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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

Rapport n° 716 (2013-2014) de MM. François MARC, Richard YUNG, Roland du LUART, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Yannick BOTREL, Joël BOURDIN, Mme Fabienne KELLER, MM. Yvon COLLIN, Philippe MARINI, Charles GUENÉ, Yann GAILLARD, Aymeri de MONTESQUIOU, Yves KRATTINGER, Dominique de LEGGE, Philippe DOMINATI, Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. Christian BOURQUIN, André FERRAND, Jacques CHIRON, Jean-Claude FRÉCON, Thierry FOUCAUD, Claude HAUT, Albéric de MONTGOLFIER, Philippe DALLIER, Roger KAROUTCHI, Edmond HERVÉ, Claude BELOT, Georges PATIENT, Éric DOLIGÉ, Mme Frédérique ESPAGNAC, MM. Jean-Paul EMORINE, Michel BERSON, Philippe ADNOT, Francis DELATTRE, Jean GERMAIN, Pierre JARLIER, Mme Marie-France BEAUFILS, MM. Jean-Pierre CAFFET, Jean-Vincent PLACÉ, Vincent DELAHAYE, François TRUCY, Éric BOCQUET, Jean-Marc TODESCHINI, François PATRIAT et Serge DASSAULT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 juillet 2014

Disponible au format PDF (2,6 Moctets)


N° 716

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juillet 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général

Tome II : Contributions des rapporteurs spéciaux

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jacques Chiron, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

1984, 2069 et T.A. 376

Sénat :

715 (2013-2014)

MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT » - MM. Richard YUNG et Roland DU LUART, rapporteurs spéciaux

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT » EN 2013

A. UNE LÉGÈRE SUREXÉCUTION PAR RAPPORT À LA PRÉVISION INITIALE

La mission « Action extérieure de l'État » regroupait l'année dernière les crédits des trois programmes suivants :

- le programme 105, dénommé « Action de la France en Europe et dans le monde ». Placé sous la responsabilité du directeur général des affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI), il inclut une grande partie de l'action diplomatique de l'État au sens strict. En conséquence, il rassemble l'ensemble des moyens dévolus au ministère, hormis ceux destinés spécifiquement aux affaires consulaires, à la coopération technique, scientifique et culturelle ainsi qu'à l'aide publique au développement ;

- le programme 185, dénommé « Diplomatie culturelle et d'influence ». Géré par le directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats du MAEDI, il regroupe l'ensemble des politiques de coopération (culturelle, linguistique, universitaire, enjeux globaux) vecteurs d'influence pour notre pays. Par ailleurs, ce programme assure le service d'enseignement public à l'étranger ;

- le programme 151, dénommé « Français à l'étranger et affaires consulaires ». Confié au directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, il vise, selon l'intitulé même de ses actions, à offrir un service public de qualité aux Français de l'étranger, à assurer l'accès des élèves français au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et à instruire les demandes de visas.

La consommation des crédits de la mission a légèrement dépassé la prévision retenue dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2013 (cf. tableau ci-après), aussi bien en autorisations d'engagement (AE) qu'en crédits de paiement (CP).

Ce dépassement s'explique en très grande partie par le décalage de 2012 à 2013 du versement d'une fraction de la quote-part de la France au financement des opérations de maintien de la paix (OMP) menées sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies (ONU). La somme correspondante (189 millions d'euros) a été financée par des reports (182,1 millions d'euros) et par des redéploiements internes au programme 105.

Le tableau ci-après retrace les données de l'exécution budgétaire de la mission par programme. 

Consommation des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » en 2013

(en millions d'euros)

   

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

   
   

2012

2013

2012

2013

Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde »

Prévision LFI*

1 781,3

1 858,9

1 783,3

1 868,0

Consommation

1 605,1

1 923,9

1 641,0

1 921,7

Taux de consommation

90,1 %

103,5 %

92 %

102,9 %

Programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence »

Prévision LFI*

751,7

749,5

751,7

749,5

Consommation

739,4

716,6

740,2

716,3

Taux de consommation

98,4 %

95,6 %

98,5 %

95,6 %

Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires »

Prévision LFI*

370,7

358,0

370,7

358,0

Consommation

368,8

349,2

370,6

349,4

Taux de consommation

99,5 %

97,5 %

100 %

97,6 %

Total (**)

Prévision LFI*

2 903,7

2 966,4

2 905,7

2 975,5

Consommation

2 713,3

2 989,7

2 751,8

2 987,4

Taux de consommation

93,4 %

100,8 %

94,7 %

100,4 %

(*) Y compris fonds de concours et attributions de produits attendus.

(**) Sur le périmètre 2013 ; en 2012, la mission a soldé un programme provisoire, le programme 332 « Présidence française du G 20 et du G 8 ».

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'État » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

B. LE RESPECT DE LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE ET DU SCHÉMA D'EMPLOIS

1. L'évolution des crédits par rapport à la loi de programmation des finances publiques

En retranchant les reports de 2012 à 2013 et les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions »1(*), l'exécution de la mission « Action extérieure de l'État » a abouti à une consommation de crédits de paiement légèrement inférieure à 2,65 milliards d'euros.

La trajectoire définie par l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques (2,83 milliards d'euros) a donc été respectée.

2. L'évolution des emplois

Le schéma d'emplois s'est révélé conforme à la prévision 2013. Sur le périmètre « ministère », qui inclut également le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », le nombre d'emplois a ainsi diminué de 186 équivalents temps plein (ETP) hors mesures de transfert, pour une prévision de - 184 ETP. Le respect de la trajectoire 2013-2015 (- 600 ETP) est donc assuré.

La consommation d'emplois calculés en équivalent temps plein travaillés (ETPT) s'est établie à 14 306 ETPT, soit 96,7 % du plafond d'emplois ministériel (14 798 ETPT).

Néanmoins, comme l'a constaté la Cour des comptes dans son analyse de la mission, une importante perte au change-prix a concerné les catégories de personnel G2 (titulaires et contrats à durée indéterminée à l'étranger) et G3 (contrats à durée déterminée et volontaires internationaux) et a nécessité un réabondement des programmes par décret d'avance pour un montant total de 22 millions d'euros.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LES EFFETS CONTRADICTOIRES DES CONTRIBUTIONS AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

Les contributions aux organisations internationales ont notablement pesé sur l'exécution 2013 avec des effets divers.

D'une part, les contributions strictement reliées à l'exercice 2013 ont connu une tendance baissière (- 6 %) sous l'effet de plusieurs facteurs :

- une relative rigueur budgétaire des organisations internationales ;

- plus substantiellement, une diminution de la quote-part de la France dans le budget de plusieurs organisations, en particulier l'ONU à compter de 2013 (de 6,123 % à 5,593 % pour le budget stricto sensu et de 7,554 % à 7,219 % pour les OMP) ;

- et, de façon conjoncturelle, un niveau de change euro-dollar favorable2(*).

D'autre part, comme indiqué précédemment, un report sur l'exercice 2013 de contributions aux OMP qui auraient dû être versées en 2012 (décalage dû justement à la révision du barème des contributions qui n'a été décidé que le 24 décembre 2012) explique une surconsommation des crédits alloués en 2013.

Ce poste très lourd (environ 30 % des crédits de la mission) pourra donc, pour les exercices à venir, bénéficier de l'évolution des quotes-parts françaises mais il reste clairement soumis au risque de change - même si le ministère peut en partie s'en prémunir grâce à un mécanisme d'achat de dollars à terme mis en place avec l'Agence France Trésor.

B. UNE ANNÉE CORRECTE POUR LES CESSIONS IMMOBILIÈRES MAIS LES BESOINS DE FINANCEMENT RESTENT IMPORTANTS

Bien qu'elles ne soient pas comptabilisées au sein de la mission, les cessions immobilières constituent un élément important de gestion pour le MAEDI. En effet, les produits de ces cessions servent non seulement à l'acquisition de biens immobiliers mais aussi au financement des charges « de propriétaires » des immeubles sis à l'étranger.3(*)

Selon les données transmises à vos rapporteurs spéciaux, 44,5 millions d'euros ont été encaissés au cours de l`année 2013. Les ventes les plus significatives ont concerné des résidences (Buenos-Aires, San Francisco, représentation permanente auprès de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) à Bruxelles) la chancellerie diplomatique à Dublin, des villas (Alger, Tanzanie, Tchad) des terrains (Congo, Indonésie, Tunisie), un lycée (Bucarest) et des logements (Brésil, Londres).

Cependant, les engagements de crédits restent importants, quelque 86,7 millions d'euros d'AE ayant été engagés en 2013.

Il est à noter que 4,5 millions d'euros de crédits consacrés à la rénovation lourde des postes à l'étranger ont été intégrés au sein du programme 105 en 2013, ce qui a mis fin à la « tradition » visant à financer ces dépenses uniquement par le biais du CAS « Gestion des actifs immobiliers de l'État ».

À terme, il convient de s'interroger sur la capacité du ministère à effectuer des cessions suffisamment valorisées pour faire face aux besoins de rénovation du parc immobilier à l'étranger.

C. LES MARGES DE MANoeUVRE DÉGAGÉES PAR LA FIN DE LA PRISE EN CHARGE DES FRAIS DE SCOLARITÉ

L'exercice passé a été le premier au cours duquel s'est appliquée pleinement la suppression de la prise en charge (PEC) des frais de scolarité des lycéens français scolarisés dans un lycée français hors des frontières de la République4(*).

Cette suppression s'est logiquement traduite par une nette diminution des crédits consommés par l'action n° 2 « Accès des élèves français au réseau AEFE » du programme 151 : ceux-ci sont ainsi passés de 116,7 millions d'euros en 2012 à 103,5 millions en 2013.

Un terme a donc été mis à l'augmentation très importante et non maîtrisée des crédits consacrés à cette action depuis 2007 - exercice au cours duquel 52 millions d'euros avaient été consacrés aux bourses scolaires.

Comme l'a annoncé le président de la République, un rattrapage devra s'opérer d'ici à 2015 au travers des bourses octroyées sur des critères sociaux.

D. DES SUBVENTIONS AUX OPÉRATEURS EN LIGNE AVEC LA PRÉVISION

Les subventions pour charge de service public octroyées aux trois opérateurs de la mission ont été proches de la prévision de la loi de finances initiale.

L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a perçu 420,4 millions d'euros, soit 99 % du montant de crédits voté. Les emplois sous plafond de cette agence ont été stables l'année dernière, à 6 353 ETP.

L'Institut français, opérateur en charge de l'action culturelle, a été doté dans les mêmes proportions, pour un montant de crédits de 40,2 millions d'euros. Il est à noter qu'au terme de l'expérimentation du rattachement à l'Institut de douze services de coopération et d'action culturelle (SCAC), il a été décidé de ne pas généraliser cette opération, les SCAC restant donc sous la responsabilité directe des ambassadeurs.

Enfin, l'exercice 2013 de Campus France, opérateur en charge de la promotion de l'enseignement supérieur, de l'accueil et la mobilité internationale, offre peu de points de comparaison avec le passé du fait de l'intégration des activités internationales du centre nationale des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS). Les crédits dévolus à l'opérateur par la présente mission se sont élevés à 4,1 millions d'euros, soit 97 % du montant voté en loi de finances initiale.

E. POUR L'AVENIR, UNE SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE STRUCTURELLEMENT DÉPENDANTE DE FACTEURS EXOGÈNES

De par sa nature, la mission « Action extérieure de l'État » est soumise à de nombreuses rigidités et à de nombreux aléas susceptibles de peser fortement sur l'exécution. Il s'agit, en particulier :

- des aléas internationaux, qui se traduisent par exemple par l'augmentation constante des dépenses de sécurisation des postes situés à l'étranger ;

- du risque de change qui affecte les salaires mais aussi les contributions internationales et de nombreuses dépenses de fonctionnement à l'étranger ;

- l'évolution des loyers budgétaires, tant en France qu'à l'étranger.

Malgré un exercice 2013 satisfaisant, ces éléments peuvent influer sur la capacité du MAEDI à assurer le respect de la trajectoire budgétaire définie par la loi de programmation des finances publiques.

MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » - Mme Michèle ANDRÉ, rapporteure spéciale

I. LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE

A. L'EXÉCUTION CONVENABLE DES CRÉDITS

Les conditions générales d'exécution budgétaire de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » sont présentées dans le tableau suivant.

Données générales d'exécution de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances « Administration générale et territoriale de l'État » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Au cours de l'exercice 2013, l'autorisation initialement accordée en loi de finances a été dépassée tant en AE qu'en CP avec respectivement des taux de consommation de 102,3 % et 102 %.

Pour autant, ces dépassements ont été plus que couverts par les ouvertures de crédits sur la période. Les taux d'exécution par rapport aux crédits ouverts s'établissent à 95,9 % en AE et 98,4 % en CP.

B. LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » est soumise à un encadrement de sa norme de dépense en application de l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits consentis au titre de la présente mission ne pouvaient excéder 1,97 milliard d'euros (puis, respectivement, 2,19 milliards d'euros et 1,95 milliard d'euros en 2014 et 2015).

La contribution au CAS « Pensions » s'est élevée en 2013 à 851,1 millions d'euros5(*).

La programmation pluriannuelle a donc été respectée avec un montant de crédits consommés hors CAS « Pensions » de 1,756 milliard d'euros.

II. LES FAITS MARQUANTS EN 2013

A. L'ÉVOLUTION PARADOXALE DES EMPLOIS

À l'échelle de la mission, le plafond d'emplois a augmenté en passant de 32 549 emplois temps plein travaillé (ETPT) à 33 235 ETPT (soit + 2,1 %).

Pour autant, cette hausse résulte essentiellement de transferts d'effectifs pris en charge budgétairement par la mission en 2013 : 582 ETPT en provenance de l'ancien secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII) devenu la direction générale des étrangers en France (DGEF) au sein du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et 53 ETPT issus du service d'infrastructure de la défense.

À périmètre constant, le schéma d'emplois a en fait reculé de 608 emplois temps plein (ETP).

C'est le programme « Administration territoriale » qui est le plus fort contributeur dans le cadre de ces suppressions d'emplois avec 450 ETP en moins, soit une réalisation conforme à la prévision arrêtée en loi de finances initiale. La répartition des emplois se décompose comme suit.

Les effectifs du programme « Administration territoriale »

(en ETPT)

Niveau

LFI pour 2013

Réalisation

Écart

Administration centrale

 

58

+ 58

Services régionaux

897

904

+ 7

Services départementaux

26 859

26 796

- 63

Total

27 756

27 758

+ 2

Source : rapport annuel de performances « Administration générale et territoriale de l'État » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

La réalisation des emplois en 2013 traduit le rôle croissant de l'échelon régional au sein de l'administration déconcentrée de l'État. Celui-ci s'appuie sur 904 ETPT, soit des effectifs supérieurs à ceux prévus en loi de finances initiale (+ 7 ETPT). Dans son rapport d'information « Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) »6(*), votre rapporteure spéciale avait souligné la montée en puissance des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) et de leurs cabinets. L'exécution budgétaire en 2013 confirme cette tendance. La prééminence du niveau régional contraste avec l'évolution des effectifs en préfectures et sous-préfectures : 26 796 ETPT, soit une réalisation inférieure de 63 ETPT par rapport à la prévision.

Toujours à périmètre constant, le schéma d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » enregistre la suppression de 158 ETP, dont notamment 10 emplois de hauts fonctionnaires, 37 emplois de personnels administratifs et 66 emplois de personnels techniques.

B. LE PROBLÈME RÉCURRENT DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX

Lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2013, votre rapporteure spéciale avait une nouvelle alerté sur l'insuffisance des crédits prévus pour couvrir les dépenses de contentieux supportées par la mission « Administration générale et territoriale de l'État », et plus précisément par l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »7(*).

L'exécution en 2013 a confirmé cette crainte. Alors que 82 millions d'euros étaient budgétés, la dépense s'est élevée à 100,6 millions d'euros (+ 22,2 %).

Afin de couvrir le surplus, il a été fait recours à un dégel de crédits mis en réserve sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (29,9 millions d'euros) et un décret d'avance est intervenu en fin d'exercice (à hauteur de 5 millions d'euros)8(*).

Ce mode de gestion des crédits de contentieux tend à se pérenniser au fil des années, alors qu'il présente plusieurs faiblesses. D'une part, il induit des surcoûts pour l'État en étant à l'origine d'intérêts moratoires et de pénalités financières, du fait de retards de paiement. D'autre part, la sous-budgétisation chronique entraîne un « défaitisme », selon l'Inspection générale de l'administration (IGA)9(*), de la part des gestionnaires qui sont découragés par avance de faire porter leur effort sur une meilleure maîtrise de la dépense.

Le ministère de l'intérieur ne reste toutefois pas inerte face à cette difficulté récurrente. Ainsi, un schéma d'orientation a-t-il été défini afin de renforcer le pilotage de ces dépenses en s'appuyant sur la généralisation d'une application informatique, la mise en place d'indicateurs, la rédaction d'un référentiel de coûts et de guides méthodologiques, la formation des agents et, à terme, la constitution de pôles territorialisés d'expertise juridique.

Votre rapporteure spéciale rappelle à cet égard la nécessité de produire une prévision budgétaire sincère au Parlement en loi de finances initiale. Le mode de gestion actuel des crédits de contentieux ne peut tenir lieu de stratégie à moyen terme.

C. LA TRANSITION DIFFICILE VERS LE NOUVEAU SYSTÈME DE GESTION DU PERMIS DE CONDUIRE : LE PROJET FAETON

Destinée à remplacer le système national du permis de conduire (SNPC), l'application FAETON vise à répondre aux impératifs fixés par la directive communautaire n° 2006/126/CE du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire. Le système gère l'ensemble des droits à conduire, depuis l'inscription en école de conduite jusqu'à la gestion des points du permis de conduire proprement dit.

Il vise à renforcer la sécurité routière et la lutte contre la fraude. Ainsi, en application de la directive européenne précitée du 20 décembre 2006, le format du titre est unifié et sécurisé, et les catégories de droits à conduire sont harmonisées. Les préfectures n'ont plus la charge de fabriquer le titre, celui-ci étant produit par l'Imprimerie nationale et adressé au domicile du bénéficiaire. Le permis de conduire devient renouvelable tous les quinze ans, sans contrôle médical ni épreuve de permis de conduire. Par ailleurs, l'ensemble des titres au format papier (soit plus de 30 millions de titres) devront être repris avant 2033.

Initialement, le déploiement de l'application devait avoir lieu le 19 janvier 2013. Il a toutefois été repoussé au 16 septembre 2013 pour tenir compte de difficultés techniques. Version adaptée du SNPC, l'application FAETON 1 a permis la transition, en attendant l'entrée en vigueur d'une version améliorée (FAETON 2) en 2014.

D. LA MONTÉE EN RÉGIME DES ACTIVITÉS DU CONSEIL NATIONAL DES ACTIVITÉS PRIVÉES DE SÉCURITÉ (CNAPS)

Créé par l'article 31 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI 2 »), le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) est un opérateur du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Il exercice une triple mission de police administrative, de contrôle et de discipline sur les activités privées de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds.

Le budget du CNAPS s'est élevé à 16,6 millions d'euros de crédits consommés en 2013 (contre une prévision de 18,4 millions d'euros). Les dépenses de fonctionnement (3,4 millions d'euros) ont augmenté de 183,3 % par rapport à 201210(*), ce qui est correspond à la montée en régime de l'activité du Conseil après une phase de mise en place.

En particulier, les activités de contrôle ont été soutenues au cours de l'exercice : 1 488 entreprises ou établissements ont été contrôlés et 2 536 visites de site effectuées. Elles ont donné lieu au relevé de 10 844 manquements et 48 % des dossiers de contrôle ont conduit à une saisine de la commission d'agrément et de contrôle11(*), ce qui peut paraître élevé.

Dans son analyse de l'exécution du budget de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 2013, la Cour des comptes fait état d'un courrier, en date du 15 décembre 2013, dans lequel « le ministre du budget indique qu'une étude conjointe avec le ministère de l'intérieur sera conduite en 2014 sur le niveau et l'assiette de la contribution instaurée en 2011 sur les activités de sécurité privée12(*). Cette demande a été formulée par le collège du CNAPS, en raison de l'écart entre le montant de la contribution versée par les professionnels de la sécurité privée, estimé par le ministère de l'intérieur entre 25 et 28 millions d'euros, et la subvention pour charges de service public reçue par le CNAPS, de 16,9 millions d'euros comme indiqué supra. Néanmoins, le ministère ajoute que le montant de la « taxe CNAPS », qui n'est pas à proprement parler une imposition de toute nature affectée, n'a pas été abordé avec la direction du budget lors de l'élaboration du prochain triennal 2015-2017 ».

E. LES AMÉLIORATIONS SOUHAITABLES POUR LE VOLET PERFORMANCE

Globalement la performance enregistrée sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » se situe en 2013 dans le prolongement des exercices précédents, soit à un niveau satisfaisant.

Une dégradation du délai de délivrance du passeport biométrique doit néanmoins être relevée. Alors qu'en 2012 86 % de ces titres étaient délivrés en moins de quinze jours et que la prévision pour 2013 était fixée à 90 %, la réalisation s'établit en deçà : 75,1 %. Le rapport annuel de performances explique cette contre-performance par « une recrudescence des demandes de passeports à laquelle les services ont dû faire face en 2013, qui a impacté négativement le délai de traitement des dossiers (+ 50 000 demandes par rapport 2012 pour environ 3 000 000 de titres délivrés en 2013) ». Cette explication rend bien compte de la tension sur les activités de guichet des préfectures, les fluctuations à la hausse des demandes de la part des usagers pouvant difficilement être absorbées. Votre rapporteure spéciale y voit les conséquences des réductions d'effectifs opérées depuis 2008 dans les préfectures et qu'elle a déjà souvent relevées devant votre commission13(*).

La lutte contre la fraude représente l'objectif premier du passage à la nouvelle génération de titres d'identité sécurisés (biométriques). De ce point de vue, le taux de dossiers de fraude documentaire détectés par les préfectures diminue en passant de 0,45 pour 1 000 à 0,37 pour 1 000. Toutefois, en valeur absolue, le nombre de fraudes avérées est en légère progression : 8 043 dossiers contre 8 103 en 2012. Ainsi que votre rapporteure spéciale l'a souligné dans son rapport précité « « Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) », la fraude n'a pas disparu, elle s'est déplacée. La falsification des documents d'identité rendue beaucoup plus difficile avec la nouvelle génération de titres, c'est en amont au niveau des données d'état civil que le risque majeur réside désormais.

Enfin, dans la mesure où toutes les préfectures sont certifiées du point de vue de la qualité depuis 201314(*), on peut s'interroger sur l'utilité de maintenir le taux de préfectures certifiées ou labellisées en tant qu'indicateur phare de la performance du programme « Administration territoriale ». Sauf à le faire évoluer, cet indicateur a en effet désormais vocation à constamment s'établir à 100 %.

MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET COMPTE SPÉCIAL « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN, rapporteurs spéciaux

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2013

Sur l'exercice 2013, la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR), portée par le ministère de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), regroupe comme précédemment quatre programmes15(*).

La mission AAFAR se caractérise par la prédominance des dépenses d'intervention en faveur du monde agricole, qui représentent plus de la moitié des crédits de paiement (1,7 milliard d'euros sur 3,31 milliards d'euros consommés en 2013). Ces dépenses sont souvent associées aux aides communautaires mises en oeuvre dans le cadre de la PAC (environ 10 milliards d'euros par an). À ce sujet, vos rapporteurs spéciaux déplorent une fois de plus l'absence d'information concernant les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France.

Par ailleurs, ils relèvent l'ampleur des dépenses fiscales de la mission. Leur montant est difficile à évaluer et le RAP ne les présente que partiellement16(*). Selon l'analyse d'exécution budgétaire pour 2013 de la Cour des comptes, ces dépenses s'élèveraient à près de 3 milliards d'euros, soit un volume quasi équivalent aux crédits de la mission, et continueraient d'être « mal évaluées ».

