EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er - Définition du champ de l'habilitation du Gouvernement à légiférer
Commentaire : cet article définit les domaines dans lesquels le Gouvernement est habilité à légiférer pour accélérer les projets de construction
L'article 1 er du projet de loi définit huit domaines dans lesquels le Gouvernement est habilité à légiférer. On examinera successivement, pour chacun de ces points (numérotés de I à VIII), l'état du droit existant, les dispositions du texte initial, les modifications apportées par l'Assemblée nationale et la position de votre commission.
I. Créer une « procédure intégrée pour le logement »
A. Le droit actuel
Un constat : l'empilement des procédures de modification des normes règlementaires freine les projets de constructions
La mise en oeuvre de certains projets de constructions et d'aménagement peut se heurter à la nécessité de modifier préalablement, parfois de façon substantielle, certains documents d'urbanisme (PLU, SCOT) mais également certains schémas et plans issus de législations connexes, qui soit contribuent à déterminer les droits à construire en grevant certaines parcelles de servitudes d'utilité publique, soit s'imposent aux documents d'urbanisme du fait de la hiérarchie des normes.
La liste des documents normatifs connexes aux documents d'urbanisme qui contribuent à déterminer la faisabilité d'un projet de construction est particulièrement étoffée : schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE), plans climat-énergie territoriaux (PCET), directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD), directives de protection et de mise en valeur des paysages, aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP), plans de déplacements urbains (DPU), programmes locaux de l'habitat (PLH), plans de gestion des risques d'inondation, plans de prévention des risques naturels (PPRN) mentionnés à l'article L. 562-1 du code de l'environnement relatifs aux risques d'inondation à cinétique lente et aux risques liés aux cavités souterraines et aux marnières, documents stratégiques de façade, schémas de mise en valeur de la mer, schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine, plans de prévention des risques miniers mentionnés à l'article L. 174-5 du nouveau code minier.
Or, chacun de ces schémas ou plans, issu d'une législation particulière, doit normalement être modifié selon une procédure spécifique. La réalisation d'un projet de constructions peut par conséquent nécessiter une séquence de modifications dont les durées se cumulent. Le déroulement séquentiel de ces procédures se double d'un second défaut : la tendance à la redondance des actes. En effet, la modification d'un document peut exiger des actes déjà prévus pour la modification d'un autre document, de sorte que la même opération (par exemple dans le domaine de l'évaluation des impacts et de la consultation du public) va être répétée de façon inutile.
L'étude d'impact du projet de loi fournit un exemple de cet empilement des procédures : réaliser un projet de construction dans une zone qui comprend des cavités suppose de modifier d'abord le plan de prévision des risques naturels prévisibles (six mois), puis le PLU (six mois de plus). Si en plus se greffent des problématiques de protection du patrimoine (cas de carrières protégées au titre du patrimoine historique), des délais supplémentaires pourront s'ajouter. Dans chacune de ces procédures de modification, il faudra par ailleurs associer certaines personnes (qui sont presque toujours les mêmes) et consulter le public en organisant une enquête publique.
Enfin, lorsque, au terme d'un parcours long et redondant, les documents fixant les règles générales ont été modifiés, il reste encore à instruire les demandes d'autorisation proprement dites, sachant que, lors de cette phase également, on observe un empilement des procédures d'autorisation.
Une solution ingénieuse mais à ce jour imparfaite : la déclaration de projet
Pour faire face à ces difficultés, la loi n°2003-710 du 1er août 2003 a créé la déclaration de projet. Cette procédure (qui figure à l'article L.300-6 du code de l'urbanisme) permet à une personne publique (État ou collectivité territoriale) de considérer qu'un projet, public ou privé, est d'intérêt général, de procéder à l'adaptation ponctuelle des documents d'urbanisme faisant obstacle (PLU, SCOT,...) et même, en théorie, si l'Etat est partie prenante dans la procédure, d'adapter certaines normes supérieures. En intégrant diverses procédures en une seule, la déclaration de projet permet donc de raccourcir les délais, notamment en organisant une enquête publique commune.
Ceci étant la déclaration de projet est peu connue et peu utilisée (une centaine d'utilisations en dix ans) en raison de son inachèvement. En effet, si la procédure de modification d'un PLU ou d'un SCOT, dans ce cadre, est bien explicitée dans le code de l'urbanisme, la loi ne détaille pas, en revanche, la procédure de modification des autres documents règlementaires faisant obstacle au projet ! Ainsi, bien que, par exemple, aux termes de l'article L. 300-6, un SAGE ou une ZPPAUP puissent en théorie être modifiés par la déclaration de projet, dans les faits ils ne le sont jamais de cette manière, car le flou procédural crée une incertitude juridique trop forte. On utilise donc la déclaration de projet uniquement pour modifier des PLU et des SCOT.
Par ailleurs, certaines normes supérieures ne sont tout simplement pas modifiables par la déclaration de projet. C'est le cas des aires de mise en valeur du patrimoine, des PPRN, des PDU ou encore des PLH.
B. Les dispositions du texte initial
Le Gouvernement demande dans le 1° de l'article 1 er une habilitation à légiférer pour créer une procédure intégrée pour le logement (PIL), vraisemblablement inscrite dans le code de l'urbanisme, destinée à favoriser une production rapide de logements.
Cette procédure est qualifiée d'intégrée pour plusieurs raisons :
- selon le a) du 1°, elle permettra une mise en compatibilité avec le projet de construction de l'ensemble des documents d'urbanisme faisant obstacle à sa réalisation. Il s'agit donc de pouvoir modifier à la fois le plan local d'urbanisme (PLU) et le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ;
- aux termes du b), elle permettra aussi de modifier des règles issues d'autres corpus que le code de l'urbanisme (normes issues du code de l'environnement, du code du patrimoine, du code de la construction et de l'habitation, de la loi d'orientation pour les transports intérieurs) ou des règles urbanistiques particulières prévues par le code de l'urbanisme (notamment celles relatives à la protection du littoral) ;
- le c) prévoit d'encadrer dans des délais restreints les étapes de cette procédure ;
- selon le d), la PIL ouvrira la faculté de regrouper l'instruction et la délivrance des autorisations d'urbanisme et des autorisations requises pour la réalisation du projet par d'autres législations. La procédure permettra donc à la fois de modifier les règles générales qui déterminent l'autorisation d'un projet, mais aussi de délivrer les autorisations individuelles proprement dites ;
- enfin, elle fera l'objet d'une procédure unique d'évaluation environnementale et de consultation du public et permettra de faire l'économie des études d'impact, enquêtes publiques et autres formes d'évaluation et de consultation qui sont souvent redondantes.
En ce qui concerne son champ d'application, la PIL sera applicable uniquement à des projets d'aménagement ou de construction comportant principalement la réalisation de logements au sein des unités urbaines (une unité urbaine est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c'est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, qui compte au moins 2 000 habitants).
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Les députés ont précisé le champ d'application de la PIL en indiquant qu'elle ne concerne que des projets d'intérêt général. La PIL, comme la procédure de déclaration de projet dont elle dérive, devra donc affirmer le caractère d'intérêt général du projet.
