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Projet de loi de finances pour 2014 : Enseignement scolaire

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 30 octobre, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Thierry Foucaud et Claude Haut, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Enseignement scolaire ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Dotée de 46,27 milliards d'euros en crédits de paiement, la mission « Enseignement scolaire » fait partie des missions prioritaires du budget de l'État. Ses crédits sont en augmentation de 1,3 %. Entre 2008 et 2012, l'ancienne majorité a supprimé 65 600 équivalents temps plein (ETP) dans l'éducation nationale. Le Gouvernement a décidé de créer 55 000 postes sur cinq ans - dont 1 000 dans l'enseignement technique agricole - notamment dans les zones difficiles, pour lutter contre le décrochage scolaire et favoriser la scolarisation des enfants avant trois ans.

Pour 2014, la mission comporte 8 984 postes supplémentaires - je signale que les créations intervenant à la rentrée scolaire, la variation du plafond d'emplois annuel intègre l'extension en année pleine des créations d'emplois de l'année précédente et, à hauteur d'un tiers, les créations d'emplois qui interviendront à la rentrée scolaire suivante.

Le Gouvernement a rétabli une formation initiale supprimée par l'ancienne majorité et dispensée avant l'immersion totale en classe. Elle est d'autant plus nécessaire que les nouveaux enseignants peuvent se retrouver d'emblée devant des classes difficiles. Le concours organisé pour les postes à pourvoir à la rentrée 2014 a comporté des épreuves d'admissibilité en juin 2013 et les épreuves d'admission se dérouleront en juin 2014. Dans l'intervalle, ces étudiants sont formés au sein des nouvelles écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE). Une des conséquences du recrutement de nouveaux enseignants a été la diminution du volume et du coût des heures supplémentaires. Dès l'année scolaire 2012-2013, la baisse enregistrée a été de 27,5 millions d'euros. Il en résulte que 10 % des créations de postes sont en quelque sorte autofinancées.

La mission présente une caractéristique : certaines dépenses de personnel sont financées sur des crédits d'intervention et non des dépenses de titre 2. Le nombre des assistants d'éducation a progressé de 8 300, pour atteindre 92 600 cette année. Il serait souhaitable que cette catégorie de personnel relève d'un plafond d'emplois soumis à l'autorisation du Parlement. À la rentrée 2013, il a été procédé au recrutement de 30 000 auxiliaires de vie scolaire individuels, notamment pour l'accompagnement des élèves handicapés. Le statut et l'avenir des assistants d'éducation posent question. Le groupe de travail interministériel animé par Pénélope Komitès envisageait il y a quelques mois leur pérennisation au-delà des six ans aujourd'hui fixés par le code de l'éducation. Cela est effectivement souhaitable. D'ores et déjà, un CDD peut être signé.

Enfin, le budget 2014 marque la montée en puissance des emplois d'avenir professeurs, créés en octobre 2012. Le système consiste en une sorte de pré-recrutement d'étudiants boursiers, en deuxième année de licence, âgés de 25 ans au plus, qui s'engagent à présenter les concours de l'enseignement et qui bénéficient d'une rémunération de 900 euros par mois pendant trois ans et d'une immersion progressive sur le terrain. C'est une solution pour remplacer les professeurs partant en retraite et pourvoir les nouveaux postes. Déjà 10 000 étudiants ont été recrutés ainsi en 2013 : un succès ! On en prévoit 6 000 de plus en 2014. L'objectif de 18 000 contrats sur trois ans est en passe d'être dépassé.

Un nouveau programme « Internats de la réussite » retrace les dépenses exceptionnelles intervenant dans le cadre du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA) : 150 millions d'euros en 2014, pour 6 000 nouvelles places. Je m'en félicite car ce mode de scolarisation a des effets très positifs, notamment pour les élèves qui ne bénéficient pas d'un environnement favorable à la réussite scolaire. Certaines interrogations demeurent ; la notion d'internat d'excellence méritera d'être approfondie sur la base d'objectifs clairs. La charte de l'internat devra être précisée.

Les crédits s'inscrivent dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, dont j'ai été le rapporteur au nom de votre commission des finances.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial. - Je salue la présence de Françoise Cartron, rapporteure pour avis au nom de la commission de la culture.

La masse salariale, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », s'élève à 0,39 milliard d'euros, soit 67 % de l'augmentation totale des crédits : le schéma d'emplois entraîne une progression des crédits de 263 millions d'euros, les mesures catégorielles de 94 millions d'euros, la garantie individuelle du pouvoir d'achat de 84 millions d'euros, les mesures en faveur des bas salaires de 17 millions d'euros, le glissement vieillesse technicité de 52 millions d'euros. Les mesures de débasage et de rebasage - retenues pour faits de grève, suppression du jour de carence, etc. - diminuent de  100 millions d'euros et les mesures diverses, résultant notamment d'un moindre recours aux heures supplémentaires, reculent de 11 millions d'euros. Au total, les deux tiers des augmentations de la masse salariale proviennent des créations de postes effectuées à la rentrée 2013 et de celles prévues à la rentrée 2014.