A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1. La disparition momentanée des phénomènes de sous-budgétisation

En 2013, ainsi que l'illustre le tableau de la page suivante, la principale caractéristique de l'exécution budgétaire au sein de la mission AAFAR est l'absence de majoration en cours de gestion des dotations votées en loi de finances initiale (LFI). La synthèse des mouvements de crédits fait ainsi apparaître une faible ouverture nette de 22,6 millions d'euros en AE et une minoration de 16,5 millions d'euros en CP, soit respectivement une augmentation de 0,68 % et une baisse de 0,49 % par rapport aux dotations prévues en LFI, loin des ouvertures enregistrées pendant les années de crise du secteur agricole17(*). Conformément à l'usage, les responsables de programme ont bien absorbé ces ouvertures de crédits : en effet, le taux de consommation global des crédits pour la mission est élevé, puisqu'égal à 99,2 % en AE et 99,7 % en CP. Au total, le nombre de mouvements de crédits législatifs et réglementaires est, en 2013 comme en 2011 et 2012, bien moindre que celui constaté en 2010 ou 200918(*). La mission, caractérisée par une grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, tire ainsi directement profit pour la troisième année consécutive d'un contexte plus stable à cet égard.

Cependant, vos rapporteurs spéciaux regrettent la persistance d'une absence de budgétisation réaliste, à l'image du fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) non doté en LFI ou de mouvements ex post pour couvrir les refus d'apurement communautaires. Même s'ils ont été largement financés en gestion19(*) et n'ont nécessité au total que 46 millions d'euros de CP en 201320(*), ces dépenses auraient dû faire l'objet d'une dotation en LFI, ce qui n'a, une fois de plus, pas été le cas.

Tableau de synthèse des ouvertures et des mouvements de crédits intervenus en 2013
pour la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le rapport 2013 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel

2. Une programmation pluriannuelle respectée

L'exécution 2013 semble montrer que la trajectoire de dépenses s'écarte légèrement des objectifs fixés par le cadrage pluriannuel.

La programmation pluriannuelle en vigueur

(en milliards d'euros de CP)

 

2013

2014

2015

Programmation pluriannuelle*

3,1

3

2,92

Loi de finances initiale

3,36

3,2

-

Exécution

3,31

-

-

Écart exécution/programmation

0,21

-

-

Source : commission des finances

* Ces montants sont calculés selon le périmètre 2013 de la mission, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Ils correspondent aux plafonds prévus par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent toutefois que la programmation en vigueur, couvrant les années 2012 à 201721(*), est respectée en raison des plafonds prévus par la loi, qui doivent être compris hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Cette contribution étant de 251 millions d'euros en 2013, l'exécution est ramenée, hors CAS « Pensions », à 3,06 milliards d'euros, ce qui est conforme à la programmation en vigueur pour cet exercice.

B. UN DISPOSITIF DE SUIVI DE LA PERFORMANCE INSUFFISANT

1. La faible représentativité des indicateurs

Vos rapporteurs spéciaux déplorent le fait que les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » soient couverts par des indicateurs de performance peu représentatifs de la réalité des crédits engagés. Ils rejoignent en cela la Cour des comptes qui, dans son analyse d'exécution budgétaire pour 2013, estime que « le lien entre la démarche de performance et la programmation reste ténu ». Sur deux des trois indicateurs de mission, cette observation est particulièrement valable :

- pour le premier, qui concerne la part des surfaces cultivées en agriculture biologique, ce sont les crédits européens de la politique agricole commune (PAC) qui financent l'essentiel de cette politique puisque les crédits idoines de la mission ne représentent que 3,8 millions d'euros en 2013 ;

- pour le second, qui retrace l'utilisation de doses de pesticides, non seulement des biais sont relevés22(*), mais les crédits engagés par la mission à ce titre sont marginaux, avec moins d'un million d'euros en 2013.

Certes, ces indicateurs témoignent de la priorité que représente la politique française et européenne en faveur de l'agriculture biologique, mais leur faible représentativité est problématique.

2. Enrichir le dispositif de suivi de la performance

Vos rapporteurs spéciaux appellent l'attention sur la réduction des moyens consacrés au suivi de la performance de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».

Il apparaît que le suivi de la performance de la mission est nettement perfectible et gagnerait à être mieux articulé avec la programmation budgétaire, afin de moins ressembler à un dispositif formel déconnecté de la budgétisation proprement dite. Ainsi, le pilotage de la performance gagnerait fortement à faire partie intégrante du dialogue de gestion budgétaire entre le ministère de l'agriculture et la direction du budget.

S'agissant des résultats eux-mêmes, ils sont inégaux et les cibles fixées correspondent plus à des prévisions qu'à des objectifs volontaristes, ainsi que le relève également la Cour des comptes.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LES PROGRAMMES

A. EN REVENIR À UNE PROGRAMMATION SINCÈRE DES REFUS D'APUREMENT ET DES RISQUES AGRICOLES

Pour la troisième année consécutive, le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » ne subit pas les conséquences de sa budgétisation « au plus juste ». Ce programme, qui concentre à lui seul plus de la moitié des crédits de la mission AAFAR, recouvre les principaux dispositifs nationaux en matière de développement économique des exploitations, de soutien aux territoires ruraux et d'adaptation des exploitations, qui sont souvent la contrepartie des aides communautaires au titre de la PAC.

Il n'en demeure pas moins que la programmation en LFI ne lui permet ni de faire face aux conséquences des crises climatiques, sanitaires ou économiques qui affectent de manière récurrente le monde agricole, ni même à des dépenses plus directement prévisibles, donnant lieu à des ouvertures en cours d'exécution. Ainsi, comme il a été vu le FNGRA et les refus d'apurement communautaire ont continué en 2013 de ne pas être dotés en LFI. C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux recommandent d'en revenir à une programmation sincère de ce programme en prévoyant dès la LFI des dotations budgétaires permettent le financement des refus d'apurement communautaire et du FNGRA.

B. LA POLITIQUE FORESTIÈRE TOUJOURS MARQUÉE PAR LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'ONF

C'est par l'intermédiaire du programme 149 « Forêt », dédié à la valorisation du bois, à sa mobilisation comme ressource et à la gestion durable des forêts, que l'Office national des forêts (ONF), analysé précédemment par l'un de vos rapporteurs spéciaux23(*), reçoit de l'État ses subventions. Or, sa situation financière demeure toujours difficile. Ses recettes ont diminué de près de 3 % entre 2012 et 2013 et son retour à l'équilibre, depuis 2011, reste très fragile, puisque cet opérateur continue de bénéficier de subventions spécifiques et doit procéder à des cessions d'actifs discutables (vente de maisons forestières par exemple). Ce constat s'ajoute au contexte d'augmentation de la contribution versée par les communes. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que le respect du contrat d'objectifs et de performance couvrant la période 2012-2016 permette à l'établissement de revenir à un équilibre durable sans nécessiter le versement de subventions exceptionnelles.

C. LA NORMALISATION DE L'EXÉCUTION DU PROGRAMME DE SÉCURITÉ SANITAIRE

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission AAFAR, suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Cette intégration tardive conduit à ce que, contrairement aux autres programmes de la mission, le programme 206 comprenne en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre. 278 millions d'euros de crédits de titre 2, soit environ la moitié des crédits du programme, sont ainsi concentrés en 2013 sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent surtout aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV).

Alors que la loi de finances initiale avait prévu 511 millions d'euros d'AE et de CP sur le programme, les crédits ouverts sur l'exercice 2013 s'établissent au total à 523 millions d'euros en AE et 524 millions d'euros en CP, soit une majoration respective de 12 % de 14 %. Ce constat semble révéler une relative normalisation dans l'exécution de ce programme, longtemps sous-budgétisé face aux crises sanitaires. La sur-exécution enregistrée en 2013 se situe ainsi à un niveau moindre par rapport à la moyenne des ouvertures en gestion constatées sur les exercices précédents (15 % en 2012, 18 % en 2011, 10 % en 2010 et 30 % en 2009).

D. LE PILOTAGE FIN DES DÉPENSES DE TITRE 2

Programme « support » de la mission, le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » regroupe l'ensemble des moyens dédiés au pilotage et à la mise en oeuvre des politiques de l'agriculture, y compris à l'échelon déconcentré. Il s'agit donc principalement de dépenses de personnel (plus de 80 % des AE et des CP) et de fonctionnement. Au terme de l'exercice 2013, les crédits du programme se sont élevés à 729 millions d'euros en AE et à 739 millions d'euros en CP. Ils ont été consommés à plus de 99 %. L'exécution est marquée par un pilotage fin et une budgétisation au plus juste, d'où des redéploiements internes qui témoignent d'une volonté d'optimiser l'utilisation des crédits disponibles.

III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR ». Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural et repose sur deux programmes, dont les périmètres n'ont pas évolué en 2013 : 775 « Développement et transfert en agriculture » et 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ». Les crédits du programme 775 sont principalement destinés24(*) aux chambres d'agriculture et aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). Quant au programme 776, il se caractérise surtout par le recours à la procédure de l'appel à projets. Il encourage les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole, d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT), créés par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.

A. DES RECETTES À NOUVEAU SOUS-ÉVALUÉES EN 2013 QUI CONDUISENT À UN NIVEAU ÉLÉVÉ DE REPORTS

Le CAS-DAR, constitué d'un seul budget opérationnel de programme (BOP), est alimenté par une fraction (85 %) du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts25(*). En 2013, le CAS-DAR a bénéficié de recettes en exécution supérieures à la prévision de la loi de finances initiale (LFI), à hauteur de 10,08 millions d'euros. Le compte a renoué depuis 2012 avec un phénomène observé pour les exercices précédant l'année 2009. Ces soldes positifs en exécution conduisent à des écarts entre les ressources et les dépenses du CAS-DAR, souvent renforcés par des reports de crédits de plus en plus élevés d'année en année26(*). Il serait donc pertinent de recommander une utilisation plus optimale des crédits et/ou une baisse de la fraction du produit de la taxe affectée au CAS-DAR. Il n'est toutefois pas certain que les années 2012 et 2013 soient suffisantes pour justifier la mise en oeuvre de telles préconisations.

En effet, entre 2009 et 2011, vos rapporteurs spéciaux n'avaient plus appelé l'attention sur ce phénomène de sous-évaluation des recettes, parce que les recettes constatées sur le CAS-DAR ont été inférieures de 110 000 euros aux prévisions en 2011, de plus de 9 millions d'euros en 2010 et de 3 millions d'euros en 2009. La dégradation du chiffre d'affaires des exploitants agricoles en 2009, suivie d'une lente reprise depuis 2010, expliquait en grande partie cette situation.

Exécution et prévision des recettes du CAS-DAR

(en millions d'euros)

Année

Recettes LFI

Recettes constatées

Exécution (CP)

Reports N-1

2006

134,46

145,96

99,70

-

2007

98,00

102,05

101,34

21,71

2008

102,50

106,30

98,47

22,41

2009

113,50

110,56

112,34

34,44

2010

114,50

104,89

111,21

41,44

2011

110,50

110,44

108,38

40,30

2012

110,50

116,76

114,35

42,37

2013

110,50

120,58

106,98

57,92

2014 (prévision)

125,50

-

-

-

Source : commission des finances

B. PLUS D'APPELS À PROJETS POUR CONTRER LA LOGIQUE D'ABONNEMENT AUX AIDES

La justification au premier euro des deux programmes du CAS-DAR présente, une fois de plus, un caractère lacunaire.

Pour le programme 775, le RAP ne fournit pas d'information suffisamment détaillée sur l'utilisation des crédits de l'action 1 « Développement et transfert », destinés au réseau des chambres d'agriculture, à la fédération des coopératives agricoles et aux ONVAR. Il résulte de ce manque d'information une impossibilité de savoir si les crédits du programme servent aux projets de développement plus qu'aux structures qui sont censées les porter. Comme l'indique traditionnellement la Cour des comptes dans ses analyses d'exécution budgétaire concernant la mission, l'enjeu est de réorganiser le dispositif de subventions pour contrer la logique d'abonnement aux aides.

S'agissant du programme 776, l'information est, là aussi, insuffisante, bien qu'en progrès, chaque année, depuis 2008. Le RAP décrit insuffisamment les projets sélectionnés dans le cadre des procédures d'appel à projets et les actions d'accompagnement thématiques innovantes. Dans le cadre du programme 776, la préconisation d'accroître la part des dépenses résultant de procédures d'appels à projets, déjà formulée par vos rapporteurs spéciaux et qui fait écho à celle de la Cour des comptes, est progressivement mise en oeuvre année après année. Une telle démarche doit se poursuivre et contrer la logique de reconduction automatique des subventions.

C. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE À AMÉLIORER

En 2013, le dispositif de mesure de la performance associé au CAS-DAR n'est toujours pas satisfaisant et ne peut plus s'expliquer par la jeunesse de ce compte créé par la loi de finances pour 2006.

Le programme 775 ne poursuit qu'un seul objectif et utilise à cette fin un indicateur de moyen unique27(*), peu significatif et dont les réalisations 2013 ne seront connues qu'à la fin juin 2014 d'après le RAP. Vos rapporteurs spéciaux déplorent une telle situation, déjà observée les années précédentes.

Pour le programme 776, l'indicateur unique28(*) se décline en deux sous-indicateurs de moyen : le premier repose sur la « part de financements impliquant une unité mixte technologique (UMT) ou un réseau mixte thématique (RMT) » rapportés à l'ensemble des financements du programme et le second sur la « part des financements portant principalement sur des problématiques de développement durable pour la compétitivité de l'agriculture ». Au regard des cibles, les résultats visés sont atteints, ce qui est suffisamment rare pour être relevé.

Au total, le dispositif de performance de la mission « Développement agricole et rural » apparaît encore et toujours perfectible. Vos rapporteurs spéciaux regrettent que le projet d'une amélioration profonde et effective des objectifs et des indicateurs de ces deux programmes ne se traduise toujours pas dans les faits.

MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS » - Mme Fabienne KELLER et M. Yvon COLLIN, rapporteurs spéciaux

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des deux principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- et le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

Ces crédits ne représentent cependant que 25 % environ de l'aide publique au développement française, au sens du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE.

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » EN 2013

A. UNE EXÉCUTION GLOBALE QUI S'ÉCARTE SIGNIFICATIVEMENT DES PRÉVISIONS INITIALES

La mission « Aide publique au développement » a été globalement sous-exécutée par rapport aux prévisions, avec un taux d'exécution de 92 % en autorisations d'engagement (AE) et de 95 % en crédits de paiement (CP), soit une sous-consommation respective de 194 millions d'euros et de 153 millions d'euros.

Ce constat n'est pas nouveau puisque, en 2012, les taux d'exécution étaient de 92 % en AE et de 91 % en CP. Il faut cependant souligner que les prévisions 2013 étaient bien inférieures à celles 2012, avec une baisse d'une année sur l'autre de 12 % en AE et de 6 % en CP.

Cette tendance à la sous-exécution s'observe sur les deux programmes, avec une acuité particulière sur le programme 110, s'agissant des crédits de paiement : leur taux d'exécution par rapport à la prévision est ainsi d'à peine 78 % (- 111,5 millions d'euros).

Exécution comparée des crédits de la mission
« Aide publique au développement » en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

 

2012

2013

évolu-
tion

2012

2013

évolu-
tion

110 - Exécution des crédits du programme « Aide économique et financière au développement »

Prévision LFI *

649,5

495,0

- 23,8 %

1 191,9

1 160,9

- 2,6 %

Crédits disponibles

720,2

473,0

- 34,3 %

1 171,4

1 106,7

- 5,5 %

Écart prévisions et crédits disponibles

70,7

- 22,0

-

- 20,5

- 54,3

-

Consommation

679,0

383,5

- 43,5 %

1 191,9

1 160,9

- 5,4 %

Écart prévisions et crédits consommés

29,6

- 111,5

-

- 35,2

- 66,8

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

104,6 %

77,5 %

-

97,0 %

94,2 %

-

Taux de consommation par rapport aux crédits disponibles

94,3 %

81,1 %

-

98,7 %

98,9 %

-

209 - Exécution des crédits du programme « Solidarité à `égard des pays en développement »

Prévision LFI *

2 108,5

1 934,5

- 8,3 %

2 131,4

1 959,3

- 8,1 %

Crédits disponibles

1 926,0

1 897,5

- 1,5 %

1 869,2

1 875,1

+ 0,3 %

Écart prévisions et crédits disponibles

- 182,5

- 37,0

-

- 262,1

- 84,2

-

Consommation

1 843,5

1 852,1

+ 0,5 %

1 867,5

1 872,7

+ 0,3 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 265,0

- 82,4

-

- 263,8

- 86,6

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

87,4 %

95,7 %

-

87,6 %

95,6 %

-

Taux de consommation par rapport aux crédits disponibles

95,7 %

97,6 %

-

99,9 %

99,9 %

-

TOTAL
Mission « Aide publique au développement »

Prévision LFI*

2 758,0

2 429,5

- 11,9 %

3 323,3

3 120,2

- 6,1 %

Crédits disponibles

2 646,1

2 370,5

- 10,4 %

3 040,6

2 981,8

- 1,9 %

Écart prévisions et crédits disponibles

- 111,8

- 59,0

-

- 282,6

- 138,4

-

Consommation

2 522,5

2 235,7

- 11,4 %

3 024,2

2 966,8

- 1,9 %

Écart prévisions et crédits disponibles

- 235,5

- 193,8

-

- 299,1

- 153,4

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

91,5 %

92,0 %

-

91,0 %

95,1 %

-

Taux de consommation par rapport aux crédits disponibles

95,3 %

94,3 %

-

99,5 %

99,5 %

-

* Y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Cette sous-exécution s'explique principalement :

- sur le programme 110, par le report sur 2014 des AE pour bonifications de prêts pour l'initiative de lutte contre le changement climatique (- 100 millions d'euros) et par la sous-consommation des bonifications de prêts de l'AFD (- 20 millions d'euros en CP), des aides budgétaires globales (- 20 millions d'euros en CP) et sur le Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP) (- 20 millions d'euros en CP) ;

- sur le programme 209, par le report sur 2014 d'un versement au titre du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (- 25 millions d'euros AE = CP) et par une économie sur le Fonds européen de développement, la Commission européenne ayant revu à la baisse ses prévisions de demandes de contributions, en raison de retards dans la mise en oeuvre de projets (- 50 millions d'euros AE = CP).

B. DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS IMPORTANTS EN COURS D'ANNÉE

Les crédits de la mission « Aide publique au développement » ont connu des annulations importantes en fin d'exercice : environ 150 millions d'euros ont été annulés en AE comme en CP dans la loi de finances rectificative pour 2013, compte tenu des prévisions d'exécution.

Mouvements de crédits sur la mission
« Aide publique au développement » en 2013

(en millions d'euros)

 

Programme 110

Programme 209

Mission
« Aide publique au développement »

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Total des crédits en loi de finances initiale (LFI)

495,0

1 160,9

1 934,5

1 959,3

2 429,5

3 120,2

Fonds de concours (FDC)

et attributions de produits (ADP)

-

-

0,2

0,2

0,2

0,2

Sous-total

495,0

1 160,9

1 934,7

1 959,5

2 429,7

3 120,4

(Prévisions LFI dont FDC et ADP)

(495,0)

(1 160,9)

(1 934,5)

(1 959,3)

(2 429,5)

(3 120,2)

Mouvements nets de crédits en cours d'année

- 22,0

- 54,3

- 37,2

- 84,4

- 59,2

- 138,6

dont transferts

-

-

+ 0,1

+ 0,1

+ 0,1

+ 0,1

dont virements

-

-

- 0,3

- 0,3

- 0,3

- 0,3

dont reports

+ 35,0

+ 14,8

+ 54,6

+ 1,0

+ 89,6

+ 15,7

dont loi de finances rectificative

- 57,0

- 69,0

- 91,5

- 85,1

- 148,5

- 154,1

Total des crédits disponibles

473,0

1 106,7

1 897,5

1 875,1

2 370,5

2 981,8

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

La réserve de précaution a été très partiellement levée : à 12 % en AE et à 34 % en CP sur le programme 110 ; à respectivement 24 % et 27 % sur le programme 209.

C. UNE EXÉCUTION EN BAISSE IMPORTANTE S'AGISSANT DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT

L'exécution de la mission dans son ensemble montre une baisse modérée des CP par rapport à l'an dernier (- 1,9 %), tandis que les autorisations d'engagement consommées sont en nette diminution : - 287 millions d'euros, soit une baisse de 11,4 %. Cette baisse correspond quasiment parfaitement à la baisse de la prévision initiale (-11,9 %).

Les dépenses de personnel (titre 2), concentrées sur le seul programme 209, se sont élevées à 208,7 millions d'euros. Le plafond d'emplois n'a pas été atteint (2 104 ETPT pour un plafond d'emplois de 2 267).

II. APERÇU GÉNÉRAL DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS » EN 2013

Exécution comparée des crédits du compte de concours financier
« Prêts à des États étrangers » en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

 

2012

2013

progres-sion

2012

2013

progres-sion

851 - Exécution des crédits du programme « Prêts à des États étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructures»

Prévision LFI

400,0

380,0

+ 33,1 %

390,0

447,0

+ 14,6 %

Consommation

285,6

379,5

+ 32,9 %

157,5

273,3

+ 73,5 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 114,4

- 0,5

-

- 232,5

- 173,7

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

71,4 %

99,9 %

-

40,4 %

61,1 %

-

852 - Exécution des crédits du programme « Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France»

Prévision LFI

986,6

250,2

- 74,6 %

986,6

250,2

- 74,6 %

Consommation

387,7

13,6

- 96,5 %

387,7

13,7

- 96,5 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 598,9

- 236,6

-

- 598,9

- 236,5

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

39,3 %

5,4 %

-

39,3 %

5,5 %

-

853 - Exécution des crédits du programme « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers»

Prévision LFI

412,0

447,0

+ 8,5 %

318,0

330,0

+ 3,8 %

Consommation

402,0

447,0

+ 11,2 %

209,0

238,0

+ 13,9 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 10,0

0,0

-

- 109,0

- 92,0

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

97,6 %

100,0 %

-

65,7 %

72,1 %

-

854 - Exécution des crédits du programme « Prêts à des États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro»

Prévision LFI

0,0

0,0

-

3 894,0

0,0

- 100 %

Crédits disponibles

0,0

17,0

-

17,0

17,0

-

Consommation

0,0

16,3

-

0,0

16,3

-

Écart prévisions et crédits consommés

-

16,3

-

- 3 894,0

16,3

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

-

-

-

0,0 %

-

-

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

· Le programme 851 concerne la « Réserve pays émergents » (RPE), l'un des principaux outils d'aide liée de la France. Son exécution en AE est quasiment parfaite (99,9 %), tandis que son exécution en CP est relativement basse : 40 %.

Cette sous-consommation significative s'explique par des tirages inférieurs aux prévisions sur plusieurs grands projets au Maroc (ligne à grande vitesse entre Tanger et Kenitra), au Vietnam et en Égypte, ainsi que par une exécution moins forte qu'anticipé d'AE en 2012 (- 114 millions d'euros).

· Le programme 852, relatif aux prêts de refinancement accordés dans le cadre de restructuration de dettes, n'a pratiquement pas été exécuté en 2013 : le taux d'exécution en AE comme en CP dépasse ainsi à peine 5 %.

Ce constat s'explique par le décalage d'un an du traitement de la dette du Zimbabwe et du retrait du traitement de la dette argentine, celle-ci pouvant procéder à l'apurement plein en entier de ses arriérés vis-à-vis de la France.

· Le programme 853 porte un prêt très concessionnel (taux de 0,25 % sur trente ans dont dix de différé) accordé par l'État à l'AFD, qu'elle utilise pour octroyer à son tour des prêts concessionnels. Il a parfaitement été exécuté en AE (100 %) mais que partiellement en CP (72 %).

Cette sous-exécution s'explique par des signatures de prêts retardées.

· Le programme 854 était destiné à porter la contribution de la France au plan de soutien en faveur de la Grèce, finalement confié au Fonds européen de stabilité financière (FESF).

17 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour 2013 afin de procéder à une régularisation de la contribution française, suite à la non-participation de la Slovaquie et au retrait de l'Irlande et du Portugal.