Les députés ont également précisé que les projets concernés par la PIL devront respecter un objectif de mixité sociale et fonctionnelle. À vrai dire, cette précision était juridiquement inutile, puisque cette obligation découle des règles générales applicables aux documents d'urbanismes aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.
D. La position de votre commission
L'indépendance des procédures de modification des normes applicables aux projets de construction et la répétition des actes administratifs qui en découlent sont à l'origine d'une insécurité juridique et d'un dérapage des coûts des projets de construction que les opérateurs économiques ou les particuliers comme les collectivités trouvent désormais insupportables. Simplifier est donc un objectif prioritaire. C'est pourquoi votre commission approuve sans réserve l'idée de créer une procédure, inspirée de la déclaration de projet, qui permettrait de modifier d'un coup toutes les normes faisant obstacle à la définition d'un projet de constructions .
Elle souligne que la procédure intégrée pour le logement qui est envisagée par le Gouvernement est à la fois extrêmement puissante (puisqu'elle permettra de réaliser en même temps la modification de documents de nature différente et d'instruire les autorisations individuelles) et équilibrée (puisqu'elle sera circonscrite aux zones urbaines et sera utilisable uniquement pour des projets comportant principalement la réalisation de logements). La PIL restera donc une procédure d'exception, qui n'a pas vocation à se substituer aux procédures normales d'élaboration et d'évolution des documents d'urbanisme.
Élaborer cette procédure nouvelle exigera de réaliser des ajustements législatifs nombreux, complexes et cohérents entre eux dans au moins quatre codes, ainsi que dans la loi d'orientation pour les transports intérieurs. Le cadre des ordonnances paraît donc adapté à cette entreprise minutieuse, le parlement devant se contenter de fixer les grands objectifs et les garde-fous.
L'idéal serait de pouvoir intégrer effectivement la totalité des procédures d'évolution des documents et la totalité des procédures de délivrance des autorisations. Ceci étant, le Gouvernement n'est pas encore en mesure d'indiquer s'il sera possible d'aller aussi loin, tant le problème à résoudre est techniquement complexe.
L'intégration des procédures devra bien entendu se faire dans le respect de la protection de l'environnement et du droit à l'information et à la participation du public . La disparition des procédures redondantes implique que l'on conserve les modalités d'évaluation et de consultation du public les plus exigeantes parmi toutes celles qui sont regroupées -la simplification procédurale ne pouvant se traduire par une dégradation du niveau d'exigence de l'évaluation environnementale. Concrètement, au tout début de la procédure, le porteur de projet de construction devrait présenter une évaluation environnementale des effets du projet, qui cerne les points de contradiction avec les normes existantes et propose les évolutions normatives nécessaires. Le public serait donc consulté sur l'ensemble des aspects et des conséquences du projet.
Au-delà de la PIL elle-même, la démarche entreprise pourrait aussi préfigurer, c'est un point que votre rapporteur souhaite souligner, une simplification beaucoup plus large des procédures. Sur un cas particulier, les projets de construction de logements, il va en effet être possible de réfléchir à un moyen de regrouper les procédures d'urbanisme et les procédures connexes au droit de l'urbanisme. Les enseignements de cette entreprise permettront donc, par la suite, de procéder à une généralisation de la démarche à d'autres types de projets que les projets de logement.
Votre commission n'a pas modifié le 1° de l'article 1 er .
II. Améliorer l'accès aux documents d'urbanisme et aux servitudes d'utilité publique
A. La situation actuelle
La numérisation des documents d'urbanisme n'est pas une pratique nouvelle. De nombreuses communes le font déjà. Il est cependant nécessaire d'aller plus loin dans ce domaine pour plusieurs raisons :
- le public doit disposer d'une information complète . Or, il est rare que, dans l'information en ligne, figurent les servitudes d'utilité publique résultant de législations particulières au droit d'utilisation des sols -alors même que ces servitudes conditionnent la faisabilité des projets. Celles-ci sont inscrites dans une liste dressée par décret en Conseil d'État, annexée à l'article R.126-1 du code de l'urbanisme. Sont visées les servitudes relatives à la conservation du patrimoine, les servitudes relatives à l'utilisation de certaines ressources et équipements, les servitudes relatives à la Défense Nationale, ainsi que les servitudes relatives à la salubrité et sécurité publique ;
- le public doit disposer d'une information également accessible . La mise en ligne dépend aujourd'hui de l'initiative des collectivités territoriales, ce qui rompt l'égalité d'accès à l'information administrative entre les citoyens d'un territoire à l'autre. D'où l'idée de créer un guichet unique, un géo-portail national de l'urbanisme ;
- le public doit disposer d'une information claire adaptée à ses besoins . Actuellement, l'information mise en ligne est « brute » : il s'agit d'un document PDF qui rassemble la totalité de l'information contenue dans le document d'urbanisme. Connaître les règles de constructibilité afférentes à une parcelle précise suppose donc la synthèse de données dispersées dans plusieurs parties de ce document. Il faut donc repenser la mise à disposition de l'information en se plaçant du point de vue et des besoins non pas du producteur de la norme, mais de son utilisateur. Or, la question que se pose un porteur de projet est : quelles sont les règles qui s'appliquent sur la parcelle où se situe mon projet ? Pour y répondre, l'objectif est de développer une application qui, en cliquant sur une parcelle, permettrait de voir apparaître toutes les normes administratives applicables à cette parcelle.
B. Les dispositions du texte initial
Pour améliorer l'accès aux documents d'urbanisme et aux servitudes d'utilité publique, le 2° de l'article 1 er prévoit :
- la création d'un portail national de l'urbanisme ;
- l'obligation pour les autorités compétentes de transmettre à l'autorité gestionnaire du portail les informations nécessaires dans une version dématérialisée et selon des standards de numérisation des documents ;
- la définition des conditions dans lesquelles ces informations sont mises en ligne pour être accessibles au public
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le 2° de l'article 1 er n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.
D. La position de votre commission
L'accès en ligne aux règles d'urbanisme constitue une mesure de simplification majeure, qui réduira les coûts d'accès à l'information administrative. La création de ce géo-portail implique une autorisation législative puisqu'il faut obliger les collectivités territoriales à transmettre l'information contenue dans leurs documents d'urbanisme sous une forme numérisée harmonisée. Par ailleurs, la loi doit déterminer les conditions d'accès du public à ces informations. Ceci étant, une fois ces principes posés, l'élaboration précise du cadre législatif nécessaire à la mise en place ultérieure du géo-portail est un travail purement technique, qu'il est légitime d'accomplir dans le cadre d'une habilitation du gouvernement à légiférer.
Votre commission n'a pas modifié le 2° de l'article 1 er .
III. Faciliter le financement des projets d'aménagement en augmentant le taux maximal de garantie apportée par les collectivités
A. Le droit actuel
Les conditions dans lesquelles les collectivités peuvent accorder leur garantie aux emprunts contractés par des personnes morales de droit privé sont encadrées par les dispositions issues de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, dite « loi Galland », qui figurent aux articles L. 2252-1 et L. 2252-2 du code général des collectivités territoriales pour la commune, L.3231-4 et L. 3231-4-1 pour le département et L. 4253-1 et L. 4253-2 pour la région.
