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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

10 juillet 2014 : Approbation des comptes de l'année 2013 ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS PRÉPARATOIRES

A. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES (3 JUIN 2014)

Réunie le mardi 3 juin 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, sur la certification des comptes de l'État - exercice 2013 - et sur le rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'exercice 2013.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur Migaud, vous venez parmi nous tel un Janus à deux faces. Comme premier président de la Cour des comptes, vous nous présentez un rapport sur l'exécution du budget de l'État pour l'exercice 2013 qui fera état des mauvaises surprises en matière de recettes fiscales. Ensuite, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, vous nous direz si, d'un point de vue macroéconomique, nous sommes sur la bonne trajectoire du solde structurel, notion très abstraite mais qui domine aujourd'hui la gestion de nos finances publiques. Comment souhaitez-vous procéder ?

M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes. - Je resterai fidèle à la volonté du législateur organique qui a séparé les fonctions, et vous présenterai les rapports en deux temps.

M. Philippe Marini, président. - Les recommandations de recommandations de la Commission européenne sur l'évolution des finances publiques sont parues hier. C'est dans ces circonstances que nous vous entendons.

M. Didier Migaud. - Il me revient de vous présenter l'acte de certification des comptes de l'État et le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour l'exercice 2013. Ce rapport, riche d'informations, concerne une partie des administrations publiques - l'État et ses opérateurs - et le dernier exercice clos de 2013. Il sera complété par un troisième rapport, relatif à la situation et aux perspectives des finances de toutes les administrations publiques, qui sera présenté le 17 juin prochain. Les deux documents ont été préparés par la formation interchambres que préside Raoul Briet.

Depuis huit ans, la Cour transmet au Parlement son opinion sur les comptes de l'État, tels qu'ils sont arrêtés par le ministre de l'économie et des finances pour être intégrés dans le projet de loi de règlement. La certification permet d'assurer la transparence et l'image fidèle des comptes publics qui est due aux parlementaires, aux citoyens, et aux investisseurs en titres de dette publique. Elle est également un outil d'amélioration de la gestion publique.

Au titre de l'exercice 2013, la Cour certifie que les comptes de l'État donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'État, sous cinq réserves substantielles - il y en avait treize la première année de certification. Deux réserves non substantielles ont été levées cette année suite aux progrès constatés. D'une part, dans le champ du recensement et de l'évaluation du parc immobilier de l'État, où la valeur des immeubles banalisés a été évaluée, au 31 décembre 2013, à 48 milliards d'euros, car l'État a optimisé sa gestion immobilière en menant un nombre croissant d'opérations, pour une recette de 590 millions d'euros en 2013, dont 391 encaissés. La Cour recommande de poursuivre les efforts importants consentis par la Direction générale des finances publiques, notamment pour l'immobilier situé à l'étranger. D'autre part, dans le champ du recensement et de l'évaluation des passifs non financiers de l'État - engagements pris à l'égard des ménages, des entreprises, des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales, au travers de plus de 3 000 dispositifs ; ce sont 20 milliards d'euros de provisions supplémentaires qui ont été comptabilisés.

La Cour a certifié pour la première fois l'information sectorielle, une innovation consistant à répartir les informations comptables - actifs, passifs, charges, produits, engagements hors bilan - sur sept secteurs d'activité de l'État, qui sont des regroupements de missions budgétaires. Il apparaît ainsi que trois quarts des charges de personnel de l'État sont portés par deux secteurs, celui des finances, pour 60 milliards d'euros, qui inclut les pensions de retraite des fonctionnaires, et le secteur éducation et culture pour 42 milliards. Quant aux actifs corporels de l'État, ils sont à 83 % relatifs au secteur dit « Développement durable », avec les concessions autoroutières, les barrages hydroélectriques et les routes. Ces informations comptables donnent un éclairage nouveau sur le poids respectif des activités de l'État et sont un complément utile à l'approche budgétaire.

Les efforts d'amélioration doivent se porter sur les cinq points qui font l'objet de nos réserves substantielles. La première réserve concerne le système d'information financière de l'État - le logiciel Chorus - qui reste insuffisamment adapté à la tenue de sa comptabilité générale et aux vérifications du certificateur. La deuxième réserve vise le contrôle interne et l'audit interne des ministères, qui sont encore trop peu efficaces. La Cour a comparé pour la première fois, cette année, les performances de onze ministères en la matière. Dans une troisième réserve, la Cour constate que la comptabilisation des produits régaliens et des créances et des dettes afférentes reste affectée par des incertitudes et des limitations significatives. Les systèmes d'information fiscale n'ont pas été conçus pour retracer l'évolution des créances et des dettes fiscales de manière automatisée, en temps réel. En développant l'automatisation, on renforcerait la fiabilité des prévisions de recettes fiscales. J'aurai l'occasion d'insister sur l'importance de l'exactitude et de la précision dans la prévision et l'anticipation du produit des recettes fiscales.