Équilibre du compte « Prêts à des États étrangers » en 2013

(en millions d'euros)

Sections

Recettes

Dépenses (CP)

Solde

Section n° 1 (programme 851)

Prêts de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure

391,8

273,3

+ 118,5

Section n° 2 (programme 852)

Prêts pour consolidation de dettes envers la France

43,1

13,7

+ 29,5

Section n° 3 (programme 853)

Prêts à l'Agence française de développement

157,9

238,0

- 80,1

Section n° 4 (programme 854)

Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro

-

16,3

- 16,3

Total

391,8

273,3

+ 118,5

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le compte « Prêts à des États étrangers » a enregistré un solde bénéficiaire de 118,5 millions d'euros, (+ 22,4 millions d'euros en 2012), contre une prévision en LFI d'un déficit de 357 millions d'euros.

La différence de 408,7 millions d'euros s'explique par de moindres dépenses (485,9 millions d'euros, cf. supra) et de moindres recettes (- 77,2 millions d'euros), notamment sur le programme 852, du fait du retrait du traitement de la dette argentine.

III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. DES INQUIÉTUDES QUANT À LA DIMINUTION IMPORTANTE DE L'APD FRANÇAISE EN 2013

Les chiffres 2013 du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE montrent, au niveau international, une augmentation de plus de 6 % de l'aide au développement, qui atteint son plus haut niveau historique.

À contre-courant de cette tendance, l'aide de la France est en baisse de 10 % et représente 0,41 % du revenu national brut (RNB), contre 0,46 % en 2011 et 2012 et 0,50 % en 2010. Dans le même temps, le Royaume-Uni a vu son aide augmenter et respecte pour la première fois l'objectif commun de 0,7 % du RNB.

Certes, le redressement des finances publiques nécessite des efforts importants et il n'est pas dans l'esprit de vos rapporteurs spéciaux d'en exonérer la politique d'aide publique au développement.

Cependant, les AE exécutées sont en baisse de 11 % sur la mission - après une diminution de 49 % en 2012 - et de 20 % sur le compte de concours financier. Ces diminutions très importantes inquiètent vos rapporteurs spéciaux, qui soulignent l'importance de cette mission tant pour les pays en développement que pour l'influence de la France et pour nos entreprises.

Entendu par votre commission des finances le 10 juin dernier, Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, a déclaré que la baisse de l'APD française était conjoncturelle. Vos rapporteurs spéciaux espèrent qu'il en sera effectivement ainsi.

B. UNE MISSION À FORTE INERTIE DU FAIT DE L'IMPORTANCE DES RESTES À PAYER

De par son essence même, la mission « Aide publique au développement » implique des restes à payer importants, puisqu'elle porte souvent des engagements pluriannuels qui se caractérisent par leur longue temporalité.

Ainsi, sur le programme 110, les restes à payer, c'est-à-dire le solde des engagements non couverts par des crédits de paiement, s'élèvent à près de 5 milliards d'euros au 31 décembre 2013, dont plus de 3 milliards concernent l'après 2016 et près de 2 milliards l'après 2020. À la même date, ils représentent environ 1 milliard d'euros sur le programme 209.

Il en résulte pour la mission une forte inertie qui complique son pilotage et réduit les marges de manoeuvre pour l'avenir. Néanmoins, on peut noter que l'exercice 2013, les restes à payer se sont réduits d'environ 730 millions d'euros.

C. UNE PERFORMANCE DIFFICILE À DÉFINIR ET DONC À MESURER

L'aide publique au développement est un domaine qui se prête difficilement à la définition d'objectifs et d'indicateurs de performance.

Une même action peut en effet être évaluée au niveau micro (nombre de postes d'enseignants financés par exemple) ou macro (impact sur le taux d'alphabétisation) et à des horizons temporels différents, qui ne correspondent pas forcément au calendrier parlementaire et à l'examen annuel des lois de finances.

De même, l'influence est un objectif de la politique française d'aide publique au développement qu'il est difficile de quantifier.

Enfin, la logique de résultat ne doit pas être poursuivie sans discernement, au risque de privilégier les interventions dans des pays considérés comme « rentables » ou les actions dont les effets sont plus faciles à mesurer.

Vos rapporteurs spéciaux réaffirment leur souhait que les indicateurs de la mission soient davantage orientés vers les résultats des politiques publiques menées, plutôt que de répondre, trop souvent, à une logique de moyens.

D. UNE AMÉLIORATION DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES

Vos rapporteurs spéciaux tiennent à souligner le travail mené, au cours du printemps 2013, par la direction générale du Trésor et par la direction générale de la mondialisation pour améliorer le document de politique transversale (DPT) sur l'aide publique au développement.

Ce document participe de façon importante à la lisibilité d'une politique difficile à appréhender en raison de la multiplicité des intervenants, des modes de financement et des outils.

MISSION « ANCIENS COMBATTANTS ET LIENS AVEC LA NATION » - M. Philippe MARINI, rapporteur spécial

I. UN TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS DE 99,7 %

La consommation des crédits de paiement (CP) de la mission est satisfaisante avec un taux de 99,7 % des crédits ouverts et 98,2 % des crédits prévus en loi de finances initiale (LFI). Ces taux sont à peu près identiques pour les autorisations d'engagement (AE), avec respectivement 99,5 % et 98,1 %.

Répartition par programme du taux de consommation

des crédits de la mission

(en millions d'euros)

Programme

LFI 2013

Crédits ouverts

Crédits consommés

Taux de consommation par rapport aux crédits votés

Taux de consommation par rapport aux crédits ouverts

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 167

114,2

119,7

112,1

117,6

105,7

112,9

92,6 %

94,3 %

94,3 %

96,0 %

Programme 169

2 838,7

2 838,7

2 802,8

2 802,8

2 802,6

2 802,6

98,7 %

98,7 %

100 %

100 %

Programme 158

109,7

110,0

103,2

103,5

94,6

98,4

86,2 %

89,5 %

91,7 %

95,1 %

Total

3 062,6

3 068,4

3 018,1

3 023,9

3 002,9

3 013,9

98,1 %

98,2 %

99,5 %

99,7 %

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances 2013 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »

Ces taux de consommation présentent quelques disparités à l'échelle des programmes de la mission. En particulier, le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » présente des taux de consommation plus faibles (95,1 % des crédits ouverts) ainsi qu'il sera détaillé plus loin.

Au cours de la gestion 2013, 43,3 millions d'euros de CP ont été annulés en loi de finances rectificative29(*). Ces crédits correspondent pour l'essentiel à des crédits d'intervention des programmes 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » non-consommés. Le projet de loi de règlement 2013 prévoit une annulation supplémentaire de 8,7 millions d'euros.

Exécution 2013 à périmètre courant

Source : commission des finances, d'après les données des rapports annuels de performances 2012 et 2013 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »

Les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » enregistrent une baisse de 3,5 % par rapport à 2012. La mission, en allant au-delà du « zéro valeur », participe à l'effort d'une meilleure maîtrise de la dépense au sein du budget de l'État.

II. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE RESPECTÉE

L'exercice 2013 est la première année prise en compte par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, pour encadrer l'évolution des dépenses de l'État. Le plafond de crédits de la mission «Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation» pour l'exercice 2013 est fixé à 3,04 milliards d'euros, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements.

En 2013, les contributions versées au CAS « Pensions » s'élèvent à 26,2 millions d'euros pour le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » et à 0,1 million d'euros pour le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ». La consommation de CP hors CAS « Pensions » s'est donc élevée à 2 987,6 millions d'euros. La programmation pluriannuelle a été respectée.

III. UNE DÉPENSE FISCALE DE PLUS EN PLUS IMPORTANTE

Depuis quelques années, votre rapporteur spécial s'inquiète de la part croissante que prennent les dépenses fiscales30(*) dans l'effort financier en faveur de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », part d'autant plus grande que les crédits alloués et consommés sont en baisse tandis que les montants des dépenses fiscales sont en hausse constante.

Entre 2008 et 2013, leur montant global a crû de 146 millions d'euros, soit une croissance de 34,8 %. Les dépenses fiscales représentent en 2013 (sur la base d'une évaluation non définitive) 18,8 % des crédits consommés de la mission, contre 11,7 % en 2008. À ces dépenses fiscales, devraient également être ajoutées les exonérations sociales dont bénéficient la retraite du combattant, les retraites mutuelles et les rentes versées aux orphelins, et qui sont évaluées pour 2013 à 147 millions d'euros.

Évolution de la relation dépenses budgétaires / dépense fiscale 2008-2013

(en millions d'euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Crédits de paiement consommés (1)

3 591,8

3 467,2

3 423,2

3 255,4

3 123,3

3 013,9

Dépense fiscale définitive (pour 2013 dépense actualisée) (2)

420

445

458

497

535

566

Part de la dépense fiscale par rapport aux crédits de paiement de la mission (2/1)

11,7 %

12,8 %

13,4 %

15,3 %

17,1 %

18,8 %

Effort financier en faveur de la mission (1 + 2)

4 011,8

3 912,2

3 881,2

3 752,4

3 658,3

3 579,9

Source : commission des finances, d'après les données des rapports annuels de performances de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »

Enfin, au-delà de l'importance de la part des dépenses fiscales dans les crédits de la mission, se pose également la question de leur évaluation. Ainsi, en 2013, les dépenses fiscales représentent un montant actualisé de 566 millions d'euros alors que la prévision en LFI était de 505 millions, soit une différence de 61 millions d'euros. Ce défaut de prévision est récurrent et problématique. Votre rapporteur spécial s'y intéresse cette année dans le cadre de son contrôle budgétaire31(*).

IV. DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DE FONCTIONNEMENT MAITRISÉES

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » se caractérise notamment par la place prépondérante des crédits d'intervention (titre 6) qui représentent près de 94 % des crédits votés et consommés (CP). Cette forte proportion de crédits d'intervention, dépendant des évolutions démographiques des populations concernées, ne doit toutefois pas masquer les réels efforts de maîtrise des crédits de personnel (titre 2) et de fonctionnement (titre 3).

A. UN SCHÉMA D'EMPLOIS ET UNE MASSE SALARIALE EN BAISSE

1. Une réalisation 2013 en deçà du plafond d'emplois

Pour 2013, le plafond d'emplois de la mission était fixé à 1 546 ETPT, soit une baisse de 73 ETPT par rapport à 2012. Le schéma d'emplois de la mission présentait pour sa part une baisse de 72 ETP, hors transfert et modification de périmètre.

Le plafond d'emplois a été respecté avec une réalisation inférieure s'élevant à 1 367 ETPT, de même que le schéma d'emplois dont la cible a été dépassée (- 77 ETP).

2. Une sous-consommation des crédits de titre 2

L'exécution des crédits de titre 2 (dépenses de personnel), qui sont portés par les programmes 167 et 158, s'est élevée à 78 millions d'euros, soit une consommation de 92,8 % des crédits prévus en LFI (84,1 millions d'euros) et 95,7 % des crédits ouverts (81,5 millions d'euros). Cette dépense est en baisse de 8,2 % par rapport à 2012 (85 millions d'euros).

Exécution 2013 des dépenses de titre 2 de la mission

(AE = CP, en millions d'euros)

Programme

Exécutés en 2012

LFI 2013

Ouverts en 2013

Exécutés en 2013

Écart exécution 2013 / exécution 2012

Écart exécution 2013 / crédits en LFI 2013

Écart exécution 2013 / crédits ouverts en 2013

167

83,4

82,2

79,6

76,5

- 8,3 %

- 6,9 %

- 3,9 %

158

1,6

1,9

1,9

1,5

- 6,3 %

- 21,0 %

- 21 %

Total

85,0

84,1

81,5

78,0

- 8,2 %

- 7,2 %

- 4,3 %

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances 2013 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »

Cela a permis une annulation des crédits de titre 2 à hauteur de 2,2 millions d'euros au profit d'autres programmes du ministère de la défense par décret d'avance du 28 novembre 2013. La réserve de précaution (0,4 million d'euros) a quant à elle été intégralement levée et annulée.

B. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT EN BAISSE

L'exécution des crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) s'est élevée à 95,5 millions d'euros, soit une consommation de 93 % des crédits prévus en LFI (102,7 millions d'euros). Ces dépenses sont moins élevées qu'au cours de l'exercice 2012, avec une réduction de 2,9 millions d'euros (- 2,9 %).

C. UNE MAÎTRISE ÉGALEMENT CONSTATÉE AU NIVEAU DES OPÉRATEURS

La maîtrise des dépenses de personnel et de fonctionnement se constate également au niveau des opérateurs. Leurs subventions pour charge de service public sont légèrement en baisse : 56,9 millions d'euros pour l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG), contre 57,9 millions en 2012, et 12,2 millions d'euros pour l'Institution nationale des Invalides - INI -, contre 12,7 millions en 2012.

Ces deux opérateurs du programme 169 ont respecté leur plafond d'emplois. Celui-ci était globalement de 1 370 ETPT pour l'exercice 2013. Il y a eu une sous-consommation de 86 ETPT. L'INI a réalisé 438 ETPT, soit 15 ETPT de moins que le plafond autorisé, et l'ONAC a réalisé 846 ETPT, soit 71 ETPT de moins que le plafond autorisé.

V. PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » : UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA POLITIQUE DE MÉMOIRE

L'importance croissante accordée à l'action 2 « Politique de mémoire » se confirme. La politique de mémoire consomme 16,2 % des CP du programme en 2013 (contre 12,7 % en 2012). Elle a bénéficié de 18,3 millions d'euros en CP en 2013, en léger dépassement par rapport aux crédits votés (+0,9 million d'euros).

La consommation des crédits consacrés aux actions de mémoire a été moindre que prévu en LFI 2013 (-1,2 million d'euros en AE et -1,5 million d'euros en CP) en raison du report de certains travaux en vue de la commémoration des 70 ans du débarquement en Normandie.

La consommation des crédits consacrés à la création et à l'entretien des lieux de mémoire a également été plus faible (-1,5 million d'euros en AE et CP) principalement en raison du retard pris dans l'édification du monument à la mémoire des soldats tombés en opérations extérieures (OPEX). La procédure de passation de marché, débutée en septembre 2012, n'a pu être clôturée au cours de l'exercice 2013.

En revanche, les crédits de subventions et transferts ont été majorés de 4 millions d'euros, ce qui a permis un abondement de 2,1 millions d'euros de l'allocation versée à l'ONAC-VG, qui l'a notamment consacré au programme pluriannuel de rénovation des sépultures de guerre et de mise en valeur des hauts lieux de la mémoire nationale. Une enveloppe de 1,4 million d'euros a été allouée pour soutenir des projets mémoriels portés par des acteurs publics ou privés.

VI. PROGRAMME 169 « RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT » : UNE RETRAITE DU COMBATTANT SOUS-BUDGÉTISÉE

L'exercice 2013 a intégré le financement de l'extension en année pleine de l'augmentation de quatre points supplémentaires de la retraite du combattant (passée de 44 à 48 points le 1er juillet 2012) et dont le coût était estimé à 54 millions d'euros. Les crédits consacrés à la retraite du combattant sont versés sur le programme-miroir 743 du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » pour être ensuite reversés aux bénéficiaires.

Ces crédits ont été budgétisés à hauteur de 821,3 millions d'euros en LFI 2013. Cette budgétisation prenait en compte un excédent de versements au titre de la retraite du combattant de 17,2 millions d'euros sur le programme 743 du CAS « Pensions », soit une dépense prévue de 838,5 millions d'euros.

Or, en exécution, il a été fait appel à la quasi-intégralité des excédents de versements du programme 743 du CAS « Pensions » provenant de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », qu'ils proviennent de la retraite du combattant ou des pensions militaires d'invalidité, soit 28,2 millions d'euros. Par ailleurs, un dépassement de 2,2 millions d'euros est constaté, soit une dépense effectivement réalisée de 851,7 millions d'euros.

La dépense consacrée à la retraite du combattant, en hausse de 33,9 millions d'euros par rapport à 2012, a donc mal été évaluée ab initio et l'absorption de la quasi-intégralité des excédents du programme 743 du CAS « Pensions » prive de souplesse la gestion de l'exercice 2014, que ce soit pour la retraite du combattant ou les pensions militaires d'invalidité.

VII. PROGRAMME 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE » : UNE DIFFICILE PRÉVISION

Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » présente le taux de consommation le plus faible, avec 95,1 % des CP ouverts. Cette sous-consommation, qui représente 11,6 millions d'euros en CP par rapport aux crédits votés en LFI, s'explique en grande partie par la surestimation du montant consacré à l'indemnisation des victimes de spoliation en application du décret n° 99-778 du 10 septembre 1999. Cette surestimation (9 millions d'euros) a concerné à la fois le nombre de bénéficiaires attendus et le coût moyen par dossier. Cet écart était du même ordre l'année dernière (9,2 millions d'euros) et traduit la difficulté de l'exercice de prévision d'une dépense qui dépend notamment du nombre de dossiers remis à la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), de l'importance du patrimoine spolié et de la date à laquelle le dossier va arriver au terme de son instruction.

VIII. UNE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTE

En 2013, la performance a dans l'ensemble atteint des résultats satisfaisants, à l'exception notable du « délai moyen de traitement des pensions militaires d'invalidité », qui est un indicateur du programme 169.

Les indicateurs du programme 16732(*), qui ne concernent que la journée défense et citoyenneté (JDC), atteignent de meilleurs résultats que les cibles fixées. Les taux de satisfaction de l'usager de la JDC, sur la qualité de la prestation offerte et l'impact de la JDC sur l'image de la défense et de l'armée, sont respectivement à 87,7 % et 88,3 %, au lieu de 87 % en prévision dans le projet annuel de performances (PAP) 2013. Ces bons résultats sont toutefois présentés par le responsable du programme comme pouvant refléter l'impact positif auprès de l'opinion publique de l'intervention militaire au Mali. Par ailleurs, le coût moyen par participant à la JDC est évalué à 150 euros, soit un coût inférieur à la cible fixée dans le PAP 2013 (moins de 160 euros).

La performance du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » repose notamment sur l'indicateur 1.1 « délai moyen de traitement des pensions militaires d'invalidité ». Or cet indicateur, qui concerne les militaires de carrière33(*), s'est dégradé de manière très importante au cours de l'exercice. Cette durée était de 455 jours en 2012 et un objectif de 350 jours avait été fixé en PAP 2013. La réalisation n'a été que de 500 jours, soit 150 jours de plus que l'objectif et 45 jours de plus que la réalisation en 2012. Le responsable du programme explique ce mauvais résultat par la réorganisation en cours de la sous-direction des pensions. En particulier, celle-ci a diminué de manière importante ses effectifs au cours de l'exercice (- 82 ETP selon l'objectif de déflation programmé), alors qu'elle n'a pu mettre en oeuvre dans les temps la nouvelle organisation nécessaire pour gagner en productivité. Compte tenu de l'ampleur de cette réorganisation, il semble que son impact réel sur le temps de traitement des dossiers a été mal appréhendé et que la cible en PAP 2013 était manifestement trop optimiste. On notera que l'indicateur 4.1 qui mesure le coût de la journée d'un pensionnaire de l'INI est lui en progression avec un coût de 378 euros, soit un chiffre inférieur à la cible de 409 euros. Cette évolution favorable est notamment due à un meilleur taux d'occupation des lits (96 %).

MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT » - M. Charles GUENÉ, rapporteur spécial

I. LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE AU NIVEAU DE LA MISSION

La loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a défini le plafond de crédits de paiements (CP) de la présente mission, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », à 0,49 milliard d'euros.

En 2013, les crédits prévus et exécutés, hors contribution de la mission au CAS « Pensions » (qui s'élève à 126,5 millions d'euros) ont respecté l'enveloppe pluriannuelle.

Dépassement et respect de la programmation pluriannuelle

(en milliards d'euros)

 

Plafonds de CP du budget triennal 2011-2014

Plafonds de CP de la programmation 2012-2017*

2011

2012

2013

2012

2013

Budget triennal

0,59

0,60

0,61

0,48

0,49

Crédits ouverts

0,60

0,62

 

-

0,49

Dépenses exécutées

0,57

0,61

 

-

0,48

Écart

- 0,02

+ 0,01

 

-

- 0,01

*Hors contribution de l'État au CAS « Pensions »

Source : commission des finances, d'après les données issues des rapports annuels de performances 2012 et 2013 de la mission « Conseil et contrôle de l'État »

II. LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

A. LA GESTION DYNAMIQUE DES CRÉDITS

En 2013, le taux d'exécution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale s'établit à 104,1%, soit une légère surconsommation. Néanmoins, rapporté aux crédits ouverts, ce taux d'exécution est ramené à 99,9 %. En effet, le CESE a pu s'appuyer sur le produit de recettes de valorisation du Palais d'Iéna, venant compléter l'enveloppe budgétaire initiale pour financer le fonctionnement de l'institution. In fine, il convient de souligner le bon calibrage global de la prévision budgétaire, qui s'appuie sur une gestion dynamique des crédits.

Par rapport à l'exécution 2012, la consommation des crédits augmente de 3,3 %.

Données générales d'exécution des CP
du programme « Conseil économique, social et environnemental »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances « Conseil et contrôle de l'État » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

En ce qui concerne la présentation de la consommation des crédits du programme, une remarque de forme s'impose : le rapport annuel de performances ne fait pas apparaître la consommation des dépenses d'investissement dans la récapitulation des crédits, ni les transferts de crédits intervenus hors titre 2, ce qui rend l`information sur l'exécution budgétaire incomplète. Il est en effet impossible de distinguer les crédits de titre 3 (fonctionnement) et les crédits de titre 5 (investissement). Une amélioration de la présentation du rapport annuel de performances est donc souhaitable afin de le rendre plus lisible. Néanmoins, votre rapporteur spécial peut livrer l'analyse suivante.

En LFI 2013, le CESE avait réduit ses dotations de fonctionnement (titre 3) de 18,6 % par rapport à 2012, en escomptant des économies réalisées sur les frais de déplacements et de représentation. La Cour des comptes avait en outre préconisé, en budgétisation, le redéploiement d'un million d'euros du titre 3 vers le titre 5 (crédits d'investissement).

En exécution, le CESE a toutefois peiné à respecter cette enveloppe, en raison de dépenses de fonctionnement supplémentaires induites par le développement des activités de valorisation du Palais d'Iéna mais aussi du report de charges antérieures. Les dépenses de titre 3 ont représenté 5,77 millions d'euros, alors que 4,37 millions d'euro avaient été prévus. Pour compenser cette hausse de dépenses de fonctionnement, il a été recouru à la fongibilité asymétrique, en réaffectant au profit du titre 3 une part des recettes de valorisation du Palais, qui, en pratique, abondent le titre 2 du programme.

En ce qui concerne les crédits d'investissement (titre 5), ils ont été consommés à hauteur de 1,66 million d'euros (1,39 million d'euros avaient été budgétés).

B. UNE DIMINUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS ET LA RÉALISATION D'ÉCONOMIES SUR LES CRÉDITS DE PERSONNEL

Le présent programme s'appuie, en 2013, sur un total de 136 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit un écart de 23 ETPT en moins par rapport au plafond d'emplois prévu (159).

Le CESE s'est engagé en 2013, sur une réduction de son plafond d'emplois de 3 ETPT par an jusqu'en 2015, afin de faire converger ses effectifs théoriques vers les effectifs réels. En outre, une réflexion est en cours afin de privilégier le coeur de métier du CESE, ce qui devrait se traduire par un redéploiement des effectifs en faveur des agents de catégorie A.

Au total, 34,52 millions d'euros ont été consommés en dépenses de personnel. Par ailleurs, grâce aux économies induites par les nouvelles règles de présentéisme, le différé de recrutements et l'effet du glissement-vieillesse-technicité (GVT) négatif, ainsi qu'aux nouvelles recettes de valorisation, il a pu être recouru à la fongibilité asymétrique à hauteur de 1,7 million d'euros au bénéfice du titre 3.

C. LA STRATÉGIE DE VALORISATION DU PALAIS D'IÉNA

L'année 2013 a vu la montée en puissance des opérations de valorisation du Palais d'Iéna (environ 200 événements organisés en 2013), dont les recettes nettes ont atteint 1,95 million d'euros (soit + 0,42 million d'euros par rapport à l'exécution 2012).

