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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice ( rapport général - première lecture )

E. LES FRAIS DE JUSTICE

1. La croissance de cette dépense

La difficulté très sérieuse posée par les frais de justice au sein du budget de l'institution judiciaire est apparue au cours des années 2000. Après une pause en 2006, le dérapage de cette dépense a repris à partir de 2007.

En 2005, votre commission avait d'ailleurs sollicité une première enquête de la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF22(*). La maîtrise de ce poste était en effet d'autant plus impérative que les crédits consacrés aux frais de justice sont devenus, sous l'empire de la LOLF, limitatifs (alors qu'ils étaient simplement évaluatifs auparavant).

En 2011, votre commission a demandé une nouvelle enquête à la Cour afin de faire le point sur l'évolution de cette charge, ses déterminants et les réponses apportées par le ministère de la justice et les juridictions23(*). Tiré de cette enquête, le tableau ci-dessous retrace la progression des frais de justice depuis 1998.

La progression des frais de justice entre 1998 et 2011

(en millions d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Evolution
2005/2002

Frais de justice

247,059

243,14

258,361

262,01

290,09

341,431

419

487,37

68 %

5,44 %

- 1,59 %

6,26 %

1,41 %

10,72 %

17,70 %

22,72 %

16,32 %

 
 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

   

Evolution
2011/2007

Frais de justice

379,422

388,621

401,732

432,546

467,839

537,13

   

38 %

- 22 %

2,42 %

3,37 %

7,67 %

8,16 %

14,81 %

     

Source : Cour des comptes / ministère de la justice

Dans ses conclusions, la Cour des comptes relevait ainsi que « l'évolution de cette dépense frais de justice est à nouveau repartie à la hausse depuis 2007 passant de 338,6 millions d'euros à 537,13 millions d'euros en 2011, soit une hausse de 38 % en quatre ans ».

2. Les facteurs expliquant cette tendance

Plusieurs facteurs contribuent à l'explication de la dérive des frais de justice. Ils concernent tant la justice pénale que la justice commerciale.

a) Pour la justice pénale

Le redémarrage des frais de justice en matière pénale s'explique, d'une part, par l'augmentation du volume de certaines prescriptions et, d'autre part, par des revalorisations tarifaires.

L'effet « volume », tout d'abord, se manifeste plus particulièrement dans le domaine médical, des analyses génétiques et des interceptions judiciaires. Il est généralement lié à des réformes.

A cet égard et s'agissant de la dépense en frais médicaux (qui constitue le premier poste de dépense de frais de justice), on peut par exemple citer la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, qui développe le recours à l'expertise psychiatrique (que ce soit en début ou en fin de placement).

Par ailleurs, la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure a étendu le périmètre des infractions conduisant à une inscription au fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) et a ainsi eu un fort impact sur les frais de justice en développant le recours aux analyses génétiques, réalisées à partir de prélèvements sur individus ou à partir de traces biologiques24(*).

Du côté des revalorisations tarifaires, plusieurs sont intervenues concernant les honoraires médicaux25(*) et les tarifs de traduction et d'interprétariat26(*).

b) Pour la justice commerciale

Plusieurs réformes sont intervenues au cours des dernières années et ont eu pour effet un gonflement de la dépense en matière de frais de justice. On peut notamment citer :

- la réforme des procédures collectives (par le décret n° 2006-1709 du 23 décembre 2006), qui a supprimé la possibilité de demander aux parties le versement d'une provision pour frais de procédure (désormais avancée par le Trésor) ;

- la réforme du tarif des greffiers de commerce (par le décret n° 2007-812 du 10 mai 2007), qui prévoit le paiement de leurs frais en début de procédure et non plus à l'issue de celle-ci.

En outre, la suppression de 55 tribunaux de commerce dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire a eu pour conséquence d'accélérer les demandes de remboursements présentées par les greffiers de commerce concernés.

Au-delà des réformes, l'augmentation des procédures collectives liées à une conjoncture économique défavorable a également eu un impact direct sur le volume des frais de justice commerciale.

3. Les marges de manoeuvre budgétaires obérées

L'enquête précitée de la Cour des comptes souligne que la dépense résultant des frais de justice « est un enjeu financier majeur au sein du budget des services judiciaires puisqu'elle grève plus de 69 % de ses dépenses de fonctionnement avec une évolution de 14 points entre 2006 et 2011 (55 % en 2006 et 69 % en 2011) et représente 19 % des dépenses totales de ce programme en 2011 ».