Les mesures catégorielles, notamment en faveur de la catégorie C, concerneront l'ensemble de la fonction publique et seront mises en oeuvre par voie d'accord. Des dépenses sont toutefois provisionnées à ce titre, pour un montant identique à celui de 2013.

Claude Haut et moi-même avons conduit cette année un contrôle budgétaire sur les réseaux d'aide spécialisée aux élèves en difficultés (Rased). Entre 2008 et 2012, environ 5 000 postes de Rased ont disparu, au détriment de la qualité de l'enseignement pour les enfants qui en avaient le plus besoin. Parmi les 54 000 postes devant être créés dans l'éducation nationale au cours du quinquennat, 7 000 seront consacrés au renforcement de l'encadrement pédagogique dans les zones difficiles, ce qui inclut les Rased mais aussi le nouveau dispositif « plus de maîtres que de classes ». Nous avons préconisé de rétablir, sur la durée de la législature, les postes de Rased supprimés. À ce jour, le ministère n'a pas apporté de réponse à nos recommandations. Certes, toutes les données de la rentrée scolaire 2013 ne sont pas encore disponibles, mais en l'absence de réponse, nous serions amenés à évoquer à nouveau ce sujet et à poursuivre nos travaux sur cette question.

La rentrée 2013 a été marquée par la réforme des rythmes scolaires. Depuis la mise en place de la semaine de quatre jours, la France avait le volume annuel d'enseignement le plus élevé des pays occidentaux et le plus faible nombre de jours de cours. Cela était préjudiciable aux apprentissages et engendrait une fatigue accrue. La réforme de 2013 a prévu le passage à neuf demi-journées et l'instauration d'activités pédagogiques complémentaires. Sur les 22 000 communes qui comptent au moins une école, 2 953 ont appliqué le nouveau régime dès la rentrée 2013. Elles accueillent 1,35 million d'élèves, soit 22,2 % de l'effectif total du secteur public. Un fonds d'amorçage a été mis en place, comportant une part forfaitaire à 50 euros par élève initialement, limitée à l'année 2013-2014, et une part majorée à 40 euros par élève, portée à 45 euros pour l'année 2014-2015. Sur le plan financier, nos observations sur le projet de loi d'orientation pour l'école restent d'actualité : toutes les dépenses engagées par les collectivités territoriales ne seront pas couvertes, d'autant que le fonds d'amorçage, comme son nom l'indique, a un caractère temporaire. Des dépenses indirectes, transport, cantine, nettoyage des locaux, ne sont pas prises en compte. Il conviendra d'être extrêmement vigilant sur les aspects financiers de la réforme, dont la généralisation est envisagée à la rentrée 2014. C'est pourquoi nous nous félicitons de l'engagement du Gouvernement à pérenniser la part forfaitaire à la rentrée prochaine, tout en observant que la question de la pérennisation du fonds mérite d'être posée.

En ce qui concerne le décrochage scolaire, les « micro-lycées » qui accueillent entre 80 et 100 élèves volontaires en rupture de scolarité, et qui appliquent une pédagogie innovante, méritent d'être généralisés, car les premiers résultats apparaissent très positifs. Le ministère s'est fixé pour objectif de créer au moins un micro-lycée par académie. Il faut faire davantage pour réduire de moitié, comme le Gouvernement s'y est engagé, le nombre de jeunes sortant sans diplôme du système scolaire.

Le nombre d'élèves dans l'enseignement technique agricole est stable, autour de 170 000, témoignant de l'attractivité de ces carrières. En 2014, 150 postes sont créés - avec un objectif de 1 000 créations sur cinq ans. Le nombre d'assistants d'éducation de l'enseignement technique agricole augmente de manière moins dynamique, ce qui peut conduire les établissements à utiliser une partie de leurs crédits de fonctionnement pour pourvoir l'ensemble des postes inscrits en loi de finances. Il conviendra d'éviter que ne s'installent des différences de traitement au détriment de l'enseignement technique agricole.