Parmi ces recettes :

- 0,5 million d'euros a été affecté à la réduction du déficit de la Caisse de retraites du CESE (titre 2) ;

- 1,45 million d'euros a été destiné aux travaux d'entretien et de valorisation du Palais d'Iéna (titres 3 et 5).

En dégageant une nouvelle source de financement, la stratégie de valorisation du Palais d'Iéna conduite depuis 2011 permet de couvrir des dépenses courantes et d'investissement tout en contribuant à abonder la Caisse de retraites du CESE. Elle mérite d'être saluée comme une mise en valeur utile et intelligente du patrimoine de la collectivité nationale.

D. LA CAISSE DE RETRAITES DU CESE SUR LE CHEMIN DE L'ÉQUILIBRE

La Caisse de retraites du CESE devait faire face depuis plusieurs années à un problème structurel du financement, les difficultés étant aggravées par le renouvellement des membres de l'institution. Le Conseil a donc entrepris, en 2011, une réforme salutaire (rapprochement des règles de la fonction publique et réduction de 15 % du rendement des pensions des futurs conseillers).

Cette réforme, ainsi que l'affectation de recettes de valorisation du Palais d'Iéna, ont permis de maîtriser la dépense liée à la subvention d'équilibre de la Caisse. Toutefois, cette subvention a augmenté en 2013. Alors qu'elle était de 3,4 millions d'euros en 2012, elle est passée à 4,9 millions en 2013 (+ 44,1 %) grâce à un abondement de 1,5 million d'euros consenti par la direction du budget dans le cadre de la négociation triennale.

E. L'APPRÉHENSION DÉLICATE DE LA PERFORMANCE D'UNE INSTITUTION TELLE QUE LE CESE

Il convient de rappeler que, par nature, le CESE, assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative, se prête mal à la mesure de la performance. Le rapport annuel de performances reflète donc surtout l'activité du CESE. En 2013, le nombre d'indicateurs de performance a été nettement réduit : le programme en compte désormais 6 (contre 11 précédemment), soit 3 par objectifs.

En 2013, on constate une augmentation du nombre d'avis produits par le CESE : 24 contre 17 en 2012.

En dépit de l'abattement sur indemnités mis en place en cas d'absence34(*), l'assiduité en plénière a reculé à 74 % (contre 77 % en 2012), et le taux de présence en réunion de section a baissé à 59 % (contre 60 % en 2012).

En réalité, seul l'indicateur « Fonctionnement » constitue un indicateur d'efficience en ce qu'il mesure le ratio de dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre. Ce ratio est en diminution à 18 688 euros, contre 19 445 en 2012, ce qui atteste d'une bonne maîtrise de ces dépenses.

III. LE PROGRAMME 164 « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

A. LE RESPECT DE L'AUTORISATION INITIALE

Comme en 2012, le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » s'est tenu dans le cadre défini par la LFI. Le taux d'exécution des AE et des CP initialement prévus s'établit ainsi à, respectivement, 93,8 % et 94,4 %.

Données générales d'exécution du programme
« Cour des comptes et autres juridictions financières »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances « Conseil et contrôle de l'État » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

La légère sous-consommation observée sur le programme s'explique, sur le titre 2, par la sous-exécution du plafond d'emplois (cf. infra) et, sur les autres titres, en raison d'économies réalisées sur les dépenses de fonctionnement grâce au recours à des mutualisations d'achats et à la renégociation de certains marchés.

Il convient par ailleurs de relever une progression modérée de la consommation entre 2012 et 2013 : + 0,77 % en CP, alors même que la demande inscrite en LFI pour 2013 faisait apparaître une augmentation de + 1,9 % en CP.

B. LE DÉLICAT PILOTAGE DES EFFECTIFS

Les effectifs du présent programme s'élèvent à 1 746 ETPT en fin d'exercice.

Cette année plus encore35(*), on constate un écart entre le nombre d'ETPT réalisés et le plafond d'emplois fixé par la LFI. En 2013, cet écart représente 94 ETPT de moins que le plafond établi à 1 840 ETPT et se situe 37 ETPT en deçà de la réalisation de 2012.

Cet écart s'explique par un double phénomène. D'une part, les départs en retraite et les fins de détachements ont été supérieurs aux prévisions (253 constatés contre 193 anticipés). D'autre part, les arrivées, qui avaient été, elles, correctement anticipées, n'ont pas compensé ce surcroît de départ.

En outre, la réforme des juridictions financières, dont le dispositif d'accompagnement à la mobilité a offert le choix aux personnels des sept chambres régionales des comptes (CRC) restructurées de quitter les juridictions financières pour d'autres administrations ou d'opter pour un changement d'affectation, s'est encore traduite sur les effectifs du programme en 2013, par une quarantaine d'agents en moins.

Enfin, la politique de requalification des emplois vers la fonction de contrôle, qui profite aux agents de catégories A, a été plus lente que prévue, ce qui a occasionné un décalage des recrutements sur 2014.

Corrélativement, sur les 189,36 millions d'euros de dépenses de personnels prévues en LFI (soit plus de 86 % du total des CP votés sur le programme), 179,53 millions d'euros ont été ouverts et 175,71 millions d'euros ont été consommés, soit un taux de consommation de 92,8 % des crédits budgétés et 94,8 % des crédits ouverts.

Cependant, pour tempérer l'analyse de cette sous-consommation, il est nécessaire de rappeler que la Cour des comptes doit conserver une marge de postes vacants afin de pouvoir faire face aux retours de magistrats placés en position extérieure. Ces retours sont difficilement prévisibles.

C. L'IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES (CRC)

La réorganisation structurelle des CRC est issu de la loi  2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, dont l'article 46 prévoit que le siège et le ressort de ces chambres sont fixés par décret en Conseil d'État, sans que leur nombre puisse excéder vingt (au lieu de vingt-sept auparavant).

Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes a fixé le siège et le ressort des vingt CRC : quatorze en métropole (Arras, Bordeaux, Dijon, Épinal, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Noisiel, Orléans, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse ), cinq en outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion et Mayotte) et une en Corse (Bastia).

Il apparaît que l'impact budgétaire total de cette réforme a été largement révisé à la baisse puisqu'il devrait finalement atteindre 6,77 millions d'euros (contre une estimation initiale totale de 13,43 millions d'euros), dont 5,63 millions ont été exécutés sur 2012 et 2013.

Le regroupement de sept sièges de CRC devrait néanmoins, dès 2014, engendrer des économies de dépenses immobilières, de l'ordre de 0,95 million d'euros selon les estimations de la Cour des comptes.

D. LA PERFORMANCE GLOBALEMENT POSITIVE

À l'instar des autres programmes composant la présente mission, la mesure de la performance de la Cour des comptes et des autres juridictions financières demeure délicate. Comment traduire par des indicateurs la qualité d'un rapport ou la part imputable aux travaux des juridictions financières dans l'amélioration de la gestion publique ?

Néanmoins, le travail de réflexion afin de perfectionner les indicateurs a été mené à son terme en 2013. Couvrant la totalité du champ d'action des juridictions financières, la mesure de la performance comporte désormais dix indicateurs (contre sept précédemment).

En 2013, l'indicateur mesurant la part contrôlée des comptes tenus par les comptables publics montre une performance se situant dans la fourchette basse de la prévision : réalisation 2013 de 15 % pour la Cour des comptes et 17 % pour les CRTC alors que la prévision annonçait 15-20 %. Néanmoins, en ce qui concerne les CRTC, ce taux est identique à la réalisation 2012, ce qui atteste d'une stabilité de cette activité de contrôle en dépit de la mise en oeuvre du regroupement de sept CRC.

En ce qui concerne l'objectif d'assistance aux pouvoirs publics, l'indicateur de réalisation par la Cour des comptes des travaux dans les délais affiche une réalisation de 100 % (pour un total de 15 rapports remis au Parlement, incluant les enquêtes menées en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances).

L'indicateur recensant le nombre d'auditions de membres des juridictions financières devant le Parlement en dénombre 24, contre une prévision de 35. En effet, l'agenda parlementaire ayant été particulièrement chargé, plusieurs auditions ont dû être reportées en 2014.

IV. LE PROGRAMME 340 : « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES » (HCFP)

Créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est un organisme indépendant, qui répond à la double mission d'éclairer les choix du Gouvernement et du Parlement et de veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l'équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France.

Placé auprès de la Cour des comptes mais distinct de celle-ci, il fait l'objet d'un programme ad hoc au sein de la présente mission. Ce programme ne comprend qu'une seule action, intitulée « Haut Conseil des finances publiques » qui recouvre donc la totalité des crédits dévolus au présent programme.

A. UN PROGRAMME AUX MOYENS LIMITÉS CRÉÉ EN COURS D'EXERCICE BUDGÉTAIRE

1. L'exercice budgétaire partiel de 2013

Les crédits du programme 340 ont été ouverts par le décret d'avance du 13 mai 2013, qui a opéré un prélèvement en cours d'exécution budgétaire sur le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », d'un montant de 0,78 million d'euros en AE et en CP pour couvrir le restant de l'année 2013.

Cette dotation a connu une annulation de 0,17 million d'euros en PLFR pour 2013, portant le total des crédits ouverts à 0,61 million d'euros.

Les crédits consommés ont totalisé 0,35 million d'euros en CP, soit un taux d'exécution de 57,4 % des crédits ouverts en exécution.

2. Un plafond d'emplois limité

Le plafond d'emplois fixé par le décret d'avance du 13 mai 2013 précité s'établit à 2,5 ETPT. Sur l'exercice budgétaire 2013, 2,1 ont été réalisés.

B. L'ABSENCE DE MESURE DE LA PERFORMANCE EN 2013

En raison du calendrier de mise en place du HCFP, la mesure de la performance du présent programme en 2013 n'a pas pu être définie.

Pour mémoire, dans le PLF pour 2014, un objectif unique a été assigné au présent programme (« Contribuer à la qualité de l'élaboration des projets de texte financier ») assorti lui-même d'un seul indicateur mesurant les « Avis rendus dans les délais », avec une prévision fixée à 100 %, ce qui correspond à l'obligation imposée au HCFP par la loi organique précitée, de rendre son avis à temps afin qu'il soit joint aux projets de loi lors de leur transmission au Conseil d'État.

V. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

A. LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE CONFORME À L'AUTORISATION INITIALE

L'exercice 2013 s'est caractérisé par une exécution conforme à l'autorisation budgétaire accordée en loi de finances initiale pour le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives ».

Données générales d'exécution du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances « Conseil et contrôle de l'État » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Le taux d'exécution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale s'établit à un niveau satisfaisant de 98,1 %, tant en AE qu'en CP.

B. LA STRATÉGIE DE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS

Les juridictions administratives sont confrontées au double défi de rendre leurs décisions dans un délai raisonnable tout en préservant la qualité des jugements. L'enjeu est d'autant plus fort dans un contexte de progression des contentieux avec, notamment, l'augmentation (respectivement + 18 % et + 20,6 % devant les tribunaux administratifs, par exemple36(*)) des litiges relatifs au droit au logement opposable (DALO) et au revenu de solidarité active (RSA).

Affaires enregistrées par les juridictions administratives depuis 2010

 

2010

2011

2012

2013

Tribunaux administratifs (TA)

175 377

182 916

178 491

175 762

Cours administratives d'appel (CAA)

27 408

28 279

28 494

28 885

Conseil d'État (CE)

9 374

9 346

9 035

9 235

Source : rapport public 2014 du Conseil d'État

Afin de faire face à cette situation, des moyens supplémentaires en effectifs sont consentis depuis plusieurs années aux juridictions administratives. Ces moyens viennent accompagner des réformes de procédure visant à accélérer le traitement de certains dossiers (jugements rendus par ordonnance ou par un juge unique). Cette tendance s'est poursuivie en 2013, le nombre d'ETPT au sein du présent programme passant de 3 646 à 3 652. À périmètre constant, le schéma d'emploi a progressé de 33 emplois temps plein (ETP) pour une prévision de 40 ETP37(*).

C. LA GÉNÉRALISATION DES TÉLÉPROCÉDURES : UNE DÉMARCHE VOLONTARISTE DE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE

Essentiellement constituées de frais postaux, les dépenses en frais de justice ont représenté en 2013 une enveloppe de 11 millions d'euros. Ces crédits ont ainsi progressé de 1,9 million d'euros par rapport à 2012 sous l'effet de l'accroissement de l'activité contentieuse.

Le Conseil d'État et les autres juridictions administratives se sont engagés dans une démarche volontariste de maîtrise de cette dépense en généralisant les téléprocédures. Le décret n° 2012-1437 du 21 décembre 2012 a en effet pérennisé l'expérimentation, devant les juridictions administratives, de la possibilité de transmettre des écritures et des pièces de la procédure contentieuse par voie électronique, via l'application Télérecours. Au 31 décembre 2013, les transmissions dématérialisées représentaient ainsi devant le Conseil d'État 37 % de l'ensemble des requêtes enregistrées. Les trois principaux contentieux concernés sont le contentieux fiscal, celui de la fonction publique et celui de l'urbanisme.

D. LA RELATIVE FRAGILITÉ DES RÉSULTATS OBTENUS

En matière de performance, le bilan d'ensemble du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » est positif. Les principaux indicateurs ont enregistré des progrès.

Devant le Conseil d'État, le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock a été réduit d'un mois pour atteindre sept mois et vingt-cinq jours. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) voit sa performance se redresser très significativement avec un délai de six mois et vingt-quatre jours (contre neuf mois et cinq jours en 2011 et huit mois et sept jours en 2012). Devant les TA le délai tend à se stabiliser (neuf mois et vingt-cinq jours en 2013, soit trois jours de moins qu'en 2012), de même que devant les cours administratives d'appel (onze mois et douze jours, soit un jour supplémentaire par rapport à 2012).

Ces résultats sont obtenus en maintenant la qualité des décisions rendues, comme en atteste l'évolution des taux d'annulation. Ainsi, par exemple, le taux d'annulation par les cours administratives d'appel (CAA) des jugements des TA se situe à 16,8 % (contre 16,4 % en 2012).

La performance des juridictions administratives reste toutefois largement tributaire d'aléas extérieurs à leur fonctionnement et à leur organisation. D'une part, certaines innovations législatives sont susceptibles de venir alourdir la charge de leurs activités contentieuses. Le bilan stratégique du présent programme figurant dans le rapport annuel de performances souligne que « la situation des juridictions administratives demeure fragile, en raison notamment de l'augmentation probable du contentieux des étrangers et des contentieux sociaux, ainsi que du transfert à la justice administrative du contentieux des plans de sauvegarde de l'emploi (PSE). Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel pourraient également devoir faire face à de nouveaux contentieux dans les années à venir : il est notamment envisagé de leur confier le contentieux traité par les commissions départementales et la commission centrale d'aide sociale ainsi que le futur contentieux du stationnement qui sera rattaché à une juridiction administrative spécialisée ». D'autre part, l'activité de la CNDA dépend des circonstances géopolitiques et de la capacité de jugement en amont de cette juridiction. À cet égard, le bilan stratégique appelle l'attention sur le fait que « l'augmentation du stock des dossiers en instance devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) durant l'année 2013, et le renforcement de la capacité de jugement de l'office qui interviendra durant l'année 2014, laissent à penser que le nombre de recours devant la CNDA devrait connaitre une forte progression en 2014 et 2015 ».

MISSION « CULTURE » - MM. Yann GAILLARD et Aymeri de MONTESQUIOU, rapporteurs spéciaux

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION « CULTURE » EN 2013

A. UNE EXÉCUTION GLOBALE TRÈS PROCHE DE LA PRÉVISION INITIALE

La mission « Culture » porte les moyens budgétaires dédiés aux trois objectifs suivants :

- protéger, sauvegarder et mettre en valeur le patrimoine culturel ;

- favoriser la création des oeuvres d'art et de l'esprit ;

- développer les pratiques et les enseignements artistiques, et contribuer au développement de l'éducation artistique et culturelle des enfants et des jeunes adultes.

Comme au cours de l'exercice précédent, avec une légère amélioration, la consommation des crédits de la mission « Culture » a été très proche de la prévision retenue dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2013 (cf. tableau ci-après) :

2,55 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) ont été consommés, contre une prévision de 2,59 milliards d'euros, ce qui correspond à un taux de consommation de 98,2 % ;

2,62 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) ont été consommés, alors que la prévision s'élevait à 2,65 milliards d'euros, soit un taux de consommation de 98,7 %.

L'exécution 2013 renvoie à une réalité plus contrastée entre programmes :

- le programme 175 « Patrimoines » affiche une très légère surexécution, avec des taux respectifs de consommation de 100,8 % en AE et 101,5 % en CP ;

- la consommation des crédits du programme 131 « Création » est globalement très proche de la prévision, avec 98,2 % de taux de consommation aussi bien en AE qu'en CP ;

- le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » affiche quant à lui une légère sous-exécution, avec des taux de consommations respectifs de 96,5 % en AE et 97,1 % en CP.

Le tableau ci-dessous récapitule les données de l'exécution budgétaire 2013 de la mission « Culture ».

Consommation des crédits de la mission « Culture » en 2013

(en millions d'euros)

   

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

   
   

2012

2013

2012

2013

Programme 175 -« Patrimoines »

Prévision LFI

806 649 512

771 478 045

880 575 291

786 487 967

Consommation

774 413 866

777 589 503

801 843 415

797 990 541

Taux de consommation

96 %

100,8 %

96 %

101,5 %

Programme 131- « Création »

Prévision LFI

736 014 586

752 250 936

788 244 586

775 710 912

Consommation

727 602 178

738 655 113

787 495 950

761 553 260

Taux de consommation

98,9 %

98,2 %

99,9 %

98,2 %

Programme 224 -« Transmission des savoirs et démocratisation de la culture »

Prévision LFI

1 060 125 443

1 074 252 617

1 082 132 568

1 089 696 911

Consommation

1 044 413 809

1 036 118 352

1 060 851 818

1 058 577 839

Taux de consommation

98,5 %

96,5 %

98 %

97,1 %

Total mission « Culture »

Prévision LFI

2 602 789 541

2 597 981 598

2 750 952 445

2 651 895 628

Consommation

2 546 429 853

2 552 363 148

2 650 191 183

2 618 121 640

Taux de consommation

97,8 %

98,2 %

96,3 %

98,7 %

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

B. UNE MISSION CONTRIBUTRICE NETTE AU SCHÉMA DE FIN DE GESTION

La mission « Culture » a fait l'objet d'annulations de crédits en fin de gestion, aussi bien dans le cadre du décret d'avance de novembre 2013, que dans le cadre de la dernière loi de finances rectificative pour 2013.

Annulations de crédits sur la mission culture en 2013

(en millions d'euros)

 

Décret d'avance

Loi de finances rectificative de fin d'année

Autorisations d'engagement (AE)

- 3,75

- 46,04

Crédits de paiement (CP)

- 3,75

- 81,73

Source : Cour des comptes

La mission est contributrice nette au schéma de fin de gestion.

Les annulations de crédits opérées par le décret d'avance ont porté exclusivement sur les dépenses de personnel (hors compte d'affectation spécial (CAS) « Pensions ») portées par le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », tandis que les annulations intervenues en loi de finances rectificative portent essentiellement sur les autres titres. La majorité des crédits annulés concerne des crédits mis en réserve, le reliquat portant sur des crédits devenus sans objet en raison de l'évolution prévisionnelle de la masse salariale d'ici fin 2013. Les annulations de fin de gestion devraient donc être sans conséquence sur l'exécution 2014.

C. UNE EXÉCUTION 2013 QUI CONFIRME LA RÉDUCTION DES CRÉDITS CONSOMMÉS OBSERVÉE EN 2012

L'exercice 2012 avait marqué une rupture avec les exercices précédents. En effet, les dépenses exécutées s'étaient avérées, pour la première fois, d'un niveau inférieur à celle prévues par le triennal. L'exercice 2013 confirme cette tendance, puisque les crédits de la mission ouverts en loi de finances initiale demeurent inférieurs aux crédits programmés au titre de l'annuité 2013 du nouveau triennal 2013-2015.

Les données de la Cour des comptes font ainsi apparaître que les dépenses exécutées en 2013 (hors fonds de concours) s'avèrent d'un niveau inférieur à celles programmées dans le cadre de la programmation triennale à hauteur, respectivement, de - 51,84 millions d'euros en autorisation d'engagement et de - 37,57 millions d'euros en crédits de paiement.

Ce résultat doit être tempéré dans la mesure où la Cour des comptes indique que « le respect de la programmation a été permis par les annulations de crédits opérées en fin de gestion ».

Vos rapporteurs spéciaux regrettent une nouvelle fois l'absence de développement sur le respect de la programmation triennale dans le rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de règlement pour 2013. Ils souhaitent que ces informations figurent dans le rapport annuel de performances de l'exécution 2014.

Par ailleurs, pour la deuxième année consécutive, les crédits consommés par la mission ont été inférieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

On constate également un taux d'annulation des crédits gelés en début de gestion de 32 % en AE et 62 % en CP, ce qui marque un net progrès par rapport à l'année dernière au cours de laquelle la plupart des crédits gelés avaient finalement été restitués.

La réduction des dépenses, comme en 2012, est principalement la conséquence de l'arrêt des grands projets, qui se traduit par un ralentissement conséquent des crédits d'investissement. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire38(*), « la baisse importante des AE constatée en 2012 (-52 %) se répercute logiquement sur les CP (-31 %) en 2013 ».

Elle s'explique également par la réduction des subventions octroyées aux opérateurs (- 5,4 % de subventions pour charges de service public en crédits de paiement entre 2012 et 2013).

Il n'en reste pas moins que le ministère devra demeurer vigilant quant aux risques de dérapage éventuels liés aux chantiers conduits par ses grands opérateurs (Projet Pyramide du Louvre par exemple).

En outre, les dépenses d'intervention ont augmenté de 13 % en 2013. Ce dynamisme traduit le choix politique de préserver les crédits en faveur du spectacle vivant comme ceux en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments historiques.

Enfin, on peut souligner que l'exercice 2013 a inscrit pour la première fois en loi de finances initiale la compensation des mesures de gratuité en faveur des 18-25 ans aux opérateurs de la mission, pour un coût de 18 millions d'euros. Cette démarche va dans le sens d'une amélioration de l'information budgétaire et d'un renforcement de la sincérité de la loi de finances.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LES DIFFICULTÉS PERSISTANTES DE TRÉSORERIE DE L'INSTITUT NATIONAL DE RECHERCHES ARCHÉOLOGIQUES PRÉVENTIVES (INRAP)

L'exécution 2013 a été marquée, une nouvelle fois, par les difficultés de trésorerie de l'Inrap. La récurrence de ce phénomène a notamment motivé le lancement par votre rapporteur spécial Aymeri de Montesquiou d'un contrôle de l'opérateur en 2014.

La loi de finances initiale n'avait pas prévu de crédits pour l'Inrap. Cependant, en raison des difficultés de recouvrement de la redevance d'archéologie préventive sur sa partie urbanisme, l'opérateur a bénéficié d'un concours exceptionnel de trésorerie, pour un montant de 25 millions d'euros39(*), imputés sur l'action 9 « Patrimoine archéologique » du programme 175 « Patrimoines ». Cette dépense a été financée en autorisation d'engagement par la levée de la réserve de précaution à hauteur de 18 millions d'euros, et par la fongibilité des crédits à partir de l'action 1 « Patrimoine monumental » à hauteur de 10 millions d'euros. En crédits de paiement, cette dépense a pu être financée par redéploiement à partir de l'action 1 à hauteur de 20 millions d'euros, et par la levée de la réserve de précaution pour un montant de 8 millions d'euros.

Le ministère de la culture et de la communication comme la direction du budget ont indiqué que les difficultés techniques liées au recouvrement de la redevance d'archéologie préventive sont en voie d'être réglées et permettent d'espérer l'absence de répétition de ce phénomène en 2014. Il conviendra de rester vigilant sur ce point.

