer un recours qu'en l'absence d'héritiers, et les moyens des descendants ne sont pas pris en compte. Ne conviendrait-il pas de reconsidérer cette différence entre deux catégories de personnes en perte d'autonomie ? Pour ce qui est de l'Apa, les coûts de gestion ne seraient pas un obstacle. Nos services savent déjà récupérer les fonds en matière d'hébergement. Ils pourront le faire dans le cas de l'Apa.

Vous évoquez 170 millions pour le fonds d'urgence de compensation. N'est-ce pas dérisoire au regard des 6 milliards nécessaires au niveau national pour compenser le financement des prestations de solidarité versées par les départements ?

Enfin, l'assemblée des départements de France ne serait pas favorable à la proposition de loi ? Elle comprend en réalité deux groupes, écoutons les deux.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Je partage la position du rapporteur. Quoique nul ne puisse me reprocher d'être insensible à la dégradation de la situation financière des départements, je m'oppose à cette proposition de loi. L'absence de recours sur succession est une des raisons du succès de l'Apa. Lors de sa création, la discussion avait été vive ; la question a été tranchée, ne revenons pas sur ce pilier du dispositif.

Je suis partisan de la reconnaissance d'un nouveau risque lié à la perte d'autonomie, aux côtés des risques vieillesse, santé ou famille, et ouvrant droit à une allocation universelle, indépendamment des causes de la perte d'autonomie et de l'âge des personnes, ce qui briserait la barrière des soixante ans. Est-ce une vue de l'esprit ? Non, et cela n'aurait rien de laxiste, car ce droit s'exercerait dans des conditions spécifiques : les modalités de gouvernance seraient différentes de celles des autres branches de la sécurité sociale, ce qui est déjà le cas avec la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, et les allocations seraient calculées différemment selon le revenu - c'est déjà le cas pour l'Apa, à la différence des prestations maladie ou familiales. Dans ces conditions, il ne serait pas choquant que les personnes âgées plus aisées puissent bénéficier de l'Apa sans recours sur leur succession. Au demeurant, comment expliquer qu'une personne atteinte d'un cancer soit prise en charge sans que soit effectué aucun recours, tandis qu'il y aurait recours sur succession en cas de maladie d'Alzheimer ? C'est pourquoi je suis plutôt favorable à la création d'une ressource perçue sur l'ensemble des successions afin d'alimenter, notamment, le financement de l'Apa.

M. Gilbert Barbier. - Un impôt en somme ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - A la différence de ce que vous proposez, ce mécanisme s'inscrirait dans une approche collective et respecterait le principe de solidarité.

M. Dominique Watrin. - Il y a urgence à résoudre les problèmes financiers des départements. Des mesures plus ambitieuses que celles annoncées par le Gouvernement sont nécessaires. Le rapporteur a raison, on ne peut pas aborder la question de l'autonomie sous le seul angle financier, par le petit bout de la lorgnette. Ne mettons pas la charrue avant les boeufs.

Si les dépenses augmentent, le nombre d'heures Apa stagne. De nombreux bénéficiaires potentiels renoncent aux heures auxquelles ils auraient droit : depuis le décret Raffarin de 2003, il faut toucher moins de 650 euros pour être exonéré de participation. De plus, le plafonnement des GIR et la hausse des taux horaires d'intervention à domicile n'autorisent pas le même nombre d'heures qu'auparavant. C'est inquiétant, les personnes dépendantes sont moins bien accompagnées. Voilà pourquoi nous avons besoin d'une réforme globale de l'Apa et pas seulement de son financement. Dans un esprit de solidarité, mettons à contribution les revenus financiers.

En outre l'Apa ne sortirait pas indemne de cette proposition. Il est grave d'agiter un épouvantail, l'exemple de la PSD l'a montré. De même, dès la publication du rapport Rosso-Debord, beaucoup d'allocataires ont réduit le nombre d'heures utilisées par crainte d'un recours sur succession. Enfin, on le sait bien, les plus riches, qui disposent de conseillers fiscaux, organiseraient leur insolvabilité.