Il existe trois ratios prudentiels :
- une règle de plafonnement global qui limite le potentiel de garantie d'une collectivité à 50 % de ses recettes réelles de fonctionnement ;
- une règle de plafonnement par débiteur, qui dispose qu'aucun débiteur ne peut disposer d'une couverture excédant 10 % de la capacité de garantie globale d'une collectivité ;
- une règle de plafonnement par opération, qui permet de partager le risque en limitant le montant de la garantie de la collectivité à 50 % du montant total de l'opération garantie.
Il est cependant possible à titre dérogatoire de dépasser ces plafonds de garantie dans des cas limitativement énumérés par la loi. Ainsi, dans le cas des communes, l'article L. 2252-2 du CGCT prévoit une dérogation pour les opérations de construction, d'acquisition ou d'amélioration de logements réalisées par les organismes d'habitations à loyer modéré ou les sociétés d'économie mixte, ainsi que pour les opérations de construction, d'acquisition ou d'amélioration de logements bénéficiant d'une subvention de l'État ou réalisées avec le bénéfice de prêts aidés par l'État ou adossés en tout ou partie à des ressources défiscalisées.
B. Les dispositions du texte initial
Le 3° de l'article 1 er autorise le gouvernement à légiférer par ordonnance pour faciliter le financement des projets d'aménagement comportant principalement la réalisation de logements, en augmentant le taux maximal de garantie que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, isolément ou conjointement, apporter à des emprunts souscrits par le titulaire d'une concession d'aménagement.
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le 3° de l'article 1 er n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.
D. La position de votre commission
Votre commission n'a pas modifié le 3° de l'article 1er.
IV. Accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives
A. Le droit actuel
Le souci d'accélérer le règlement des procédures contentieuses dans le domaine de l'urbanisme et de limiter leurs effets perturbateurs pour les acteurs économiques est un souci ancien. Aussi bien le législateur que le juge administratif suprême ont établi des règles allant en ce sens au cours des années passées .
Concernant la définition de l'intérêt à agir , l'article L. 600-1-1, issu de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL), restreint sensiblement les possibilités de recours des associations en disposant qu'une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de cette association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.
Dans le même sens, la loi ENL a restreint la qualité à agir des associations de protection de l'environnement agrées en disposant qu'elles justifient d'un intérêt seulement si la décision qu'elle conteste est intervenue après la date de leur agrément.
Concernant la nature des motifs susceptibles de fonder l'annulation d'une décision d'urbanisme, l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, issu de la loi n° 94-112 du 9 février 1994 établit une sorte de « pare-feu » entre les documents d'urbanisme et les décisions individuelles en disposant que l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause.
Toujours dans cette même logique de « pare-feu », la jurisprudence Danthony (CE, Assemblée, 23 décembre 2011) établit également une protection de la décision d'urbanisme individuelle en posant que l'existence d'un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'entraîne pas l'annulation de l'acte qui en est issu sauf si cette procédure préalable a exercé une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.
Concernant le déroulement de la procédure , l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, issu de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, prévoit que, 1orsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. Cela oblige le juge, lorsqu'il rejette une demande d'annulation, à justifier sa décision en faisant apparaître le mal-fondé de l'ensemble des moyens invoqués par le défenseur (ceci étant, le juge ne peut se prononcer que sur les moyens dont il a été saisi, ce qui n'empêche pas le requérant de se saisir de moyens nouveaux par la suite).
Enfin, concernant les effets des décisions d'annulation , l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, issu de la loi ENL limite les effets déstabilisants d'une annulation en rendant possible une annulation partielle . Lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut en effet prononcer une annulation partielle de cette autorisation.
B. Les dispositions du texte initial
Pour accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives, l'ordonnance envisagée pourrait agir à trois niveaux :
- encadrer les conditions dans lesquelles le juge peut être saisi d'un recours en annulation ou d'une demande de suspension :
- aménager les compétences et les pouvoirs des juridictions ;
- réduire les délais de traitement des procédures juridictionnelles
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Dans le but de lutter contre les recours parfois qualifiés de « mafieux » en ce qu'ils visent à monnayer un avantage financier contre le désistement du requérant, la rapporteure de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a déposé un amendement, adopté par la commission, autorisant l'ordonnance à introduire une procédure nouvelle dans le contentieux administratif de l'urbanisme. Dans cette procédure, le bénéficiaire du permis contesté pourrait demander au juge de condamner l'auteur du recours à lui allouer des dommages et intérêts en cas de préjudice anormal.
D. La position de votre commission
L'objectif d'accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et de prévenir les contestations dilatoires ou abusives est entièrement partagé par votre commission. La fréquence et la durée des litiges, particulièrement élevées dans le domaine de l'urbanisme, constituent un frein considérable pour la mise en oeuvre des projets de construction, avec un coût social et économique important.
Tel qu'il est défini par le 4° de l'article 1 er , le champ de l'habilitation donnée au Gouvernement ouvre la voie à une évolution des règles du contentieux urbanistique administratif qui devrait sensiblement accroître sa fluidité. Les pistes qui seront suivies par les rédacteurs de l'ordonnance sont déjà connues. Elles ont été définies dans le rapport intitulé « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » , remis à la fin du mois d'avril 2013 au ministre de l'Égalité des territoires et du Logement par le groupe de travail présidé par Daniel Labetoulle, président de la Section du contentieux du Conseil d'État.