B. UN PLAFOND D'EMPLOIS SENSIBLEMENT AJUSTÉ EN GESTION

Avec une exécution de 10 758 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2013, le plafond d'emplois ministériel autorisé a été respecté, soit une baisse modeste de 0,14 % à hauteur de 15 ETPT par rapport à l'exécution 2012 (10 773).

Le schéma d'emplois du ministère était quant à lui fondé sur une prévision de - 15 équivalents temps plein (ETP) en loi de finances initiale. Toutefois, il a fait l'objet d'un ajustement important en gestion. Le ministère de la culture et de la communication a en effet finalement choisi de renforcer son objectif de réduction d'emplois pour 2013 de - 15 ETP à - 55 ETP.

Il indique que cet ajustement a permis de tenir compte du décalage observé début 2013 entre les prévisions d'entrées et les réalisations, et de mieux lisser dans le temps l'objectif total de 98 suppressions d'emplois à réaliser sur les années 2013 et 2014. En conséquence, le schéma d'emplois de l'année 2014 sera de - 43 ETP au lieu des - 83 ETP prévus par le budget triennal 2013-2015.

D'après le rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au présent projet de loi de règlement, la sous-exécution de 138 ETPT est principalement due à la réalisation tardive des recrutements. Par ailleurs, les 55 suppressions d'emplois réalisées en 2013 ont permis une économie de 117 ETPT, alors que, tel que prévu en loi de finances initiale, le schéma d'emploi de 15 ETP devait générer une économie de 7 ETP.

En ce qui concerne les dépenses de personnel, la mission culture a respecté en 2013 l'enveloppe fixée en loi de finances initiale (LFI) pour 2013, tout comme en 2011 et 2012. La dotation fixée en LFI s'élevait à 459,60 millions d'euros (hors CAS pensions), pour un montant exécuté de 453,81 millions d'euros.

L'écart constaté entre la prévision et l'exécution est dû à la sur-exécution du schéma d'emploi, au glissement vieillesse technicité (GVT) négatif, ainsi qu'à l'exécution de mesures catégorielles non prévues en LFI.

De façon générale, le décalage entre la prévision et l'exécution, tant en ce qui concerne le plafond d'emplois et le schéma d'emplois que les dépenses de personnel, révèle des marges de manoeuvre dans le pilotage et la maîtrise de la masse salariale, qui nécessiteraient d'affiner la programmation budgétaire en se fondant sur des hypothèses plus fiables. Ces erreurs de prévision tendent à affecter la portée de l'autorisation parlementaire lors du vote du plafond d'emplois en loi de finances initiale.

À cet égard, vos rapporteurs spéciaux prennent acte du fait que le ministère indique qu'il « s'attache à améliorer ses processus de gestion des recrutements afin de mieux les lisser sur l'année » 40(*).

C. UNE ÉVALUATION ENCORE PERFECTIBLE DES DÉPENSES FISCALES DE LA MISSION

Les dépenses fiscales de la mission « Culture » demeurent nombreuses (28 en 2013) et l'on peut s'interroger sur la pertinence du maintien de six d'entre elles, dont le montant est inférieur à 500 000 euros. Le coût de l'ensemble des dépenses fiscales rattachées aux trois programmes de la mission « Culture » est de 391 millions d'euros, contre 436 millions d'euros en 2012. Ce montant représente 37 % du montant des crédits de paiement consommés en 2013 sur la mission.

Toutefois, cette tendance à la baisse ne devrait pas se poursuivre en 2014. En effet, les dépenses fiscales devraient augmenter en raison de l'élargissement de l'assiette des dispositifs de soutien à la production cinématographique et audiovisuelle adopté dans le cadre de la loi de finances pour 201341(*).

Par ailleurs, sept dépenses fiscales présentent un écart substantiel entre la prévision et la réalisation, dont deux avec un écart supérieur à 10 millions d'euros. Or, le rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de règlement pour 2013 ne fournit aucune explication sur ce défaut de prévision initiale. Par ailleurs, trois dépenses fiscales sont référencées comme non chiffrables42(*). Enfin, un chiffrage nul est retenu pour l'exonération des mutations à titre gratuit ou onéreux portant sur des oeuvres d'art, livres, objets de collection ou documents de haute valeur artistique ou historique et agréés, dont le nouveau propriétaire fait don à l'état, ce qui indique un montant non connu.

Vos rapporteurs spéciaux estiment donc que l'administration doit encore effectuer des progrès en matière d'information du Parlement sur le chiffrage de ces dépenses.

D. DES RESTES À PAYER QUI DIMINUENT

De façon satisfaisante, les restes à payer de la mission « Culture », liés à son niveau d'investissement, ont diminué entre 2012 et 2013 sur l'ensemble des programmes, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Restes à payer de la mission « Culture »

 

2012

2013

Programme 175

608,53

588,13

Programme 131

134,72

111,82

Programme 224

92,91

70,45

Total

836,06

770,40

Source : rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Cette baisse s'explique principalement par la poursuite de l'achèvement de plusieurs grands chantiers. La majorité des restes à payer qui demeurent concerne le programme 175 « Patrimoines », et porte essentiellement sur des crédits déconcentrés dédiés à la politique d'investissement du programme en faveur de la restauration des monuments historiques et des musées territoriaux43(*).

Cette évolution à la baisse des restes à payer de la mission est positive. En effet, ces derniers peuvent avoir pour conséquence de rigidifier les dépenses et de réduire les marges de manoeuvre pour l'avenir, en « préemptant » un volume plus ou moins important de crédits de paiement destinés au financement d'engagements antérieurs.

Toutefois, comme le relève la Cour des comptes dans sa note précitée, « au-delà de l'inflexion positive que constitue l'allégement du volume des restes à payer, la soutenabilité budgétaire des engagements passés ne saurait se réduire à l'évolution de cet unique indicateur44(*) ».

La Cour des comptes appelle à cet égard à la prise en compte des éléments suivants :

- la fiabilité des plans de financement des projets d'investissements, qu'ils soient portés par l'État ou par ses opérateurs ;

- l'évaluation des dépenses de fonctionnement induites par les grands projets, aspect qui concerne tout particulièrement la Philharmonie de Paris ;

- la fiabilité de l'échelonnement des restes à payer.

Avec un niveau de 21,03 millions d'euros, les charges à payer de la mission « Culture » diminuent de moitié par rapport à 2012. Elles relèvent pour 80 % du programme 175 « Patrimoines » et concernent avant tout les administrations déconcentrées. D'après la Cour des comptes, cette concentration « s'explique par le poids prépondérant des opérations de monuments historiques gérées par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) »45(*). En outre, malgré des avancées, des progrès doivent encore être réalisés en ce qui concerne la fiabilisation de la comptabilisation des charges à payer, notamment au niveau des DRAC.

E. UNE PERFORMANCE VARIABLE SELON LES PROGRAMMES

1. Le programme 175 « Patrimoines » : une performance globalement satisfaisante

En ce qui concerne l'objectif 1 « Améliorer la connaissance et la conservation des patrimoines », on relève que le dispositif de performance s'est enrichi d'un indicateur relatif à l'archéologie préventive. Il mesure la proportion des dossiers d'aménagement reçus faisant l'objet d'un arrêté de prescription de diagnostic et/ou d'un arrêté de prescription de fouilles préventives.

Les taux de prescription constatés en 2013 respectent les cibles prévues. Le ministère explique ce résultat par la volonté de l'administration centrale de maintenir des taux de prescription strictement nécessaires aux besoins de la recherche. Il n'en demeure pas moins que les prescriptions de diagnostic ou de fouilles demeurent vécues comme une contrainte pour la plupart des aménageurs. Une action de communication ou de pédagogie sur l'importance de ces opérations, du point de vue patrimonial, pourrait être utile. Un indicateur pourrait d'ailleurs mesurer la satisfaction des aménageurs en matière de politique de prescription.

Par ailleurs, la performance de l'indicateur relatif à l'amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation est mitigée : la cible atteinte en 2013 est très inférieure à la prévision de suivi du récolement dans les musées nationaux (avec et sans les musées de la préhistoire). Le récolement représente une tâche colossale pour les musées, mais le ministère n'a sans doute pas su mettre en oeuvre les incitations nécessaires pour la mise en oeuvre de ce travail qui doit légalement être achevé le 1er juin 2014. Au vu des résultats médiocres de l'année 2013, il est tout à fait improbable que la cible de 100 % fixée pour 2014 soit atteinte.

Les résultats relatifs au développement des programmes de travaux d'entretien dans les monuments historiques et à la qualité de la maîtrise d'ouvrage État sont plutôt positifs. Ils témoignent notamment des efforts effectués par le ministère pour respecter les coûts des opérations réalisées par l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OIPPIC) et la programmation des projets de restauration des monuments historiques. Si cette évolution est favorable, elle doit cependant s'inscrire dans la durée.

En ce qui concerne l'objectif 2 « Accroître l'accès du public au patrimoine national », les indicateurs associés à l'accessibilité des collections au public progressent globalement, notamment la part des services d'archives publiques offrant des services « web-collaboratifs ». La cible prévue pour 2015, ambitieuse (39 % contre 25 % de réalisation en 2013) traduit le volontarisme du ministère dans ce domaine.

Les résultats des indicateurs relatifs à la fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales sont plus mitigés46(*). Si l'évolution de la fréquentation payante et gratuite des institutions patrimoniales dépasse la cible prévue et la réalisation 2012, la part des moins de 18 ans dans la fréquentation totale de ces monuments diminue légèrement par rapport à 2012 et est loin d'atteindre la prévision. Par ailleurs, les cibles respectives prévues pour ces deux indicateurs sont contradictoires avec les résultats obtenus : en baisse pour le premier indicateur, et en forte hausse pour le second.

La performance associée à la fréquentation des 18-25 ans dans les collections permanentes des institutions muséales est satisfaisante, puisqu'elle dépasse la réalisation 2012 et la cible (modeste) prévue. Cependant, la cible pour 2015 demeure peu élevée. Compte tenu du coût associé à cette politique de gratuité47(*), le ministère pourrait afficher une cible plus volontariste en la matière.

Enfin, on peut s'interroger sur la pertinence des deux sous-indicateurs relatifs au taux de satisfaction du public des institutions et sites patrimoniaux. En effet, les résultats sont partiels et peu compréhensibles.

En ce qui concerne l'objectif 3 « Élargir les sources d'enrichissement des patrimoines publics », les résultats sont également satisfaisants. Vos rapporteurs spéciaux relèvent en particulier la bonne performance associée au taux de ressources propres des musées nationaux provenant des activités, qui dépasse la cible prévue, avec une réalisation de 42,32 %. La cible pour 2015 est stabilisée à 43 %. Cette prudence indique que le ministère redoute un effet de seuil dans le niveau des ressources propres des musées nationaux.

2. Le programme 131 « Création » : une performance mitigée

En ce qui concerne l'objectif 1 « Inciter à l'innovation et à la diversité de la création », on observe la grande stabilité des résultats de l'indicateur relatif au renouvellement des bénéficiaires des dispositifs de soutien à la création48(*), qu'il s'agisse de la réalisation 2012, de la prévision 2013, de la réalisation 2013 ou des cibles fixées pour 2015, qui paraissent d'ailleurs manquer d'ambition. On peut donc s'interroger sur la pertinence de conserver cet indicateur de performance. Il en va de même pour l'indicateur relatif à la place de la création dans la programmation des structures de production. L'introduction de nouveaux indicateurs serait donc souhaitable.

S'agissant de l'objectif 2 « Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création », les résultats sont globalement décevants et traduisent la difficulté des opérateurs à atteindre une autonomie financière.

La performance de l'indicateur relatif à la promotion de l'emploi artistique est stable. Il en va de même s'agissant de l'indicateur relatif à l'effort de conventionnement avec les structures conventionnées. Sur ce dernier point, le rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de règlement pour 2013 indique que « les conventions d'objectifs avec les structures et leur évaluation constituent un levier d'action fondamental pour le ministère dans la mise en oeuvre des objectifs du programme ». Cette appréciation justifie la cible plus volontariste de 78 % fixée pour 2015, contre une réalisation de 73 % en 2013.

S'agissant de l'objectif 3 « Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels sur l'ensemble du territoire », les résultats sont mitigés. Seule la fréquentation payante des lieux subventionnés dans le spectacle vivant augmente par rapport à 2012 et dépasse la cible prévue pour 2013.

Enfin, s'agissant de l'objectif 4 « Diffuser davantage les oeuvres et les productions culturelles en France et à l'étranger », vos rapporteurs spéciaux relèvent la performance en baisse de l'indicateur mesurant le taux des manifestations hors les murs réalisées par les fonds régionaux d'art contemporain (FRAC), qui atteint 84 % contre une réalisation de 86 % en 2012. La cible pour 2015 est revue fortement à la baisse (60 %). Le ministère justifie la baisse de la cible par le fait que « l'intégration de galeries d'exposition au sein des locaux des nouveaux FRAC va entraîner une diminution du taux d'exposition hors les murs49(*) ». Dans ces conditions, peut-être serait-il pertinent de changer l'indicateur de performance associé aux FRAC.

En ce qui concerne l'intensité de diffusion des productions, le nombre de représentations par spectacle produit dans le théâtre baisse par rapport à 2012, tout en dépassant la cible actualisée pour 2013. La cible pour 2015 est revue à la hausse, ce qui témoigne des marges de manoeuvre existantes en ce domaine.

3. Le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » : des indicateurs encore trop partiellement renseignés

En ce qui concerne l'objectif 1 « Améliorer l'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement supérieur », les résultats de l'indicateur « taux d'insertion professionnelle de ces étudiants de l'enseignement supérieur Culture50(*) » sont mitigés : le taux global diminue, passant de 81,44 % en 2012 à 80,33 % en 2013. Seul le taux d'insertion des étudiants en arts plastiques augmente légèrement. Comme le souligne le rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au présent projet de loi de règlement, ces résultats témoignent d'une conjoncture économique difficile et d'un marché de l'emploi dégradé début 2014.

On peut regretter l'absence de cible affichée pour 2015 au niveau de chaque filière, seule figurant une cible globale au niveau de l'ensemble des établissements supérieurs culture, alors que chaque filière présente des spécificités.

S'agissant de l'objectif 2 « Favoriser un accès équitable à la culture notamment grâce au développement de l'éducation artistique et culturelle », la performance des indicateurs est très positive. La part des enfants et des jeunes en âge scolaire ayant bénéficié d'une action éducative d'une structure subventionnée par le ministère de la culture et de la communication dépasse la réalisation 2012, avec un taux qui avoisine les 29 %. Tirant les conséquences de ces résultats, les cibles pour les années 2014 et 2015 sont revues à la hausse dans le projet annuel de performance de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 201451(*). Cette évolution paraît cohérente avec la priorité affichée par la ministre en matière d'éducation artistique et culturelle. La part des crédits d'éducation artistique et culturelle dirigés vers les territoires prioritaires par rapport à la proportion d'élèves scolarisés dans ces territoires dépasse elle aussi la cible affichée.

Les résultats associés à l'indicateur « Accessibilité des établissements publics d'enseignement supérieur culturel aux personnes en situation de handicap » sont difficilement exploitables : en effet, l'indicateur n'est que très partiellement renseigné, ce que l'on peut regretter.

En ce qui concerne l'objectif 3 « Optimiser l'utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien », il est regrettable, là encore, que la plupart des indicateurs ne soient que partiellement renseignés. On peut cependant saluer l'augmentation de la part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi de personnes handicapées ainsi que la hausse de la cible à l'horizon 2015.

Par ailleurs, la présence d'un nouvel indicateur transversal d'efficience de la fonction achats est positive. En revanche, sa performance est médiocre, puisque la réalisation s'est avérée très inférieure aux prévisions ainsi qu'à la réalisation 2012. Selon le rapport annuel de performance de la mission « Culture » annexé au présent projet de loi de règlement, « ce résultat est dû au caractère pluriannuel des marchés dont le volume d'achat peut varier fortement d'une année sur l'autre ».

MISSION « DÉFENSE » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L'UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN » - MM. Yves KRATTINGER et Dominique de LEGGE, rapporteurs spéciaux

I. UNE ANNÉE DE TRANSITION VERS LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2014-2019

La loi de finances initiale (LFI) pour 2013 prévoyait pour la mission « Défense » 39,4 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 38,9 milliards de crédits de paiement (CP). 

La consommation des AE (38,3 milliards d'euros) est légèrement inférieure à la prévision, mais très en retrait des crédits disponibles (39,4 milliards d'euros, comprenant 10,8 milliards d'euros non consommés en 2012 et reportés sur 2013). En effet, dans le prolongement de ce qui s'était passé en 2012, de nombreux programmes d'armement ont été laissés en attente « afin de ne pas obérer les choix stratégiques en cours dans les travaux de programmation de la trajectoire 2014-2019 »52(*), puis ont été rebasés en fonction de la nouvelle loi de programmation militaire (LPM), adoptée le 10 décembre 2013.

La consommation des CP (39 milliards d'euros) a donné lieu à un léger dépassement résultant de mouvements contraires : le dérapage des dépenses de personnel et le provisionnement insuffisant du surcoût des opérations extérieures (OPEX) ont été compensés par des restrictions sur les dépenses d'équipement.

Exécution comparée des crédits de la mission
« Défense » en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

 

2012

2013

Variation

2012

2013

Variation

144 - Programme « Environnement et prospective de la politique de défense »

Prévision LFI *

1 903,3

1983,0

4,20 %

1 789,4

1 905,5

6,50 %

Crédits disponibles

1922,0

1937,5

0,80 %

1 783,1

1 866,8

4,70 %

Écart prévisions et crédits disponibles

18,7

- 45,5

-

- 6,4

- 38,7

-

Consommation

1791,2

1819,7

1,60 %

1 780,94

1 858,82

4,40 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 112,1

- 163,3

-

-8,5

- 46,7

-

Taux de consommation/prévision

94,10 %

91,80 %

-

99,50 %

97,50 %

-

Taux de consommation/crédits disponibles

93,20 %

93,90 %

-

99,90 %

99,60 %

-

178 - Programme « Préparation et emploi des forces »

Prévision LFI *

23 556,1

23 704,0

0,6 %

22 860,9

23 077,8

1 %

Crédits disponibles

25 248,2

25 586,6

1,3 %

23 481,6

23 867,8

1,6 %

Écart prévisions et crédits disponibles

1 692,0

1 882,6

-

620,7

790,0

-

Consommation

23 341,85

23 342,34

0,0 %

23 445,37

23 836,49

1,7 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 214,3

- 361,7

-

584,5

758,7

-

Taux de consommation/prévision

99,1 %

98,5 %

-

102,6 %

103,3 %

-

Taux de consommation/crédits disponibles

92,4 %

91,2 %

-

99,8 %

99,9 %

-

212 - Programme « Soutien de la politique de la défense »

Prévision LFI *

3 393,8

3 523,5

-3,6 %

3 063,4

2 862,5

- 6,6 %

Crédits disponibles

3 688,2

3 569,5

-3,2 %

3 124,1

2 859,7

- 8,5 %

Écart prévisions et crédits disponibles

294,5

46,0

-

60,7

-2,9

-

Consommation

3 233,0

2 588,9

-19,9 %

3 113,7

2 844,4

- 8,6 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 160,8

- 934,6

-

50,3

-18,1

-

Taux de consommation/prévision

95,3 %

73,5 %

-

101,6 %

99,4 %

-

Taux de consommation/crédits disponibles

87,7 %

72,5 %

-

99,70 %

99,50 %

-

146 - Programme « Équipement des forces »

Prévision LFI *

11 864,9

10 139,7

-15,54 %

11 043,9

11 023,7

- 0,2 %

Crédits disponibles

18 286,2

19 556,1

-6,94 %

10 565,4

10 433,9

- 1,2 %

Écart prévisions et crédits disponibles

6 421,3

9 416,5

-

-262,1

-84,2

-

Consommation

6 471,7

10 581,7

63,5 %

10 536,0

10 420,2

- 1,1 %

Écart prévisions et crédits consommés

- 5 393,2

442,0

-

- 507,9

- 603,5

-

Taux de consommation/prévision

54,5 %

104,4 %

-

95,4 %

94,5 %

-

Taux de consommation/crédits disponibles

35,4 %

54,1 %

-

99,7 %

99,9 %

-

TOTAL

Prévision LFI*

40 718,1

39 350,2

-3,4 %

38 757,6

38 869,7

0,3 %

Mission « Défense »

Crédits disponibles

49 144,6

50 649,7

3,1 %

38 954,2

39 028,1

0,2 %

 

Écart prévisions et crédits disponibles

8 426,5

11 299,6

-

196,5

158,5

-

 

Consommation

34 837,7

38 332,6

10,0 %

38 876,0

38 959,9

0,2 %

 

Écart prévisions et crédits disponibles

- 5 880,4

- 1 017,5

-

118,4

90,3

-

 

Taux de consommation/prévision

85,6 %

97,4 %

-

100,3 %

100,2 %

-

 

Taux de consommation/crédits disponibles

70,9 %

75,7 %

-

99,8 %

99,8 %

-

* Y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le ministère de la défense bénéficie également du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

Comme prévu, les recettes pour 2013 ont été pratiquement nulles.

Les dépenses imputées sur le CAS en 2013 s'élèvent à 750,3 millions d'euros en autorisation d'engagements et 1,067 milliard d'euros en crédits de paiement. Elles relèvent exclusivement d'opérations et de programmes d'armement du ministère de la défense.

Ces dépenses ont pratiquement soldé les excédents accumulés sur le compte les années précédentes53(*).

II. UN DÉRAPAGE DES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI TEND À SE RÉDUIRE MAIS RESTE IMPORTANT

Comme c'est le cas depuis 2010, les dépenses de titre 2 ont été en 2013 encore une fois supérieures aux crédits votés en loi de finances initiale, malgré des effectifs inférieurs aux prévisions. Le dépassement s'élève à 235 millions d'euros. Hors pensions et hors OPEX, la masse salariale de la mission « Défense » a excédé la prévision de 212 millions d'euros.

La persistance de ce déséquilibre est particulièrement préoccupante en ce qu'elle révèle un manque de pilotage et de maîtrise de la masse salariale ainsi qu'un défaut de programmation budgétaire.

Plusieurs éléments sont cependant encourageants.

En premier lieu, le dépassement est le plus faible depuis 2010 et est en diminution de moitié par rapport à 2012 (exercice au terme duquel il atteignait 456 millions d'euros).

En second lieu, les dépenses de titre 2 de l'exercice 2013 ont diminué de 20 millions d'euros par rapport à 2012, s'établissant à 19 991 millions d'euros. Cette baisse est beaucoup plus marquée s'agissant des dépenses hors pensions et hors OPEX, qui diminuent de 271 millions d'euros, retrouvant leur niveau de 2009. Elle trouve sa source dans la baisse des effectifs (suppression de 9 149 ETPT). Il faut également relever que l'impact des dysfonctionnements du système de paie Louvois s'atténue (112 millions d'euros en 2013 contre 271 millions d'euros en 2012).

La Cour des comptes souligne cependant, que «  la somme des effets à la hausse et à la baisse des différents facteurs explicatifs aboutit par ailleurs à identifier des facteurs de hausse non expliqués ou non chiffrés à hauteur de 146 millions d'euros entre 2012 et 2013 ». De fait, « la réduction plus forte des ETPT que des dépenses de titre 2, hors CAS et hors OPEX, implique une augmentation du coût moyen par ETPT de l'ordre de 1 %, inférieure cependant à celle calculée entre 2011 et 2012 (+ 3,7 %) ».

III. LE POIDS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

La mission « Défense » comporte une provision (dotation OPEX) pour le financement des dépenses supplémentaires liées aux opérations extérieures (surcoût OPEX), composées « de coûts de rémunérations et charges sociales (personnel militaire et personnel civil de recrutement local), de transport stratégique, de contrats d'externalisation, de contributions aux budgets des opérations militaires de l'UE et de l'OTAN et de surcoûts de fonctionnement. Ces derniers représentent la différence entre les coûts de fonctionnement des unités déployées en opération extérieure et les économies réalisées en métropole du fait de l'absence de ces unités »54(*).

