C. LE PROGRAMME 145 « EPARGNE » : UN FINANCEMENT COÛTEUX AUPRÈS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE
1. Un recours aux avances du Crédit foncier de France malgré une sous-consommation de la dotation initiale
Exécution des crédits de paiement du programme 145 « Epargne »
(en euros)
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Crédits consommés en 2011 |
Crédits ouverts en LFI 2012 |
Crédits consommés en 2012 |
Différence exécution / prévision |
Taux de consommation des crédits LFI |
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Action 1 « Epargne logement » |
692 640 632 |
769 469 091 |
650 133 061 |
- 119 336 030 |
84,4 % |
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Action 2 « Instruments de financement du logement» |
4 327 757 |
4 307 500 |
3 643 531 |
- 663 969 |
84,6 % |
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Total |
696 968 389 |
773 776 591 |
653 776 592 |
-119 999 999 |
84,5 % |
Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement
Le programme 145 « Epargne » est presque exclusivement consacré (à hauteur de 99 %) au financement des primes d'épargne logement payées par l'Etat aux détenteurs de comptes et de plans d'épargne logement (CEL et PEL) sous certaines conditions. En 2012, elles ont représenté 650,1 millions d'euros en crédits de paiement, marquant une nouvelle sous-consommation de l'enveloppe prévue en loi de finances initiale , puisque seuls 84 % des crédits initialement ouverts au titre de l'épargne logement ont été consommés, et une baisse de 51 % du montant des primes d'épargne logement par rapport à l'exécution 2010.
L'année 2012 a été marquée par une croissance modérée de l'encours des PEL et des CEP (225,7 milliards d'euros, en hausse de 1,5 % par rapport à 2011) et une augmentation de 4,6 % des primes d'épargne logement, ce qui a conduit à l'inscription d'un montant en hausse (720,4 millions d'euros, soit + 10 %) dans la loi de finances pour 2013. Il n'y pas de corrélation automatique entre le montant des crédits inscrits au programme et l'évolution des encours et des primes du fait des choix des épargnants sur les dates d'utilisation de leur épargne.
Le phénomène de sous-consommation des crédits avait déjà été observé en 2011 . L'écart entre prévision et exécution a été résorbé au cours de l'exercice par une annulation de crédits dans le cadre de la première loi de finances rectificative du 14 mars 2012 (à hauteur de 120 millions d'euros), ayant réduit le montant des dotations effectivement disponibles à 649,5 millions d'euros au titre de l'épargne logement, correspondant très exactement au montant des crédits consommés en 2012.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur spécial avait émis l'hypothèse d'un besoin de financement complémentaire suite aux annulations de crédits opérées en mars 2012. De fait, il a été procédé à des ajustements par un déblocage de l'intégralité de la réserve de précaution . Par ailleurs, des opérations d'emprunt ont dû être opérées au Crédit foncier de France (CFF) pour financer les primes d'épargne logement à un coût supérieur à celui des emprunts d'Etat . Si le déficit de l'Etat auprès du CFF (- 46,4 millions d'euros) reste modéré par rapport aux montants observés en 2008 (- 963 millions d'euros) et 2009 (- 719,2 millions d'euros), votre commission des finances avait alerté le Gouvernement sur ce risque lors de l'examen du projet de décret d'avance du 30 novembre 2012 81 ( * ) . Par prudence, le Gouvernement n'aurait pas dû procéder à des annulations de crédits aussi importantes en cours de gestion .
2. La performance du programme : le reflet d'un besoin de liquidités des ménages
Les indicateurs relatifs au pourcentage des ressources du fonds d'épargne employés au financement du logement social font apparaître une baisse de la transformation :
- des dépôts d'épargne logement en prêts d'épargne logement (de 4,8 % en 2010 à 4 % en 2011 et 3,6 % en 2012) ;
- des plans d'épargne logement en prêts d'épargne logement (de 10 % en 2011 à 8,7 % en 2011 et 5,5 % en 2012).
Ces évolutions traduisent un besoin grandissant de liquidités des ménages, ainsi que le recours de préférence aux prêts bancaires de droit commun.
* 81 Décret n° 2012-1333 du 30 novembre 2012 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.