Ces pistes sont les suivantes :
- clarifier les règles de l'intérêt pour agir . Comme l'a rappelé précédemment votre rapporteur, ce n'est pas une voie nouvelle, puisque l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 13 juillet 2006, dénie toute qualité pour agir aux associations qui n'auraient pas déposé leurs statuts en préfecture avant l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. Aller beaucoup plus loin dans cette voie se heurte à un problème évident de constitutionnalité et de respect de conventions internationales signées par la France, le droit des justiciables à contester les décisions administratives ne pouvant être remis en cause. Conscient de cette limite, le rapport Labetoulle propose simplement, en s'inspirant de l'article L. 600-1-1 précité, d'introduire dans le code de l'urbanisme un article disposant qu'une personne physique ou morale autre qu'une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation d'urbanisme que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente ou de bail ; la qualité à agir s'apprécierait à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ;
- introduire une procédure de cristallisation des moyens . Pour éviter qu'un requérant n'égraine les moyens soutenant sa requête à des seules fins dilatoires, le rapport Labetoulle propose d'instituer une procédure opposable au requérant et intervenant à l'initiative des défendeurs à l'instance, qui permettrait au juge de fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués. Il s'agit cependant là d'une mesure de niveau règlementaire, qui n'implique pas d'autorisation préalable du parlement ;
- organiser un mécanisme de régularisation en cours d'instance à l'initiative du juge . Il s'agirait de permettre au juge, saisi d'une demande d'annulation d'un permis, de sursoir à statuer lorsqu'il constate que, parmi les moyens soulevés par le requérant, un seul moyen est fondé. Le bénéficiaire du permis et l'autorité qui l'a délivré se verraient alors accorder un délai pour régulariser l'autorisation initiale. A l'issue du sursis à statuer, le juge prononcerait son jugement en vérifiant si la modification apportée par les défendeurs permet de rendre légale la décision qui ne l'était pas ;
- permettre au défendeur à l'instance de présenter des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire . Alors que les règles actuelles du contentieux administratif font obstacle à ce qu'une demande de dommages et intérêts contre le requérant soit adressée au juge administratif à l'occasion d'un recours contestant la légalité d'un acte administratif (puisque le contentieux de l'excès de pouvoir porte sur la légalité des actes administratifs et non pas sur un différend entre les personnes concernées), le rapport Labetoulle propose de rompre avec ce principe dans le cas du contentieux de l'urbanisme en autorisant la présentation de conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire devant le juge du permis . Cette possibilité de recours, pour éviter qu'elle ne dissuade des justiciables de bonne foi de former un recours, serait encadrée pour ne s'appliquer qu'aux recours manifestement excessifs, c'est-à-dire dans le cas où un recours est mis en oeuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice anormal au bénéficiaire du permis ;
- encadrer le régime des transactions par lesquelles il est mis fin à l'instance . Dans le but de dissuader les recours motivés uniquement par la recherche d'un gain, il s'agirait d'instaurer une obligation de déclarer aux services fiscaux les indemnités perçues par le requérant en contrepartie de son désistement du recours engagé contre un permis de construire, sous peine de nullité de la transaction ;
- recentrer l'action en démolition sur son objet premier . Même si une autorisation d'urbanisme est immédiatement exécutoire, le fait qu'elle ne soit pas purgée de tout recours constitue dans les faits un facteur de blocage pour les opérateurs économiques (acheteurs, promoteurs, financeurs). Ces derniers craignent en effet, tant que les recours ne sont pas purgés, qu'une action en démolition ne soit finalement conduite, avec le risque que la démolition ne conduise à la disparition du bien immobilier qui sert de garantie financière au projet. Pour lever ce facteur de blocage, le rapport Labetoulle propose de limiter fortement les possibilités d'action en démolition pour les biens ayant reçu un permis de construire (les constructions sans permis devant de toute façon être démolies). Il s'agirait de faire en sorte que le propriétaire ne puisse être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolition du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique. La démolition ne serait plus possible que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et si le bien se trouve dans une zone protégée (en raison par exemple de sa valeur architecturale, paysagère, etc.) ;
- donner aux cours administratives d'appel une compétence de premier et dernier ressort pour certains projets de construction de logements . Il s'agit cependant là d'une mesure de nature règlementaire.
Cet ensemble de propositions apporte des éléments de réponse concrets au problème de la durée excessive des procédures devant la justice administrative dans le domaine urbanistique.
D'après les informations fournies par le Gouvernement, l'ensemble des propositions du rapport Labetoulle devraient être reprises, à l'exception du cantonnement de l'action en démolition . Par ailleurs, l'action en dommages et intérêts contre l'auteur du recours en cas de préjudice anormal lié à l'introduction de ce dernier étant un moyen de dissuasion très fort, les services du ministre ont indiqué qu'elle viserait exclusivement les recours malveillants, sans fondement autre qu'un intérêt financier. Les associations agrées pour la protection de l'environnement n'ont donc pas vocation à en être l'objet.
Votre commission approuve les mesures du rapport Labetoulle que le Gouvernement prévoit de reprendre. Votre rapporteur partage sa réserve concernant la restriction des possibilités d'action en démolition, qui pourrait fragiliser les secteurs dans lesquels se posent des enjeux de protection de l'environnement au sens large (naturel, paysager, patrimonial,...). Dans les zones où de tels enjeux ne se posent pas de manière aiguë, la mesure proposée pourrait en revanche se montrer pertinente, sachant que la saisine en référé du juge administratif offre des garanties sérieuses pour se prémunir contre les constructions présentant des indices sérieux d'illégalité.
Votre commission souligne cependant que le contentieux administratif de l'urbanisme comporte déjà des spécificités fortes par rapport au contentieux administratif général. Il importe donc de ne pas accentuer excessivement ces particularités. Les solutions choisies par les rédacteurs de cette ordonnance devront ainsi chercher à atteindre l'objectif fixé en minimisant les divergences . Cette remarque concerne tout particulièrement la présentation de conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire devant le juge du permis.
V. Faciliter la réalisation de logements dans les zones tendues caractérisées par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements
A. Le droit actuel
Concernant les règles relatives au nombre d'aires de stationnement
Le règlement d'un PLU peut comporter des règles relatives au nombre d'aires de stationnement.
Certaines de ces règles visent à assurer la présence d'un nombre minimal d'aires , afin que les possibilités de parking soient en rapport avec les besoins des habitants en matière de stationnement. Ainsi un PLU peut indiquer le nombre d'aires de stationnement soit en fonction de la surface de plancher du bâtiment projeté, soit, pour les bâtiments à usage d'habitation, en fonction du nombre de logements.
D'autres règles tendent au contraire à fixer un plafond au nombre d'aires de stationnement , notamment pour éviter que le foncier qui pourrait être utilisé pour construire du logement ne soit accaparé par des places de parking.
Ainsi, l'article L. 123-1-12 du code de l'urbanisme prévoit que, lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent, le règlement peut fixer un nombre maximal d'aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments destinés à un usage autre que d'habitation .
De même, l'article L. 123-13 précise que le PLU ne peut exiger la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement lors de la construction de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'État. Les plans locaux d'urbanisme peuvent en outre ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement lors de la construction de ces logements, même si le secteur où sont situés ces logements comporte des règles différentes en la matière.
La diversité des règles relative au stationnement reflète la complexité des arbitrages à opérer . D'un côté, l'obligation de créer des aires de stationnement renchérit le coût de la construction des logements. D'après l'étude d'impact du projet de loi, la seconde place de stationnement représente 13 % du prix de cession au m² pour la première couronne parisienne, 8 % du prix de cession au m² pour la deuxième couronne. En zone tendue, les aires de stationnement, majoritairement réalisées sous forme de parking enterré, reviennent en moyenne entre 20 et 25 000 euros la place lors de la construction. D'un autre côté, limiter le nombre de ces aires peut poser des difficultés pratiques importantes pour les habitants, l'automobile restant au coeur de pratiques de déplacement des Français.
Concernant les règles relatives à la hauteur des bâtiments
La détermination de la hauteur des constructions constitue un enjeu urbanistique important. D'une part, augmenter la hauteur des immeubles constitue le moyen le plus direct d'accroître la densité du bâti -ce qui est un élément essentiel pour lutter contre le gaspillage de l'espace et augmenter l'offre de logements. D'autre part, pour des motifs de qualité des paysages urbains, il est souhaitable d'éviter les différences de hauteur entre bâtiments voisins (problème des dents creuses). La conjonction de ces deux objectifs doit conduire à créer des règles pour faciliter l'alignement en hauteur des bâtiments.
