MISSION « CULTURE »
MM. Yann Gaillard et Aymeri de
Montesquiou, rapporteurs spéciaux
I. LA MISSION « CULTURE » EN 2012
La maquette budgétaire, substantiellement modifiée en 2011, n'a pas connu d'évolution en 2012. En revanche deux débudgétisations ont eu lieu : afin de financer l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son (FEMIS) et le patrimoine déconcentré en région, deux transferts de charge à destination du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ont été opérés à hauteur de 7,83 millions d'euros et 1,28 million d'euros.
A. UNE EXECUTION 2012 QUI RESPECTE POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2009 LA PROGRAMMATION TRIENNALE
1. Des annulations de crédits en gestion qui permettent d'inverser la tendance
a) Des annulations de crédits
Dotée de 2,598 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 2,729 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale 42 ( * ) , la mission « Culture » a été affectée en exécution par des annulations de crédits, à hauteur de 51,46 millions d'euros en AE et 61,27 millions d'euros en CP. L'abondement de la mission culture en gestion n'a été que de 124,369 millions d'euros en AE et 12,109 millions d'euros en CP (contre 444,5 et 114,8 millions d'euros en 2011).
Les annulations 43 ( * ) ont notamment résulté :
1) pour une part importante des trois lois de finances rectificatives , concernant notamment les AE des programmes 175 « Patrimoines » (- 20,985 millions d'euros) et 224 « Transmission » (- 10,515 millions d'euros) ;
2) du décret d'avance (- 12,7 millions d'euros) ;
Au total, l'exécution des crédits en 2012 s'élève à 2,546 milliards d'euros en AE et 2,650 milliards d'euros en CP sur la mission, ce qui correspond à 97,8 % des AE et 96,3 % des CP votés en LFI et 93,5 % des AE et 96,7 % des CP disponibles après annulations et abondements en gestion , comme le récapitule le tableau ci-dessous.
Consommation des crédits de la mission « Culture » en 2012
(en euros)
|
175 "Patrimoines" |
131 "Création" |
224 "Transmission..." |
Mission |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
1. Crédits prévus en LFI (hors FDC et ADP) |
804 849 512 |
861 505 291 |
735 664 586 |
787 894 586 |
1 057 513 781 |
1 079 520 906 |
2 598 027 879 |
2 728 920 783 |
|
2. FDC et ADP prévus en LFI |
1 800 000 |
19 070 000 |
350 000 |
350 000 |
2 611 662 |
2 611 662 |
4 761 662 |
22 031 662 |
|
3. Total des crédits prévus en LFI (1+2) |
806 649 512 |
880 575 291 |
736 014 586 |
788 244 586 |
1 060 125 443 |
1 082 132 568 |
2 602 789 541 |
2 750 952 445 |
|
Arrêté de report |
120 241 600 |
28 669 176 |
766 917 |
407 629 |
28 068 350 |
13 579 786 |
149 076 867 |
42 656 591 |
|
Décrets d'avance (net) |
-3 130 228 |
-16 200 000 |
-3 700 000 |
-5 870 034 |
-6 114 466 |
-12 700 262 |
-22 314 466 |
|
|
Décrets de virement (net) |
-472 875 |
-5 772 875 |
-240 000 |
5 060 000 |
712 875 |
712 875 |
0 |
0 |
|
Décrets de transfert (net) |
2 296 616 |
3 296 616 |
-4 582 164 |
-4 582 164 |
-2 285 548 |
-1 285 548 |
||
|
Décret d'annulation |
-1 492 469 |
-687 185 |
-1 492 469 |
-687 185 |
||||
|
Rattachements de FDC et ADP |
16 712 732 |
24 214 864 |
825 603 |
825 603 |
9 218 720 |
5 685 320 |
26 757 055 |
30 725 787 |
|
Loi de finances rectificative (net) |
-20 985 000 |
-22 985 000 |
-3 485 500 |
-3 485 500 |
-10 515 500 |
-10 515 500 |
-34 986 000 |
-36 986 000 |
|
4. Total des mouvements de crédits |
113 170 376 |
10 535 596 |
-5 832 980 |
2 807 732 |
17 032 247 |
-1 234 149 |