La Cour précise même que « dans certains ressorts de cours d'appel, le budget frais de justice atteint des pourcentages plus élevés. Ainsi à Bordeaux, les frais de justice représentent 94 % des dépenses de fonctionnement, à Douai, 75,09 % des dépenses de fonctionnement, contre 62 % à Colmar ou 60 % à Paris ».

Ainsi, depuis 2007, la progression des crédits de fonctionnement du programme « Justice judiciaire » a été largement absorbée par celle des frais de justice, obérant ainsi la marge de manoeuvre budgétaire des juridictions.

4. La sous-budgétisation chronique de cette dépense

Dans ce contexte, les ouvertures de crédits en loi de finances initiale se caractérisent par une sous-budgétisation chronique mise clairement en lumière par les travaux de la Cour des comptes.

Ecart entre la dotation initiale et la consommation finale des crédits dédiés aux frais de justice

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

Cette sous-budgétisation s'est accrue au fil des années, passant de 23,5 millions d'euros en 2009 à 74,5 millions d'euros en 2010 et à 77,6 millions d'euros en 2011.

En 2012, elle parait avoir disparu dans la mesure où la consommation des crédits (454,5 millions d'euros) est inférieure à la dotation accordée en loi de finances initiale pour 2012 (470 millions d'euros). Toutefois, ce résultat est largement dû à un effet d'optique. Par une mesure de changement de périmètre prise après l'adoption de la loi de finances pour 2012, les dépenses de frais postaux liés aux procédures judiciaires (55 millions d'euros) ont été sorties de l'enveloppe des frais de justice27(*). A périmètre constant, la sur-consommation s'élève encore pour 2012 à 34,5 millions d'euros.

Face à cette situation très problématique, votre commission a été amenée à dénoncer au cours des dernières années le problème de sincérité budgétaire posé par la dotation réservée pour les frais de justice28(*).

Pour 2013, l'enveloppe accordée en loi de finances au titre des frais de justice s'élève à 475,9 millions d'euros29(*).

Les crédits disponibles en début de gestion, compte tenu de la réserve de précaution (28,6 millions d'euros), étaient de 447,3 millions d'euros. Ils ont été portés, suite à un surgel de crédits de 17,4 millions d'euros, à 429,9 millions d'euros. Suite à divers mouvements de crédits intervenus en cours d'année, les crédits disponibles au niveau du programme sont finalement de 429,5 millions d'euros.

Au 28 août 2013, la consommation des crédits de frais de justice s'élevait à 304,6 millions d'euros, soit 71,9  % des crédits mis à disposition. Ce niveau de consommation est de 6 points supérieur à celui atteint à la même période en 2012 (65 % des crédits disponibles au niveau du programme, soit une consommation de 258,4 millions d'euros).

S'agissant de ce rythme de consommation, il est toutefois difficile à ce stade de faire la part des choses entre deux facteurs : la politique volontariste mise en oeuvre par les services judiciaires afin d'accélérer le circuit de paiement des frais de justice et une dérive plus structurelle de ce poste de dépenses.

En tout état de cause, il convient de relever que des retards de paiement des collaborateurs occasionnels du service public de la justice (COSPJ) ont été constatés en 2013, en particulier pour les interprètes30(*).

S'agissant des COSPJ, la Cour des comptes relève dans son enquête précitée le non-paiement par le ministère de la justice des cotisations sociales qui pourraient être dues sur les prestations réalisées par ces collaborateurs occasionnels. A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle la nécessité de clarifier rapidement le régime de la TVA et celui des cotisations sociales applicables aux expertises judiciaires.

5. Les principales mesures prises pour parvenir à une meilleure maîtrise

Le ministère de la justice, en lien avec les juridictions, a pris plusieurs types de mesures pour endiguer le dérapage des frais de justice au cours des dernières années.

a) Le bureau en charge des frais de justice

En 2011, un bureau des frais de justice et de l'optimisation de la dépense a été créé au sein de la direction des services judiciaires (DSJ). L'objectif est d'améliorer le pilotage de ces dépenses en :

- renforçant la sensibilisation et l'animation de l'ensemble des acteurs de la chaîne de la dépense, de la prescription à l'exécution ;

- recherchant des solutions d'achats dans l'optique de la maîtrise de la dépense (mises en concurrence, tarifications...) ;

- simplifiant et modifiant la saisie des prescriptions pour les rapprocher de celle mise en oeuvre pour les dépenses de fonctionnement courant.

b) Le circuit simplifié pour accélérer les paiements

Afin de remédier aux importants retards de paiements qui sont souvent dus à la volumétrie très importante de dossiers à traiter, le ministère de la justice a mis en place, en lien avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), un circuit de paiement dérogatoire pour certains prestataires à forte volumétrie. Les règlements se font alors sur la base d'une facture mensuelle acquittée au plan central.