Cette provision s'élevait en loi de finances initiale à 630 millions d'euros. À cette ressource s'ajoutent 47,3 millions d'euros de recettes non fiscales, principalement par fonds de concours, qui correspondent aux remboursements d'organismes internationaux, ainsi que 2,6 millions d'euros en provenance du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », au titre de la protection des navires de pêche dans le cadre de la lutte contre la piraterie dans l'océan Indien.

Le total des ressources pour le financement des OPEX s'est donc établi à 680 millions d'euros.

A. UN DÉPASSEMENT DE LA PROVISION CAUSÉ PAR LE DÉCLENCHEMENT DE L'OPÉRATION SERVAL AU MALI

Le montant des surcoûts OPEX pour 2013 s'est élevé à 1,250 milliard d'euros, y compris les coûts de l'opération Serval au Mali déclenchée en janvier 2013 et de l'opération Sangaris en Centrafrique, engagée en décembre 2013. Il est comparable à celui de 2011 (1,246 milliard d'euros) qui intégrait le surcoût de l'opération Harmattan en Libye.

En revanche, hors Serval et Sangaris, dont les dépenses représentent respectivement 650 millions d'euros et 27 millions d'euros, soit plus de la moitié du montant global, les surcoûts des autres OPEX (573 millions d'euros) sont en diminution par rapport à ceux constatés les années antérieures sur un périmètre équivalent (entre 850 et 900 millions d'euros depuis 2009) et sont même pour la première fois légèrement inférieurs à la provision ouverte en loi de finances initiale pour 2013.

Il n'y a donc pas à proprement parler de « dérapage » des surcoûts OPEX en 2013, lesquels reflètent deux décisions majeures du Président de la République prises en 2012 et 2013 : le désengagement anticipé d'Afghanistan et le déclenchement d'une opération aéroterrestre de grande envergure (Serval).

L'appréciation portée par vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport sur le projet de loi de finances initiale pour 2013 est ainsi confirmée : « Le montant des OPEX inscrit dans le projet de loi de finances pour 2013 (soit 630 millions d'euros), inchangé depuis 2011, pourrait [...] conduire à une meilleure budgétisation du coût total au stade de la loi de finances initialeCette prévision dépend toutefois naturellement de la conjoncture internationale, qui pourrait conduire notre pays à s'engager dans de nouvelles OPEX, comme au Mali. »

Pour autant, vos rapporteurs spéciaux réaffirment la nécessité d'apprécier de manière la plus réaliste possible la dotation OPEX, qui a systématiquement été dépassée ces dernières années.

Le montant prévu dans la dernière LPM et en loi de finances initiale pour 2014, soit 450 millions d'euros, s'inscrit à un niveau très inférieur à la fois à la prévision et à l'exécution 2013.

Selon les indications du ministère de la défense, la baisse de la provision devait en réalité correspondre à une amélioration de la couverture du surcoût. En effet, l'achèvement du retrait d'Afghanistan, la réduction des effectifs déployés au Mali dans le cadre de l'opération Serval et les économies réalisées grâce à l'adaptation du dispositif prépositionné étaient censés permettent d'anticiper une réduction importante des dépenses liées aux OPEX, hors nouveau théâtre d'opération.

Or un nouveau théâtre a été ouvert en Centrafrique et la réduction des effectifs au Mali, pour être réelle, marque le pas compte tenu du regain d'activité des groupes terroristes dans le nord du pays. Il est donc plus que probable que la provision prévue pour l'exercice 2014 se révèle très insuffisante.

B. UN FINANCEMENT DU DÉPASSEMENT DE LA PROVISION OPEX QUI N'EST PAS INDOLORE POUR LA MISSION « DÉFENSE »

La LPM 2009-2014 comme la LPM 2014-2019 prévoient que le financement des surcoûts (nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par la dotation OPEX ne répond pas au principe d'auto-assurance, mais fait l'objet d'un « financement interministériel ».

La loi de finances rectificative de fin d'année a ainsi procédé à l'ouverture de 578 millions d'euros de crédits pour le financement des OPEX, dont 149 millions d'euros pour les dépenses de personnel.

Cependant, ce mécanisme de solidarité interministérielle, qui finance également les besoins d'autres missions, met à contribution la mission « Défense » à proportion de son poids dans le budget général. La Cour des comptes estime ainsi que la mission « Défense » finance 20 % du dépassement OPEX, soit environ 110 millions d'euros en 2013.

IV. LA CANNIBALISATION DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT ET LA DÉGRADATION DES CONDITIONS D'ENTRÉE EN PROGRAMMATION

En raison du principe de fongibilité asymétrique, le financement du dépassement sur les dépenses de personnel a nécessité l'ouverture de 159 millions d'euros de crédits, soit, avec le financement des OPEX, un total de 737 millions d'euros d'ouverture de crédits en fin d'année 2013.

Parallèlement, pour compenser en « auto-assurance » ce dépassement sur le titre 2 ainsi que pour financer « d'autres besoin identifiés sur le budget général de l'État (dont les OPEX) au titre de la solidarité gouvernementale », comme le formule le RAP 2014, 720 millions d'euros de crédits de paiements ont été annulés dont 640 millions d'euros d'investissements sur le programme 146 « Équipement des forces ».

Ces annulations conduisent à décaler l'échéancier des paiements de certaines opérations d'armement. Les paiements non effectués en 2013 pèseront sur les exercices suivants et se traduisent d'ailleurs pour partie par un important report de charges sur 2014, évalué à 3,45 milliards d'euros (3,2 milliards d'euros pour le report sur 2013).

Sauf à annuler les acquisitions et investissements auxquels ces paiements correspondent ou à dégager de nouvelles ressources, par des économies ou des recettes exceptionnelles supplémentaires, la bonne exécution de la loi de programmation 2014-2019 est déjà compromise.

Le montant effectif des recettes exceptionnelles (REX) en 2014 et 2015 sera déterminant, alors que l'on sait que de lourdes hypothèques pèsent sur le calendrier fixé en LPM, notamment pour ce qui concerne la cession de la bande de fréquences des 700 Mhz.

MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » ET BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATIONS ADMINISTRATIVES » - M. Philippe DOMINATI, rapporteur spécial

MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

I. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME À LA PRÉVISION

A. LA CONSOMMATION DE 97 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT DISPONIBLES

La loi de finances initiale (LFI) pour 2013 a ouvert 1,210 milliard d'euros de crédits de paiement (CP) et 1,253 milliard d'euros d'autorisations d'engagement (AE) hors fonds de concours (FDC) et attribution de produits (ADP) au titre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

En cours d'exercice, des mouvements de crédits importants (cf. infra) ont été opérés, d'où un montant des crédits disponibles légèrement inférieurs à celui prévu en LFI :

Exécution 2013 des dépenses de la mission

(en euros)

   

Prévision LFI (y compris FDC et ADP)

Crédits disponibles

Exécution 2013

Taux d'exécution (par rapport à la prévision LFI)

Taux d'exécution (par rapport aux crédits disponibles)

Mission

AE

1 266 065 722

1 522 939 626

1 449 862 389

115 %

95 %

CP

1 222 590 779

1 164 522 818

1 128 246 494

92 %

97 %

Coordination du travail gouvernemental

AE

565 073 815

895 294 473

850 461 271

151 %

95 %

CP

570 260 413

522 544 003

495 066 663

87 %

95 %

Protection des droits et libertés

AE

80 357 751

77 428 802

74 804 719

93 %

97 %

CP

91 765 697

88 145 119

86 748 595

95 %

98 %

Moyens mutualisés des administrations déconcentrés

AE

620 634 156

550 216 351

524 596 399

85 %

95 %

CP

560 564 669

553 833 696

546 431 236

97 %

99 %

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport annuel de performance (RAP) 2013

B. UNE ANALYSE DIFFICILE DES TENDANCES

En raison des changements de périmètre incessants affectant les différents programmes de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », il est difficile de dégager une évolution tendancielle des dépenses.

Ainsi, en 2013, à partir de l'ancienne direction générale à la modernisation de l'État (DGME), a été créé le secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP), rattaché au programme « Coordination du travail gouvernemental ».

Évolution des dépenses de la mission

(en euros)

Exécution 2012

Exécution 2013

Exécution 2013 SGMAP exclu

Évolution 2012 - 2013

Taux d'évolution

1 062 491 836

1 128 246 494

1 086 646 494

24 154 658

2 %

Source : commission des finances du Sénat

De plus, votre rapporteur spécial ne dispose pas, à périmètre constant, du montant de l'exécution des crédits de la mission hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », qui permet de comparer l'exécution aux prévisions pluriannuelles.

Par ailleurs, les engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2013 sont particulièrement élevés et en hausse par rapport à 2012, pour l'ensemble de la mission ; il s'agit principalement d'engagements liés à des projets immobiliers et plus particulièrement au projet immobilier de Ségur Fontenoy pour le programme « Coordination du travail gouvernemental ».

Engagements non couverts par des paiements

(en euros)

 

au 31/12/2013

au 31/12/2012

Variation 2012 - 2013

Coordination du travail gouvernemental

477 469 064

104 768 926

356 %

Protection des droits et libertés

38 906 574

50 850 449

- 23 %

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

375 422 806

397 042 727

- 5 %

Total

891 798 444

552 662 102

61 %

Source : RAP 2012 et 2013

C. DES TRANSFERTS IMPORTANTS

Les mouvements de crédits sont nombreux et de grande ampleur :

Synthèse des mouvements de crédits

(en millions d'euros)

 

Programme 129

Programme 308

Programme 333

Mission

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles

9,97

9,97

0,00

0,00

0,00

0,00

9,97

9,97

Décrets de transfert

- 48,20

- 56,20

0,00

0,00

0,00

0,00

- 48,20

- 56,20

Décrets d'avance

- 2,50

- 2,50

- 0,25

- 0,25

- 3,50

- 3,50

- 6,25

- 6,25

Décrets d'annulation

- 3,10

- 3,10

- 0,10

- 0,10

- 1,90

- 1,90

- 5,10

- 5,10

Arrêtés de report de crédits (hors fonds de concours et attributions de produits)

387,13

11,46

0,25

0,23

6,52

10,14

393,90

21,83

Arrêtés de reports de crédits ouverts par voie de fonds de concours

15,78

21,83

0,00

0,00

0,03

0,03

15,81

21,86

Ouvertures par voie de fonds de concours

1,75

1,75

0,00

0,00

0,88

0,88

2,63

2,63

Ouvertures par voie d'attribution de crédits

11,39

11,39

0,00

0,00

2,27

2,27

13,67

13,67

Loi de finances rectificative

- 31,30

- 31,61

- 2,78

- 3,47

- 72,48

- 12,40

- 106,56

- 47,48

TOTAL

340,92

-37,01

- 2,88

- 3,59

- 68,18

- 4,48

269,86

- 45,08

Source : commission des finances du Sénat à partir du RAP 2013

Ainsi, les reports de crédits de l'année 2012 sur l'année 2013 (hors fonds de concours et attributions de produits) s'élèvent à 21,8 millions d'euros en CP et 394 millions d'euros en AE - 370 millions d'euros correspondant aux travaux de réhabilitation et de restructuration des immeubles situés avenue de Ségur et place de Fontenoy dans le cadre du projet de création d'un Centre de Gouvernement.

Il faut par ailleurs noter, comme chaque année, le montant particulièrement important des transferts - il s'agit des habituels transferts du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) au profit du ministère de la défense.

56 millions d'euros en CP (et 48 millions d'euros en AE) ont été ainsi transférés, ce qui rend difficile l'analyse de l'exécution de la mission. En effet, bien qu'elles ne soient plus disponibles, les sommes transférées ne sont pas considérées comme exécutées au titre de la mission.

D. DÉPENSES DE PERSONNEL : UNE PRÉVISION À AMÉLIORER

1. Un plafond d'emploi en hausse et surdimensionné

L'augmentation du plafond d'emplois en 2013 de 201 « équivalents temps plein travaillé » (ETPT) est justifiée par le renforcement de l'agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et de la direction interministérielle des systèmes d'informations (DISIC), le transfert du SGMAP et les nouvelles missions confiées par la loi55(*) à la Commission nationale informatique et liberté (CNIL).

Évolution du plafond d'emplois

(en ETPT)

 

Plafond d'emploi 2012

Plafond d'emploi 2013

Variation 2012-2013

Coordination du travail gouvernemental

2 829

2 185

- 644

Protection des droits et libertés

736

744

8

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

0

83756(*)

837

Mission

3 565

3 766

201

Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP

La sous-consommation de 184 ETPT peut s'expliquer en premier lieu par le délai nécessaire pour procéder aux recrutements de certains personnels et en second lieu, par une certaine prudence dans la fixation de ce plafond, en raison des fréquents changements de périmètre de la mission.

Plafonds d'emplois

(en ETPT)

 

Plafonds d'emplois

 

Prévision

Exécution

Écart

Coordination du travail gouvernemental

2 185

2 067

- 118

Protection des droits et libertés

744

712

- 32

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

837

803

- 34

Mission

3 766

3 582

- 184

Source : commission des finances du Sénat à partir du RAP

Quant aux schémas d'emplois, qui correspondent au solde des créations et suppressions d'emplois (à périmètre constant), ils diffèrent des prévisions : le besoin de faire appel à des personnels supplémentaires a été sous-estimé en loi de finances initiale.

Respect du schéma d'emplois par catégorie (à périmètre constant)

(en ETP)

 

Coordination du travail gouvernemental (P129)

Protection des droits et libertés (P308)

 

Prévision

Réalisation

Écart à la prévision

Prévision

Réalisation

Écart à la prévision

Catégorie A +

0

2

2

0

2

2

Catégorie A

- 3

31

34

- 2

- 7

- 5

Catégorie B

- 4

5

9

- 1

- 3

- 2

Catégorie C

- 12

- 1

11

- 1

1

2

Contractuels

- 7

72

79

6

30

24

Total

- 26

109

135

2

23

21

Source : commission des finances du Sénat à partir du RAP

Pour justifier l'écart à la prévision, les rapports annuels de performance arguent de « la création du Réseau interministériel de l'État (+ 21 ETP) et la montée en puissance de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information et la mise en oeuvre de ses nouvelles missions (+ 81 ETP) non prises en compte initialement dans le PAP 2013 ».

Pourtant, selon le projet annuel de performance (PAP) 2013, « 52 ETPT sont transférés depuis 26 programmes relevant de 13 ministères vers le programme 129, au profit du renforcement de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ; la création du Réseau interministériel de l'État (RIE) en 2013 entraine également une augmentation du plafond d'emplois du programme de 15 ETPT au profit de la DISIC, par transfert depuis les plafonds d'emplois de 6 programmes relevant de 8 ministères ».

Ces transferts de personnel n'ont manifestement pas suffit. Que de tels besoins supplémentaires et non prévus en matière d'effectifs soient possibles dans la limite du plafond d'emplois conforte l'analyse selon laquelle celui-ci est fixé de façon à disposer d'une marge de manoeuvre en cas de modification du périmètre de la mission ; il ne s'agit donc pas d'un véritable outil de pilotage susceptible d'inciter à la réduction des effectifs.

2. L'augmentation des dépenses de personnel, notamment en raison d'effectifs plus importants que prévu

En exécution, entre 2012 et 2013, les dépenses de personnel ont augmenté de 22,3 millions d'euros. À périmètre constant et hors contribution au CAS « Pensions », la hausse est de 9,6 millions d'euros.

Néanmoins, on ne constate pas de dérapage des dépenses de personnel par rapport à la prévision, le taux d'exécution s'élevant à 94,6 %.

Au contraire, s'agissant du programme « Coordination du travail gouvernemental », les dépenses de personnel paraissent également surévaluées puisque, selon le RAP, « ce sont donc 1,2 million d'euros de crédits de titre 2 qui sont restés sans emploi à la fin de l'année 2013 - après le décret d'avance n° 2013-1252 du 23 décembre 2013 portant annulation de 3,1 millions de crédits de titre 2 ».

En neutralisant les mesures de périmètre, la hausse de la masse salariale entre 2012 et 2013 est essentiellement due à l'impact du schéma d'emplois (cf. supra) et, mais dans une mesure moindre, à un glissement vieillesse technicité (GVT) globalement positif.

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale hors CAS Pensions

(en millions d'euros)

 

P 129

P308

Exécution 2012 retraitée (hors CAS « Pensions »)

125,9

48,7

Impact du schéma d'emplois

4,6

0,3

Mesures catégorielles

0,6

1

Mesures générales

0,1

0

GVT positif

0,8

0,5

GVT négatif

0

- 0,4

Autres

2,4

- 0,4

TOTAL

134,5

49,7

Source : RAP 2013

Ainsi, l'impact du schéma d'emploi était estimé en loi de finances initiale à 0,6 million d'euros alors qu'il s'élève en fait à 4,6 millions d'euros.

Au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental », on note en particulier l'entrée de 72 ETP correspondant à des contractuels - le schéma d'emplois défini en loi de finances prévoyait au contraire la sortie de 7 ETP.

Toutefois, la part des dépenses de personnel demeure stable en 2013, à 28 % des crédits de la mission.

II. LES FAITS MARQUANTS DE LA GESTION 2013

Les économies en gestion sont concentrées sur le seul programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », alors que les marges de manoeuvre paraissent assez nettement moindres s'agissant des deux autres programmes composant la mission.

A. SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE (SGDSN) : LE REPORT D'INVESTISSEMENTS RELATIFS À LA SÉCURISATION DES SYSTÈMES D'INFORMATION

Lors de l'examen par l'Assemblée nationale, le 9 novembre 2012, des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, Alain Vidalies, a notamment distingué, au titre des priorités du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », « la poursuite de la montée en puissance de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information » qui doit d'assurer la sécurité des systèmes d'information et dont les dépenses relèvent du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Si les dépenses du SGDSN sont conformes aux prévisions, la gestion en cours d'année met en évidence des difficultés de prévision relatives à des projets immobiliers et informatiques.

1. Des dépenses immobilières mal anticipées

Les dépenses de fonctionnement du SGDSN étaient évaluées en loi de finances initiale à 37,5 euros, elles s'élèvent à 47,5 millions d'euros : 10 millions d'euros de dépenses de fonctionnement non prévues ont été nécessaires pour financer l'installation de l'agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) dans la « Tour Mercure ».

En effet, alors que les baux et dépenses immobilières étaient estimés à 7,2 millions d'euros, ils se sont élevés à 13,6 millions d'euros (en CP), soit une hausse de 192 %.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, lors de la rédaction du RAP, les modalités de l'opération « étaient alors suspendues au choix du ministre du budget entre un schéma locatif et un schéma domanial. Une fois le choix arrêté en faveur d'une solution locative, l'opération a été menée dans des délais particulièrement brefs ».

Cette dépense a été financée par le report de l'installation d'un bâtiment au sein du Mont Valérien (estimée à 9 millions d'euros), « une meilleure définition du besoin de dévolution des moyens techniques » étant par ailleurs nécessaire.

2. Des projets informatiques retardés

Selon le SGDSN, « la gestion 2013 a pu rester globalement soutenable sous enveloppe de crédits disponibles sans impasse structurante sur les investissements ».

Cependant, seules 26 % des crédits d'investissements ont été consommés, soit 9,9 millions d'euros sur 38,6 millions d'euros (en CP).

Certes, certaines dépenses ont été requalifiées en dépenses de fonctionnement mais, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du SGDSN, « les calendriers de plusieurs projets de systèmes d'information et de communication sécurisés particulièrement innovants et complexes ont connu des décalages de réalisation, principalement dus aux prestataires. C'est le cas en particulier du développement de l'intranet interministériel sécurisé de nouvelle génération ».

Si les dépenses sont conformes aux prévisions, la gestion a été affectée par la conjonction de deux facteurs : d'une part, la mauvaise anticipation d'un projet immobilier et d'autre part, des retards dans le déploiement de projets informatiques complexes.

B. DES AUTORITÉS INDÉPENDANTES NON EXONÉRÉES DES EFFORTS D'ÉCONOMIES

Les dépenses du programme « Protection des droits et libertés » - qui n'a pas été affecté par des mesures de périmètre - diminuent de 2 % entre 2012 et 2013.

L'intégralité de la réserve de précaution (3,2 millions d'euros en CP) a été annulée, et une mise en réserve supplémentaire de 1 million d'euros a été réalisée dès le mois de février.

Évolution des dépenses du programme 308

(en euros)

   

Exécution 2012

Prévision LFI

Crédits disponibles

Exécution 2013

Évolution 2012-2013

Protection des droits et libertés

AE

76 752 592

80 357 751

77 428 802

74 804 719

-3%

CP

88 708 289

91 765 697

88 145 119

86 748 595

-2%

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport annuel de performance (RAP)

Les dépenses de personnel représentent 53,1 millions d'euros, soit 61 % des CP du programme ; hors CAS « Pensions », elles augmentent de un million d'euros entre 2012 et 2013.

Aussi, les économies portent principalement sur les dépenses de fonctionnement, notamment grâce à une rationalisation de la commande publique (adhésion aux marchés interministériels de téléphonie mobile, papeterie, etc.). Hors dépenses de personnel, le taux de consommation des CP s'élève à 90 % par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale.

C. UNE DIFFICILE IDENTIFICATION DES NOUVELLES ÉCONOMIES PERMISES PAR LES MUTUALISATIONS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES

Le programme 333 a été construit afin de permettre une optimisation des coûts liés aux fonctions dites « support » et une rationalisation de la gestion immobilière des administrations déconcentrées de l'État.

À ce jour, les objectifs de performance fixés ne sont globalement pas atteints (cf. infra), et les économies permises par ces rationalisations tardent à se traduire budgétairement.

Ainsi, s'agissant de l'optimisation de l'occupation de l'immobilier de bureau, le rapport annuel de performances pour 2013 souligne la difficulté à « accompagner de manière directe la baisse (...) des effectifs par une baisse plus rapide des surfaces occupées. En effet, ce n'est pas parce qu'un certain nombre de départs ne sont pas remplacés dans une direction que cette direction va trouver un intérêt immédiat à déménager dans de nouveaux locaux plus petits ».

III. UNE PERFORMANCE À AMÉLIORER

Une comparaison entre les objectifs atteints et ceux fixés dans le projet annuel de performance 2013 permet d'analyser - de façon purement quantitative - la performance de la mission.

Ainsi, cinq objectifs sur treize ne sont pas du tout atteints, c'est-à-dire qu'aucun des sous-indicateurs n'est rempli.

Le tableau ci-après présente les résultats pour chaque programme de la mission ; il suffit qu'un seul sous-indicateur soit conforme à la prévision pour que l'objectif soit considéré comme conforme ou partiellement conforme.

Tableau synthétique de la performance

Objectif

Nombre d'indicateurs

Nombre d'indicateurs conformes ou partiellement conformes à la prévision

Nombre de sous-indicateurs

Nombre de sous-indicateurs conformes à la prévision

Proportion de sous-indicateurs conformes à la prévision

Proportion d'indicateurs conformes ou partiellement conformes à la prévision

Programme « Coordination du travail gouvernemental »

Publier, dans les meilleurs délais, les décrets d'application des lois

-

-

-

-

-

-

Améliorer l'information du citoyen sur les actions du Gouvernement

1

1

2

1

50 %

100 %

Optimiser le coût et la gestion des fonctions support

6

2

12

2

17 %

33 %

Améliorer la coordination des actions interministérielles de lutte contre les drogues et les toxicomanies

2

0

2

0

0 %

0 %

Éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue (CAS)

1

1

3

2

67 %

100 %

Améliorer la sécurité et la performance des systèmes d'information de l'État

3

2

4

2

50 %

67 %

Favoriser la transposition, dans les meilleurs délais, des directives européennes en droit interne

1

1

2

2

100 %

100 %

Programme « Protection des droits et libertés »

Défendre et protéger efficacement les droits et les libertés

4

2

10

5

50 %

50 %

Éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue

2

1

5

4

80 %

50 %

Renforcer l'efficacité de la régulation du secteur audiovisuel au profit des auditeurs et des téléspectateurs

1

1

3

2

67 %

100 %

Éclairer le citoyen sur la défense des droits et libertés

1

0

2

0

0 %

0 %

Optimiser la gestion des fonctions support

4

3

12

5

42 %

75 %

Programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées »

Optimiser les dépenses de fonctionnement

2

0

2

0

0 %

0 %

Améliorer l'efficience de la gestion immobilière des services déconcentrés de l'État

1

0

1

0

0 %

0 %

Assurer la permanence des emplois de direction dans les DDI et les secrétariats généraux pour les affaires régionales

1

0

1

0

0 %

0 %

Source : commission des finances du Sénat

BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE » - M. PHILIPPE DOMINATI, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. DES RECETTES EN BAISSE ET, POUR LA PREMIÈRE FOIS, INFÉRIEURES À LA PRÉVISION

Les recettes du budget annexe « Publications officielles et information administrative » sont en baisse en 2013 par rapport à 2012 : elles s'élèvent à 201,6 millions euros en 2013 - contre 210,7 millions d'euros en 2012 - soit une baisse de 4,3 %.