124 369 643 |
12 109 179 |
|
5. Crédits disponibles (1+4) |
918 019 888 |
872 040 887 |
729 831 606 |
790 702 318 |
1 074 546 028 |
1 078 286 757 |
2 722 397 522 |
2 741 029 962 |
|
6. Crédits consommés |
774 413 866 |
801 843 415 |
727 602 178 |
787 495 950 |
1 044 413 809 |
1 060 851 818 |
2 546 429 853 |
2 650 191 183 |
|
7. Reliquat de crédits avant reports n+1 (5-6) |
143 606 022 |
70 197 472 |
2 229 428 |
3 206 368 |
30 132 219 |
17 434 939 |
175 967 669 |
90 838 779 |
|
8. Taux de consommation des crédits prévus en LFI (6/3) |
96 % |
91,06 % |
98,86 % |
99,91 % |
98,52 % |
98,03 % |
97,83 % |
96,34 % |
|
9. Taux de consommation des crédits disponibles (6/5) |
84,36 % |
91,95 % |
99,69 % |
99,6 % |
96,93 % |
98,38 % |
93,5 % |
96,7 % |
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances 2012
b) Une programmation triennale respectée pour la première fois
En loi de finances initiale, la mission culture dépassait une fois de plus les plafonds fixés dans le cadre du budget triennal 2011-2013 (à hauteur de 31,36 millions d'euros en AE et 51,36 millions d'euros en CP).
Toutefois, pour la première fois depuis 2009 et grâce aux importantes annulations de crédits intervenues en gestion, l'exécution s'avère conforme au budget triennal . En effet, les dépenses exécutées sont d'un niveau inférieur à celles programmées à hauteur de 20,24 millions d'euros en AE et de 27,37 millions d'euros en CP.
Ecart aux plafonds du budget triennal 2011-2013 des crédits de la mission « Culture »
(en millions d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
||
|
Plafond prévu par le budget triennal |
AE |
2 708,01 |
2 566,67 |
2 621,13 |
|
CP |
2672,81 |
2 677,56 |
2685,77 |
|
|
Total des crédits ouverts au cours de la gestion hors fonds de concours |
AE |
2717,38 |
2 598,03 |
|
|
CP |
2 682,06 |
2 728,92 |
||
|
Ecart cumulé 2009-2011 entre les crédits ouverts et les plafonds du triennal |
AE |
+9,37 |
+31,36 |
|
|
CP |
+9,25 |
+51,36 |
||
|
Dépenses de la mission hors fonds de concours |
AE |
2 933,93 |
2 546,43 |
|
|
CP |
2 748,45 |
2 650,19 |
||
|
Ecart cumulé 2009-2011 entre les dépenses et les plafonds du triennal |
AE |
+225,92 |
-20,24 |
|
|
CP |
+75,64 |
-27,37 |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
Comme l'indique la Cour des comptes, « la crédibilité de la programmation triennale 2011-2013 des crédits de la mission était d'ores et déjà atteinte en raison des dépassements de dépenses intervenus dès 2011 (...) l'exécution 2012 marque donc une inflexion positive qui rompt nettement avec les exercices passés » .
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette évolution.
c) Une soutenabilité budgétaire qui reste difficile à apprécier
Entre 2010 et 2011, les charges à payer de la mission - qui correspondent à un service fait sans engagement d'AE ou sans consommation de CP - ont augmenté de 11,5% . Comme en 2011, elles portent principalement sur les crédits déconcentrés du programme 175, en particulier des difficultés persistantes sont notées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) au niveau des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) : concept de charges à payer mal maîtrisé, procédure de centralisation des factures non aboutie, multitude de petites opérations en matière de monuments historiques notamment.
Il faut noter en outre qu'au niveau central, le montant des charges à payer a plus que doublé passant de 3 millions d'euros à 7 millions d'euros, hausse majoritairement due au programme 224.