La quatrième réserve porte sur les incertitudes qui continuent à peser sur le recensement et l'évaluation des stocks et des immobilisations du ministère de la défense ainsi que des passifs qui s'y attachent. Les provisions pour démantèlement des réacteurs des sous-marins nucléaires sont calculées selon des modalités peu satisfaisantes, sans intégrer la totalité du processus - notamment le traitement complet du matériau - alors que les opérateurs de la filière civile le font, EDF par exemple. La France n'est pas le seul pays à avoir des difficultés pour recenser les passifs associés aux équipements militaires. Le certificateur américain a, pour la quatorzième année consécutive, refusé de valider les comptes de la défense américaine. Nos homologues britanniques ont formulé une réserve d'ampleur sur les comptes de leur ministère de la défense. En France, le travail de longue haleine doit être impérativement poursuivi.

Enfin, la Cour déplore, dans une cinquième réserve, que l'évaluation des immobilisations financières de l'État - soit 1 854 participations financières de l'État d'une valeur nette de 255 milliards d'euros - continue d'être affectée par un ensemble d'incertitudes significatives. Des progrès ont été observés grâce au recours de plus en plus systématique à la certification des comptes de diverses entités contrôlées par l'État : 90 des 130 plus importantes font désormais appel à des commissaires aux comptes. En octobre 2013, un premier rapport sur la qualité des comptes des administrations publiques a souligné un manque de cohérence dans le champ des administrations concernées ; l'appréciation était globalement positive, mais avec des nuances.

Il appartient à l'administration de consolider dans la durée les progrès réalisés en 2013, d'exploiter les possibilités qu'offre le système d'information financière, et de poursuivre la rationalisation de ce système afin de mieux répondre aux besoins des utilisateurs. Je rappelle que le Sénat, comme l'Assemblée nationale, a choisi de faire certifier ses comptes par la Cour des comptes pour la première fois en 2013. Ce que nous avons fait sans émettre aucune réserve.

Après son essoufflement en 2011, la dynamique d'amélioration de la qualité des comptes de l'État a été relancée en 2012 grâce au logiciel Chorus, résultat d'une importante mobilisation de l'administration. Elle s'est amplifiée en 2013, avec des progrès significatifs qu'il reste à consolider. La qualité des comptes est un facteur puissant de modernisation de l'action publique.

J'en viens à présent au rapport sur l'exécution du budget de l'État en 2013, à comparer à l'exécution de l'année précédente comme aux prévisions figurant en loi de finances initiale pour 2013. L'ambition de ce rapport est d'éclairer le débat sur le projet de loi de règlement et de vous aider à préparer le débat sur la prochaine loi de finances. Nous avons fait cette année un effort de clarification et de précision. Le rapport contient, par exemple, un chapitre plus détaillé que les années précédentes sur la gestion de la dette. Les soixante-trois notes d'analyse de l'exécution budgétaire qui ont contribué à nourrir ce rapport - d'environ 2 000 pages - recèlent une mine d'informations. Y figurent 198 recommandations qui s'ajoutent aux onze recommandations du rapport lui-même. Ce travail a mobilisé toutes les chambres de la Cour.

Quatre constats s'imposent. Premièrement, la réduction du déficit budgétaire a été sensiblement plus faible que prévu et la dette a continué à croître, ce qui maintient l'État dans une zone dangereuse. Deuxièmement, malgré leur forte hausse, les recettes fiscales ont été en net retrait par rapport aux prévisions, lesquelles ont manqué de prudence. Cela a forcément fragilisé l'exécution budgétaire. On s'interroge naturellement sur la qualité et la sincérité des prévisions. Le troisième constat concerne la maîtrise des dépenses, qui ont baissé à la fois par rapport à 2012 et par rapport à la loi de finances initiale. La moindre charge de la dette a été une bonne surprise pour l'État ; mais la maîtrise des dépenses a résulté davantage de la régulation budgétaire que de réformes structurelles. Enfin, quatrième constat, quelques irrégularités demeurent dans la gestion budgétaire : des progrès restent à faire pour mettre fin à des sous-budgétisations récurrentes.

Le déficit budgétaire s'est réduit de 12,3 milliards d'euros par rapport à 2012, alors qu'il avait diminué de 3,6 milliards d'euros entre 2011 et 2012. Évalué à 74,9 milliards d'euros, soit 3,6 % du PIB, il demeure toutefois à un niveau bien supérieur au déficit constaté avant la crise. Il représente le quart des dépenses de l'État et le tiers de ses recettes nettes. Il est supérieur au produit de l'impôt sur le revenu, égal à 67 milliards d'euros. L'encours de la dette de l'État a augmenté pour atteindre 1 457 milliards d'euros, soit les trois quarts de la dette publique, qui se situe à la fin de 2013 à 1 925 milliards d'euros. La dette de l'État a été multipliée par 2,5 depuis 1999. Sur la même période, la charge d'intérêt n'a progressé que de 30 %, en raison de la baisse des taux d'intérêt. Cet effet anesthésiant s'est amplifié ; malgré la hausse du volume de dette, la charge d'intérêt a diminué de 1,4 milliard d'euros. À terme, néanmoins, la remontée des taux d'intérêt est inévitable. L'État devrait donc tirer profit de ce répit provisoire pour stabiliser et réduire l'encours de sa dette.