Les prestataires concernés relèvent des secteurs de la téléphonie (opérateurs téléphoniques, loueurs de matériel d'interception, géo-localisation) et des analyses toxicologiques et biologiques.

Ces nouvelles dispositions suppriment l'envoi et le traitement par les régies des juridictions d'environ 500 000 mémoires. Ainsi, les régisseurs peuvent traiter plus rapidement les fournisseurs locaux, dont l'assise financière est souvent plus fragile que celle des prestataires nationaux.

c) La passation de marchés en matière d'analyses génétiques

Depuis 2005, la DSJ a passé dix marchés publics dans le domaine des analyses génétiques, conclus aux fins d'alimentation du FNAEG. Par ailleurs, un marché alloti concernant les analyses « individus » est en cours de notification.

Ces mises en concurrence ont permis d'obtenir une réduction significative du coût unitaire des analyses, qu'il s'agisse du coût des analyses « individus » (67 euros hors taxes en 2005, 23 euros hors taxes en 2007 et 17 euros hors taxes en 2008 et 2009, 14,25 euros hors taxe en 2013) ou de celui des analyses « traces » (73,72 euros hors taxes en 2011 au lieu d'un coût moyen de 265 euros hors taxes auparavant).

d) Les tarifications pour les interceptions téléphoniques

Dans le domaine des réquisitions téléphoniques d'importants efforts ont été déployés afin de maîtriser la dépense.

Une tarification a été mise en place en matière de production et de fourniture de données techniques, ainsi qu'en matière d'interceptions de communications téléphoniques.

Les négociations avec les opérateurs de communications électroniques, visant à réviser le coût des prestations déjà tarifées (par exemple, les interceptions sur téléphone mobile) et à tarifer de nouvelles prestations (par exemple, les prestations liées à la géolocalisation), ont abouti à une nouvelle grille tarifaire fixée par un arrêté du 21 mars 2012.

Les économies attendues de ces nouveaux tarifs sont évaluées à 13 millions d'euros en 2013.

Une plate-forme dite « mini plate-forme d'interceptions des SMS et de recueil des données de connexion des communications interceptées » permet, depuis septembre 2007, aux officiers de police judiciaire (OPJ) de recevoir, sur leur poste de travail via le réseau Intranet, les SMS ainsi que les données de connexion associées aux interceptions sur le réseau mobile. Ces informations sont ainsi disponibles automatiquement, alors qu'elles faisaient auparavant l'objet de réquisitions spécifiques et payantes.

Enfin, le secrétariat général du ministère travaille actuellement à la finalisation d'une plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), qui devrait être opérationnelle au cours de l'année 2014. Cette plate-forme permettra aux OPJ d'envoyer aux opérateurs de téléphonie mobile leurs réquisitions de façon dématérialisée et de valider, également par voie dématérialisée après réception de la prestation, le service fait. Les opérateurs n'auront plus besoin d'établir de mémoires de frais. Ils adresseront mensuellement et de façon dématérialisée leur facture pour paiement. Les frais seront payés au plan central, et non plus par les juridictions.

Les économies attendues de la PNIJ sont les suivantes :

- supprimer les frais de location de matériel d'interception (26,4 millions d'euros en 2012) ;

- diminuer les frais des opérateurs, en raison de la dématérialisation des échanges entre les enquêteurs et les opérateurs, et permettre ainsi une nouvelle révision tarifaire à la baisse ;

- réduire les délais de traitement des factures ;

- libérer des effectifs en juridiction (environ 130 postes), en raison du traitement de ces frais au niveau national.

e) La tarification des enquêtes sociales en matière civile

Afin d'harmoniser le coût de l'enquête sociale, le ministère de la justice a décidé de tarifer cette prestation par le décret n° 2009-285 du 12 mars 2009.

Ce texte introduit un tarif différencié, selon que l'enquête est réalisée par une personne physique ou une personne morale. Il met par ailleurs en place un forfait de transport pour chaque mission.