Malgré tout, la Cour des comptes estime que le montant des charges à payer ne présente pas de risque majeur pour la soutenabilité du budget 2013.
Quant aux restes à payer - soit la différence entre les engagements et les paiements - ils s'élèvent à la fin de l'année 2012 à 829,53 millions d'euros , soit une diminution de 10,1 % par rapport à 2011. Cette baisse est majoritairement imputable au programme 131 (-30,8 %) et s'explique par les CP consommés sur la Philharmonie de Paris en 2011.
Selon la Cour des comptes, l'appréciation du montant des restes à payer au regard de la soutenabilité budgétaire de la mission « reste tributaire de trois facteurs : le degré de fiabilité des prévisions des coûts des projets d'investissement, l'échelonnement des restes à payer sur les exercices suivants et l'évaluation des dépenses de fonctionnement induites par les grands projets d'investissement ».
Evolution 2011-2012 des charges à payer et des restes à payer
(en millions d'euros)
|
Fin 2011 |
Fin 2012 |
Ecart 2011-2012 |
|
|
Charges à payer |
|||
|
P. 175 |
34,51 |
37,71 |
+3,2 |
|
P. 131 |
2,35 |
1,62 |
-0,73 |
|
P. 224 |
2,68 |
4,78 |
+2,1 |
|
Total - Mission |
39,54 |
44,11 |
+4,57 |
|
Restes à payer |
|||
|
P. 175 |
618,41 |
648,45 |
30,04 |
|
P. 131 |
194,71 |
142,84 |
-51,87 |
|
P. 224 |
109,42 |
101,89 |
-7,53 |
|
Total - Mission |
922,54 |
893,18 |
-29,36 |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
2. Une maîtrise insuffisante des emplois des opérateurs et un contournement de la règle du « 1 sur 2 »
a) Le respect en exécution du schéma d'emploi ministériel, mais une maîtrise insuffisante de l'emploi des opérateurs
Le schéma d'emplois ministériel pour 2012 fixait comme objectif une diminution de 93 Equivalent Temps Plein (ETP). Cet objectif a été atteint en exécution .
La Cour des comptes estime toutefois qu'il « n'est pas à exclure que les réductions successives du plafond d'emplois ministériels se soient opérées au moyen d'aménagements dans la méthode de comptabilisation des emplois ».
La bonne tenue des emplois sous plafond du ministère est néanmoins contrebalancée par la progression moins maîtrisée des emplois des opérateurs, soit 406 emplois supplémentaires entre 2011 et 2012, alors même que le principe de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux s'applique à eux depuis 2011 . Cette progression peut s'expliquer :
- par la transformation de services de l'administration centrale en opérateurs ;
- par l'apparition de nouveaux établissements publics qui se traduit par la création d'emplois publics ;
- par la réintégration d'emplois dans le plafond des opérateurs ;
- par l'extension des missions confiées aux opérateurs ;
- et enfin, dans une moindre mesure, par des transferts « techniques » d'emplois de l'Etat vers des opérateurs.
Il en résulte que les opérateurs sont à l'origine de la création d'emplois publics, avec un risque pour la soutenabilité de la mission .
Evolution 2007-2012 des emplois des opérateurs
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2012/2011 |
2012/2007 |
|
|
Emplois « Etat » affectés dans les opérateurs |
3 889 |
3 788 |
3 619 |
4 286 |
4 218 |
4 177 |
- 0,97 % |
+ 7,41 % |
|
Emplois sous plafond rémunérés par les opérateurs |
14 428 |
14 746 |
14 766 |
14 744 |
14 757 |
15 204 |
+ 3,03 % |
+ 5,38 % |
|
Total |
18 317 |
18 534 |
18 385 |
19 030 |
18 975 |
19 381 |
+2,14 % |
+5,81 % |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
Par ailleurs, la Cour des comptes relève, comme en 2010 et 2011, que la budgétisation des emplois par le ministère a abouti à un contournement de fait de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite . Ainsi, de 2008 à 2012, les départs à la retraite ont systématiquement été sous-estimés en loi de finances initiale, afin de minorer l'effort à accomplir en termes de suppressions nettes d'emplois . En effet, le nombre de non-remplacements est calculé sur la base de la prévision de départs en retraite, dont il représente 50 % (un sur deux). En revanche, lorsque des départs en retraite sont constatés au-delà de la prévision , ils sont remplacés sur la base du un pour un , soit une règle beaucoup moins stricte.