Plus de la moitié de cette baisse (5,6 millions d'euros sur 9,1 millions d'euros) est due à la diminution des recettes des annonces.

Ainsi, l'excédent du budget annexe s'élève en 2013 à 26,7 millions d'euros - contre 37,1 millions d'euros en 2012.

C'est pourquoi, outre la nécessaire maîtrise de ses dépenses, la Direction de l'information légale et administrative (DILA) doit diversifier ses sources de financement afin d'éviter qu'une prévision de recettes trop optimiste (cf. infra) ne risque de conduire, in fine, à un déficit du budget annexe.

Évolution des dépenses et des recettes

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performance (RAP)

Par ailleurs, pour la première fois depuis la création du budget annexe, ses recettes sont inférieures aux recettes prévues par la loi de finances pour 2013.

Évolution de l'écart entre la prévision et l'exécution des recettes

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP

II. LES FAITS MARQUANTS DE LA GESTION 2013

A. DES DÉPENSES MOINDRES QUE PRÉVU EN RAISON DU REPORT DE PROJETS

Cette mission est atypique, puisque le budget annexe n'est pas inclus dans la norme de dépense et il n'est pas soumis à l'obligation de constituer une réserve de précaution.

On constate une hausse des dépenses (crédits de paiement) entre 2012 et 2013, qui s'explique notamment par l'intégration, en 2013, au sein de la direction de l'information légale et administrative (DILA), de missions relevant jusqu'alors du secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP). En neutralisant les effets de ce transfert, les dépenses diminuent de 1 % environ.

Prévisions de dépense (2010-2012)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP

La consommation des AE et CP prévue en loi de finances initiale est assez nettement inférieure à la prévision.

Exécution 2013 des dépenses de la mission

(en euros)

 

AE

CP

Prévision LFI (y compris fonds de concours et attributions de produits)

209 976 391

212 576 391

Crédits disponibles

211 185 444

215 904 077

Consommation

184 695 893

174 909 495

Taux d'exécution (par rapport à la prévision LFI)

88 %

82 %

Taux d'exécution (par rapport aux crédits disponibles)

87 %

81 %

Source : commission des finances du Sénat à partir du RAP

Il faut toutefois souligner que cette faible consommation des crédits s'explique moins par de véritables mesures d'économies que par des reports de projets, notamment informatiques, pourtant programmés en 2013 : le taux d'exécution des dépenses d'investissement (titre 5) est très faible, 26 % en CP et 31 % en AE.

Par conséquent, alors que les crédits ouverts en loi de finances initiale étaient supérieurs au triennal, la non réalisation de certains projets aboutit à une exécution inférieure à la prévision du triennal :

Écart au budget triennal 2011-2013

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Budget triennal

172,9

181,9

Crédits disponibles

210

212,6

Crédits consommés

184,7

174,9

Écart au triennal

11,8

-7

Source : DILA

Enfin, les restes à payer au 31 décembre 2013 représentent moins de 10 % des crédits consommés en 2013 et diminuent par rapport à l'année précédente. Ils concernent divers contrats de maintenance, des projets informatiques ou des loyers.

Évolution des restes à payer

(en euros)

 

au 31/12/2013

au 31/12/2012

Variation 2012 - 2013

Edition et diffusion

10 126 313

18 419 955

- 45 %

Pilotage et activités de développement des publications

11 821 510

10 954 144

8 %

Total

21 947 823

29 374 099

- 25 %

Source : RAP 2012 et 2013

B. UNE MASSE SALARIALE EN BAISSE

Les plafonds d'emploi sont respectés et les dépenses de personnel sont exécutées à hauteur de 92 %.

La masse salariale diminue, notamment grâce à des « économies réalisées sur les dépenses hors plafond d'emplois » : il s'agit par exemple des revenus de remplacement des agents en préretraite, des indemnités versées aux chômeurs, des gratifications de stage, etc.

C. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE ATTEINTS

Plus de la moitié des indicateurs peuvent être considérés comme conformes à la prévision, et tous les objectifs sont au moins partiellement atteints.

Le tableau ci-dessous présente les résultats pour chaque programme de la mission ; il suffit qu'un seul sous-indicateur soit conforme à la prévision pour que l'indicateur soit considéré comme conforme ou partiellement conforme.

Tableau synthétique de la performance

Objectif

Nombre d'indicateurs

Nombre d'indicateurs conformes ou partiellement conformes à la prévision

Nombre de sous-indicateurs

Nombre de sous-indicateurs conformes à la prévision

Proportion de sous-indicateurs conformes à la prévision

Proportion d'indicateurs conformes ou partiellement conformes à la prévision

Programme « Edition et diffusion »

Moderniser la diffusion légale en développant l'offre numérique et rendre plus efficace la contribution à l'information administrative

3

2

7

4

57 %

67 %

Optimiser la production et la diffusion des données

5

3

6

4

67 %

60 %

Programme « Pilotage et activités de développement des publications »

Optimiser les fonctions soutien

3

1

3

1

33 %

33 %

Rationaliser l'occupation du parc immobilier

1

1

1

1

100 %

100 %

Total

12

7

21

12

57 %

58 %

Source : commission des finances du Sénat à partir du RAP 2013

MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES57(*) » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « AIDES À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » - M. Gérard MIQUEL, rapporteur spécial

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES » EN 2013

A. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR UN NIVEAU DE CRÉDITS OUVERTS TRÈS SUPÉRIEUR AU NIVEAU DE CRÉDITS VOTÉ EN LOI DE FINANCES INITIALE

La loi de finances initiale (LFI) pour 2013 avait fixé à 9,7 milliards d'euros les autorisations d'engagement (AE) et à 10,1 milliards d'euros les crédits de paiement (CP)58(*) au bénéfice de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » (EDAD).

Les crédits ouverts en 2013 ont été très supérieurs aux crédits votés, à hauteur de 15,1 milliards d'euros en AE et de 10,6 milliards d'euros en CP. L'écart en autorisations d'engagement s'explique essentiellement par l'importance des fonds de concours rattachés au programme 203 « Infrastructures et services de transport ». S'agissant des crédits de paiement, c'est le programme support qui explique l'écart (cf. infra).

Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse d'exécution budgétaire, « la masse des crédits et de reports de fonds de concours rattachés à la mission conduit à faire échapper à l'autorisation du Parlement une part très conséquente des crédits consommés et porte atteinte au principe de sincérité budgétaire » 59(*).

Au total, les crédits consommés en 2013 s'avèrent toutefois inférieurs aux crédits ouverts comme aux crédits consommés en 2012, tout en demeurant supérieurs aux crédits votés en loi de finances initiale. Les taux de consommation des crédits de LFI font donc apparaître une légère sur-exécution. En revanche, le taux de consommation des crédits ouverts est bas en AE (71,5 %) et proche de 100 % en CP (97,2 %). Au vu du bilan de l'exécution 2013, des marges de manoeuvre existent sans doute pour améliorer la fiabilité de la prévision budgétaire initiale des crédits de la mission.

Le tableau ci-dessous récapitule les données de l'exécution budgétaire 2013 de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».

Consommation des crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » en 2013

(en millions d'euros)

   

AE

CP

Programme 170 « Météorologie »

Prévision LFI

215 460 000

215 460 000

Crédits ouverts

211 349 171

211 349 171

Consommation

211 349 171

211 349 171

Taux de consommation des crédits de LFI

98,10 %

98,10 %

Taux de consommation des crédits ouverts

100,00 %

100,00 %

Programme 113 « Paysages, eau et biodiversité »

Prévision LFI

286 262 718

284 412 635

Crédits ouverts

253 960 274

247 871 292

Consommation

232 088 489

244 635 812

Taux de consommation des crédits de LFI

81,10 %

86,00 %

Taux de consommation des crédits ouverts

91,40 %

98,70 %

Programme 159 « Information géographique et cartographique »

Prévision LFI

96 120 000

96 120 000

Crédits ouverts

94 262 532

94 330 597

Consommation

94 235 460

94 260 631

Taux de consommation des crédits de LFI

98,00 %

98,10 %

Taux de consommation des crédits ouverts

99,97 %

99,93 %

Programme 181 « Prévention des risques »

Prévision LFI

374 773 350

289 649 187

Crédits ouverts

282 454 528

263 305 713

Consommation

223 935 592

241 886 601

Taux de consommation des crédits de LFI

59,80 %

83,50 %

Taux de consommation des crédits ouverts

79,28 %

91,87 %

Programme 174 « Énergie, climat et après-mines »

Prévision LFI

681 586 766

687 457 579

Crédits ouverts

666 890 670

675 895 244

Consommation

660 443 282

664 485 005

Taux de consommation des crédits de LFI

96,90 %

96,70 %

Taux de consommation des crédits ouverts

99,03 %

98,31 %

Programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer »

Prévision LFI

2 658 702 707

2 709 469 506

Crédits ouverts

3 466 621 588

3 509 424 576

Consommation

3 439 989 537

3 497 895 874

Taux de consommation des crédits de LFI

129,40 %

129,10 %

Taux de consommation des crédits ouverts

99,23 %

99,67 %

Programme 203 « Infrastructures et services de transports »

Prévision LFI

5 178 148 824

5 648 219 641

Crédits ouverts

9 937 943 157

5 379 234 544

Consommation

5 746 999 272

5 143 245 304

Taux de consommation des crédits de LFI

111,00 %

91,10 %

Taux de consommation des crédits ouverts

57,80 %

95,60 %

Programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »

Prévision LFI

204 576 974

204 039 190

Crédits ouverts

201 033 922

191 527 099

Consommation

190 608 018

182 286 413

Taux de consommation des crédits de LFI

93,20 %

89,30 %

Taux de consommation des crédits ouverts

94,80 %

95,200 %

Total de la mission

Prévision LFI

9 695 631 339

10 134 827 738

Crédits ouverts

15 114 515 842

10 572 938 236

Consommation

10 799 648 821

10 280 044 811

Rappel crédits consommés en 2012

11 376 527 570

10 962 858 332

Taux de consommation des crédits de LFI

111,40 %

101,40 %

Taux de consommation des crédits ouverts

71,50 %

97,20 %

Rappel taux de consommation 2012

98,80 %

105,00 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport annuel de performances de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au présent projet de loi de règlement

De façon regrettable, le rapport annuel de performances de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au présent projet de loi de règlement ne comprend aucun développement sur le respect de la programmation triennale. Faute de disposer de données à périmètre constant, il n'est pas possible de déterminer si la mission respecte l'annuité 2013 du budget triennal60(*).

On peut toutefois rappeler que la construction du projet de loi de finances pour 2013 a été réalisée dans le cadre de la nouvelle programmation triennale 2013-2015. L'évolution des crédits sur cette période révèle que la mission « Écologie, développement et aménagements durables » sera fortement sollicitée au titre du rétablissement des comptes publics. Ainsi, il est prévu que le taux de réduction du plafond des crédits de la mission, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sera de 4,7 % entre 2013 et 2014 et de 2,7 % entre 2014 et 2015, soit une baisse globale de 7,3 % sur l'ensemble de la période.

B. UNE MISSION QUI PRÉSENTE DES POINTS DE FRAGILITÉ DU POINT DE VUE DE LA SOUTENABILITÉ

L'exécution 2013 a confirmé des points de fragilité déjà identifiés en 2012 du point de vue de la soutenabilité de la mission.

Tout d'abord, la soutenabilité des dépenses de la mission est fragilisée par le niveau élevé et croissant des restes à payer de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), alors que l'agence a encore peu de visibilité sur son financement, compte tenu de la modification du périmètre de la taxe poids lourds retenue par le Gouvernement, qui implique des recettes inférieures à celles que devait rapporter la taxe initiale61(*).

En outre, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse d'exécution budgétaire précitée, « la soutenabilité du titre 2 du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » était incertaine dès le début de l'exercice et n'a été acquise que grâce à une baisse de la contribution du programme au CAS « Pensions ». En l'absence de cette mesure, le montant des dépenses de personnel aurait excédé le montant des crédits de cette nature votés en loi de finances initiale ou rattachés par voie de fonds de concours »62(*).

Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel avait ainsi évalué l'insuffisance des crédits de titre 2 à 27 millions d'euros (dont 10 millions d'euros de fonds de concours) et envisageait dès lors la levée de la réserve de précaution (15,1 millions d'euros) ainsi qu'une ouverture de crédits de 12 millions d'euros. L'insuffisance de crédits a été réévaluée à 47,9 millions d'euros en cours de gestion, occasionnant le dégel d'une partie de la réserve de précaution (11,4 millions d'euros), une ouverture de crédits sur le titre 2 hors CAS « Pensions » par décret d'avance (8,92 millions d'euros), et la mise à disposition de 26,7 millions d'euros d'économies de constatation issues de la réduction du taux employeur au CAS « Pensions » de 30 points intervenue en décembre. Au final, les besoins réels se sont élevés à 28,7 millions d'euros.

L'ouverture de crédits en décret d'avance avait notamment pour vocation de sécuriser le paiement de rémunérations financées par voie de fonds de concours, dont le rattachement avant la fin de l'année n'était pas garanti.

Des marges de manoeuvre existent donc pour améliorer la qualité de la prévision budgétaire initiale sur les mouvements et sur les dépenses de personnel et pour renforcer leur pilotage en cours de gestion. La Cour des comptes déplore à cet égard que le ministère n'ait pas utilisé l'ensemble des leviers à disposition et regrette notamment qu'il ait consommé presque intégralement l'enveloppe dédiée aux mesures catégorielles.

Cette situation est d'autant moins satisfaisante que les difficultés sur le titre 2 sont récurrentes depuis plusieurs exercices63(*).

Enfin, le programme 217 connaît également une situation toujours tendue sur ses dépenses hors titre 2.

C. UNE MISSION CONTRIBUTRICE NETTE AU SCHÉMA DE FIN DE GESTION

La mission « Écologie, développement et aménagement durables » a fait l'objet d'importantes annulations de crédits en fin de gestion, aussi bien dans le cadre du décret d'avance de novembre 2013, que dans le cadre de la dernière loi de finances rectificative pour 2013. De fait, elle est l'une des principales missions du budget général contributrice nette au schéma de fin de gestion.

Les tableaux ci-dessous récapitulent les mouvements de fin de gestion ayant affecté la mission.

Annulations de crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » en 2013 dans le cadre du décret d'avance

(en millions d'euros)

 

Ouvertures

Annulations

Autorisations d'engagement (AE)

8,92

- - 404,1564(*)

Crédits de paiement (CP)

8,92

- 354,9365(*)

Source : Cour des comptes

Annulations de crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » en 2013 dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année

(en millions d'euros)

 

Ouvertures

Annulations

Autorisations d'engagement (AE)

0,01

- 230,95

Crédits de paiement (CP)

0,01

- 230,95

Source : Cour des comptes

Les annulations totales de crédits de la mission EDAD en fin de gestion 2013 s'élèvent donc à 635,1 millions d'euros en AE et 585,9 millions d'euros en CP.

La majeure partie de ces annulations concerne des crédits mis en réserve66(*). Trois programmes ont néanmoins contribué à ces annulations sur des crédits disponibles au-delà de la réserve :

- le programme 181 « Prévention des risques » ;

- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » ;

- le programme 203 « Infrastructures et services de transport », le plus sollicité, à travers l'annulation de la quasi-totalité de la réserve disponible en AE et en CP. Ce programme était par ailleurs le principal contributeur aux surgels de début d'exercice67(*).

D. UNE PRÉVISION DÉFICIENTE DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES

Si le coût des dépenses fiscales de la mission est en baisse par rapport à 2012, celles-ci représentent cependant 22 % des crédits votés en loi de finances initiale. Leur coût final est évalué, en exécution, à 1,86 milliard d'euros en 2013, soit un gain de 403 millions d'euros par rapport à 2012.

Cette évolution est essentiellement liée au recentrage du crédit d'impôt développement durable, principale dépense fiscale de la mission, avec un coût de 650 millions d'euros, contre 1,1 milliard d'euros en 2012.

En outre, l'estimation du montant des dépenses fiscales de la mission au moment du dépôt du projet de loi de finances s'avère déficiente, généralement sous-évaluée pour l'année 2013. L'écart concerne principalement les dépenses fiscales rattachées au programme 174 « Énergie, climat et après-mines ». Alors que la prévision était de 1 milliard d'euros, le chiffrage actualisé est de 1,25 milliard d'euros.

Si le coût du CIDD est correctement évalué, la dépense associée aux taux réduits de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) augmente de façon conséquente entre le chiffrage initial et le chiffrage actualisé, sans que le rapport annuel de performances fournisse la moindre explication sur ces écarts.

Des marges de manoeuvre existent donc également en ce domaine pour améliorer l'information du Parlement.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

De façon générale, les travers relevés au cours de l'exécution 2012 de la mission « Écologie, développement et aménagements durables » se confirment en 2013.

A. DES PERFORMANCES MITIGÉES DANS LE DOMAINE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ

Les indicateurs liés à la politique de l'eau sont globalement positifs, excepté celui sur les masses d'eau en bon état. Des risques de contentieux demeurent notamment sur la mise en oeuvre de la directive sur les eaux résiduaires urbaines, ce qui appelle une vigilance particulière au regard des sanctions financières qui pourraient en résulter.

Les résultats des indicateurs liés à la préservation de la biodiversité sont en revanche globalement insuffisants. Il reste de gros progrès à faire dans ce domaine, situation qui fait là aussi peser des risques de contentieux.

Le nombre de régions dotées d'un schéma régional de cohérence écologique demeure par exemple très inférieur à la cible prévue. Toutefois, cet indicateur n'est pas directement dépendant de l'action du ministère, dans la mesure où ce sont les régions qui adoptent formellement ces documents stratégiques. Au-delà, il faudra s'interroger sur le financement des mesures prévues par ces schémas, qui risquent d'entraîner de lourdes dépenses pour les collectivités concernées.

Les restes à payer du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » diminuent de 10,5 % en un an. Ils s'élèvent toutefois encore à 106,36 millions d'euros, soit 43,5 % des crédits de paiement du programme consommés en 2013.

Enfin, de façon satisfaisante, les subventions pour charges de service public dédiées aux opérateurs du programme 113 sont inférieures à l'exécution 2012 et à la prévision 2013.

B. L'INSTITUT NATIONAL DE L'INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET FORESTIÈRE (IGN), UNE SITUATION FINANCIÈRE ENCORE FRAGILE

L'année 2013 a été marquée pour l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) par la définition d'un nouveau positionnement stratégique, fondé sur des missions rénovées, une nouvelle organisation et la rédaction d'un projet de contrat d'objectifs et de performance pour la période 2013-2016.

Du point de vue de la performance, les résultats des indicateurs d'activité de l'IGN sont globalement satisfaisants, même si l'on relève une contre-performance sur la diffusion du référentiel à grande échelle (RGE). En revanche, le nombre de visites par jour sur le géoportail est très encourageante (+ 24 %). Le volume de diffusion numérique grand public des fonds cartographiques est supérieur à la prévision 2013, tout en étant inférieur à la réalisation 2012. Le coût de formation par élève augmente. Enfin, la performance des indicateurs liés à la politique de recherche de l'IGN est globalement positive.

Au-delà de ces résultats, on peut s'interroger sur la pertinence du dispositif de performance et sur le choix des indicateurs. En effet, les commentaires du rapport annuel de performances (RAP) de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au présent projet de loi de règlement indiquent fréquemment qu'il convient de nuancer les résultats en fonction de tel ou tel paramètre. Dans ce cas, une évolution des indicateurs concernés serait sans doute souhaitable.

La situation financière de l'IGN demeure fragile : l'exercice 2013 s'achève avec un déficit de 0,58 million d'euros (contre 0,38 million d'euros au budget initial). Le RAP justifie cette contre-performance par une année atypique, caractérisée par la réorganisation d'ampleur affectant le tiers des effectifs de l'IGN.

De surcroît, si la capacité d'autofinancement augmente par rapport à 2012 (10,99 millions d'euros), le besoin en fonds de roulement augmente lui aussi (15,44 millions d'euros contre 3,86 millions d'euros en 2012), en raison d'une hausse des créances client, tandis que la trésorerie diminue à trente jours de fonctionnement courant contre quarante-quatre fin 2012.

Surtout, les recettes commerciales sont en baisse par rapport à l'exécution 2012 et à la prévision 2013, même si les résultats sont variables en fonction des trois secteurs de marché sur lesquels opère l'IGN : alors que les performances associées au marché professionnel sont en hausse, celles relatives au marché grand public et au marché de la défense et de l'espace sont en baisse.

En revanche, on constate de façon positive une hausse encourageante des subventions d'exploitation (hors subventions pour charges de service public) par rapport à la prévision 2013 et à l'exécution 2012 (+ 3,09 millions). Les recettes issues de partenariats externes au ministère de tutelle ont beaucoup augmenté, ce qui témoigne du repositionnement stratégique de l'IGN en direction des collectivités territoriales, dans une logique de partenariat. Ces efforts doivent être poursuivis pour permettre à l'IGN d'adapter son modèle économique, notamment au regard de la forte érosion de la valeur marchande des données.

En ce qui concerne ses dépenses, l'IGN est parvenu à réduire ses effectifs à hauteur de - 59 ETP entre 2012 et 2013, de 1 709 à 1 650, et à diminuer ses charges de fonctionnement de plus de 7 %. Les enveloppes de personnel augmentent par rapport à 2012 (114,80 contre 112,86) mais la masse salariale demeure stable à 107,7 millions d'euros, sous l'effet de la baisse des effectifs.

C. UNE SOUS-CONSOMMATION PERSISTANTE DES CRÉDITS DÉDIÉS AUX PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES

Comme les années précédentes, l'exécution 2013 du programme 181 « Prévention des risques » se caractérise par la sous-consommation des crédits dédiés à la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Les crédits disponibles à ce titre ont en conséquence contribué à financer les annulations intervenues en fin de gestion, à hauteur de 79 millions d'euros en AE et de 15 millions d'euros en CP (hors titre 2).

Les indicateurs de performance indiquent que le nombre de PPRT approuvés est passé de 54 % en 2012 à 68 % en 2013. Si cette hausse est positive, le résultat atteint en 2013 demeure cependant inférieur à la cible de 75 % prévue en loi de finances initiale. Au total, sur 407 PPRT à réaliser, 275 ont été approuvés au 31 décembre 2013. Le ministère explique ce retard par le fait que « les PPRT restants sont de plus en plus complexes avec dans la plupart des cas des mesures foncières ». Il indique encore que « par conséquent, bien souvent de nouvelles réflexions sur des mesures de réduction des risques à la source sont menées, ce qui peut retarder l'approbation de certains PPRT »68(*).

Votre rapporteur spécial appelle donc une nouvelle fois le ministère à affiner la programmation de ces crédits afin d'éviter une sous-consommation chronique.

D. DES PERFORMANCES PERFECTIBLES DANS LE DOMAINE DE L'ÉNERGIE ET DE LA QUALITÉ DE L'AIR

L'exécution du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » a été marquée notamment par un dégel élevé de la réserve, à hauteur de 30 millions d'euros en AE=CP69(*). Celui-ci était destiné à abonder la subvention versée à l'Agence de services et de paiement (ASP) pour financer le bonus-malus en complément des versements du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres ». Ce dispositif demeure en effet déficitaire (cf. infra).