L'amélioration du solde du déficit budgétaire - 12,3 milliards d'euros - est en net retrait par rapport à la prévision en loi de finances initiale. Le produit des recettes fiscales a augmenté par rapport à 2012, mais se situe en deçà des prévisions, atteignant 15,6 milliards d'euros au lieu des 30 milliards prévus, et cela en tenant compte des 6 milliards de recettes supplémentaires exceptionnelles et imprévues. Les mesures nouvelles ont généré un produit de 20,2 milliards d'euros, presque conforme aux attentes, mais l'évolution spontanée des recettes a été très décevante : elle a été négative de 4,6 milliards d'euros, alors que 7 milliards d'euros étaient escomptés. Seul un quart de cette différence est lié à la révision à la baisse de la prévision de croissance, intervenue en avril à l'occasion de la présentation du programme de stabilité. Le reste, 8,2 milliards d'euros, tient à la révision à la baisse de l'hypothèse d'élasticité des recettes fiscales, qui prend en compte la manière dont le produit des recettes réagit à l'augmentation du PIB. Cette élasticité avait été fixée à 1 en loi de finances initiale, niveau que la Cour avait, dès janvier 2013, jugé optimiste. Le produit attendu des principaux impôts n'était pas réaliste. Comment anticiper, par exemple, une progression de l'impôt sur les sociétés de 5,9 % alors que les résultats des entreprises non financières étaient en recul en 2012 ? L'élasticité s'est finalement établie à un niveau exceptionnellement faible et en grande partie inexpliqué, de - 1,3 %.

En fin d'année, le collectif budgétaire a dégradé fortement le produit des recettes attendues, mais un écart de 3,5 milliards d'euros a encore été constaté entre les prévisions et l'exécution. Cet écart soulève la question de la qualité et de la sincérité des prévisions des recettes fiscales. La constatation en fin d'année d'une moins-value de 1,8 milliard d'euros sur le produit de l'impôt sur le revenu ne peut que surprendre, car ce produit est en principe connu dès septembre. Cette situation met en évidence la difficulté à conduire et à piloter un redressement des comptes publics à travers l'augmentation des recettes, qui font peser un aléa permanent sur l'évolution du solde budgétaire. L'insuffisante qualité des prévisions de recettes fiscales de l'État avait déjà été soulignée par la Cour dans son référé du 16 décembre 2013. Le présent rapport confirme cette analyse et formule des recommandations pour améliorer la transparence de l'élaboration des prévisions.

Le montant des dépenses fiscales, stabilisé à 70,7 milliards d'euros, respectant ainsi le plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017. Des mesures d'économie avaient été votées pour 3,6 milliards d'euros, mais l'évolution spontanée du coût des niches fiscales, plus dynamique que prévu, ramène l'économie nette à 500 millions. L'obligation d'évaluer les différentes dépenses fiscales, posée par la loi de programmation, n'a été que partiellement mise en oeuvre.

Troisième constat : les dépenses de l'État ont été maîtrisées en 2013. Inférieures de près de 4 milliards d'euros aux crédits ouverts, les dépenses nettes du budget général ont légèrement diminué par rapport à l'exécution 2012, de 900 millions d'euros. Un tel recul n'avait pas été observé depuis le début de la crise économique, en 2008. Ce bon résultat a été facilité par une diminution de la charge de la dette de 1,4 milliard d'euros. La contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » a été réduite d'1 milliard d'euros en raison de la moindre inflation, et de départs à la retraite moins nombreux que prévu. La contribution au fonds national des aides au logement a été réduite de 600 millions d'euros. Les différentes normes de dépenses du budget de l'État ont été tenues. La régulation budgétaire infra-annuelle a joué un rôle déterminant dans la tenue des dépenses, pour un montant total de 6,2 milliards d'euros, comparable à celui de 2012. Un recours aussi massif et croissant à des annulations touchant tous les services et dispositifs, indépendamment de leur efficacité et de leur efficience - la technique du « rabot » - pose question. Un nombre croissant de services de l'État ne sont plus en mesure de remplir la mission que la loi leur impose, qu'il s'agisse de la sécurité sanitaire des aliments ou de l'entretien des établissements pénitentiaires. La Cour appelle les décideurs à faire reposer la réduction de la dépense sur des choix explicites de priorisation et de ciblage. Le débat sur la loi de règlement est une occasion privilégiée pour le Parlement d'exercer sa mission de contrôle de l'action du Gouvernement. Ce débat peut être encore revalorisé. Il correspond à une ambition de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

M. Philippe Marini, président. - La loi de règlement attire les foules dans les hémicycles. C'est bien connu.

M. Didier Migaud. - La loi de règlement, c'est la réalité. Les parlementaires ont vocation à s'y intéresser. Un autre objectif de la LOLF n'est pas satisfait, celui de la responsabilisation des gestionnaires publics. Sur ce point, la réalité est éloignée de l'esprit du texte. Si nous parlions de « loi de résultats » plutôt que de « loi de règlement », les parlementaires viendraient peut-être plus nombreux dans les hémicycles.