Le taux effectif de non-remplacement a été de 38 % en 2012 (363 départs en retraite effectifs contre 298 prévus).
Selon la Cour, la règle du « 1 sur 2 » se traduit sur la période 2010-2012 par une économie des crédits du titre 2 de 9,67 millions d'euros, dont 4,52 millions d'euros ont été redistribués sous forme de mesures de « retour catégoriel ». Le gain net s'élève donc à 5,15 millions d'euros entre 2010 et 2012 .
b) Deux évolutions récentes facteurs de risques
La Cour des comptes souligne deux évolutions récentes qui pourraient peser, à moyen terme, sur la masse salariale de la mission « Culture » :
- la mise en oeuvre de la loi « Sauvadet » 44 ( * ) aura un surcoût non négligeable du fait de la titularisation d'agents contractuels sur concours et examens professionnels réservés entre 2012 et 2016 (estimé à 13,3 millions d'euros sur la période 2013-2015) ;
- la filialisation des activités des opérateurs (onze filiales recensées au 1 er avril 2012) représente un risque de charge future en cas de dissolution desdites filiales.
3. Des dépenses d'intervention stabilisées en 2012
Les dépenses d'intervention se sont stabilisées en 2012 (diminution de 0,1 %) : l'atteinte de l'objectif général de baisse de 10 % des dépenses de titre 6 sur le triennal 2011-2013 reste donc difficile .
La Cour des comptes souligne qu'une analyse à périmètre constant montre que les crédits du spectacle vivant et des arts plastiques sont en augmentation continue depuis 2009, alors que les autres dispositifs d'intervention diminuent régulièrement.
Evolution des dépenses d'intervention sur la mission « Culture »
(en euros)
|
2011 |
2012 |
Evolution 2011-2012 |
|
|
P. 175 |
191 546 868 |
176 296 560 |
-15 250 308 |
|
P. 131 |
436 696 247 |
467 677 522 |
30 981 275 |
|
P. 224 |
195 810 721 |
179 097 351 |
-16 713 370 |
|
Total |
824 053 836 |
823 071 433 |
-982 403 |
Source : rapport annuel de performances pour 2012 de la présente mission
4. Une forte diminution des dépenses d'investissement
Evolution des dépenses d'investissement sur la mission « Culture »
(en euros)
|
2011 |
2012 |
Evolution 2011-2012 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
P. 175 |
196 387 835 |
191 553 301 |
108 368 910 |
176 950 071 |
-88 018 925 |
-14 603 230 |
|
P. 131 |
39 998 881 |
19 588 913 |
7 774 217 |
13 664 909 |
-32 224 664 |
-5 924 004 |
|
P. 224 |
44 625 488 |
10 998 782 |
12 093 792 |
26 457 163 |
-32 531 696 |
15 458 381 |
|
Total |
281 012 204 |
222 140 996 |
30 704 899 |
217 072 143 |
-123 775 285 |
-5 068 853 |
Source : rapport annuel de performances pour 2012 de la présente mission
On note une diminution sensible des AE et une maîtrise des crédits de paiement, résultant :
- d'aléas de gestion (anticipations ou reports de chantiers, fongibilité vers des dépenses de fonctionnement connexes) ;
- des annulations de crédits en loi de finances rectificative ;
- de l'abandon et du report de projets d'infrastructures culturelles décidés à l'été 2012 (maison de l'Histoire de France, nouvelle salle de la Comédie Française, Hôtel de la Marine, Hôtel de Nevers et Tour Utrillo).
* 42 Y compris fonds de concours et attributions de produits prévus en LFI.
* 43 Qui font l'objet d'une analyse détaillée dans le II de la présente contribution.
* 44 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique