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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

10 juillet 2014 : Approbation des comptes de l'année 2013 ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE - Solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2013

Commentaire : le présent article retrace le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2013 ainsi que l'écart aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques.

I. DES « ÉCARTS IMPORTANTS » À LA LOI DE PROGRAMMATION

Conformément à l'article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le présent projet de loi de règlement comprend un article liminaire qui présente « un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte » ainsi que, le cas échéant, « l'écart aux soldes prévus par la loi de finances de l'année et par la loi de programmation des finances publiques ».

Outre la contribution qu'il apporte à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, l'article liminaire du projet de loi de règlement présente une importance toute particulière dans le cadre du mécanisme de correction budgétaire prévu par l'article 23 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques précitée. En effet, ce dernier dispose qu'en vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants « que font apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques »101(*).

Si de tels écarts sont identifiés, le Gouvernement doit en exposer les raisons dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Puis, dans un second temps, il doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques102(*), présenté au Parlement préalablement au débat d'orientation des finances publiques (DOFP), et tenir compte des écarts importants identifiés « au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année ».

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

 

Exécution 2013

Soldes prévus par la LPFP

Écart avec les soldes prévus par la LPFP

Solde structurel (1)

- 3,1

- 1,6

- 1,5

Solde conjoncturel (2)

- 1,2

- 1,2

0,0

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

0,0

- 0,2

0,2

Solde effectif (1+2+3)

- 4,3

- 3,0

- 1,3

Note de lecture : les calculs du présent article sont effectués sur la base du solde 2013 des administrations publiques selon les principes du SEC 95, c'est-à-dire le même système de comptabilité nationale que celui utilisé dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), et non en SEC 2010. Ce point est précisé infra dans l'analyse du solde effectif de l'année 2013.

Source : article liminaire du projet de loi de règlement de 2013

Aussi l'article liminaire du présent projet de loi de règlement (cf. tableau ci-avant) fait-il apparaître :

un écart de - 1,5 point de PIB entre le solde structurel de l'exercice 2013 (- 3,1 % du PIB) et la prévision de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 (- 1,6 %) ;

un écart de - 1,3 point de PIB entre le solde effectif de l'exercice 2013 (- 4,3 % du PIB) et la prévision de la LPFP (- 1,3 % du PIB).

Évolution du solde effectif et du solde structurel des administrations publiques prévue par la LPFP

(en % du PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif (1+2+3)

- 4,5

- 3,0

- 2,2

- 1,3

- 0,6

- 0,3

Solde conjoncturel (1)

- 0,8

- 1,2

- 1,0

- 0,8

- 0,5

- 0,3

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

- 0,1

- 0,2

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (3)

- 3,6

- 1,6

- 1,1

- 0,5

0,0

0,0

Source : article 2 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Par suite, un « écart important » existe entre le solde structurel constaté en 2013 et la trajectoire d'ajustement arrêtée par la loi de programmation (cf. tableau ci-avant) ; cet écart a été identifié par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis du 23 mai 2014103(*), entraînant le déclenchement du mécanisme de correction budgétaire.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le solde structurel de l'année 2013 présente un « écart important » avec les orientations fixées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017, les raisons de cet écart exposées par le Gouvernement dans le présent projet de loi de règlement font apparaître que ce dernier résulte essentiellement de facteurs extérieurs à l'action du Gouvernement.

Ces raisons sont analysées en détail dans l'exposé général du présent rapport. Cependant, il convient de rappeler que l'écart de - 1,5 point de PIB entre le solde structurel constaté en 2013 et la trajectoire d'ajustement s'explique par :

un effet base négatif pour - 0,6 point de PIB sur l'exercice 2012 ;

des recettes spontanément moins dynamiques que prévu en loi de programmation des finances publiques (LPFP), pour - 0,5 point de PIB ; l'élasticité des prélèvements obligatoires s'est établie à 0,2 contre une prévision de 1, la composition de la croissance ayant été défavorable aux principaux impôts (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, droits de mutation à titre onéreux, etc.) ;

un rendement plus faible qu'attendu des mesures nouvelles en recettes, pour - 0,15 point de PIB ;

une atténuation de l'effort en dépenses en raison de la faible inflation, pour - 0,3 point de PIB.

