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Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique

11 juillet 2013 : Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public ( rapport - deuxième lecture )

II. ... JUGÉ ÉQUILIBRÉ PAR VOTRE COMMISSION

A. DES OUTILS ADAPTÉS, À LA DISPOSITION DU GARDE DES SCEAUX, POUR CONDUIRE LA POLITIQUE PÉNALE DONT IL EST RESPONSABLE

Avec la suppression des instructions dans des affaires individuelles, le principal moyen dont disposera désormais le ministre de la justice pour conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement sera le recours aux instructions générales, prévues à l'article 1er. Dès lors, il importe que ces instructions générales puissent avoir une réelle efficacité.

C'est pourquoi, votre commission se félicite du ralliement de l'Assemblée nationale à la position défendue par le Gouvernement et le Sénat, tendant à la suppression de l'obligation de publier les instructions générales.

En effet, certaines instructions, sur des thématiques ciblées comme par exemple le terrorisme, le trafic de stupéfiants ou la criminalité organisée, fixant des stratégies judiciaires ou des techniques d'enquête, nécessitent une discrétion absolue, sous peine d'entraver l'action pénale.

De plus, ces instructions peuvent comporter des indications précises destinées aux seuls magistrats, qu'il n'est pas justifié de rendre publiques, comme les adresses et numéros de téléphone de certains organismes (services de police judiciaire, unités de médecine légale). La publicité des instructions générales n'est donc pas toujours opportune.

Avec une publicité systématique, le risque, aurait été grand de voir ces instructions se vider de leur substance, encourageant parallèlement les instructions plus informelles, ce qui serait parfaitement contraire à l'esprit du présent texte.

Par ailleurs, la publicité de ces instructions est assurée, in fine, puisque l'Assemblée nationale a également complété l'article 30 par un alinéa prévoyant un rapport public annuel du garde des sceaux sur l'application de la politique pénale et l'information du Parlement. Ce rapport listera toutes les instructions générales, qui seront ainsi, en temps utile, et selon les modalités appropriées, rendues publiques.

Par ailleurs, rien n'interdit au garde des sceaux, s'il l'estime opportun, de donner une publicité particulière à telle ou telle instruction générale. L'ensemble des circulaires de politique pénale prises par Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, depuis son entrée en fonction, ont d'ailleurs été publiées2(*).

B. UN RÔLE DU PARQUET RENFORCÉ

1. Le rétablissement de l'interdiction des instructions individuelles

La question de la suppression de la possibilité pour le garde des sceaux de donner des instructions aux procureurs généraux dans des affaires individuelles, prévue à l'article 1er, a été le point du texte le plus débattu au Sénat.

En totale cohérence avec la position qui était déjà la sienne en première lecture, lors de l'établissement de son texte, votre commission a approuvé la réintroduction de l'interdiction de ces instructions par l'Assemblée nationale, estimant qu'elle permet une répartition claire des compétences respectives du garde des sceaux et des magistrats du parquet, qui ont seuls la charge de mettre en oeuvre l'action publique.

La suppression des instructions individuelles ne privera pas pour autant le garde des sceaux de ses moyens d'action.

Comme l'a indiqué, en séance publique à l'Assemblée nationale3(*), Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, « il n'y a pas un seul cas de contentieux ayant donné lieu à une instruction particulière, et le recensement que j'ai fait établir est exhaustif4(*), qui ne puisse pas faire l'objet d'une orientation par circulaire générale », à commencer par les regroupements d'affaires, alors même qu'ils concernent des dossiers particuliers, identifiés.

De plus, en cas de manquement d'un procureur aux instructions générales, le garde des sceaux disposera toujours de la voie disciplinaire pour assurer l'application de la politique pénale dont il a la responsabilité.

Il aura également la possibilité, en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, dans sa rédaction en vigueur, comme « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire », de « donner avis sans délai au procureur de la République » s'il a connaissance, dans l'exercice de ses fonctions, d'un crime ou d'un délit.

Enfin, il conservera les attributions qu'il détient déjà puisque le texte ne revient pas sur la possibilité pour le ministre de demander par exemple un pourvoi dans l'intérêt de la loi (article 620 du code de procédure pénale), de former une demande de révision (article 623 du même code) ou une demande de réexamen suite à une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme (article 626-2 du même code), d'intervenir dans les dossiers d'entraide judiciaire internationale, ou de mettre en mouvement l'action publique dans le cadre de l'article 48 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.


* 2 Compte rendu de la première séance de l'Assemblée nationale du mercredi 10 juillet 2013.

* 3 Compte rendu précité.

* 4 Étude d'impact annexée au projet de loi n° 845, relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique, déposé à l'Assemblée nationale le 27 mars 2013, p.14 et suivantes.