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Projet de loi de finances pour 2014 : Direction de l'action du Gouvernement

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 9

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Philippe DOMINATI

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 (2013-2014)

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

PREMIÈRE PARTIE - « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe des services et entités très diverses.

En effet, elle retrace les crédits de quatre programmes, dont l'un est créé en 2014 : il s'agit du programme d'investissement d'avenir (PIA) « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique » doté de 150 millions d'euros.

Outre la création de ce nouveau programme, le périmètre de la mission évolue avec notamment le rattachement au programme « Coordination du travail gouvernemental », en 2013, du Secrétariat général de la modernisation de l'action publique (SGMAP) qui a remplacé la Direction générale pour la modernisation de l'État (DGME).

De plus, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, créée en 2013 et qui se substitue à la commission pour la transparence de la vie politique (relevant de la mission « Conseil et contrôle de l'État »), est rattachée au programme « Protection des droits et libertés ». Le coût « net » de la création de cette Haute Autorité s'élève à 2,2 millions d'euros : votre rapporteur spécial considère que malgré l'extension de ses missions, une telle augmentation des crédits n'est pas justifiée. C'est pourquoi, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter un amendement réduisant à 1,8 million d'euros le budget de la nouvelle autorité.

Ces incessantes modifications de périmètre, qui s'expliquent néanmoins par le caractère résolument transversal de cette mission, rendent plus difficiles les comparaisons pluriannuelles qui ne sont pertinentes qu'à périmètre constant.

Les crédits de paiement (CP) demandés en 2014 s'élèvent à 1,339 milliard d'euros, contre 1,209 milliard d'euros en 2013. Néanmoins, à périmètre constant, c'est-à-dire en ne tenant pas compte du programme d'investissement d'avenir, on observe une diminution des crédits de 20 millions d'euros entre  2013 et 2014.

Votre rapporteur spécial regrette l'absence d'informations précises et détaillées relatives à l'utilisation des crédits du PIA dans les documents budgétaires. Après sollicitation du SGMAP et du commissariat général à l'investissement, la typologie des projets a néanmoins pu être précisée, permettant de disposer de suffisamment d'éléments pour juger de la pertinence de la dépense.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MAQUETTE UNE NOUVELLE FOIS MODIFIÉE

1. La création d'un programme d'investissement d'avenir à l'objet mal défini

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » est composée de trois programmes :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » retrace les crédits relatifs aux fonctions d'état-major, de stratégie, de prospective et de coordination permettant de soutenir l'action du Premier ministre dans ses missions de direction de l'action du Gouvernement ;

- le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » vise à faciliter la gestion des moyens de fonctionnement des directions départementales interministérielles ;

- le programme 308 « Protection des droits et libertés » rassemble les dotations allouées aux autorités administratives ou constitutionnelle indépendantes qui concourent à la défense des droits et à la protection des libertés publiques.

En 2014, la mission est dotée de 1,19 milliard d'euros de crédits de paiement (CP), auxquels il convient d'ajouter 150 millions d'euros de crédits ouverts au titre des programmes d'investissement d'avenir (PIA). Aussi, les crédits de l'ensemble de la mission, programme d'investissement d'avenir compris, sont portés, en 2014, à 1,34 milliard d'euros.

Le programme d'investissement d'avenir, intitulé « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique » vise, selon les informations transmises à votre rapporteur à « soutenir et accélérer la réalisation de projets particulièrement innovants, qui transformeront en profondeur les modalités de l'action publique et faciliteront la vie des entreprises, des particuliers et des agents publics ».

Aussi, est budgétée une dépense de 150 millions d'euros, qui devrait être versée à la Caisse des dépôts et consignations, jouant le rôle « d'opérateur ». Une convention entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations doit être signée d'ici la fin de l'année, précisant le partage des rôles entre la Caisse des dépôts, le Secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP) et le commissariat général à l'investissement. Cette convention devrait préciser les modalités d'appel à projets et de sélection de ces derniers.

À ce stade, il est envisagé de confier à la Caisse des dépôts et consignations un rôle de suivi administratif, budgétaire et comptable du fonds de 150 millions d'euros, tandis que le SGMAP serait responsable du pilotage opérationnel.

Selon les informations contenues dans le projet annuel de performances, cette enveloppe aurait vocation à financer des projets de soutien :

- «  au développement des projets de simplification engagés dans le cadre de la modernisation de l'action publique ;

- « aux projets de rationalisation et de mutualisation des infrastructures informatiques au service de la transition numérique ;

- « aux projets d'expérimentation de technologies et services innovants susceptibles d'accélérer la modernisation de l'État ».