La Cour a analysé les efforts de maîtrise selon les différentes natures de dépenses. Les dépenses de personnel représentent 41,2 % du budget général. La masse salariale hors pensions enregistre un léger recul à périmètre constant. Le gel du point ou les moindres revalorisations des primes expliquent en partie ce recul. Les réductions d'effectifs ont continué à produire leurs effets en 2013, pour 351 millions d'euros. Ce ne sera plus le cas à partir de 2014, avec la stabilisation des effectifs ; il faudra donc trouver des leviers de substitution pour stabiliser la masse salariale.

Les dépenses de fonctionnement représentent 16,5 % du budget général. Elles ont augmenté de 1,1 milliard d'euros, après un recul les années précédentes. Les économies produites par les chantiers de modernisation n'ont en effet pas contrebalancé la hausse de 1 milliard d'euros des dépenses de la mission « Défense », liées notamment aux opérations extérieures (OPEX).

Les dépenses d'intervention, qui représentent 22,6 % des dépenses, sont en léger recul. Elles avaient été réduites de 2,5 % en 2012. Les dépenses des trois principaux dispositifs - allocation aux adultes handicapés, aide personnalisée au logement et contrats aidés - continuent d'augmenter sensiblement. La Cour préconise un meilleur ciblage de l'action de l'État, notamment pour le logement, la formation professionnelle ou les aides à la presse. Les résultats sont loin de répondre aux objectifs et des marges d'efficacité demeurent.

Les dépenses d'investissement ne représentent que 3,4 % du budget. Comme à l'accoutumée, elles sont une variable d'ajustement avec des crédits qui ont été réduits de 1,4 milliard d'euros en cours de gestion.

Les opérateurs de l'État disposent de ressources propres d'environ 10 milliards d'euros de taxes affectées, dont une partie seulement assorties d'un plafonnement, et de 40 milliards d'euros issus du budget de l'État. Longtemps laissés à l'écart de l'effort budgétaire, ils y sont désormais associés. Cependant, les instruments de pilotage et de contrôle restent insuffisants dans la plupart des cas. Le suivi dans les universités est une des rares exceptions.

Des progrès sont encore possibles pour remédier à certaines irrégularités. Certains comptes de concours financiers ne retracent pas de véritables avances. Des dépenses relevant du budget général sont encore imputées sur des comptes d'affectation spéciale. Certains comptes de commerce ne correspondent pas à la définition de la LOLF. En outre, la Cour relève à nouveau des sous-budgétisations sur certains postes - hébergement d'urgence, aide médicale d'État, contribution au Fonds national d'aide au logement. Ces exemples sont moins nombreux et de moindre ampleur que précédemment. Ils constituent néanmoins des remises en cause ponctuelles de la sincérité de la programmation budgétaire. La Cour a identifié des points de vigilance pour l'année en cours, notamment la mission « Défense » avec les interventions extérieures, la mission « Écologie » avec les incertitudes liées à la mise en oeuvre de l'écotaxe, les dépenses de pensions et le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne. Notre prochain rapport reviendra sur ce point.

Le compte rendu du suivi des recommandations des précédents rapports de la Cour atteste un progrès dans leur mise en oeuvre. Parmi les recommandations formulées dans le rapport sur le budget de 2011, 59 % ont été totalement ou partiellement suivies, en 2013, contre 41 % durant l'exercice 2012. La moitié des recommandations formulées l'an dernier ont déjà été mises en oeuvre totalement ou partiellement. Les échanges avec les administrations sont souvent fructueux : par exemple, une recommandation de cette année vise à enrichir l'information figurant dans l'exposé des motifs de l'article liminaire présentant les soldes effectifs et structurels. Elle devrait être suivie dès cette année.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous nous réjouissons que les recommandations de la Cour des comptes soient davantage suivies au fil du temps. Dans l'une de ses cinq réserves substantielles, la Cour a pointé l'insuffisance des dispositifs de contrôle et d'audit internes au sein des administrations. Avec le recul qui est le vôtre - huit ans de certification - quels sont les principaux apports de cette procédure pour le fonctionnement des administrations ? De bonnes pratiques existent, par exemple au sein du ministère des Affaires étrangères : quels gains en attendre en matière de pilotage budgétaire ? La première réserve substantielle de la Cour porte sur le système d'information financière de l'État. Cette réserve porte-t-elle sur l'outil Chorus ou sur la qualité des données ? Vous avez fait des observations récurrentes sur le recensement et l'évaluation des niches fiscales. La Cour est-elle en mesure de déterminer les initiatives à prendre pour fiabiliser le montant de l'ensemble des dépenses fiscales ? À la fin de votre exposé sur l'exécution budgétaire, vous avez mentionné les opérations qui auraient dû être prises en compte dans la norme des dépenses - prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne, fonds de concours, par exemple. Ces opérations affectent-t-elles la sincérité du respect des normes « zéro valeur, zéro volume » ? Y a-t-il eu dérive en la matière, ces dernières années ?