En outre, il convient de souligner qu'éviter l'engagement du mécanisme de correction budgétaire en 2014 aurait imposé de relever substantiellement l'effort structurel consenti en 2013 - déjà qualifié de « considérable » par la Cour des comptes104(*) -, avec pour conséquence de peser plus encore sur une conjoncture économique dégradée. Ceci n'était souhaitable ni d'un point de vue économique, ni d'un point de vue budgétaire, un fléchissement de la croissance limitant les effets de l'effort d'ajustement - comme l'a démontré l'exercice 2013.

À cet égard, il faut rappeler que la nécessité de concilier consolidation budgétaire et reprise de l'activité économique a conduit le Conseil de l'Union européenne, en juin 2013, à accorder à la France un délai supplémentaire pour corriger son déficit excessif ; dans le cadre de la procédure de déséquilibre excessif (PDE), la France n'était donc plus tenue de ramener le déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2013 - comme cela était le cas lors du vote de la loi de programmation -, mais en 2015.

Pour autant, le Gouvernement a démontré sa volonté de redresser les comptes publics puisque, dans la perspective d'une amélioration de la conjoncture économique, celui-ci a anticipé le déclenchement du mécanisme de correction budgétaire et augmenté l'effort structurel prévu pour 2013 dans le cadre de la loi de finances pour 2014 à 0,9 point de PIB, de 0,4 point supérieur à celui prévu dans la loi de programmation (0,5 point de PIB), engageant ainsi la réduction de l'écart du solde structurel à la trajectoire pluriannuelle. En outre, des mesures de correction ont d'ores et déjà été intégrées aux projets de loi de finances rectificative et de financement rectificative qui ont été présentés en Conseil des ministres respectivement les 11 et 18 juin 2014. Celles-ci seront complétées par les mesures qui seront détaillées dans le rapport qui sera présenté prochainement au Parlement dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et inscrites dans les prochaines lois financières.

Trajectoires de solde structurel

(en % du PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement et des documents mentionnés)

Il convient de relever, toutefois, que les observations formulées par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis précité sur la trajectoire pluriannuelle du Gouvernement, qui a été réactualisée dans le programme de stabilité pour les années 2014 à 2017105(*), font apparaître que cette nouvelle trajectoire ne répond pas aux dispositions de l'article 5 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. En effet, ce dernier prévoit que les mesures de correction proposées doivent permettre « de retourner à la trajectoire de solde structurel [...] dans un délai de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés », ce qui implique que l'« écart important » identifié au titre de l'exercice 2013 soit corrigé en 2016.

La trajectoire proposée dans le cadre du programme de stabilité conduirait à un solde structurel plus dégradé que la trajectoire de 0,8 point de PIB en 2016 - à supposer que l'écart supplémentaire de 0,2 point de PIB constaté entre le programme de stabilité et le présent projet de loi règlement soit résorbé d'ici là. En outre, cette trajectoire reporte d'une année l'atteinte de l'objectif à moyen (OMT), soit l'équilibre structurel, à ¼ de point de PIB près.

Quoi qu'il en soit, la question de l'écart à la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 devient quelque peu théorique dès lors qu'un nouveau projet de loi de programmation sera présenté au Parlement à l'automne prochain. En effet, ainsi que l'a indiqué le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, lors de son audition par la commission des finances : « La correction passe[ra] par trois étapes : baisse des dépenses de 4 milliards d'euros dès la loi de finances rectificative, une nouvelle loi de programmation des finances publiques à l'automne, puis la loi de finances initiale pour 2015. Sera-t-elle totale ou partielle ? Je n'ai pas encore la réponse définitive »106(*).