M. Alain Milon. - Lors de son audition, Mme Delaunay avait affirmé avoir trouvé un dossier vide. Le rapporteur, lui, a reconnu l'existence de nombreux rapports sur ce sujet : le rapport de MM. Marini et Vasselle, celui du groupe de travail sur la stratégie de couverture de la dépendance des personnes âgées, le rapport du Conseil économique, social et environnemental et l'on vient de citer le rapport Rosso-Debord.

Vous dites que le moment n'est pas opportun. La ministre a parlé de mi-2013 - entendons fin 2013 - ce qui renvoie l'application à 2015. Pendant ce temps, la situation des départements continuera de s'aggraver. Il faudra bien trouver une solution. Enfin, vous affirmez que la proposition du groupe RDSE aurait des conséquences sur les services d'aide à domicile. N'est-ce pas déjà le cas avec la suppression de la base forfaitaire pour les cotisations sur les emplois à domicile dans le PLFSS ?

Le groupe UMP s'abstiendra, car nous souhaitons un débat en séance.

Mme Catherine Deroche. - J'étais initialement assez favorable à ce texte. Cependant, le seuil de 150 000 euros paraît assez bas. De plus, comme tout seuil, il s'accompagne d'effets pervers. Il nous apparaît qu'une réforme d'ensemble de la dépendance est nécessaire. Pourquoi faire contribuer les personnes atteintes de maladies de l'âge ou dégénératives et pas les autres malades ? Je m'abstiendrai.

M. Gilbert Barbier. - La tâche est difficile pour le représentant du groupe RDSE... Il a été dit que ce texte aborde l'Apa par le petit bout de la lorgnette. Pourtant, depuis sa création, la question du financement des départements est lancinante.

M. Jean-François Husson. - Tout à fait.

M. Gilbert Barbier. - D'un point de vue terre à terre, les habitants de nos villages et petites villes comprennent mal que le département prenne en charge l'autonomie de personnes qui disposent de rentes de situation, même si elles ne se comparent pas à Mme Bettancourt. Cette inégalité est mal perçue.

Certes des maladies lourdes comme le cancer sont prises en charge à 100 %, mais l'entrée dans la dépendance relève d'une problématique plus vaste. Sans doute pourrait-on moduler le seuil de 150 000 euros en fonction de la situation géographique de la résidence principale.

Ce texte a du moins le mérite de proposer des solutions pour les départements. Combien de temps attendrons-nous le grand projet qu'annonce la ministre ? Elle n'exclut pas, d'ailleurs, de mettre à contribution les personnes aisées bénéficiant de l'Apa. Dès lors, ne serait-ce que pour frayer la voie au texte du Gouvernement, il est intéressant de réaliser une petite avancée sur un sujet difficile.

M. Georges Labazée. - Je partage la position du rapporteur. Cette proposition de loi constitue une occasion d'élargir le débat, au-delà du cercle des présidents de conseils généraux, toutes tendances confondues, aux parlementaires et à tous les acteurs de la dépendance. Nous souhaitons la fixation d'un calendrier et une mise en oeuvre rapide de la réforme de la dépendance. Les enjeux sont connus. Avançons ! Je rejoins le rapporteur, les sommes gagnées au titre du recours sur succession seraient dépensées pour l'aide à la personne, comme les débats nourris de 2000 l'avaient souligné.

Mme Muguette Dini. - Le RDSE nous alerte sur la difficulté du financement pour les conseils généraux de l'Apa et sur le sentiment d'injustice que peut susciter le versement de l'allocation à des personnes aux revenus différents. Toutefois, il est vraisemblable que les personnes dépendantes hésiteront à solliciter l'Apa si elles craignent de ne pouvoir transmettre le fruit d'une vie de travail. Faut-il augmenter le seuil ou moduler le recouvrement ? En tout cas, cette proposition de loi est un appel à agir vite, je la voterai.