Or, les règles d'urbanisme existantes ne favorisent pas toujours la réalisation de cet objectif. Des difficultés peuvent notamment apparaître à l'occasion la surélévation de bâtiments d'habitation déjà construits. Le projet de construire un ou deux étages supplémentaires dans un immeuble existant peut en effet se heurter aux règles fixant une densité maximale (COS) et aux règles obligeant à construire des aires de stationnement en rapport avec les nouveaux logements créés.
Des difficultés peuvent également apparaître lors de la construction de bâtiments nouveaux. Une pluralité de règles interagissent en effet de manière complexe pour déterminer le nombre de logements qui pourront être construits : règles relatives à la densité, règles relatives au gabarit (enveloppe du bâtiment) et règles relatives à la hauteur. Concrètement, on peut avoir des situations où, du fait de l'application des règles relatives à la densité et au gabarit, la hauteur des constructions reste inférieure à la hauteur maximale possible.
Concernant le changement de destination des locaux
Les règles d'un PLU relatives à la densité ou aux aires de stationnement sont fréquemment différentes selon qu'elles s'appliquent à des locaux destinés à un usage de bureau ou à un usage d'habitation. La transformation de bureaux en locaux d'habitation peut donc se heurter à cette différence de règlementation. Par exemple, si le PLU impose un minimum d'aires de stationnement par logement, la transformation de bureaux en logements imposera de construire de nouvelles aires de stationnement, ce qui peut s'avérer impossible à un coût acceptable.
Concernant certaines règles du code de la construction et de l'habitation
Ces règles sont définies aux articles L. 111-4 (règles générales de construction applicables aux bâtiments d'habitation), L. 111-5-2 (équipement des constructions nouvelles en lignes de recharge des véhicules électriques), L. 111-7 et L. 111-7-1 (accessibilité des personnes handicapées), L. 111-9 (performances énergétiques et environnementales) et L. 111-11 (isolation phonique). Si les normes imposées par ces articles devaient s'appliquer à des logements déjà existants, cela pourrait être source de difficultés considérables. C'est pourquoi il est utile alors de prévoir des modalités d'application dérogatoires de ces règles.
B. Les dispositions du texte initial
Dans le but de faciliter les projets de construction de logements dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande, le Gouvernement envisage de suivre quatre directions :
- (a) définir les conditions dans lesquelles les projets sont exonérés, en tout ou partie, de l'obligation de création d'aires de stationnement pour les logements, nonobstant toute disposition du plan local d'urbanisme ou de tout document en tenant lieu ;
- (b) permettre pour un projet de construction destinée principalement à l'habitation, de déroger aux règles du plan local d'urbanisme relatives au gabarit et à la densité dans les limites de l'alignement en hauteur d'une construction contigüe déjà existante ;
- (c) permettre pour un projet de création de logement par surélévation d'un immeuble existant , de déroger aux règles du plan local d'urbanisme relatives à la densité et aux obligations en matière de création d'aires de stationnement, dans le respect du gabarit autorisé ;
- (d) permettre pour un projet de transformation en habitation d'un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation, de déroger aux règles du plan local d'urbanisme relatives à la densité et aux obligations en matière de création d'aires de stationnement , dans le respect du gabarit de l'immeuble existant ;
- (e) prévoir les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut, pour les projets mentionnés au (c), accorder des dérogations aux règles définies aux articles L. 111-4, L. 111-5-2, L. 111-7-1, L. 111-9 et L. 111-11 du code de la construction et de l'habitation, en tenant compte des objectifs poursuivis par ces règles, au besoin par des mesures compensatoires.
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
À l'initiative de Mme Annick Lepetit, rapporteure, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a modifié le champ d'application territorial des dispositions prévues au 5°, afin de l'élargir.
Le texte initial visait en effet les zones caractérisées par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements, dont la définition se fait par un décret en Conseil d'État pris en application de l'article L. 442-3-3 du code de la construction et de l'habitation. Le texte adopté par les députés prévoit désormais de viser les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants telle que définie à l'article 232 du code général des impôts - c'est-à-dire les communes soumises à la taxe sur les logements vacants . La liste de ces communes, fixée par un décret du 10 mai 2013, a fait l'objet d'une extension conséquente. Sont concernées 28 unités urbaines (1 151 communes), contre 8 précédemment (811 communes).
Les députés ont également précisé que les possibilités de dérogation devraient tenir compte de la nature du projet et de la zone concernée dans un objectif de mixité sociale.
Ils ont enfin apporté diverses précisions sur les possibilités de dérogation aux règles générales dans les cas de surélévation d'immeubles pour les aligner sur la hauteur des immeubles contigus :
- ils ont ouvert les possibilités de dérogation aux règles relatives aux aires de stationnement lorsqu'un immeuble neuf déroge aux règles de hauteur en vue d'être aligné sur la hauteur de faitage des bâtiments contigus ;
- ils ont étendu la possibilité de déroger à certaines règles du code de la construction et de l'habitation au cas de la surélévation d'un bâtiment neuf dérogeant aux règles de hauteur.
D. La position de votre commission
L'ordonnance prévue par le 6° de l'article 1 er permettra de réaliser des dérogations ponctuelles aux règles des PLU qui permettront une densification du bâti dans le respect des objectifs et des règles essentielles fixés par les communes ou leurs groupements lors de l'élaboration de leur document d'urbanisme .
La démarche est donc très différente, dans son esprit, de la procédure de dérogation généralisée prévue par la loi de majoration des droits à construire 2 ( * ) adoptée sous la précédente législature (et abrogée en août 2012 3 ( * ) ) qui risquait de conduire à une dénaturation complète du projet urbanistique voulu par les collectivités. Les mesures envisagées dans la présente ordonnance possèdent en revanche une certaine parenté avec quelques-unes des dispositions en matière d'urbanisme qui figuraient dans la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales (notamment dans les articles 20 et 26). La plupart de ces dispositions urbanistiques ont été supprimées par le Sénat, lors de l'examen de ce texte, non pas parce que l'objectif poursuivi par l'auteur de la proposition était mauvais, mais parce que la rédaction proposée souffrait de défauts importants qu'il n'était pas possible de corriger sans un travail long et approfondi. Les dispositions alors rejetées par le Sénat ont sans doute été depuis retravaillées par les services du ministère et l'ordonnance prévue au 6° sera l'occasion de leur donner enfin une traduction juridique robuste.
Votre commission approuve la finalité de l'ordonnance envisagée. Elle appelle en revanche le Gouvernement à se montrer très vigilant dans sa rédaction, tout particulièrement en ce qui concerne les dispositions relatives à la limitation du nombre d'aires de stationnement . L'objectif de chercher à limiter les obligations en la matière peut se justifier, notamment lorsqu'on se situe dans des zones comprenant d'importants noeuds de raccordement au réseau de transport collectif et caractérisées par un déficit d'offre de logements. Il est évident que les PLU doivent encourager la création de logements et le recours aux transports collectifs plutôt que gaspiller le foncier disponible pour y réaliser des aires de stationnement individuelles. Ceci étant, il faut veiller à trouver un équilibre entre cet objectif et celui de fournir aux habitants des disponibilités suffisantes en matière d'aires de stationnement . Si un déséquilibre important devait être créé entre l'offre et la demande de parking, ce serait en effet les ménages les plus modestes qui en supporteraient vraisemblablement l'essentiel du coût - ce qui n'est pas acceptable.
Votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement précisant que la rédaction de l'ordonnance prévue par le 5° de l'article 1 er devrait considérer que les dérogations aux règles des PLU constituent une faculté pour les communes ou leurs groupements.
Elle a également considéré que la rédaction des alinéas 15 et 18 est obscure. Compte tenu du caractère technique des dispositions concernées et des délais très courts de transmission du texte après sont adoption en première lecture par l'Assemblée nationale, les modifications nécessaires n'ont pu être apportées lors de l'examen en commission. Cependant, votre rapporteur a annoncé qu'il proposerait une rédaction alternative lors de l'examen du texte en séance publique.
VI. Favoriser le développement des logements caractérisés par un niveau de loyers intermédiaire
A. Le droit actuel
La notion de logement intermédiaire existe déjà dans le droit du logement . Elle figure à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation. Cet article précise que, parmi les missions d'intérêt général des organismes d'HLM, figurent la construction, l'acquisition, l'amélioration, l'attribution, la gestion et la cession de logements locatifs destinés à des personnes ayant un revenu intermédiaire, c'est-à-dire dont les ressources ne dépassent pas les plafonds fixés au titre IX du livre III du même code. Les logements intermédiaires peuvent représenter jusqu'à 10 % des logements locatifs sociaux gérés par ces organismes.
Aux termes du même article L. 411-2, les opérations d'accession à la propriété peuvent également cibler des logements dont le coût est adapté au public éligible au régime du logement intermédiaire : ce type de logements peut représenter jusqu'à 25 % des logements vendus par un organisme d'HLM.
B. Les dispositions du texte initial
L'ordonnance comprendra trois points :
- la création d'un statut du logement intermédiaire, qui permettra aux documents de planification (PLU, SCOT, PLH) de se fixer des objectifs ou des obligations prenant en compte ce type de logement intermédiaire ;
- la création d'un nouveau régime de bail permettant de produire des logements intermédiaires à des prix maîtrisés tout en assurant que l'effort financier consenti par les collectivités ne sera pas détourné par des pratiques spéculatives. Le dispositif envisagé repose sur la dissociation entre le foncier et le bâti des futurs logements intermédiaires. Les personnes publiques propriétaires du foncier mettront à disposition des terrains à un prix bas en les concédant aux promoteurs pour une période de long terme (bail emphytéotique de 75 à 99 ans). Cette mise à disposition des terrains se fera dans le cadre d'une convention qui précisera que les logements construits seront destinés à un public bien précis, défini par des niveaux de revenus intermédiaires. Les logements construits sur ces terrains ne pourront être loués qu'à ces personnes et lorsqu'ils seront cédés ils ne pourront l'être qu'à la condition que l'acheteur respecte lui aussi la destination initiale de ces locaux d'habitation ;
- la possibilité pour les organismes de logement social de créer une filiale dédiée à la construction et à l'exploitation de ces logements intermédiaires. Les organismes HLM ne pourront pas le faire eux-mêmes directement, car, pour ne pas contrevenir aux règles communautaires, ces logements intermédiaires ne bénéficieront pas des exonérations fiscales et des aides applicables au logement social.
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
À l'initiative de Mme Annick Lepetit, rapporteure, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements au 6° de l'article 1 er :
- le premier restreint le champ d'application territorial du nouveau régime du logement intermédiaire pour le centrer clairement sur les zones caractérisées par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements, où les ménages des classes moyennes ont des difficultés structurelles à se loger. Il s'agit de la sorte d' éviter tout effet d'aubaine en créant une offre de logements intermédiaires uniquement là où elle est nécessaire . Plus précisément, le nouveau régime du logement intermédiaire sera applicable dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants telle que définie à l'article 232 du code général des impôts - autrement dit les 1 151 communes soumises à la taxe sur les logements vacants ;
- le deuxième amendement précise clairement que le nouveau régime concernera tant le parc locatif que les logements destinés à l'accession à la propriété ;
- le troisième dispose que les communes ou leurs groupements ne pourront prévoir, dans leurs documents de planification, la construction de logements intermédiaires qu'à la condition qu'elles ne fassent pas l'objet d'un arrêté préfectoral de carence au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit de faire en sorte que, là où les besoins en logement social sont criants, l'effort de construction des collectivités se porte en priorité sur le parc social ;
- le dernier concerne le rôle des organismes de logements sociaux dans la production et la gestion des logements appartenant au parc intermédiaire. Le texte initial prévoyait la possibilité pour ces organismes de créer une filiale dédiée à cette fin. L'amendement adopté par les députés en commission impose à ces filiales de respecter un strict respect du principe « d'étanchéité » des fonds relevant du logement social et leur interdit de créer elles-mêmes d'autres filiales.
D. La position de votre commission
L'étude d'impact jointe au projet de loi montre clairement la quasi-absence d'un parc locatif à loyers intermédiaires entre le parc privé et le parc social, dans les zones tendues . Ainsi, à Paris, on observe une absence d'offre presque complète aux alentours du seuil de 10 €/m² : le loyer des logements locatifs sociaux est inférieur à ce niveau, tandis que le niveau de loyer du parc privé se concentre dans la zone de 20 €/m². Ce « trou » dans l'offre s'observe aussi en grande couronne et dans les grandes agglomérations françaises. Il est donc nécessaire de réfléchir aux moyens de développer une offre de logements dans la gamme des niveaux de loyers correspondant aux besoins et aux moyens d'une partie des ménages appartenant aux classes moyennes.
Votre commission approuve l'objectif poursuivi par le 4° de l'article 1 er , ainsi que les moyens envisagés pour le réaliser.
Elle approuve également les amendements adoptés par l'Assemblée nationale qui permettent, d'une part, de recentrer le dispositif sur les zones où il existe effectivement une absence d'offre sur le segment de marché situé juste au-dessus du parc social et, d'autre part, d'éviter une concurrence nuisible au parc social dans les communes où le parc social est manifestement insuffisant.
Votre rapporteur observe toutefois que le dispositif envisagé présente encore un certain flou et pose certaines questions :
- comment le nouveau régime du logement intermédiaire s'articulera-t-il avec celui qui existe déjà ? Va-t-il s'y substituer ? S'y juxtaposer ? Les plafonds de ressources du logement intermédiaire étant déjà relativement élevés, il n'est pas certain qu'il existe un espace pour créer un nouveau segment, qu'on pourrait qualifier de « parc intermédiaire supérieur », au-dessus du parc intermédiaire existant ;
- quel rôle joueront les organismes d'HLM dans le nouveau dispositif ? S'ils y interviennent, fût-ce au travers d'une filiale spécifiquement dédiée, il faut que ce soit dans des conditions qui garantissent que cette nouvelle activité ne se développera pas au détriment du coeur de métier des organismes d'HLM, à savoir la construction, la location ou la vente de logements sociaux. Il faudra donc être attentif aux conditions dans lesquelles sont capitalisées, financées et garanties les activités des filiales dédiées au logement intermédiaire. De la même manière, si l'on admet que la dynamisation du segment de marché correspondant au parc intermédiaire implique la mobilisation d'investisseurs privés en sus des seuls organismes d'HLM, il faudra veiller à ce que la « coopération » entre les différents intervenants ne se fasse pas au détriment des organismes de logement social. Il n'est pas envisageable que les acteurs privés prennent en charge les activités les plus lucratives du futur parc intermédiaire (la construction notamment) et qu'elles abandonnent aux organismes d'HLM les moins profitables (la gestion du parc locatif).