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE PREMIER - Résultats du budget de l'année 2013

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2013.

Conformément à l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la loi de règlement « arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ». Tel est l'objet du présent article.

Le I arrête le résultat budgétaire de l'État en 2013 à la somme de - 74 867 967 950,14 euros ; le II détaille, pour cette même année, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

L'analyse détaillée du solde arrêté au présent article figure dans l'exposé général du présent rapport. L'analyse des dépenses exécutées sur les missions du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux fait l'objet du tome II du présent rapport.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 - Tableau de financement de l'année 2013

Commentaire : le présent article retrace le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier en 2013.

Le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2013. Le tableau de financement107(*) qui y figure arrête ainsi à 186,3 milliards d'euros le besoin de financement de l'État et décrit les ressources mobilisées pour y répondre.

Une analyse du besoin et des ressources de financement de l'État en 2013 figure dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Résultats de l'exercice 2013 - Affectation au bilan et approbation du bilan et de l'annexe

Commentaire : le présent article, dans lequel figurent le compte de résultat et le bilan de l'État, a pour objet d'approuver le bilan après affectation du résultat comptable de l'exercice.

Conformément au III de l'article 37 de la LOLF, la loi de règlement affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice, tel qu'il procède du compte de résultat établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues à l'article 30 de la loi organique, et approuve le bilan après affectation ainsi que l'annexe.

Le résultat comptable de l'État en 2013 est arrêté à - 59,564 milliards d'euros, soit la différence entre 339,699 milliards d'euros de charges nettes et 280,135 milliards d'euros de produits régaliens nets. Le bilan, après affectation du résultat comptable, se compose d'un actif net de 969,075 milliards d'euros et d'un passif de 1 906,790 milliards d'euros. La situation nette s'établit à - 937,715 milliards d'euros.

Le compte de résultat et le bilan font l'objet de présentations détaillées dans le compte général de l'État annexé au présent projet de loi de règlement et dans le rapport de présentation qui l'accompagne. Par ailleurs, les principales évolutions du résultat patrimonial, de la situation nette et les conditions de la certification des comptes de l'État en 2013 sont analysées dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 - Budget général - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement

Commentaire : le présent article a pour objet d'ajuster et d'arrêter, pour le budget général, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et des dépenses au titre de l'année 2013.

Le présent article ajuste et arrête, pour le budget général, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement engagées (387,28 milliards d'euros) et des dépenses (384,86 milliards d'euros).

Les ajustements opérés sont les suivants :

- une ouverture de crédits à hauteur de 0,52 euro en crédits de paiement (CP), qui s'explique par le fait que les dépenses sont arrêtées au centime près, tandis que les crédits le sont en euros ;

- des annulations de crédits restés sans emploi et non reportés en 2014 qui s'élèvent à 8,42 milliards d'euros en AE et 2,13 milliards d'euros en CP.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Budgets annexes - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement

Commentaire : le présent article a pour objet d'ajuster et d'arrêter, pour les budgets annexes, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et les résultats desdits budgets au titre de l'année 2013.

Le I du présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées, soit 2,21 milliards d'euros. 132 millions d'euros d'AE non engagées et non reportées sont par ailleurs annulés.

Le II ajuste et arrête les recettes et les dépenses, soit 2,30 milliards d'euros. Il annule 83,13 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés et procède à l'ouverture de 102,64 millions d'euros de crédits complémentaires, soit 65,69 millions d'euros sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et 36,95 millions d'euros sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Comme chaque année, ces ouvertures complémentaires sont des opérations d'ordre correspondant à l'augmentation du fonds de roulement en fonction des résultats de 2013.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 - Comptes spéciaux - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés - Affectation des soldes

Commentaire : le présent article récapitule le montant des ouvertures complémentaires et annulations de crédits de l'exercice 2013, s'agissant des comptes spéciaux. Il arrête le solde de ces derniers au 31 décembre 2013 et, sauf exceptions, le reporte à la gestion 2014.