Mme Isabelle Debré. - Les partenaires sociaux que j'ai pu auditionner dans le cadre de la proposition de loi sur l'allocation de solidarité aux personnes âgées, ont souvent souligné le manque d'équité de l'Apa. Comment comprendre que le propriétaire de centaines d'hectares de forêt touche l'Apa ? Je m'abstiendrai, parce que le sujet requiert une réflexion approfondie. Surtout, la solidarité nationale peut être complétée par la solidarité familiale. N'oublions pas que les enfants, dans le droit français, doivent assistance à leurs parents.

M. Jacky Le Menn. - Ce rapport n'avait rien de péjoratif et le collègue parlant du bout de la lorgnette voulait nous dire qu'il n'était pas possible d'isoler ainsi un aspect du dossier. Mme Delaunay a-t-elle mal regardé ? Donnez-moi acte que j'ai plusieurs fois rappelé les rapports dont nous disposions : nous avons tous les éléments de réflexion pour prendre les décisions, sans nous borner à une urgence ponctuelle. Notre réflexion doit au contraire embrasser l'ensemble du champ de la dépendance, en incluant les établissements concernés, les équipes à domicile, les équipes de proximité, ou les associations en difficulté.

Quel sera le statut de l'Apa, est-ce une prestation universelle, avec quels financements, avec des paliers ? Autant de questions d'ordre financier, très lourdes, et pas seulement pour les conseils généraux. Il convient d'aborder cette réforme de manière heuristique, globalement et non par petits morceaux. Les gens sont attachés à l'Apa. Revenir brutalement au recours sur succession, comme avec la PSD, marquerait une régression. En Ille-et-Vilaine où une expérimentation avait été menée, des personnes quittaient le dispositif de l'hébergement afin de préserver leur petit logement, toute la richesse d'une vie.

Il incombe au législateur de fixer les grandes lignes de la prise en charge de la perte d'autonomie. De même la question des finances des départements sera traitée avec la loi sur la décentralisation.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Le mode de calcul de l'Apa prévoit d'ores et déjà une participation des bénéficiaires en fonction des revenus. En dessous d'un revenu d'environ 800 euros par mois, l'allocation est versée en intégralité ; entre 800 et 2 800 euros, elle varie de 0 % à 90 % ; au-delà elle est de 90 %.

M. René-Paul Savary. - Mais qu'en est-il des personnes, tels les agriculteurs et les viticulteurs, qui ont un patrimoine important, mais peu de revenus ?

Mme Annie David, présidente. - Je ne vois pas en quoi le fait qu'une personne ait du patrimoine et de faibles revenus justifie que l'on effectue un prélèvement sur son patrimoine.

M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - Cette proposition de loi a le mérite de prolonger le débat ouvert en 2011 et de mettre en lumière la nécessité de réformer le financement de l'Apa, qui pèse sur les budgets des départements. Toutefois le texte aborde la question, sinon par le petit bout de la lorgnette, du moins sous un seul prisme. Il convient de prendre en compte tous les paramètres, faute de quoi nous aboutirons à une réponse partielle.

En outre, le calcul de l'Apa intègre déjà le capital dormant. L'enjeu est l'universalité de l'Apa. Il faudra y réfléchir lors de l'examen de la réforme que proposera le Gouvernement. Je partage le sentiment d'urgence exprimé par M. Watrin et la nécessité d'une réforme plus ambitieuse pour les départements.

L'instauration d'un recours sur succession, quel qu'en soit le montant, constituerait un frein à la demande d'Apa, avec des conséquences sur les services à domicile. Il est urgentissime de lancer un plan de lutte contre la perte d'autonomie, expression préférable à celle de dépendance. C'est une question de solidarité nationale. Peut-être faut-il créer un cinquième risque. Fixons rapidement un calendrier précis.

Comme l'a dit Mme Dini, le RDSE a exercé un droit d'alerte pour ouvrir le débat. L'articulation entre solidarité familiale et solidarité nationale est à verser au débat. La boîte à outils existe. Il ne reste plus qu'à avoir le courage de faire des choix.

L'article 1er et l'article 2 ne sont pas adoptés.

La commission repousse la proposition de loi.

Mme Annie David, présidente. - La commission n'ayant pas adopté de texte, la proposition de loi initiale sera examinée en séance publique le jeudi 13 décembre après-midi.