B. LA PRIORITÉ NOUVELLE ACCORDÉE AU RÉTABLISSEMENT DES MOYENS HUMAINS DU SERVICE PUBLIC
1. Une révision du schéma d'emplois en août 2012 traduisant la nouvelle priorité accordée à l'éducation nationale
A titre préliminaire, vos rapporteurs spéciaux rappellent leur position constante pour que les postes d'assistants d'éducation, rémunérés sur des crédits d'intervention de titre 6 dans le cadre de contrats aidés (assistants d'éducation, auxiliaires de vie scolaire collectifs, assistants pédagogiques, emplois de vie scolaire), soient inclus dans le plafond d'emplois .
En effet, des emplois répondant à des besoins pérennes (qui devraient donc relever du plafond d'emplois) sont ainsi financés, donnant généralement lieu à des contrats continûment renouvelés.
a) L'application de la règle du « un sur deux » dans la loi de finances initiale
Le plafond d'emplois des cinq programmes de la mission relevant du ministère de l'éducation nationale, fixé par la loi de finances initiale (LFI) pour 2012, était de 968 059 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), en baisse de 14 998 ETPT à périmètre constant (15 415 ETPT à périmètre courant) par rapport au plafond d'emplois 2011 .
A la différence de l'année 2011, il n'y a pas eu de corrections d'« erreurs techniques » du plafond d'emplois, ce qui permet d'établir des comparaisons entre 2011 et 2012.
Si la loi de finances initiale a prévu un non-remplacement de 41 % des départs en retraite pour les emplois de l'ensemble de la mission, proche de la règle du « un sur deux » suivie par l'ancienne majorité, son application a été inégale suivant les programmes (36 % seulement de taux de non-remplacement dans le privé, et 51 % dans le premier degré public, où la suppression des postes de remplaçants et de RASED 88 ( * ) a été particulièrement forte ).
Les conséquences de ces suppressions de postes sur la qualité du service public de l'éducation ont justifié la priorité accordée par la nouvelle majorité au renforcement des effectifs de l'éducation nationale.
b) Les créations de postes décidées par la loi de finances rectificative du 16 août 2012
Des ouvertures de crédits ont été opérées par la l'article 27 de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 afin de recruter, dès la rentrée 2012 :
- 1 000 professeurs des écoles (1 000 emplois équivalent temps plein 89 ( * ) , qui correspondent, en année pleine sur l'année 2012, à 333 ETPT) ;
- 100 conseillers principaux d'éducation (100 ETP, 33 ETPT) ;
- 1 500 auxiliaires de vie scolaire individualisés au service des élèves handicapés (1 500 ETP, 500 ETPT) ;
- 2 000 assistants d'éducation qui assurent l'accompagnement des élèves (soit 667 ETPT) ;
- 500 agents chargés de la prévention et de la sécurité scolaire dans les établissements en difficulté (soit 17 ETPT) ;
- ainsi que 50 emplois dans l'enseignement technique agricole (soit 17 ETPT).
Ces différents mouvements se sont traduits par le relèvement du plafond d'emplois de 1 524 ETPT , les postes d'assistants d'éducation étant financés sur des crédits d'intervention de titre 6.
En effet, la mise en place de décharges provisoires de services au bénéfice des enseignants titulaires nouvellement recrutés suppose la mobilisation de moyens supplémentaires en compensation à hauteur de l'équivalent de 1 500 ETP et 500 ETPT dans l'enseignement public du second degré et 128 ETP mais 141 ETPT dans l'enseignement privé 90 ( * ) , soit au total 1 628 ETPT et 641 ETPT.
Le tableau ci-après fait la synthèse des créations d'emplois.
Les créations d'emplois dans l'enseignement
scolaire
proposées par le présent collectif
(en ETP et ETPT)
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ETP |
ETPT |
Remarques |
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Créations de postes |
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Professeurs des écoles (1) |
1 000 |
333 |
|
|
Conseillers principaux d'éducation (2) |
100 |
33 |
|
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Auxiliaires de vie scolaire individualisés (3) |
1 500 |
500 |
|
|
Emplois créés dans l'enseignement technique agricole (4) |
50 |
17 |
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Assistants d'éducation (AED) afin d'assurer l'accompagnement des élèves (5) |
2 000 |
667 |
Hors titre 2 |
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Assistants d'éducation chargés de la prévention et de la sécurité (6) |
500 |
17 |
Hors titre 2 |
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TOTAL CREATIONS DE POSTES |
2 650* |
893* |
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Mise en place de décharges provisoires de services au bénéfice des enseignants titulaires nouvellement recrutés (7) |
1 628 |
641 |
|
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TOTAL TITRE 2 [(1) à (4) et (7)] |
4 278* |
1 524* |
* non compris 684 ETPT hors titre 2.
Source : ministère de l'économie et des finances
Sur les 1 000 postes créés dans le primaire, 669,5 emplois ont été consacrés à l'amélioration de l'accueil des élèves (dont 271,5 dans les zones rurales et 166,5 dans les écoles situées en zone d'éducation prioritaire) et 181,5 emplois pour améliorer le remplacement.