Le I du présent article ajuste et arrête le montant des autorisations d'engagement consommées sur les comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2014 à 70,98 milliards d'euros pour les comptes d'affectation spéciale (CAS) et à 111,24 milliards d'euros pour les comptes de concours financiers. 943 millions d'euros d'AE non engagées et non reportées sont annulées sur les comptes d'affectation spéciale et 3,57 milliards d'euros sur les comptes de concours financiers.

Le II ajuste et arrête les résultats des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2014 ; les crédits de paiement (CP) ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme suit :

- 70,89 milliards d'euros de dépenses et 71,47 milliards d'euros de recettes pour les comptes d'affectation spéciale (549 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés sont annulés) ;

- 110,94 milliards d'euros de dépenses et 110,73 milliards d'euros de recettes pour les comptes de concours financiers (3,76 milliards d'euros de crédits non consommés et non reportés sont annulés) ;

- 50,67 milliards d'euros de dépenses et 50,94 milliards d'euros de recettes pour les comptes de commerce ;

- 2,28 milliards d'euros de dépenses et 1,89 milliards d'euros de recettes pour les comptes d'opérations monétaires. Cette ligne supporte en outre une majoration d'autorisation de découvert de 8,47 milliards d'euros correspondant à la traditionnelle dotation pour mémoire des opérations avec le Fonds monétaire international (voir encadré).

L'imputation en loi de règlement des opérations avec le FMI

Le montant inscrit au projet de loi de règlement correspond au solde débiteur repris au 1er janvier 2013 (8,037 milliards d'euros), augmenté du solde débiteur des opérations menées en 2013 (0,433 milliard d'euros), soit un solde débiteur du compte de 8,470 milliards d'euros au 31 décembre 2013. Il est inscrit pour mémoire, dans la mesure où les opérations de prêt au FMI sont réalisées par la Banque de France, sur ses propres ressources. Cette « médiatisation » par la Banque de France des relations financières de la France avec le FMI assure la neutralité des opérations pour la trésorerie et le budget de l'État.

Concrètement, lorsque le FMI appelle auprès de la France sa participation à un prêt consenti dans le cadre d'accords d'emprunt, la somme requise est prélevée sur le Trésor (en dépenses du compte), mais fait l'objet d'une compensation immédiate, à due concurrence, par la Banque de France (en recettes du compte). L'État, pour cette opération, mobilise auprès de la Banque de France les créances qu'il acquiert sur le Fonds à l'occasion même des prêts qu'il accorde à ce dernier ; parallèlement, la disponibilité par la Banque de France des avoirs du Fonds, dont elle est le dépositaire, lui autorise l'exécution à partir d'une provision permanente. En contrepartie, les remboursements et intérêts versés par le FMI au titre du prêt sont immédiatement et intégralement reversés à la Banque de France par le Trésor.

Les opérations financières du FMI étant déterminées par ses propres besoins et ceux de ses pays membres, et s'avérant donc imprévisibles ex ante pour le Gouvernement, le compte « Opérations avec le Fonds monétaire international » ne fait apparaître aucune prévision au stade de la loi de finances initiale. De même, eu égard à la spécificité de son objet, aucun objectif de performances n'est associé à ce compte. Le résultat des opérations afférentes se trouve enregistré ex post, en loi de règlement. Le compte résulte alors de la juxtaposition de deux sections :

- d'une part, une section « Relations avec le FMI », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec le FMI. Cette partie du compte, dont le solde est par nature débiteur, enregistre ainsi les variations de la créance que le Trésor détient sur le Fonds ;

- d'autre part, une section « Relations avec la Banque de France », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec la Banque de France à raison des opérations avec le FMI. Cette partie du compte, dont le solde est par nature créditeur, enregistre ainsi les variations de la dette du Trésor envers la Banque de France née de la compensation, par cette dernière, des versements au Fonds.