Sous le bénéfice de ces observations, nous vous proposons d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis de la commission de la culture. - Ce budget est en augmentation malgré les difficultés financières et la mission est confirmée comme priorité du Gouvernement. Que tous les enfants puissent se construire à l'école et que les inégalités scolaires soient réduites sont des exigences pour notre société. Trop d'élèves sortent sans qualification du système scolaire. Les créations de postes sont essentielles pour compenser les suppressions durant le quinquennat précédent et faire face à la croissance du nombre des élèves dans certains départements.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent approfondir les investigations sur les rythmes scolaires. Précisément, une mission commune d'information vient d'être décidée, qui établira un état des lieux et étudiera les difficultés, les réussites, les blocages à la mise en place des nouveaux rythmes. Il faudra entendre les enfants, car la réforme vise à servir leurs intérêts, non à plaire aux parents, aux enseignants ou aux élus.

M. Vincent Delahaye. - La seule mesure courageuse serait de réduire la durée des vacances.

Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis. - Cela pourrait venir dans une deuxième étape. Je signale qu'à l'aide forfaitaire de 50 euros par enfant - et 40 euros de plus en zones sensibles, urbaines ou rurales - s'ajoute un versement de la caisse d'allocations familiales (CAF) de 53 euros, dès lors qu'est mis en place un projet éducatif territorial. Bien sûr, ce ne sera pas une réforme à somme nulle : mais pour l'avenir de notre pays, il est normal que chacun se mobilise.

Les emplois d'avenir professeurs ont également pour but de compenser un recul de la mixité sociale parmi les enseignants, depuis que le niveau de recrutement a été élevé au master. En effet les enfants de familles défavorisées poursuivent plus rarement que les autres leurs études jusqu'à ce seuil.

Les internats de la réussite sont à distinguer des internats d'excellence ; ils doivent être ouverts à tous les jeunes qui souhaitent y étudier, sans sélection. Je remarque que l'internat, objet de désaffection il y a une quinzaine d'années, opère un grand retour. Les conseils régionaux financent nombre d'implantations proches de lycées.

M. François Marc, rapporteur général. - Je m'associe aux préconisations de nos rapporteurs. Quand les temps sont difficiles, la tentation du rabot grandit. Je rends hommage à ce Gouvernement qui n'a pas transigé sur ses priorités et a su mobiliser les moyens correspondants. La mise en place des nouveaux rythmes scolaires est un objectif noble. Il était indispensable de restaurer, pour les enfants, l'environnement favorable qui a été déconstruit dans la dernière période. Françoise Cartron a évoqué les réussites : oui, presque partout où la réforme est déjà appliquée, elle marche ! Chacun y trouve son compte. Le personnel communal mis à contribution est ravi de cet enrichissement des tâches. La réforme doit à présent être généralisée : nous avons en France la capacité d'accueillir les enfants dans de bonnes conditions, n'hésitons pas !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Nos rapporteurs spéciaux ont été plus prudents que le rapporteur général... Je ne souhaite pas quant à moi critiquer ou approuver la réforme : je m'en tiens à la compétence financière de notre commission. Et je ne peux que protester contre les transferts de charges aux collectivités locales. Quant aux compléments par la CAF, je ne les ai pas vus pour l'instant !

La réforme coûte 150 euros par élève, au minimum - et dans ma ville, j'ai fait un chiffrage : j'arrive au-delà de ce seuil, en ayant repris des activités que je menais déjà avant qu'on ne nous impose la réforme des rythmes scolaires. Les collectivités sont exsangues. Elles perdent 2,5 milliards d'euros de dotations par an. Toutes ne pourront pas dégager un niveau égal de financements. Cela crée une injustice. Comment s'enorgueillir de cette situation ?

M. Vincent Delahaye. - Nous ne disposons toujours pas d'une vision claire des effectifs du ministère de l'éducation nationale ni de leur emploi. Je déplore ce manque de transparence. Nous savons qu'il y avait, entre 2008 et 2012, un professeur pour 18 élèves dans le primaire : qu'en est-il dans le secondaire ? Je voudrais aussi connaître les affectations du personnel, combien d'enseignants en poste, combien de personnes affectées aux programmes, etc.

Il n'y a pas eu de concertation sur les rythmes scolaires. Un décret nous a mis devant le fait accompli. Les collectivités ont dû financer et organiser l'application de la réforme, dans une conjoncture difficile et sans assurance d'être aidées au-delà de la deuxième année. Comment, du reste, ces 62 millions d'euros pourraient-ils suffire en 2014 pour généraliser les nouveaux rythmes, alors que le coût en 2013 a été de 30 millions d'euros, pour 22 % des élèves français, et sur un seul trimestre ?

Contrairement à ce qu'affirme le rapporteur général, les effets de la réforme sont contrastés. Il est trop tôt pour un bilan. Quoi qu'il en soit, le problème de fond, c'est le nombre d'heures par semaine. Les enseignements devraient être mieux étalés : c'est pourquoi il faut réduire la durée des vacances.