Grâce à cette mesure, la dépense est passée de 6,85 millions d'euros en 2009 à 4,7 millions d'euros en 2012.

6. L'enveloppe de 457,7 millions d'euros pour 2014

Dans le présent projet de loi de finances, les frais de justice figurent aux actions ci-après (en crédits de paiement) du programme « Justice judiciaire » :

Action n° 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 64,9 millions d'euros ;

- Action n° 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 261,8 millions d'euros ;

- Action n° 3 « Cassation » : 0,01 million d'euros ;

- Action n° 6 « Soutien » : 130,9 millions d'euros, y compris le financement de la médecine légale31(*).

L'enveloppe totale s'élève donc à 457,7 millions d'euros, en baisse de 3,8 % par rapport à 2013.


* 22 Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006) « Frais de justice : l'impératif d'une meilleure maîtrise », Roland du Luart.

* 23 Sénat, rapport d'information n° 31 (2012-2013), Edmond Hervé, « Pour une meilleure maîtrise des frais de justice ».

* 24 Ces analyses sont désormais prescrites tant dans le domaine de la grande criminalité que dans celui de la délinquance de masse, sachant qu'elles demeurent particulièrement coûteuses en matière criminelle.

* 25 Ces frais correspondent principalement aux examens effectués au cours de l'enquête (examens des gardés à vue et des victimes, autopsies), aux examens psychiatriques, médico-psychologiques et psychologiques, aux prélèvements sanguins ainsi qu'aux examens toxicologiques, biologiques et radiologiques. Si l'augmentation de la dépense est due pour partie à l'accroissement de l'activité pénale et à l'augmentation des prescriptions dans ce domaine, elle s'explique également par les éléments suivants :

- les revalorisations successives (au 1er août 2006, 1er juillet 2007 et 1er janvier 2011) de la lettre C, qui détermine le tarif de certaines prestations en matière de frais de justice (examen médical de garde à vue, examen médical des victimes...) ;

- le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008, qui revalorise les honoraires des experts psychiatres et prévoit l'application d'un tarif majoré pour les expertises concernant les victimes d'infractions sexuelles (ce tarif majoré n'était jusque-là applicable qu'aux expertises concernant les auteurs de ces infractions).

* 26 La très forte progression de ce poste de dépense s'explique par les revalorisations tarifaires introduites par le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 et son arrêté d'application du 2 septembre 2008. En effet, ces textes ont non seulement revalorisé le tarif de l'heure d'interprétariat, mais aussi introduit des majorations pour la première heure d'interprétariat
(+ 40  %) et pour les missions de nuit, de week-end et les jours fériés.

* 27 Les frais postaux liés aux procédures judiciaires sont désormais imputés sur les crédits de fonctionnement du présent programme au titre des dépenses d'affranchissement.

* 28 Cf. par exemple, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* 29 Il convient de noter que les dépenses relatives au Casier judiciaire national, imputées sur les frais de justice jusqu'au 31 décembre 2012, relèvent désormais des dépenses de fonctionnement courant du programme « Justice judiciaire ».

* 30 Ces retards concernent rarement les jurés qui sont des créanciers prioritaires, sauf dans les cas où ils auraient transmis tardivement ou de manière incomplète leurs mémoires de frais.

* 31 En 2014, la réforme de la médecine légale entrera dans sa quatrième année de mise en place. La dépense prévue à ce titre est évaluée à 47 millions d'euros en crédits de paiement (contre 57 millions d'euros en 2013). Ce montant intègre le financement des équipes mobiles, selon le format arrêté par la circulaire du 25 avril 2012 relative à la mise en oeuvre de la réforme de la médecine légale. Avant cette réforme, la coexistence de deux réseaux (hospitalier et de proximité) ainsi que la prise en charge, par le ministère de la justice et des libertés, du coût de fonctionnement des structures hospitalières (qu'il ne finançait pas jusqu'alors) constituaient deux facteurs d'accroissement notable du montant des frais de justice (de l'ordre de 30 millions). La réforme s'accompagne, par ailleurs, parallèlement d'une économie de 30 millions d'euros sur les honoraires médicaux. En effet, alors qu'auparavant le paiement s'effectuait à l'acte, le financement des structures dédiées à la médecine légale (dépenses de personnel et dépenses de fonctionnement) est désormais effectué sur la base de conventions passées entre le ministère de la justice et des libertés et celui de la santé. Seuls les médecins appartenant au réseau de proximité continuent d'être rémunérés à l'acte.