Le solde consolidé de ces deux sections représente la créance de la France sur le FMI, nette de la dette du Trésor à l'égard de la Banque de France. Ce solde n'est pas pris en compte pour le calcul du solde budgétaire de l'État, les opérations du Trésor avec le FMI ne donnant lieu à décaissements et encaissements réels que pour la Banque de France, et n'affectant que son bilan.

Source : annexe « Comptes d'opérations monétaires » au projet de loi de règlement

Le III du présent article arrête les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2014, à la date du 31 décembre 2013, soit :

- un solde débiteur global de 37,54 milliards d'euros ;

- un solde créditeur global de 12,65 milliards d'euros.

Le IV reporte à la gestion 2014 les soldes arrêtés au III, à l'exception :

- d'un solde débiteur global de 429 millions d'euros concernant trois comptes de concours financiers : le CCF « Prêts à des États étrangers » (126,8 millions d'euros), correspondant aux montants des échéances en capital de l'année 2013 au titre des remises de dettes aux pays étrangers ; le CCF « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » (12,7 millions d'euros), au titre d'admissions en non-valeur et de remises gracieuses (9,5 millions d'euros) et de l'abandon de créance en capital détenue sur la Société nouvelle du journal L'Humanité (3,2 millions d'euros), autorisé par l'article 92 de la loi de finances rectificative pour 2013 ; le CCF « Avances aux collectivités territoriales » (289,4 millions d'euros) au titre de l'abandon de créance détenue sur la Nouvelle-Calédonie autorisé par l'article 91 de la loi de finances rectificative pour 2013 ;

- d'un solde débiteur de 2,7 millions d'euros relatif au compte de commerce « Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes » correspondant à des pertes sur avances remboursables sur conditions et à des admissions en non-valeur ;

- d'un solde débiteur de 8,3 millions d'euros du compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », qui n'est jamais repris en balance d'entrée de l'année suivante.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 - Règlement du compte spécial « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » clos au 1er janvier 2013

Commentaire : le présent article procède au règlement du compte spécial « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».

I. LA CRÉATION ET LA CLÔTURE DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » a été créé par l'article 63 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

Il avait pour objet de recueillir le produit de la vente de « quotas carbone Kyoto » (dits UQA)108(*) dans la limite de 150 millions d'euros afin de financer :

- d'une part, des dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement ;

- d'autre part, des dépenses relatives aux fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement.

Ce compte a été clos deux ans plus tard, le 1er janvier 2013, en vertu de l'article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

En effet, ce compte s'est révélé inutile du fait de la quasi absence de vente d'UQA par la France. Privé de recettes, le CAS n'a évidemment pas pu servir à financer les dépenses susceptibles de lui incomber.

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur général, une fois réalisés l'ensemble des calculs relatifs à la première période du Protocole de Kyoto (période 2008-2012, dont le bouclage est planifié pour 2015), la France devrait disposer d'un solde excédentaire d'environ 180 millions de tonnes d'UQA. Selon le Gouvernement, il est peu probable que des cessions puissent être faites. La valeur pécuniaire de notre stock sera donc, dans les faits, nulle ou quasiment nulle. De plus l'article 43 de la loi de finances pour 2013 précité a prévu que, même dans cette improbable hypothèse, le produit de cession serait reversé à l'Agence nationale de l'habitat (ANHA).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de régler le CAS « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ». En effet, aux termes du 4° du IV de la LOLF, il revient aux lois de règlement d'arrêter les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant.

Le solde créditeur de 415 821,24 euros correspond au produit des quelques cessions d'UQA effectués, le compte n'ayant pas enregistré de dépenses.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances n'a pas d'observation à formuler au sujet de cet article, qui ne fait que tirer les conséquences de la loi en notant le solde constaté sur le CAS au moment de sa clôture.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 - Règlement du compte spécial « Gestion des actifs carbone de l'État » clos au 1er juin 2013

Commentaire : le présent article procède au règlement du compte spécial « Gestion des actifs carbone de l'État ».