Vous avez mentionné une forme d'imprudence dans l'anticipation des recettes. Si les questions d'élasticité restent inexpliquées, comment la prévision, rationnelle ou imprudente, est-elle possible ? Le manque à gagner de 14 milliards d'euros est considérable. L'élasticité est-elle vraiment inexplicable ou le principe de prudence a-t-il été ignoré ? Enfin, les économies réalisées par les ministères se traduisent-elles dans le suivi de la performance, notamment dans les indicateurs transversaux ?

M. Philippe Marini, président. - Le manque de fiabilité des prévisions de recettes est-il dû à un défaut de prudence ou à une absence de méthodologie précise ? Les collectivités territoriales ont beaucoup réduit en 2013 le montant de leurs dépôts au Trésor. Est-ce lié au cycle électoral ou s'agit-il d'une tendance structurelle liée à la baisse des dotations de l'État ? Quelles sont les conséquences sur la gestion de la trésorerie de l'État ? Enfin, vous préconisez que les soldes figurant dans l'article liminaire soient décomposés par sous-secteurs. Le Gouvernement oppose des difficultés techniques. Qu'en pensez-vous ?

M. Didier Migaud. - La certification n'est pas un exercice vain : il conduit à une meilleure gestion publique. Nous progressons dans cette direction, même si le chemin reste long. Vous avez raison : le ministère des affaires étrangères a progressé sur la cartographie des processus, des risques, et sur la structuration d'audits internes. Les autres ministères doivent appliquer les bonnes pratiques : la qualité de la gestion publique n'en sera que meilleure. L'utilisation du progiciel Chorus n'est pas optimale. Certaines des fonctionnalités sont utilisées de manière inappropriée et certains contrôles automatiques ne sont pas activés. En l'état, des contrôles a posteriori sont donc indispensables. Néanmoins, Chorus n'est pas encore totalement déployé. La comptabilité analytique reste à construire pour tirer tout le parti du logiciel. C'est prévu, mais cela prend un certain temps... et cela a un prix. Pour l'instant, Chorus fonctionne normalement.

M. François Marc, rapporteur général. - Ce n'est pas Louvois !

M. Didier Migaud. - Non. Chaque année, la croissance spontanée des dépenses fiscales a été sous-évaluée. En 2013, elle n'a été prise en compte que pour 13 des 460 dépenses recensées. L'évaluation exhaustive est un travail en cours, qui est loin d'être achevé, c'est le moins que l'on puisse dire. Le rapport montre que la dépense a été globalement maîtrisée ; cela n'est pas remis en cause par les observations de la Cour relatives aux opérations ayant facilité le respect de la norme de dépense. On est plutôt sur le chemin du progrès, mais nous sommes perfectionnistes et nous voulons que ces progrès continuent. Depuis 2008, le périmètre de la norme « zéro valeur » a été élargi. C'est une bonne chose. L'exécutif s'est éloigné des principes de prudence élémentaire dans le calcul des recettes fiscales. L'exemple de l'impôt sur les sociétés est parlant, celui de l'impôt sur le revenu aussi. Nous avions pointé, dès le mois de février, les prévisions optimistes de Bercy sur les recettes. Sur une longue période, les erreurs de prévision sont peu spectaculaires. Dans les périodes d'incertitude, où il est difficile de mesurer l'élasticité, où la reprise est molle, c'est le devoir de la Cour d'inciter à la prudence. En matière d'efficience, des progrès ont été constatés mais il n'est pas possible de chiffrer les économies de fonctionnement. Comment les apprécier, par rapport à quoi ? Comment raisonner par rapport à l'an passé, avec des documents budgétaires muets sur ce point ? La Cour formule un certain nombre de recommandations pour progresser en la matière ; elle consacrera un chapitre de son prochain rapport à ce sujet. Nous n'avons pas encore obtenu totale satisfaction sur l'article liminaire, mais je suis persuadé qu'avec un peu de bonne volonté, Bercy pourrait le faire.

Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Les prévisions de recettes de chaque impôt rapportées à l'évolution du PIB en valeur permettent d'apprécier le degré d'élasticité. Les recettes fiscales évoluent comme le PIB lorsque le taux est égal à un, niveau que retient traditionnellement le ministère de l'économie pour établir ses prévisions. Or début 2103, nous avons constaté des décrochages, notamment pour l'impôt sur le revenu et pour l'impôt sur les sociétés. Cette évolution aurait dû conduire Bercy à prévoir une élasticité plus faible. Ce problème n'est pas général : ainsi, en 2012, nous avons constaté un écart important sur la TVA, écart qui ne s'est pas retrouvé en 2013. Comme les augmentations de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés étaient significatives, et dès lors qu'un certain nombre d'éléments d'assiette étaient connus, il aurait été plus prudent de prévoir une élasticité inférieure à un. Dans notre référé, nous préconisions de rendre publiques la méthode de calcul, en expliquant ex post les raisons de l'écart entre les prévisions et les réalisations.