Cette politique s'est inscrite dans le cadre du rétablissement, au cours de la mandature, de 54 000 postes supprimés , suivant les nouvelles orientations du projet de loi pour la refondation de l'école de la République, en cours d'examen au Parlement.
A l'issue de la loi de finances rectificative pour 2012, le schéma d'emplois 2012 révisé s'est établi à - 9 901 ETP (soit un taux de non-remplacement des départs en retraite de 28 %) .
c) Des difficultés de prévision ayant pesé sur la réalisation du schéma d'emplois
Le schéma d'emplois 2012 a été sous-réalisé à hauteur de 752 postes (soit 7,6 %) , du fait d'une sous-réalisation dans le premier degré public (à hauteur de 1 552 postes) partiellement compensée par une sur-réalisation dans le second degré public (ayant porté sur 730 postes), sous le double effet d'entrées inférieures aux prévisions 91 ( * ) , au regard notamment des délais de recrutement et de la difficulté à procéder à des recrutements en liste complémentaire, et de sorties moins nombreuses .
Ainsi, alors qu'il était prévu 28 220 départs en retraite en loi de finances initiale, seuls 21 793 départs ont été constatés (- 6 427, ou 23 %, par rapport à la prévision) .
Des changements de comportements individuels - correspondant aux effets de la réforme de 2010 et aux départs en retraite des parents d'au moins trois enfants en 2011 - ont été mal anticipés , et le Gouvernement ne dispose pas des outils pour analyser plus finement la sous-réalisation du plafond d'emplois au vu de ces différents facteurs.
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a émis une réserve sur le respect du schéma d'emplois, en observant que les données sur les départs en retraite n'avaient pas été actualisées depuis juillet 2011 . Cependant, les ministères employeurs ne disposent pas des moyens d'adapter, en cours d'exercice, les décisions de recrutement aux départs en retraite effectivement constatés.
Ces erreurs de prévision affectent la portée de l'autorisation parlementaire lors du vote du plafond d'emplois en loi de finances initiale .
Le Gouvernement a observé, en prenant l'exemple des « surnombres » (5 600 en 2010, résorbés en 2011), que ce nouveau décalage entre la prévision et l'exécution avait toutefois vocation à être compensé à court ou moyen terme .
Compte tenu de moindres départs en retraite, le taux de non-remplacement a atteint 41 %.
2. Les enjeux budgétaires d'un meilleur calibrage de la masse salariale
Les crédits de rémunération (y compris les pensions) ont atteint 57,94 milliards d'euros en exécution 92 ( * ) , soit 99,97 % des crédits ouverts . L'écart constaté est faible (14,9 millions d'euros).
Toutefois, les mouvements en gestion ont révélé des difficultés à calibrer parfaitement la masse salariale. Le décret d'avance n° 2012-1333 du 30 novembre 2012 avait procédé à l'ouverture de 161,6 millions d'euros, mais une partie seulement de ces crédits (à hauteur de 86,1 millions d'euros) a été utilisée , des transferts ayant été opérés en fin d'exercice (à hauteur de 60,6 millions d'euros), tandis que 14,9 millions de crédits n'ont pas été consommés.
Si ces mouvements de crédits sont relativement faibles au regard des crédits de personnel de la mission (l'ouverture de crédits par décret d'avance représentait seulement 0,28 % de la masse salariale de la mission), les enjeux budgétaires justifient un meilleur suivi .
Ces dépassements ont été imputés aux moindres départs en retraite , qui ont eu un impact sur le glissement vieillesse technicité (GVT) négatif. Un groupe de travail interministériel, associant le ministère de l'économie et le ministère de l'éducation nationale, a ainsi été mis en place pour réviser la modélisation des départs en retraite .
* 88 Réseaux d'aide spécialisée aux élèves en difficulté. La situation particulièrement tendue des RASED donne lieu à un contrôle budgétaire en cours de vos rapporteurs spéciaux.
* 89 ETP.
* 90 Les décharges dans l'enseignement privé se décomposent ainsi en effectifs physiques :
- 850 postes concernés dans le premier degré, mais ces décharges devant être organisées sur six semaines en fin d'année 2012, elles n'ont pas d'impact sur le schéma d'emplois (les ETP entrent et sortent la même année) mais bien en ETPT à hauteur de 98 ;
- 128 ETP dans le second degré, soit 43 ETPT ;
- le total en ETPT est donc de 98 + 43 = 141.
* 91 Ce qu'a traduit un taux de consommation à hauteur de seulement 85 % des crédits de titre 2 ouverts par la loi de finances rectificative du 16 août 2012. Malgré cette sous-consommation, les tensions sur la masse salariale du ministère ont nécessité la consommation de l'ensemble des crédits mis en réserve.
* 92 Dont 16,61 milliards d'euros (29 %) au titre des pensions.