I. LA CRÉATION ET LA CLÔTURE DU COMPTE DE COMMERCE

Le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'État » a été créé par l'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

Ouvert à compter du 1er janvier 2009, il retraçait les opérations d'achats et de ventes d'actifs carbone de la France dans le cadre de ses engagements internationaux et européens. En pratique, il a uniquement servi à répondre à la nécessité pour l'État, de se procurer des quotas carbone à allouer aux nouveaux entrants109(*) en phase II (2008-2012) du système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE). En effet, la taille de la « réserve » de quotas pour ces nouveaux entrants a été fortement sous-estimée par le gouvernement de Dominique de Villepin quand il a élaboré le plan national d'allocation des quotas (PNAQ) 2008-2012.

De fait, le compte a servi, en 2012 et en 2013, à abonder la réserve des nouveaux entrants en quotas, pour un montant de 119,1 millions d'euros en 2012 puis de 128,6 millions d'euros en 2013.

Du point de vue des recettes, le compte de commerce a bénéficié du produit d'enchères de quotas en 2012 (47,6 millions d'euros).

Ce compte a été clos le 1er juin 2013, en vertu de l'article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

En effet, ce compte avait perdu son utilité pour deux raisons :

- d'une part, la gestion de la réserve des nouveaux entrants relève de la Commission européenne depuis le début de la « phase III » du SCEQE, c'est-à-dire le 1er janvier 2013 ;

- d'autre part, la loi de finances pour 2013 a affecté le produit des enchères de quotas d'émission à l'Agence nationale de l'habitat (ANHA) - dans la limite de 590 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de régler le commerce « Gestion des actifs carbone de l'État ». En effet, comme indiqué dans le commentaire de l'article 7, aux termes du 4° du IV de la LOLF, il revient aux lois de règlement d'arrêter les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant.

Le solde débiteur de 200 101 888,16 euros correspond au solde des opérations de vente aux enchères de quotas et d'achat de quotas destinés à abonder la réserve des nouveaux entrants décrits précédemment.

Il est à noter que l'article 18 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 avait instauré, pour une seule année, une taxe sur les entreprises ayant bénéficié de quotas d'émission de gaz à effet de serre destinée à combler le déficit de l'État dans ces opérations. Le produit de cette taxe s'étant établi à 111,9 millions d'euros, ce but n'a donc pas été totalement atteint.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances n'a pas d'observation à formuler au sujet de cet article, qui ne fait que tirer les conséquences de la loi en notant le solde constaté sur le compte de commerce au moment de sa clôture.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 101 L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 102 La présentation, chaque année, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, d'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques par le Gouvernement, est prévue par l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ce rapport a vocation à préparer l'examen et le vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement.

* 103 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.

* 104 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2014.

* 105 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014) sur le projet de programme de stabilité fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 106 Cf. audition de Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, le 4 juin 2014 par la commission des finances du Sénat.

* 107 Le tableau de financement retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire.

* 108 Ces unités, à ne pas confondre avec celles du marché européen du carbone (cf. article 8 du présent projet de loi de règlement), servent sur le marché international de droit d'émission de CO2, défini par le Protocole de Kyoto. Ce marché repose notamment sur l'allocation d'unités de quantités attribuées (UQA) aux pays figurant à l'Annexe B du Protocole : chaque pays de l'Annexe B a reçu en 2008 un nombre d'UQA correspondant à ses objectifs d'émissions de CO2 entre 2008 et 2012 en vertu du protocole de Kyoto. A ce titre, la France a reçu 564 millions d'UQA par an sur la période 2008-2012. Si les émissions réelles d'un pays sont supérieures ou inférieures à son objectif, le pays peut racheter ou revendre des UQA aux autres pays de l'Annexe B. Il s'agit là d'un marché entre États, avec des opérations de gré à gré entre un petit nombre d'acteurs.

* 109 Il s'agit des industriels créant ou agrandissant significativement un site relevant du SCEQE en cours de période.