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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice ( rapport général - première lecture )

D. L'ÉVOLUTION DE LA SITUATION DES GREFFIERS

1. La nette amélioration du ratio greffier / magistrats

Alors que des efforts conséquents ont été réalisés depuis la mise en oeuvre de la loi n° 2002-1138 du 29 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) pour pallier le manque de magistrats, le niveau des effectifs de greffiers affectés auprès de magistrats en juridiction est longtemps demeuré un sujet de préoccupation19(*).

Le ratio entre le nombre de greffiers et celui de magistrats s'est en effet durablement écarté du niveau de un pour un, estimé souhaitable pour un bon fonctionnement des juridictions. Toutefois, après une évolution à la baisse de ce ratio, l'année 2011 a marqué une inversion de tendance. Cette inversion s'est confirmée en 2012 et l'année 2013 constitue un motif de satisfaction avec un ratio s'établissant désormais à 0,99.

Evolution des effectifs de greffiers affectés auprès de magistrats

et de magistrats depuis 2006

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Greffiers (a)

6 915

6 942

7 012

7 059

7 079

7 433

7 545

7 886

Magistrats (b)

7 891

7 950

8 113

8 195

8 185

8 080

7 959

7 916

Ratio (a/b)

0,88

0,87

0,86

0,86

0,86

0,92

0,95

0,99

Source : ministère de la justice

Ce résultat positif tient à la création de postes de greffiers ainsi qu'à la transformation d'emplois de catégorie C en emplois de secrétaires administratifs. Ces transformations ont permis de recentrer les greffiers sur leurs activités juridictionnelles et sur l'assistance du magistrat, en les dégageant de fonctions administratives auxquelles ils participaient.

Au fil des réformes législatives, de nouvelles tâches administratives sont en effet venues accroître la charge de travail des greffiers. Tel est notamment le cas de la réforme des tutelles des majeurs, pour laquelle votre commission avait demandé en 2011 une évaluation à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

Les conséquences pour les greffiers de la réforme des tutelles des majeurs 

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a eu d'importantes conséquences sur le travail en juridiction depuis son entrée en application.

Sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances du Sénat a demandé, en 2011, à la Cour des comptes une enquête relative à la mise en oeuvre de ce texte. Les principales conclusions de la Cour concernant l'impact de cette réforme sur les greffes sont les suivantes :

« Alors que dans le projet de réforme, l'étude d'impact réalisée par la direction des affaires civiles et du Sceau (DACS) prévoyait un « recentrage et une amélioration qualitative de la charge administrative des greffes », le constat dressé par la Cour des comptes va dans le sens inverse.

« Les procédures de vérification des comptes annuels de gestion des tuteurs, des curateurs et des mandataires judiciaires chargés de mesures d'assistance judiciaire confiées au greffier en chef sont modifiées dans le sens d'un renforcement de la qualité (le greffier en chef peut solliciter des renseignements aux banques et bénéficier du concours d'un expert). Par ailleurs, le juge peut prendre des mesures tendant à décharger le greffe (par le biais par exemple d'une dispense de production des comptes pour les personnes ne disposant pas de patrimoine).

« Cependant, les greffiers doivent assumer les charges administratives liées aux nouvelles compétences et aux obligations du juge des tutelles. Ils sont en outre largement impliqués dans la procédure de mandat de protection future ».

Source : Sénat, rapport d'information n° 315 (2011-2012), « La réforme de la protection des majeurs : un bilan d'étape préoccupant », de MM. Eric Bocquet et Edmond Hervé

2. L'absence de revalorisation indemnitaire depuis 2003

Votre rapporteur spécial prend acte de l'absence de revalorisation indemnitaire en faveur des greffiers en 2014. Il avait déjà eu l'occasion d'évoquer cette question l'année dernière. Une enveloppe d'un million d'euros avait en effet été prévue pour le corps des greffiers en loi de finances pour 2012.

Les mesures prévues en loi de finances pour 2012 en faveur des greffiers

« Une enveloppe de 5,95 millions d'euros au titre des mesures catégorielles est prévue en 2012, afin de revaloriser les régimes indemnitaires des magistrats et fonctionnaires des services judiciaires.

« Les mesures catégorielles favorables aux fonctionnaires sont les suivantes :

« Grille indiciaire des agents de catégorie B

« Dans le cadre de la politique de fusion des corps de fonctionnaires initiée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique, un nouvel espace statutaire pour les fonctionnaires de catégorie B a été créé. Le corps des greffiers intègrera ce nouvel espace statutaire en 2012.

« (...)

« Les mesures catégorielles favorables aux magistrats sont les suivantes :

« Revalorisation indemnitaire des magistrats

« (...)

« Au total, l'enveloppe catégorielle dévolue aux magistrats s'élève, au titre de 2012, à 4,9 millions d'euros ».

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Toutefois la mesure relative aux greffiers n'était pas entrée en application en 2012, pas plus que l'avancée prévue pour ce corps vers le nouvel espace statutaire. Au total, le régime indemnitaire des greffiers en chef et des greffiers n'a pas été revalorisé depuis 2003.

Votre rapporteur spécial estime nécessaire que cette question soit revue au cours des prochains exercices budgétaires.

3. L'avenir du métier de greffier

Alors que l'évolution du ratio greffiers / magistrats mérite de rester « sous surveillance » au cours des prochains exercices budgétaires malgré une évolution satisfaisante, c'est désormais l'avenir du métier de greffier qui suscite l'attention. Ainsi, deux groupes de travail20(*) se réunissent depuis mars 2013, à la demande de Madame la garde des Sceaux, ministre de la justice, pour débattre du travail des magistrats et de l'organisation des juridictions autour des thématiques du juge et de la juridiction du XXIème siècle. Les orientations proposées dans les rapports de ces groupes de travail devraient être remises avant la fin de l'année.

Votre rapporteur spécial considère qu'elles devront faire l'objet d'un examen attentif pour définir les perspectives d'évolution des métiers et les objectifs quantitatifs devant guider la politique de ressources humaines de la direction des services judiciaires (DSJ), en particulier s'agissant des greffiers.

Lors de l'audition d'Hervé Bonglet et Patrick Coculet, respectivement secrétaire général et trésorier du syndicat UNSA Services judiciaires21(*), par votre rapporteur spécial, il est ressorti d'intéressantes pistes de réflexion. Une distinction entre les contentieux relevant du seul magistrat et ceux pouvant faire l'objet d'une délégation de compétences au greffe pourrait ainsi être à l'origine de l'émergence d'un « greffier juridictionnel ». Une telle évolution renouvellerait le métier de greffier en l'enrichissant, elle contribuerait également à éviter la tentation d'une déjudiciarisation de certains actes (mises en état au procès civil, injonction de payer...) qui pourrait à terme se révéler coûteuse pour le justiciable.


* 19 Cf. rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 17.

* 20 Présidés par Didier Marshall, premier président de la CA de Montpellier, et Pierre Delmas Goyon, conseiller à la Cour de cassation, ces groupes sont composés de magistrats, de fonctionnaires, de représentants des personnels et de personnalités extérieures.

* 21 Audition du 6 novembre 2013.