Certes, les informations fournies dans les documents budgétaires, s'agissant des PIA, sont plus précises qu'en 2010 - il n'y avait, à l'époque, qu'une ou deux pages par action.

De plus, habituellement, les documents budgétaires fixent les grandes orientations des PIA avant que les précisions soient déclinées à chaque étape : un ciblage plus précis est opéré au stade de la convention entre l'État et l'opérateur, puis un cahier des charges détaillé est réalisé dans le cadre de chaque appel à projet.

Néanmoins, votre rapporteur spécial a souhaité identifier de façon plus précise les projets susceptibles d'être financés par cette enveloppe de 150 millions d'euros. Le responsable de programme a indiqué que sept enveloppes d'appels à projets ont d'ores et déjà été identifiées. Il s'agit de :

- la simplification des échanges d'informations entre les entreprises et l'administration (projet « dîtes-le nous une fois ») ;

- le renforcement du projet Etalab ;

- la mise en oeuvre de solutions et infrastructures partagées dans le cadre du « cloud » privatif de l'État ;

- l'archivage numérique de l'État, c'est-à-dire la création d'un logiciel « socle » pour mettre en place une base technique commune à tous les ministères ;

- l'identité numérique ;

- la fabrique de l'innovation publique : il s'agit d'un projet de laboratoires de l'innovation (incubateurs) internes à l'administration ;

- les services publics en milieu rural : mise en place de points d'accès publics et d'espaces mutualisés d'accès aux services de l'administration.

Votre rapporteur spécial regrette que les informations contenues dans les documents budgétaires, certes plus précises que lors du précédent programme d'investissement d'avenir, soient trop générales pour permettre une véritable appréciation de la pertinence de la dépense.

2. Des services nouvellement rattachés à chaque programme

Comme chaque année, la mission connaît des évolutions de périmètre ; en 2014, chaque programme est affecté. Néanmoins, il est important de souligner qu'à une exception près, les modifications de périmètre concernent le rattachement de structures existantes à la mission et non la création de nouvelles entités.

Modifications du périmètre de la mission

(en millions d'euros)

 

Nombre d'ETPT

Provenance/destination des ETPT

Crédits de titre 2 transférés (hors CAS pensions)

Crédits hors titre 2

Programme 129

 

Délégation interministérielle à l'intelligence économique (D2IE)

11

Ministère de l'économie et des finances

1,2

0,2

Haut conseil à l'intégration

6

Ministère de l'intérieur

0,3

 

Haut conseil au financement de la protection sociale

6

Ministère de l'économie et des finances, ministère des affaires sociales

0,6

-

Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie

Haut conseil de la famille

Soutien au pavillon de la Lanterne

-

Présidence de la République

-0,1

-0,1

Contribution française au budget du centre des télécommunications de l'OTAN

-

Ministère des affaires étrangères

-

-0,2

Changement périmètre SGMAP (Etalab)

5

Direction de l'information légale et administrative (DILA)

0,5

1

Changement périmètre DILA/SGMAP

-12

DILA

-0,9

-9,5

Programme 308

 

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

20

Création 

2

0,5

Programme 333

Transformation de Mayotte en département et région d'outre-mer (création d'un secrétariat général aux affaires régionales)

6

Divers ministères

0,42

-

TOTAL

42

 

4,0

-8,1

Source : commission des finances du Sénat

Les variations de périmètre affectant la mission sont donc nombreuses mais de faible ampleur.

Dans la perspective de renforcer l'évaluation transversale des politiques publiques, sont regroupés au sein du programme 129 le Haut conseil de la famille, le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance-maladie et le Haut conseil du financement de la protection sociale.

Par ailleurs, la délégation interministérielle à l'intelligence économique (D2IE) ainsi que le Haut conseil à l'intégration sont également rattachés au programme 129.

Les activités relatives à l'administration numérique du SGMAP sont transférées à la Direction de l'information légale et administrative (DILA), tandis que le projet Etalab, qui vise à rendre accessibles les données publiques grâce au développement du site internet « data.gouv.fr » ne relève désormais plus de la DILA mais du SGMAP.

Ces modifications de périmètre, si elles peuvent se justifier, contribuent à brouiller la perception de l'évolution des dépenses et des emplois. En effet, toute comparaison à périmètre constant au-delà d'une année est rendue particulièrement difficile.

S'agissant du programme 308, son périmètre évolue en raison de la création, par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui se voit attribuer 2,8 millions d'euros, dont 2,35 millions d'euros au titre des dépenses de personnel (cf. infra).