J'y insiste, le compte, budgétairement, n'y est pas. On nous raconte des histoires, comme au sujet de l'enveloppe dite exceptionnelle de 50 millions d'euros concernant les emprunts structurés : elle a été présentée comme ponctuelle mais nous sommes à présent engagés pour quinze ans. Je ne vois pas comment l'État s'y prendra, avec 62 millions d'euros, pour verser 50 euros par enfant, quand 5,8 millions d'enfants seront concernés pour la première fois par la réforme l'an prochain.

Mme Michèle André. - Je me réjouis de l'évolution positive des crédits de la mission. Dans le Puy-de-Dôme, les nouveaux rythmes sont en application dans une majorité de communes, à commencer par Clermont-Ferrand. Dans les zones rurales, les enseignants renouent avec des activités périscolaires traditionnelles et ils y reprennent goût. La suppression massive de postes les années passées est tout de même une source de problèmes. Je rappelle aussi que lorsque les rythmes avaient été modifiés par Xavier Darcos, ils l'avaient été sans concertation. Un mot enfin des enfants handicapés : ils sont pris en charge par un personnel que j'espère stable, donc compétent : en ce domaine, la bonne volonté ne suffit pas.

Je voterai avec conviction ces crédits.

M. Éric Bocquet. - Nous les voterons aussi car la rupture est franche après dix années de souffrance, durant lesquelles les enseignants ont perdu confiance. Ce signal est bienvenu. Je me réjouis du renfort de 30 000 auxiliaires de vie pour faciliter l'intégration des élèves handicapés. Je ne partagerais pas l'enthousiasme du rapporteur général à propos des nouveaux rythmes scolaires. Dans les grandes villes, il y a déjà des activités qui permettent aux élèves de s'initier au chinois, à l'aïkido, à l'art brut. Ce ne sera pas le cas cependant dans les petites communes rurales, où l'on n'a rien à proposer dans les plages de temps libérées, y compris en lien avec le tissu associatif local. C'est l'aspect le plus difficile. Personne ne conteste le bien-fondé de la réforme, mais sa mise en oeuvre est plus compliquée. Quoi qu'il en soit, l'audition de Vincent Peillon devant notre groupe a été très appréciée : le ministre a une vraie vision et il connaît son sujet. Malgré les bémols que j'ai exprimés, nous voterons les crédits de cette mission.

Mme Fabienne Keller, vice-présidente. - Il est essentiel de respecter le rythme des enfants. Deux principes forts - un seul enseignant tout au long de la semaine, des horaires stables - sont remis en cause par la réforme. Méconnaître ces exigences a des conséquences considérables, notamment dans les quartiers fragiles. Je me souviens de l'aménagement des rythmes scolaires sous le gouvernement Jospin, qui nécessitaient une dépense de 500 euros par enfant. À Strasbourg, il avait donné lieu à des interventions de grande qualité, notamment d'artistes ; mais il avait aussi demandé un énorme travail de préparation et de concertation. Les beaux projets se méritent ! J'approuve les écoles de la deuxième chance. Mais les internats d'excellence sont utiles également. Vont-ils être supprimés ? Ou leurs financements sont-ils maintenus ?

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial. - Je me réjouis de la constitution d'une mission commune d'information. Oui, l'intérêt des enfants est notre principale préoccupation. À cet égard, l'absence de repos en milieu de semaine pose problème.

Pour mettre en oeuvre la réforme, il faut des moyens, et les associations d'élus ont eu raison de faire savoir qu'une contribution de 150 euros par enfant était imposée aux collectivités. Dans certaines petites communes, où l'école ne comporte même pas de préau, il est bien difficile de mettre en place un projet éducatif. Comment trouver des intervenants extérieurs, qui auront une heure de route à faire, et autant au retour, pour une heure d'activité sur place ? La question des ressources est cruciale, non seulement en 2014 mais aussi au-delà. C'est pourquoi nous demandons la pérennisation des crédits inscrits à l'action n° 6 du programme « Vie de l'élève », dotée pour 2014 de 74,5 millions d'euros en crédits de paiement et 141,5 en autorisations de programme.

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Les effectifs suscitent des questions récurrentes. La situation est compliquée par la diversité des statuts. Le ministère de l'éducation nationale compte 979 192 ETP, mais en cours d'exercice, le nombre varie.

Les internats d'excellence changent de nom - ils sont à présent dits « de la réussite » - mais ils sont maintenus. La dotation est de 150 millions, 6 000 nouvelles places sont prévues.

À l'issue de ce débat la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission, et a décidé de proposer au Sénat l'adoption des articles 66 bis et 66 ter (nouveaux) adoptés par l'Assemblée nationale.