Les dépôts des collectivités territoriales au Trésor se sont réduits en 2013, alors même que la loi de finances prévoyait une stabilisation. Cela s'explique sans doute par la hausse des investissements des collectivités en 2013 ; en outre, une forme d'épargne de précaution a sans doute été accumulée au cours des années passées, compte tenu de la difficulté à obtenir des prêts bancaires, phénomène qui a disparu ensuite.

Il est dommage que l'article liminaire de la loi de règlement ne mentionne le solde structurel que pour l'ensemble des administrations publiques et ne fournisse pas la clé de passage entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale. Les chiffres devraient pouvoir être fournis pour l'ensemble des secteurs. Il ne devrait pas être impossible d'y parvenir en exerçant une douce violence sur les services de Bercy.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour ces réponses constructives.

M. Vincent Delahaye. - Vos documents sont une mine d'informations. Les comptes doivent être prudents, sincères et fidèles. Vous dénoncez un manque de prudence, une sous-estimation des dépenses, une surestimation des recettes : après vous avoir entendu, je m'interroge sur la sincérité des comptes. Vous avez émis réserve substantielle sur les produits régaliens : quel est le problème ? Que craignez-vous ? S'agissant des immobilisations non financières, vous parlez d'une provision de 20 milliards d'euros. Comment est-elle affectée dans les comptes ? Comme le président Arthuis, je souhaiterais aussi vous entendre sur le CICE.

M. Philippe Marini, président. - Une précision : le président Arthuis siège parmi nous jusqu'au 1er juillet, puis il entamera son mandat de député européen. Nous aurons l'occasion d'ici là de saluer sa contribution aux travaux de notre commission, qui a été importante.

M. Vincent Delahaye. - Je m'associe à cet hommage.

Des entreprises ont constaté une créance sur l'État au 31 décembre 2013 du fait du CICE, mais l'État n'a pas constaté de dette. Avez-vous évalué le montant de ces créances pour estimer le montant à imputer sur le déficit de l'État en 2013 ?

Vous vous félicitez que les dépenses diminuent de 900 millions d'euros. Mais les charges de la dette ont baissé de 1,4 milliard d'euros ! Vous parlez aussi de 6,2 milliards d'euros d'annulation de dépenses. Il y a donc eu des dépenses supplémentaires. Pouvez-vous nous en dire plus ? Enfin, vous citez 6 milliards d'euros de recettes exceptionnelles : quelles sont-elles ?

M. Jean-Pierre Caffet. - Nous nous interrogeons tous sur l'évolution des recettes fiscales. En exécution, il manque une quinzaine de milliards par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Mais ne devrait-on pas plutôt effectuer la comparaison entre l'exécution et le collectif budgétaire ? Alors les recettes fiscales nettes ne seraient inférieures aux prévisions que de 3,5 milliards ; 1,8 sur l'impôt sur le revenu au lieu de 4,9 et 2,5 sur l'impôt sur les sociétés, au lieu de 6,3 milliards. Ce n'est pas la même chose ! La prévision de croissance n'est pas la même entre la loi de finances initiale et la loi rectificative : il y a un effet croissance à prendre en compte.

Une élasticité négative de 1,3 des recettes fiscales par rapport au PIB ? À ma connaissance, c'est la première fois que l'on constate un tel phénomène. Que s'est-il passé ? Vous parlez d'un phénomène inexpliqué : il mériterait que l'on s'y attarde ! Y aurait-il eu un effet « Laffer » ? Y a-t-il eu modification des comportements des agents économiques face à la hausse des impôts ?

M. Philippe Marini, président. - Question formulée avec une grande honnêteté intellectuelle.

M. Francis Delattre. - Notre déficit budgétaire se monte à 75 milliards d'euros, soit trois mois de fonctionnement du budget de l'État. Avec 2 000 milliards d'euros de dettes, 75 milliards de déficit budgétaire et autant de déficit commercial, la fuite en avant peut-elle durer ? Vous constatez un ralentissement des dépenses, mais certains services de l'État connaissent des difficultés de fonctionnement au quotidien... Le coût du logement en France est 50 % plus cher qu'en Allemagne : le pouvoir d'achat de nos compatriotes en est d'autant réduit. L'aide à la pierre est basée sur la défiscalisation : n'est-il pas temps de trouver des solutions, car la matière fiscale s'échappe, tandis que notre politique du logement ne remplit pas sa fonction alors qu'elle est la plus coûteuse d'Europe. Ne proposerez-vous pas une réforme des aides ? En quatre ans, 70 milliards d'impôts supplémentaires ont été levés. Cela ne suscite-t-il pas forcément un évitement de l'impôt ? Au lieu de parler de mauvais calcul par Bercy, ne faut-il pas reconnaître un problème français de maxi-fiscalité et de saturation ? Enfin, le milliard d'euros d'avances consenties par Bpifrance pour le CICE figure-t-il dans les comptes de l'État ?

