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Proposition de résolution tendant à la création d'un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation

28 mars 2013 : Alimentation ( rapport )

N° 461

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 mars 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne de M. François ZOCCHETTO et les membres du groupe UDI-UC, présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à la création d'un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation,

Par Mme Catherine MORIN-DESAILLY,

Sénatrice.

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour, président ; MM.  Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries, vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, Yannick Botrel, André Gattolin, Richard Yung, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Louis Lorrain, Jean-Jacques Lozach, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

413 (2012-2013)

Mesdames, Messieurs,

Le 28 février dernier, M. François Zocchetto et les membres de l'Union des Démocrates et Indépendants - UC ont déposé une proposition de résolution européenne1(*) (PPRE) « tendant à la création d'un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation ».

Cette proposition fait suite à deux affaires distinctes. La première est la découverte d'une tromperie - d'une fraude - d'un industriel de l'agroalimentaire sur des mélanges de viande dans la confection de plats cuisinés. La seconde est une décision de la Commission européenne autorisant l'utilisation de protéines animales transformées pour l'alimentation du poisson d'élevage. Ces deux affaires ont été popularisées dans les médias sous les expressions du « scandale de la viande de cheval » et du « retour des farines animales », évoquant ainsi l'épisode tragique de « la crise de la vache folle » de la fin du siècle dernier. Les deux affaires, jointes pour l'occasion, présentent des caractéristiques très différentes, posent des problèmes distincts et doivent être présentées séparément, même si elles posent toutes les deux le problème fondamental de la maîtrise du consommateur sur son alimentation.

L'AFFAIRE DE LA VIANDE DE CHEVAL DANS LES PLATS CUISINÉS ET LES FAILLES SUR LA TRAÇABILITÉ DES PRODUITS

Les révélations de tromperies sur la composition des plats cuisinés à base de viande constituent un nouveau choc pour l'opinion. Ce qui est en cause, c'est moins la sécurité sanitaire des produits stricto sensu - car la viande de cheval n'est pas impropre à la consommation -, que la confiance que le consommateur peut avoir dans son alimentation et que le citoyen doit avoir dans ses institutions. Une enquête judiciaire est en cours. À chaque étape, les Français découvrent avec stupéfaction l'ampleur de la fraude européenne, les manoeuvres pour tromper le consommateur (réétiquetage ?), la complexité de l'organisation des filières, l'internationalisation des circuits, la force de la logique mercantile qui, dans l'obsession du moindre coût, conduit à vouloir économiser sur tout, jusqu'à ce que le scandale apparaisse. S'il est impossible d'éviter toute déviance individuelle, l'affaire révèle quelques failles collectives dans l'organisation des contrôles et dans la réglementation, notamment en matière de traçabilité des produits.

Il y a, sur ce point, un large consensus politique et même international. Même le Royaume-Uni s'est prononcé pour un renforcement de la législation européenne.

Le Sénat s'est montré particulièrement attentif à cette affaire. La commission des affaires économiques a d'ores et déjà procédé à l'audition des trois ministres concernés par la traçabilité dans la chaîne de fabrication et de distribution des produits alimentaires2(*). Le groupe UDI-UC a également demandé la constitution d'une mission d'information sur ce sujet. Lors de sa réunion du 20 février 2013, la conférence des présidents a pris acte de la création d'une mission commune d'information sur la filière viande en France et en Europe : élevage, abattage et distribution.

Il ne fait aucun doute que, après plusieurs mois de travaux et d'auditions, cette mission proposera, à son tour, des améliorations de la législation européenne, ce qui permet de circonscrire la présente proposition de résolution à quelques dispositions.

AMÉLIORER LA TRAÇABILITÉ DES DENRÉES ALIMENTAIRES

Le règlement (CE) n° 178/2002 établissant les principes généraux de la législation alimentaire introduit le principe de traçabilité des denrées alimentaires.

La traçabilité est définie dans ce règlement comme étant « la capacité à retracer, à travers toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, le cheminement d'une denrée alimentaire, d'un aliment pour animaux, d'un animal producteur de denrées alimentaires ou d'une substance destinée à être incorporée ou susceptible d'être incorporée dans une denrée alimentaire ou un aliment pour animaux ».

En complément des exigences générales de traçabilité, des législations spécifiques établissent des règles de traçabilité pour certains secteurs/produits tels que l'étiquetage de la viande bovine, l'étiquetage du poisson, les OGM, etc. Si la traçabilité mise en place dans la filière viande bovine non transformée est satisfaisante, il n'en est pas de même pour les autres viandes et pour les produits transformés.

Ce vide juridique a deux conséquences. Tout d'abord, la traçabilité est, curieusement, sélective. Or, une bonne gestion des flux de viande et de leur origine à l'intérieur de l'entreprise, comme tout au long de la filière, passe nécessairement pour les opérateurs par la mise en place d'un dispositif de traçabilité complet et efficient. Ensuite, il met en échec la réglementation en parallèle sur l'information des consommateurs, prévue par le règlement européen n° 1169/2011 dit règlement INCO.

En effet, le règlement INCO organise ou envisage l'étiquetage obligatoire de l'origine des différents types de viande et de celle utilisée en tant qu'ingrédient, mais ne prévoit pas la mise en place préalable d'un dispositif obligatoire de traçabilité. Sans ce dernier, il appartient en principe à l'autorité de contrôle de rapporter la preuve par tout moyen de la non-conformité de l'étiquetage.

Il conviendrait qu'il y ait un lien entre l'indication obligatoire de l'origine (mention d'étiquetage) et la traçabilité. C'est grâce à la traçabilité que la réalité de la mention de l'origine peut être garantie. Ainsi, il serait souhaitable qu'une obligation générale de traçabilité des informations transmises au consommateur soit introduite dans la législation européenne pour permettre : de garantir la véracité des informations ; d'améliorer ainsi la confiance du consommateur dans la filière alimentaire ; de faciliter le contrôle de ces informations aussi bien par les opérateurs eux-mêmes que par les autorités de contrôle.

Cette obligation pourrait être insérée à l'article 18 du règlement n° 178/2002 relatif à la traçabilité, sous une forme qui existe actuellement dans la réglementation sur la viande bovine telle que : « les opérateurs sont tenus de mettre en place une procédure de traçabilité interne à l'entreprise permettant de garantir la véracité des informations qu'ils communiquent ». Mais elle pourrait également être introduite dans le règlement INCO n° 1169/2011 relatif à l'information des consommateurs, en particulier à l'article 7 relatif aux pratiques loyales en matière d'information.

Bien évidemment, ces exigences devraient s'appliquer également aux produits importés dans l'Union européenne, aussi bien par souci d'information du consommateur que de souhait d'une concurrence loyale entre les produits européens et les produits des pays tiers.


* 1 PPRE n° 413 (2012-2013)

* 2 Voir le compte rendu de la réunion de commission du 19 février 2013 - Audition de M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, de M. Benoît Hamon, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation, et de M. Guillaume Garot, ministre délégué auprès du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.