MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » MM. THIERRY FOUCAUD ET CLAUDE HAUT, RAPPORTEURS SPÉCIAUX
La mission interministérielle « Enseignement scolaire » est composée de six programmes :
- « Enseignement scolaire public du premier degré » (140), doté de 18,14 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale pour 2012 ;
- « Enseignement public du second degré » (141), qui regroupe 29,64 milliards d'euros en CP ;
- « Vie de l'élève » (230), doté de 3,95 milliards d'euros en CP ;
- « Enseignement privé du premier et du second degrés » (139), dont les crédits s'élèvent à 7,08 milliards d'euros (CP) en loi de finances initiale pour 2011 ;
- « Soutien de la politique de l'éducation nationale » (214), crédité de 2,10 milliards d'euros en CP ;
- « Enseignement technique agricole » (143), doté de 1,3 milliard d'euros ; seul ce dernier programme relève du ministère chargé de l'agriculture. Il est doté de moins de 2 % des crédits de la mission (62,21 milliards d'euros en CP), ce qui pose la question du caractère réellement interministériel de celle-ci.
Les choix opérés quant à l'architecture de la mission ne permettent pas non plus de conduire des analyses sectorielles par politique scolaire , comme l'a relevé à plusieurs reprises la Cour des comptes.
La mission « Enseignement scolaire » constitue, hors mission « Remboursements et dégrèvements », la plus fortement dotée du budget de l'Etat : en 2012 , elle a regroupé 21,4 % des crédits de paiement du budget général et 50 % des emplois autorisés de l'Etat . Elle se caractérise par une nette prédominance des dépenses de personnel (93,7 %).
I. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2012 : DES TENSIONS SUR LA GESTION DE LA MASSE SALARIALE
A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE TOUJOURS MARQUÉE PAR LA CONSOMMATION DE LA QUASI-TOTALITÉ DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION
1. Des dépenses supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale
Les crédits de paiement votés en loi de finances initiale se sont élevés à 62,21 milliards d'euros, dont 60,91 milliards d'euros pour les programmes du ministère de l'éducation nationale . Après rattachement des reports de crédits des années précédentes et prise en compte des transferts, des virements et des annulations de crédits, le total net des crédits de paiement ouverts au titre de la gestion 2012 a atteint 62,34 milliards d'euros, dont 61,04 milliards d'euros sur le périmètre de l'éducation nationale .
Les crédits votés en loi de finances initiale ont été inférieurs (de 133 millions d'euros) aux dépenses constatées de la mission.
Cette situation traduit pour partie seulement des ouvertures de crédits supérieures aux annulations en cours de gestion, et la nécessité d'abonder les dépenses de personnel en fin d'exercice ( cf . infra ).
En effet, la deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012 a procédé à des ouvertures de crédits de 88,7 millions d'euros pour financer les créations de postes mises en oeuvre dès la rentrée 2012 . En sens inverse, il a été procédé à des annulations de 18,1 millions d'euros sur la réserve de précaution dans le cadre de la première loi de finances rectificative du 14 mars 2012, et la troisième loi de finances rectificative du 29 décembre 2012 a procédé à des annulations de crédits de 45,94 millions d'euros. Le solde net des ouvertures et des annulations de crédits auxquelles ont procédé les lois de finances rectificative s'est ainsi établi à + 24,67 millions d'euros .
Au total, entre 2011 et 2012, les dépenses de la mission ont augmenté de 1,1 % .
2. Une gestion de la réserve de précaution reflétant une absence de marges de manoeuvre budgétaires
En application de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et suivant les instructions de la direction du budget 86 ( * ) , la mise en réserve des crédits pour l'année 2012 a été fixée à :
- 0,5 % des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ouverts sur les dépenses de personnel (titre 2) ;
- 6 % des AE et CP ouverts sur les autres titres . Toutefois un taux de régulation de 0,5 % pour certaines dépenses hors titre 2 a pu être appliqué compte tenu du caractère obligatoire de ces dernières, qui les rend assimilables à des dépenses de personnel.
Par ailleurs, la réserve de précaution a été complétée par un gel de crédits pour la mise en oeuvre du fonds « Etat exemplaire », à hauteur de 4,63 millions d'euros, et au titre du fonds « Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique », pour 6,67 millions d'euros.
La réserve de précaution (en CP) s'est élevée sur l'ensemble des programmes à 403,6 millions d'euros , dont 285,3 millions sur les dépenses de personnel (titre 2).
La totalité des crédits mis en réserve pour le titre 2 et 83 % des crédits mis en réserve hors titre 2 87 ( * ) ont été restitués, tardivement (en décembre) pour le titre 2, afin d'assurer le paiement des rémunérations. La réserve de précaution relative au fonds « Etat exemplaire » n'a pas été restituée en fin d'exercice, tandis que 45 % de la réserve constituée pour l'insertion des personnes handicapées a été dégelée au vu des recrutements réalisés.
Cette situation traduit une gestion tendue et l'absence de marges de manoeuvre pour permettre à la réserve de précaution de jouer son rôle en permettant de faire face à des aléas apparus en cours de gestion .
* 86 Circulaire 1BE-10-3098 du 2 décembre 2011 relative à la mise en oeuvre des mesures visant à assurer le respect en gestion du plafond de dépenses global de la loi de finances initiale pour 2012.
* 87 17 % de la réserve (hors titre 2) ont fait l'objet d'une annulation dans le cadre de la première loi de finances rectificative du 14 mars 2012.