M. Serge Dassault. - Fin 2012, vous affirmiez qu'il fallait réduire les impôts et les dépenses : vous aviez raison et vous avez toujours raison aujourd'hui. Malheureusement, le Gouvernement refuse de vous écouter. Pourquoi les recettes diminuent-elles ? Parce que les contribuables surimposés s'en vont ! Ils sont 400 000 à être partis en Grande-Bretagne. En France, c'est la faillite. Et Bruxelles finira par nous sanctionner. Les taux d'intérêt vont remonter, nous ne pourrons plus payer le service de la dette. Les réductions de dépenses de 50 milliards d'euros sont illusoires. Seuls les 10 milliards d'euros que les collectivités ne toucheront pas sont de vraies économies, mais qui reportent sur les collectivités les efforts que devrait faire l'État. Il sera impossible de revenir à 3 % de déficit en 2015. Les prévisions de croissance enfin sont beaucoup trop optimistes : comment croire aux 2,5 % annoncés pour 2016 ? Il y a une seule façon de sortir de cette spirale infernale : que l'on vous nomme, M. Migaud, ministre du budget.

M. Aymeri de Montesquiou. - Fort de l'expérience de 2013, considérez-vous que les prévisions pour 2014 sont optimistes, raisonnables ou pessimistes ? La modération des taux d'intérêt a engendré une économie de 1,4 milliard d'euros. Il est surprenant que les agences de notation n'aient pas abaissé notre note en raison de nos piètres résultats économiques. L'effet d'une hausse des taux sur notre charge de la dette est rapide et considérable. Doit-on craindre une hausse des taux ?

La dépense publique est excessive, dites-vous, et vous récusez la méthode du rabot. Quels sont les ministères qui devraient prioritairement voir leurs crédits diminuer ? N'y a-t-il pas trop de dépenses publiques, trop de fonction publique ? Ne serait-il pas salutaire qu'un budget soit établi sur une prévision de croissance zéro ?

M. Philippe Marini, président. - Le budget devrait être arbitré volontairement sur une hypothèse très prudente, quitte à dégager en cours d'année des moyens supplémentaires.

M. Albéric de Montgolfier. - La courbe de Laffer n'est pas une simple théorie mais une réalité : Le Monde annonce ce soir que l'exode des dirigeants du CAC 40 s'accélère, pour des raisons essentiellement fiscales. La Cour des comptes a-t-elle étudié les pertes de base fiscale, sur l'impôt sur le revenu mais aussi sur la TVA, du fait de l'évolution des modes de consommation ? Avec Philippe Dallier, nous nous sommes penchés sur les ventes sur Internet : elles ne semblent pas intéresser l'administration fiscale, alors que la fraude et le non recouvrement de TVA y sont courants. L'impasse de financement de l'AFITF - puisque la taxe poids lourds, votée, n'a pas encore été mise en oeuvre - conduit aussi à s'interroger sur la sincérité du budget des transports.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - L'analyse de l'exécution budgétaire en 2013 est intéressante. Je m'inquiète du manque de prudence dans l'estimation des recettes fiscales, d'autant que 2014 débute sur les mêmes bases que 2013, avec une croissance zéro. L'État pourra-t-il respecter la trajectoire des finances publiques votée par le Parlement ? Le Gouvernement fait valoir qu'il a prévu une réserve de précaution dans le budget 2014 : cette réponse est-elle satisfaisante ? Nous sommes en droit de nous interroger sur la sincérité du budget 2014.

Mme Nicole Bricq. - Le recensement et l'évaluation du parc immobilier de l'État s'améliorent et en ma qualité d'ancienne rapporteure spéciale sur ces crédits, je suis heureuse que la réserve de la Cour des comptes soit enfin levée. Je m'inquiète de la progression de la dette : à terme, cela aura un effet nuisible sur la croissance. L'avis de la Commission européenne est très politique : jamais cette institution n'a été aussi gentille avec nous !

Vous avez recensé 460 dépenses fiscales en 2013 contre 464 en 2012. Nous avons effectué un gros travail sur cette question il y a quatre ou cinq ans, or nous en sommes presque au même point !

M. Yvon Collin. - Le Gouvernement envisage une réforme territoriale de grande ampleur. Sera-t-elle l'occasion de réelles économies ?

M. Philippe Marini, président. - Cette question est importante. Un ministre évoque 12 à 25 milliards d'économies : large fourchette...

M. Éric Bocquet. - Certains services de l'État ne peuvent plus assumer leurs missions, avez-vous dit. Pourriez-vous donner des exemples ?

M. Didier Migaud. - Nous n'avons pas mis en doute la sincérité des comptes, M. Delahaye. Nous avons simplement dit que l'exécutif avait manqué de prudence concernant l'évaluation des recettes budgétaires. Nous avons certifié les comptes, en dépit de certaines réserves. Nous ne pouvons auditer les produits régaliens, d'où notre réserve substantielle depuis l'origine. Lorsque les systèmes d'information progresseront, nous en aurons une meilleure appréhension.

Les 6 milliards d'euros de recettes exceptionnelles se décomposent ainsi : 2 milliards de trop provisionné sur le contentieux fiscal concernant Orange et 4 milliards de moindres dépenses au titre d'autres contentieux communautaires. La maîtrise des dépenses a été réelle en 2013, même si elle a été favorisée par les éléments que j'ai mentionnés. Le rythme d'évolution des dépenses par rapport aux années précédentes traduit cependant un progrès incontestable. Nous traçons des pistes pour renforcer l'effort. Les annulations ont compensé pour partie des ouvertures de crédits, le solde s'établissant à 4 milliards d'euros. La réserve de précaution a été utile et son montant a été plus élevé que les années précédentes. Il y a même eu un surgel.