Votre commission appelle donc le Gouvernement à être vigilant sur ces deux points.
Par ailleurs, elle considère que la rédaction de l'alinéa 22 n'est pas satisfaisante, car elle interdit aux représentants des collectivités territoriales de siéger à la fois dans le conseil d'administration d'un organisme d'HLM et dans celui de sa filiale dédiée au logement intermédiaire. Compte tenu des délais très courts de transmission du texte après sont adoption en première lecture par l'Assemblée nationale, la modification nécessaire n'a pu être apportée lors de l'examen en commission. Cependant, votre rapporteur a annoncé qu'il proposerait une rédaction alternative lors de l'examen du texte en séance publique.
VI. Rendre obligatoire la garantie financière d'achèvement extrinsèque pour les opérations de vente en l'état futur d'achèvement
A. Le droit actuel
Il existe aujourd'hui deux types de garantie pour les opérations de vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) : la garantie usuellement désignée comme « extrinsèque », qui est fournie par un établissement financier (en cas de défaillance du constructeur, l'achèvement des travaux est pris en charge par le garant, banque ou assurance) ; la garantie dite « intrinsèque », qui en réalité n'est pas une garantie mais une simple dispense de garantie accordée au constructeur quand certaines conditions donnent à penser que l'achèvement des travaux ne devrait pas poser de difficultés.
La distinction entre ces deux types de garantie est prévue par le cinquième alinéa de l'article L. 261-11 du code de la construction et de l'habitation. Il dispose que, lorsqu'il revêt la forme d'une VEFA, le contrat de vente doit prévoir soit la garantie de l'achèvement de l'immeuble (qui correspond à la garantie intrinsèque ), soit le remboursement des versements effectués en cas de résolution du contrat à défaut d'achèvement (qui correspond à la garantie extrinsèque). La garantie de l'achèvement des travaux, qui évidemment n'est jamais absolument certaine dans les faits, est considérée comme acquise lorsque l'opération répond à l'une ou l'autre des situations énoncées à l'article R. 261-18 du même code.
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ARTICLE R. 261-18 DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION La garantie d'achèvement résulte de l'existence de conditions propres à l'opération lorsque cette dernière répond à l'une ou l'autre des situations suivantes : 1° Si l'immeuble est mis hors d'eau et n'est grevé d'aucun privilège, hypothèque ou gage immobilier ; 2° Si les trois conditions suivantes sont réunies : a) Les fondations sont achevées ; b) Le financement de l'immeuble ou des immeubles compris dans un même programme est assuré à hauteur de 75 % du prix des ventes prévues par : - les fonds appartenant au vendeur déjà investis dans l'opération ou disponibles pour la financer, à l'exclusion des dations en paiement et des fonds issus d'emprunts ; - le montant du prix des ventes déjà conclues et pour lesquelles l'acquéreur a fourni une attestation bancaire précisant qu'il dispose des fonds ou valeurs nécessaires à l'achat ou d'un crédit confirmé ; - les crédits confirmés des banques ou établissements financiers habilités à faire des opérations de crédit immobilier, déduction faite des prêts transférables aux acquéreurs des logements déjà vendus. Ne sont considérés comme crédits confirmés au sens du présent article que les crédits certains, irrévocables et maintenus jusqu'à l'achèvement de l'opération. Toutefois, le taux de 75 % est réduit à 60 % lorsque le financement est assuré à concurrence de 30 % du prix des ventes par les fonds appartenant au vendeur. Pour l'appréciation du montant du financement ainsi exigé, il est tenu compte du montant du prix des ventes conclues sous la seule condition suspensive de la justification de ce financement dans les six mois suivant l'achèvement des fondations ; c) Le vendeur a ouvert un compte unique, propre à l'opération, auprès d'un établissement de crédit et s'engage à y centraliser les fonds assurant le financement du ou des immeubles. |
Actuellement, 5 % des opérations en VEFA se font sans garantie extrinsèque. En cas de défaillance du constructeur, les acheteurs se retrouvent alors démunis.
B. Les dispositions du texte initial
L'ordonnance vise à rendre obligatoire la garantie extrinsèque pour les VEFA à l'issue d'une période transitoire.
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le 7° de l'article 1 er n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.
D. La position de votre commission
Votre commission n'a pas modifié le 7° de l'article 1 er . Elle appelle simplement le Gouvernement à définir le délai transitoire de manière à permettre aux entreprises concernées d'adapter leur modèle économique à la nouvelle situation.
VIII.- Modifier les règles relatives aux délais de paiement dans le bâtiment afin de faciliter la gestion de la trésorerie des professionnels de ce secteur
A. Le droit actuel
Pour le règlement de leurs fournisseurs, les entreprises du secteur du bâtiment sont soumises à la règle de droit commun en matière de délais de paiement, telle qu'elle figure au neuvième alinéa de l'article L. 441-6 du code de commerce : « Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser quarante-cinq jours fin de mois ou soixante jours à compter de la date d'émission de la facture ».
Si la mise en place de la loi de modernisation de l'économie a entraîné un raccourcissement des délais de paiement « fournisseurs » pour les entreprises du bâtiment, leurs délais de paiement « clients » en revanche n'ont pas été affectés dans la même mesure, ce qui crée aujourd'hui des tensions de trésorerie.
Cela tient au circuit de règlement des factures dans ce secteur d'activité particulier. Il est fréquent en effet que les entreprises du bâtiment travaillent dans un cadre contractuel correspondant au 3° de l'article 1779 du code civil -à savoir des contrats de louage d'ouvrage et d'industrie faisant intervenir des architectes, des entrepreneurs d'ouvrages et des techniciens par suite d'études, devis ou marchés.
Dans ce cas, en fin de mois, les entreprises prestataires de travaux présentent au maître d'oeuvre des demandes d'acomptes en règlement des travaux exécutés au cours du mois et le maître d'oeuvre, avant de les régler, procède à des vérifications pour s'assurer que les travaux ont été correctement réalisés. En pratique, les délais de vérification s'ajoutent donc aux délais de paiement prévus par la loi.
B. Les dispositions du texte initial
L'ordonnance envisagée vise à modifier les règles relatives aux délais de paiement applicables aux marchés de travaux privés mentionnés au 3° de l'article 1779 du code civil, afin de faciliter la gestion de la trésorerie des professionnels de ce secteur.
Le dispositif envisagé consisterait à transposer au cas des marchés de travaux privés mentionnés au 3° de l'article 1779 du code civil une disposition qui existe déjà pour le règlement des marchés publics et qui est prévue par l'article 3 du décret n° 2002-232 du 21 février 2002 relatif à la mise en oeuvre du délai maximum de paiement dans les marchés publics . De la sorte, le délai d'intervention du maître d'oeuvre ou du prestataire ferait désormais partie du délai global de paiement. Le contrat conclu avec un maître d'oeuvre ou tout autre prestataire indiquerait le délai maximum dans lequel celui-ci doit effectuer ses interventions. Pour information, dans le cas des délais de paiement dans les marchés publics, le délai maximum de vérification ne peut excéder 15 jours.
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le 8° de l'article 1 er n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.
D. La position de votre commission
Votre commission n'a pas modifié le 8° de l'article 1er
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Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi rédigé. |
Article 2 - Délais d'habilitation
Commentaire : cet article fixe les délais pour publier les ordonnances prévues à l'article 1er
Les ordonnances prévues à l'article 1er sont, à compter de la publication de la présente loi, prises dans des délais précisés dans le tableau suivant.
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Ordonnance |
Délai d'habilitation |
Entrée en vigueur vraisemblable |
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1° Créer une « procédure intégrée pour le logement » |
Six mois |
Décembre 2013 |
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2° Améliorer l'accès aux documents d'urbanisme et aux servitudes d'utilité publique en créant un géoportail de l'urbanisme |
Six mois |
Décembre 2013 |
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3° Faciliter le financement des projets d'aménagement en augmentant le taux maximal de garantie apportée par les collectivités |
Huit mois |
Février 2014 |
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4° Accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives |
Quatre mois |
Octobre 2013 |
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5° Faciliter la réalisation de logements dans les zones tendues caractérisées par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements |
Quatre mois |
Octobre 2013 |
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6° Favoriser le développement des logements caractérisés par un niveau de loyers intermédiaire |
Huit mois |
Février 2014 |
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7° Rendre obligatoire la garantie financière d'achèvement extrinsèque pour les opérations de vente en l'état futur d'achèvement |
Quatre mois |
Octobre 2013 |
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8° Modifier les règles relatives aux délais de paiement dans le bâtiment afin de faciliter la gestion de la trésorerie des professionnels de ce secteur |
Six mois |
Décembre 2013 |
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Votre commission a adopté l'article 2 sans modification. |
Article 3 - Délai de ratification
Commentaire : cet article fixe de délai de dépôt des projets de loi de ratification
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans le délai de cinq mois à compter de la publication de chaque ordonnance prévue à l'article 1er.
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Votre commission a adopté l'article 3 sans modification. |
Article 4 - Sécuriser l'expropriation
Commentaire : cet article modifie le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique pour tenir compte de la décision n° 2012-226 du Conseil constitutionnel du 6 avril 2012
A. Le droit actuel
Dans la décision QPC 2012-226 du 6 avril 2012, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les articles L. 15-1 et L. 15-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, la date d'abrogation de ces articles étant cependant repoussée jusqu'au 1 er juillet 2013 pour donner au parlement le temps d'apporter les modifications législatives nécessaires.
Les articles L. 15-1 et L. 15-2 précités fixent les conditions dans lesquelles l'expropriant peut prendre possession du bien exproprié. Dans la rédaction antérieure à son abrogation, le premier article dispose que la prise de possession du bien exproprié peut être réalisée par paiement de l'indemnité ou par sa consignation. Le second prévoit qu'en cas d'appel de la décision fixant l'indemnité, s'il existe une présomption de non restitution de l'indemnité indûment fixée, l'expropriant verse le montant de l'indemnité qu'il a proposée. Or, le juge constitutionnel a considéré que ces dispositions méconnaissaient l'article 17 de la Déclaration de 1789 relatif au respect du droit de propriété, la dépossession devant être subordonnée au versement d'une juste indemnité préalable.
B. Les dispositions du texte initial
L'article 4 réécrit les articles L. 15-1 et L. 15-2 du code pré-cité conformément aux exigences posées par le Conseil constitutionnel. Dans la nouvelle rédaction de l'article L. 15-1, la consignation de l'indemnité est clairement limitée au cas d'un obstacle au paiement ou d'un refus de recevoir. Dans la nouvelle rédaction de l'article L. 15-2, en cas d'appel de l'ordonnance du juge fixant l'indemnité d'expropriation, s'il existe de fortes présomption de non restitution du surplus éventuel, l'expropriant vers le montant qu'il avait proposé pour l'indemnisation et consigne la différence entre cette indemnité et le montant de l'indemnité fixée par le juge.
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le 8° de l'article 1 er n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.
D. La position de votre commission
Les dispositions de l'article 4 ont été introduites, parallèlement au présent projet de loi, à l'article 24 ter de la loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, définitivement adoptée par le Parlement le 24 avril 2013. Le Conseil constitutionnel en a été sais le 25 avril. Si cet article n'est pas censuré par le juge dans sa décision qui doit intervenir avant le 25 mai, l'article 4, devenu inutile, devra être supprimé lors des débats en séance au Sénat.
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Votre commission a adopté l'article 4 sans modification. |
Article 5 (nouveau) - Prorogation de la procédure de conception-réalisation
Commentaire : cet article proroge jusqu'en 2018 la procédure de conception réalisation
A. Le droit actuel
L'article 110 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion dispose que, pour la réalisation de logements locatifs aidés par l'État, soumis à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux peuvent, jusqu'au 31 décembre 2013, conclure des contrats portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux . Il s'agit d'une disposition dérogatoire par rapport aux dispositions des articles 7 et 18 de la loi n° 85-704 précitée, aux termes desquels, pour la réalisation d'un ouvrage, la mission de maîtrise d'oeuvre est distincte de celle d'entrepreneur - le maître d'oeuvre pouvant se voir confier uniquement des éléments de conception et d'assistance telles que, notamment, les études d'esquisse, les études d'avant-projets ou les études de projet.
B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Sur l'initiative de M. Daniel Goldberg, les députés ont prorogé jusqu'en 2018 la procédure de conception-réalisation en raison de ses effets positifs en matière de maîtrise des coûts et d'accélération des opérations construction.
C. La position de votre commission
À la demande de la ministre du logement, le Conseil général de l'environnement et du développement durable procède actuellement à une évaluation de ce dispositif. La ministre a indiqué lors des débats en séance que cette évaluation est, à ce stade, globalement très positive. Elle montre notamment que ces procédures permettent de gagner du temps sans amoindrir la qualité architecturale de ces projets. Elle a ajouté néanmoins que cette évaluation et, plus largement, l'éventuelle prolongation de la mesure, n'a pas fait, à ce stade, l'objet d'une véritable concertation. Elle a conclu en indiquant son souhait que la prorogation de la mesure soit examinée dans le cadre du futur projet de loi sur l'urbanisme et le logement, tout en s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale.
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Votre commission a adopté l'article 5 sans modification. |
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Au cours de sa réunion du 23 mai 2013, la commission des Affaires économiques a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux, les groupes CRC et UMP s'abstenant. |
* 2 Loi n 2012-376 du 20 mars 2012
* 3 Loi n° 2012-955 du 6 août 2012.