Quant aux recettes, Bercy estime à un quart l'effet de la croissance sur l'évolution de leur montant : les trois quarts de la différence entre prévision et réalisation ne sont pas dus au ralentissement de croissance en 2013. C'est Bercy qui a calculé le taux d'élasticité négatif de 1,3, après avoir prévu 1. Ce résultat peut provenir en partie de la répartition opérée entre l'effet des mesures nouvelles et la croissance spontanée des mesures antérieures. Si l'on considère que les mesures nouvelles ont rapporté ce qui était prévu, tout est reporté sur le reste. Or il est tentant d'estimer que les mesures nouvelles ont été fructueuses, car c'est une mesure de l'effort structurel. Mais je le répète, nous ne maîtrisons pas ces calculs.

Jean-Pierre Caffet a évoqué la loi de finances rectificative : soit, mais 3,5 milliards d'écart par rapport à un texte voté en décembre 2013, ce n'est quand même pas rien ! L'écart, pour l'impôt sur le revenu, est de 1,5 milliard alors même que les principales données étaient connues puisque la collecte, en 2013, reposait sur les revenus de 2012.

Plusieurs d'entre vous ont évoqué le poids de la dette. Nous y reviendrons dans notre rapport du 17 juin. Vous évoquez une dette publique de 2 000 milliards : ce montant sera atteint, voire dépassé, fin 2014 mais à fin 2013, elle s'élevait à 1 925 milliards. Tout le monde doit agir pour réduire le poids de la dette, l'État bien sûr, mais aussi ses opérateurs : ils pourraient faire mieux et le suivi mis en place n'est pas assez efficace. La sécurité sociale peut également réaliser des économies sans que soit remis en cause le modèle de soins. Enfin, les collectivités territoriales doivent participer à cet effort. Et il y a les politiques d'intervention. Nous travaillons à partir des objectifs que vous avez fixés, nous constatons des écarts. Dans notre rapport du 17 juin, nous présenterons des comparaisons entre la France et d'autres pays : notre niveau de dépenses publiques est plutôt élevé tandis que l'efficacité des politiques menées est loin de correspondre aux objectifs affichés. Ainsi en est-il des secteurs de l'éducation, du logement, de la formation professionnelle, de l'emploi, des aides aux entreprises. Ces politiques d'intervention coûtent cher et les résultats sont moins bons que dans les autres pays. Les parlementaires devraient s'attacher à l'évaluation de ces politiques publiques. Sur le logement, l'aide à la pierre et sur l'aide à la personne coûtent plus de 40 milliards d'euros, or les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes. La Cour des comptes s'étonne de l'indifférence face à ces résultats décevants.

Certains d'entre vous estiment que l'exécution 2013 fragilise la prévision pour 2014. Nous vous présenterons des projections jusqu'en 2017.

Les comptes de l'État en 2013 n'intègrent pas le CICE, car le préfinancement a été effectué par la BPI et les banques commerciales. Ces institutions enregistrent les avances de trésorerie aux entreprises. La traduction dans les comptes de l'État n'interviendra qu'en 2014. Cela dit, les comptes de la BPI sont consolidés dans ceux de l'État, ce qui inclut des engagements hors bilan de l'État pour 1,3 milliard d'euros.

Sur les dépenses fiscales, des progrès ont été enregistrés, mais nous avons atteint un palier et, depuis un ou deux ans, il n'y a plus de progrès. La pression des parlementaires serait-elle moins forte aujourd'hui ?

M. Philippe Marini, président. - Lorsque vous et moi étions rapporteurs généraux, la pression était forte !

M. Didier Migaud. - Il faut vous emparer de cet important sujet. Je me garderai bien de chiffrer les économies attendues de la réforme des collectivités territoriales. En revanche, l'organisation territoriale actuelle comprend beaucoup de doublons qui coûtent cher ; elle est à revoir. Il est temps aussi de clarifier le partage des compétences, entre collectivités, et entre l'État et les collectivités. Je n'ai pas à exprimer d'avis sur l'idée de budgets calculés à zéro croissance, mais la Cour recommande la prudence dans les estimations de recettes.

Albéric de Montgolfier m'a interrogé sur les pertes de bases fiscales : nous n'avons pas travaillé sur ce sujet au demeurant intéressant.

Enfin, pour répondre à Éric Bocquet, je dirai qu'à ne pas arbitrer, on finit par mettre en péril certaines missions de l'État, le contrôle sanitaire sur le territoire, par exemple. Au lieu de ponctionner uniformément, l'État doit faire des choix, pour éviter de fragiliser certaines de ses missions régaliennes. Enfin, une hausse de un point des taux d'intérêt renchérit de 2 milliards les intérêts de la dette, 15 milliards au bout de dix ans. Notre dette est très sensible aux taux d'intérêt.