La loi de finances initiale pour 2013 avait prévu 50 millions d'euros pour abonder la trésorerie de l'ASP en charge du paiement du bonus70(*). Les crédits supplémentaires de 30 millions d'euros n'avaient pour leur part pas été budgétisés. Si elle n'est pas contraire à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une telle opération ne va pas dans le sens de la transparence budgétaire et de l'information du Parlement.

En matière de performance, les résultats du programme 174 sont mitigés. Si les indicateurs relatifs à l'énergie affichent plutôt des résultats positifs - par exemple, le volume des certificats d'économies d'énergie délivrés en 2013 est supérieur aux prévisions -, il conviendra de rester vigilant sur les risques contentieux liés à la gestion de l'après-mines.

En outre, et de façon rassurante au regard des enjeux sanitaires comme des risques de contentieux qui y sont associés, les indicateurs dédiés à la qualité de l'air présentent des résultats satisfaisants, qui doivent cependant être confirmés et amplifiés.

Enfin, on peut déplorer l'absence de données disponibles sur l'indicateur relatif au crédit d'impôt développement durable.

E. UN PROGRAMME SUPPORT À LA PERFORMANCE SATISFAISANTE, ET QUI RESPECTE SON PLAFOND D'EMPLOIS

La performance du programme support de la mission est globalement positive. Les indicateurs associés aux trois objectifs affichent des résultats encourageants dans la plupart des domaines. Certains dépassent mêmes les cibles prévues. C'est notamment le cas du taux moyen des émissions de CO2, du taux d'emploi des travailleurs handicapés, et du délai moyen de publication des textes d'application de loi.

D'autres présentent des marges de progression, tel que l'efficience de la gestion des ressources humaines ou l'effort de formation des agents en reconversion.

On note également un point bas sur la transposition des directives, qui doit appeler une certaine vigilance en raison des risques de contentieux en cas de non transposition dans les délais prévus.

Le programme a bénéficié en 2013, sur le titre 2, de 176,4 millions d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits. Cette somme correspond pour la majeure partie au remboursement par les collectivités locales de la masse salariale des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) mis à leur disposition dans le cadre du transfert des parcs de l'équipement.

En ce qui concerne les dépenses de personnel, la gestion 2013 montre que le ministère doit poursuivre les efforts de fiabilisation de ses méthodes de prévision de départ en retraite. On relève ainsi une sur-exécution du schéma d'emplois au périmètre de gestion, en raison de prévisions déficientes sur les entrées et les départs en retraite.

Le plafond d'emplois de la mission fixé en loi de finances initiale s'élevait à 38 198 équivalents temps plein travaillés (ETPT). En gestion, il atteint 52 392 ETPT à la suite du transfert des 14 194 ETPT en provenance du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, logement et ville »71(*) . La consommation des ETPT de la mission est finalement inférieure, à 51 536 ETPT, soit une sous exécution de - 856 ETPT.

Les opérateurs de la mission respectent également leurs plafonds d'emplois. En effet, leur consommation d'emplois est de 17 774 équivalents temps plein (ETP), contre un plafond de 19 167 voté en loi de finances initiale. Toutefois, il convient de relever que les opérateurs ont parallèlement rémunéré 1 048 emplois hors plafond.

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « AIDES À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » : UN EXERCICE DE NOUVEAU DÉFICITAIRE

Mis en place fin 2007, le mécanisme du « bonus-malus » fait suite aux conclusions du Grenelle de l'environnement. Il se traduit par l'octroi d'un bonus en cas d'acquisition d'un véhicule neuf émettant peu de CO2 ou par l'application d'un malus, sous forme d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation (carte grise), dans le cas contraire.

Le bonus et le malus sont déterminés à partir d'un barème, dont le tarif est fonction du taux d'émission de CO2 en grammes par kilomètre. Le barème du bonus est d'ordre réglementaire72(*) tandis que celui du malus relève de la loi de finances puisque, juridiquement, il s'agit d'une taxe.

Le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » constitue le support budgétaire du bonus-malus automobile. Il se compose de deux programmes : le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres » (bonus) et le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants » (super-bonus »). Il est géré par l'Agence de services et de paiement (ASP).

Contrairement à l'année 2012, année atypique qui avait été marquée par un léger excédent du dispositif, l'année 2013 marque le retour à un exercice déficitaire du bonus-malus, à hauteur de - 4,9 millions d'euros. Le problème principal de ce dispositif tient au fait que les recettes n'équilibrent pas ses dépenses. En effet, les prévisions sont particulièrement difficiles et s'avèrent souvent contredites en exécution, l'effet malus comme l'effet bonus pouvant être très marqué. En 2013, les prévisions de recettes et de dépenses se sont ainsi avérées fortement surestimées.

Cette situation s'explique d'une part, par un niveau de ventes de véhicules neufs inférieur aux prévisions, et, d'autre part, par une répartition des ventes différente des hypothèses retenues. En effet, le malus s'est avéré particulièrement dissuasif tandis que, à l'inverse, les ventes de véhicules électriques et hybrides ont fortement progressé.

Ces évolutions résultent notamment de la modification des barèmes respectifs du bonus et du malus : le décret n° 2013-971 du 30 octobre 2013, applicable à compter du 1er novembre 2013, a reciblé le bonus sur les véhicules les plus propres, c'est-à-dire les véhicules électriques, ce qui a eu pour effet d'agrandir la zone neutre des véhicules ne bénéficiant ni d'un malus ni d'un bonus. De son côté, le montant maximum du malus est passé de 2 600 euros à 8 000 euros.

Le tableau ci-après résume l'exécution 2013 du bonus-malus.

Exécution 2013 du bonus-malus

(en millions d'euros)

Programme

Recettes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Solde

Prévision LFI du programme 791 (bonus)

 

402 000 000

402 000 000

 

Exécution du programme 791 (bonus)

 

280 932 191

280 932 191

 

Rappel exécution 2012 programme 791

 

225 999 627

225 999 627

 

Prévision LFI du programme 792 (super bonus)

 

1 600 000

1 600 000

 

Exécution du programme 792 (superbonus)

 

605 883

605 883

 

Rappel exécution 2012 programme 792

 

3 566 073

3 566 073

 

Total prévision

403 600 000

403 600 000

403 600 000

0

Total exécution

276 612 762

281 538 074

281 538 074

- 4 925 312

Rappel total exécution 2012

 

229 565 700

   

Source : commission des finances d'après les données du rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » annexé au présent projet de loi de règlement

En 2013, le niveau des crédits consommés par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale a été seulement de 70 %. Cet écart résulte d'un niveau de recettes collectées de 283 millions d'euros - dont 6,7 millions d'euros de report du solde 2012 - inférieur à la prévision. Étant donné qu'un compte d'affectation spéciale (CAS) ne peut présenter de solde négatif en vertu de la LOLF, les contributions du présent CAS au financement des deux bonus ont été limitées à 281,5 millions d'euros au lieu des 403,6 millions d'euros prévus.

Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire du bonus-malus, « le montant des crédits consommés affichés dans le CAS (281,5 millions d'euros) ne reflète donc pas le coût réel du dispositif (329,1 millions d'euros d'aides versées) ». En effet, « afin de compenser l'insuffisance des recettes du malus, un versement complémentaire de 80 millions d'euros a été réalisé en provenance du budget général au profit de l'ASP, dont seuls 50 millions d'euros ont été autorisés en loi de finances initiale » 73(*).

Une nouvelle fois, on constate toute la difficulté à atteindre l'équilibre et à réaliser des prévisions fiables. Dans ces conditions, peut-être pourrait-on réfléchir à la suppression du CAS et à la réintégration des recettes du malus comme des dépenses du bonus au sein du budget général. Bien qu'imparfaite, cette solution présenterait plusieurs avantages. D'une part, elle renforcerait la transparence budgétaire. Votre rapporteur spécial rappelle à cet égard que 30 millions d'euros en provenance du budget général74(*) ont abondé l'ASP au cours de l'exécution 2013, en dehors de toute autorisation parlementaire.

D'autre part, cela permettrait davantage de réactivité pour équilibrer les dépenses et les recettes en cas de risque de déficit identifié en gestion. En effet, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire précitée, en 2013, en raison de la lourdeur du circuit budgétaire actuel qui passe par l'ASP, il a fallu neuf mois pour réagir aux écarts de prévisions anticipant un déficit.

Au-delà, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilité de maintenir le super-bonus75(*) au regard de l'évolution des résultats entre 2012 et 2013. En effet, le nombre de véhicules bénéficiaires du super-bonus a fortement régressé entre 2012 et 2013 et s'avère très loin de la cible fixée en loi de finances initiale, avec une réalisation de 5 893 contre une prévision de 8 000, même si la cible actualisée a été révisée à 4 155.

Dans ces conditions, des doutes existent quant à l'efficacité du superbonus, alors que le renouvellement du parc automobile est crucial pour diminuer la pollution aux particules fines associée au trafic routier.

Enfin, votre rapporteur spécial estime que le dispositif du bonus-malus devrait être adapté de façon à prendre en compte un critère lié à l'émission de substances polluantes dans ses barèmes. Une telle évolution se justifierait au regard des enjeux sanitaires liés aux particules fines.

MISSION « ÉCOLOGIE » (MÉTÉOROLOGIE) ET BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » - M. François FORTASSIN, rapporteur spécial

I. LE PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »

Piloté par la direction de la recherche et de l'innovation du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE), le programme 170 « Météorologie » porte les crédits dédiés à l'établissement public Météo France. L'action de cet opérateur s'articule autour de deux axes principaux que sont l'observation et la prévision météorologique d'une part, et la recherche dans ce domaine, d'autre part.

A. UN EXERCICE 2013 BÉNÉFICIAIRE POUR MÉTÉO-FRANCE

Alors que le budget prévisionnel de Météo-France prévoyait que l'établissement serait en déficit, l'exercice 2013 s'est finalement clos sur un bénéfice d'un peu moins de 5 millions d'euros. Le rapport annuel de performances indique que la différence entre prévision et exécution résulte notamment de la sous-consommation des dépenses de personnel.

Néanmoins, l'opérateur a bien maîtrisé sa trajectoire de dépense en 2013. L'intégralité des postes sont en diminution à l'exception des investissements sur les fonctions transverses principalement du fait de l'installation d'un nouveau supercalculateur.

B. DES RESSOURCES PROPRES EN BAISSE

La subvention de 215,5 millions d'euros inscrite sur le programme 170 a été finalement réduite d'environ 4 millions d'euros en exécution (mise en réserve suivie d'une annulation), mais il convient également de souligner qu'elle augmente de 3,77 % par rapport à 2012.

Cette hausse intervient alors que les ressources propres de Météo-France sont globalement orientées à la baisse. Elles ont atteint 138 millions d'euros en 2013, à raison principalement de 85,5 millions au titre de la part « météo » des redevances aériennes et d'environ 36 millions d'euros au titre des activités commerciales.

Or l'atonie du transport aérien limite le dynamisme des redevances aériennes tandis que l'établissement subit une forte concurrence dans ses activités commerciales (baisse de 7 % des recettes par rapport à 2012). Le rapport annuel de performances indique que « cette décroissance résulte de la baisse structurelle des recettes du kiosque téléphonique (baisse de 19 % des appelants en un an). Les ventes directes sont en léger repli, tandis que les recettes publicitaires sont en légère augmentation et les ventes en ligne progressent de 7 %. Pour soutenir son activité commerciale et répondre aux attentes des clients, Météo-France a opéré des évolutions dans la gestion commerciale et a profondément renouvelé en 2013 son site Internet et son application mobile, avec des actions pour favoriser le développement de l'offre commerciale en ligne. Enfin, de nouvelles offres commerciales ont été lancées ».

Compte tenu du contexte budgétaire, Météo-France doit impérativement réussir à conserver ses ressources propres. À défaut, l'établissement devra amplifier l'effort, déjà important, engagé sur ses dépenses.

C. DES PERFORMANCES EN LIGNE AVEC LE CONTRAT 2012-2016

Le dispositif de performance du programme 170 « Météorologie », adapté au contrat d'objectifs et de performance pour la période 2012-2016, se compose de deux objectifs dotés chacun de trois indicateurs.

En ce qui concerne la qualité des prévisions, les indicateurs s'améliorent, en particulier s'agissant du système de prévention des risques, en progression significative depuis 2011.

Enfin, il faut également souligner que l'activité de recherche reste stable, voire progresse légèrement, conformément aux cibles.

II. LE BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

A. UNE AUGMENTATION DE L'ENDETTEMENT MALGRÉ UN BUDGET EXCÉDENTAIRE

Le budget annexe, en 2013, dégage un léger excédent de 11,3 millions d'euros alors même que la prévision de la loi de finances initiale laissait entrevoir la perspective d'un déficit.

Les redevances de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) n'ont pas atteint le montant prévu. Le rapport annuel de performances indique à cet égard que « ce manque de recettes avait néanmoins été anticipé par une réserve de précaution importante en cours d'exercice (75 millions d'euros), qui a ensuite été partiellement dégelée à la reprise du trafic, permettant ainsi de stabiliser l'équilibre » du budget annexe.

Au total, les recettes de la DGAC ont toutefois été supérieures à la prévision en partie grâce à près de 248 millions d'euros de levée d'emprunts. C'est le paradoxe de l'exercice 2013, malgré l'excédent dégagé, l'endettement global du budget annexe a augmenté pour atteindre 1 239 millions d'euros contre 1 214 millions d'euros fin 2012.

B. DES DÉPENSES MAÎTRISÉES

Le tableau ci-dessous retrace l'exécution 2013 du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Exécution des crédits de paiement en 2012 et 2013

 

Crédits

Écart exécution 2013 avec

(en millions d'euros)

Exécution 2012

Ouverts 2013

Exécution 2013

Exécution 2012

Crédits ouverts 2013

 

 

 

 

crédits

%

crédits

%

Programme 613 - « Soutien aux prestations de l'aviation civile »

1 470,4

1 536,9

1 504,2

33,8

2,3 %

- 32,7

- 2,1 %

Programme 612 - « Navigation aérienne »

510,8

515,3

481,9

- 28,9

- 5,7 %

- 33,3

- 6,5 %

Programme 753 - « Transports aériens, surveillance et certification »

60,7

62,5

52,1

- 8,6

- 14,2 %

- 10,4

- 16,6 %

Total

2 042,0

2 114,7

2 038,3

- 3,7

- 0,2 %

- 76,4

- 3,6 %

Source : rapport annuel de performances « Contrôle et exploitation aériens » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Il apparaît que les dépenses ont été maîtrisées puisqu'elles sont inférieures à la fois à l'exécution 2012 et aux crédits ouverts pour 2013. Elles sont également en-deçà d'environ 100 millions d'euros de la prévision de la loi de finances initiale.

S'agissant de la dépense de personnel, elle a atteint 1 107,7 millions d'euros en 2013, soit une progression de 1,5 % par rapport à 2012 mais en recul par rapport à la prévision de la loi de finances initiale (1 137,1 millions d'euros).

Il convient cependant de souligner que cette sous-exécution résulte d'abord de facteurs conjoncturels, en particulier le fait qu'aucun versement n'ait été effectué au titre du nouveau protocole social 2013-2015 compte tenu de sa signature tardive, soit une moindre dépense de 8,6 millions d'euros. La Cour des comptes fait d'ailleurs remarquer que « la quasi-totalité du protocole 2010-2012 (11,2 millions d'euros) et la totalité du protocole 2013-2015 (8,6 millions d'euros au titre de l'année 2013 et 7,2 millions d'euros au titre de l'année 2014) devraient peser sur les charges de personnel de la DGAC en 2014 ».

Lors de son audition par la commission des finances, Frédéric Cuvillier, secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche, a indiqué que le « protocole social 2013-2015, il a été financé par des économies liées au gel des barèmes et des primes sur la période 2010-2013. Il y a donc eu un effort, qui fait suite à d'âpres négociations. Les contrôleurs aériens, comme tous les métiers, prennent conscience de la nécessité d'optimiser les moyens, d'adopter une approche réaliste de leur situation, y compris sociale, et d'être en phase avec l'environnement économique et social que vous connaissez »76(*).

Votre rapporteur spécial relève malgré tout le poids croissant de la masse salariale alors même que le nombre d'agents diminue (- 100 ETPT en 2013).

C. LE BUDGET ANNEXE NE PARVIENT TOUJOURS PAS À FINANCER SES INVESTISSEMENTS

Dans un contexte d'atonie du transport aérien, qui pèse sur les recettes, le budget annexe doit résoudre une équation délicate : augmenter ses investissements afin de mettre en oeuvre le Ciel unique européen et réduire son endettement.

Lors de l'audition précitée, le secrétaire d'État a rappelé que « la priorité absolue est de réduire l'endettement, qui est important mais désormais en faible progression. [...] Mais, par ailleurs, nous avons de nombreux investissements qui sont conditionnés par des programmes européens, à commencer par le Ciel unique européen. Celui-ci fait beaucoup débat au Conseil des ministres de l'Union européenne, dans un contexte marqué pour nous comme pour nos voisins par la crise et la réduction drastique des moyens de l'aviation ; malgré tout, nous devons faire en sorte d'optimiser et de mieux gérer l'espace aérien au niveau européen ».

En 2013, les dépenses d'investissement se sont élevées à 361,3 millions d'euros, soit un montant quasi-identique à celui de 2012, mais en net recul (- 60 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale.

En l'état actuel, le budget annexe n'a donc d'autres solutions que de diminuer plus encore les dépenses de fonctionnement - déjà largement mises à contribution - et, surtout, les dépenses de personnel, s'il veut parvenir à financer le niveau requis d'investissements tout en limitant son endettement.

MISSION « ÉCOLOGIE » (TRANSPORTS, SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE) ET COMPTE SPÉCIAL « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS » - Mme Marie-Hélène DES ESGAULX, rapporteur spécial

I. PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

A. UNE EXÉCUTION SOUS TENSION

L'analyse budgétaire du programme 203 se révèle délicate car une large part de ses crédits (jusqu'à un tiers) provient de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) par le biais de fonds de concours, qui font seulement l'objet d'une évaluation en loi de finances initiale. De même, il convient d'examiner séparément les autorisations d'engagement et les crédits de paiement, compte tenu du fait que les projets d'infrastructures sont financés sur plusieurs années.

En outre, comme le montrent les tableaux ci-dessous, des reports de crédits de l'exercice 2012, pour un montant de 4,2 milliards d'euros, ont été effectués sur les autorisations d'engagement. Ils n'ont toutefois pas été consommés.

Programme 203 « Infrastructures et services de transports »
Exécution des autorisations d'engagement

(en millions d'euros)

Exécution 2012

LFI 2013

Crédits ouverts 2013

Exécution 2013

Écarts exécution 2013 avec

Exécution 2012

LFI 2013

Crédits ouverts 2013

 

crédits

%

crédits

%

crédits

%

Programme 203 - « Infrastructures et services de transports »

5 395,7

5 178,1

9 937,9

5 747,0

+ 351,3

6,5 %

+ 568,9

11,0 %

- 4 190,9

- 42,2 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du rapport annuel de performances « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Programme 203 « Infrastructures et services de transports »
Exécution des crédits de paiement

(en millions d'euros)

Exécution 2012

LFI 2013

Crédits ouverts 2013

Exécution 2013

Écarts exécution 2013 avec

Exécution 2012

LFI 2013

Crédits ouverts 2013

 

crédits

%

crédits

%

crédits

%

Programme 203 - « Infrastructures et services de transports »

5 470,3

5 648,2

5 379,2

5 143,2

- 327,0

- 6,0 %

 - 505,0

- 8,9 %

- 236,0

- 4,4 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du rapport annuel de performances « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

La Cour des comptes relève que « le taux d'annulation de crédits est élevé sur le programme 203 - Infrastructures et services de transports, car environ 11 % des crédits de la LFI, bloqués successivement, ont été annulés en fin de gestion, à l'exception de 8,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 702 000 euros de crédits de paiement destinés au financement de la desserte aérienne de Strasbourg. Ces annulations (437,18 millions d'euros en autorisations d'engagement et 443,11 millions d'euros en crédits de paiement) ont fortement touché le financement des concours à RFF (- 289,18 millions d'euros), à l'AFITF (- 78,87 millions d'euros) et à la SNCF, le responsable de programme ayant fait le choix de préserver les moyens de l'entretien routier, des grands ports maritimes et de Voies navigables de France (VNF) ».

Malgré tout, en autorisations d'engagement, l'exécution 2013 est supérieure de 327 millions d'euros à l'exécution 2012. En particulier, 1,3 milliard d'euros ont été engagés au titre la réalisation de la rocade L2 à Marseille sous forme de partenariat public-privé (PPP).

En crédits de paiement, en revanche, les annulations se sont traduites par une diminution nette des crédits consommés entre 2012 et 2013.

Lors de son audition par la commission des finances, le 4 juin 2014, Frédéric Cuvillier, secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche, a expliqué que « l'exécution budgétaire de 2013 a été marquée par un effort supplémentaire de 2 milliards d'euros, qu'il a fallu répartir entre les différents budgets. Or vous avez-vous-même souligné la part substantielle qui est réservée au fret ferroviaire dans le budget du ministère, hors AFITF : sur les 4 milliards d'euros du programme, 2 milliards d'euros sont versés à Réseau ferré de France (RFF). En revanche, VNF se trouve dans une situation très difficile et porter atteinte à ses capacités budgétaires aurait conduit à hypothéquer le rendement économique du transport fluvial en France. Il est donc nécessaire de soutenir le fluvial, même si cela n'a pas été suffisamment pris en compte jusqu'à maintenant. De plus, avec l'évolution statutaire de VNF, qui devient un établissement public industriel et commercial (EPIC), il importe de garantir les moyens permettant, a minima, d'entretenir les ouvrages et les canaux existants - car nous en sommes bien là ».

Votre rapporteur spécial s'inquiète également du montant des restes à payer de l'AFITF à la fin de l'année 2013. Ils s'élèvent à 16,46 milliards d'euros alors même que la suspension de l'écotaxe puis son probable remplacement par un péage de transit poids lourds ne sont pas de nature à lui apporter des ressources suffisantes pour y faire face.

En l'état actuel, seule une dotation budgétaire permettra d'équilibrer les comptes de l'AFITF, sachant que l'exercice 2013 a déjà conduit à une diminution importante de son fonds de roulement, qui s'établit à 82,6 millions d'euros (contre 443 millions d'euros fin 2012). En tout état de cause, de nombreux projets risquent de ne pouvoir être financés dans les années à venir compte tenu du caractère très rigide du budget de l'AFITF.

Lors de l'audition précitée, le 4 juin 2014, le secrétaire d'État a d'ailleurs admis que « ce serait inquiétant si notre pays n'avait plus l'objectif de réaliser des infrastructures. Pour autant, on connaît le contexte, certains projets ont été décidés dans une période de moins grande contrainte budgétaire. Il faut donc optimiser les moyens et rendre soutenables les investissements. Il faut adapter la voilure, adapter les procédures, éventuellement revoir le fond des dossiers, ce fut le cas pour le Canal Seine Nord qui a connu une reconfiguration ».

B. L'ÉTAT PRÉOCCUPANT DES RÉSEAUX ROUTIER ET FERROVIAIRE

L'indicateur de performance relatif à l'état des ouvrages routiers et ferroviaires a particulièrement retenu l'attention de votre rapporteur spécial. Si l'état du réseau routier concédé est bon, tel n'est pas le cas du réseau non concédé, dont seulement 84,5 % est considéré comme étant dans un « état satisfaisant »77(*). Il est d'ailleurs inquiétant de constater que la cible pour l'année 2015 est inférieure puisqu'elle s'établit à 84 %. Le rapport annuel de performances souligne que « la baisse de l'indicateur et de la note moyenne confirment la dégradation faible mais constante de l'état du réseau ».

S'agissant du réseau ferroviaire, le rapport annuel de performances indique que « les effets du plan de rénovation du réseau sont encore peu visibles et ne pourront réellement être constatés que sur une longue période, lorsque l'effort engagé pour augmenter le volume annuel de rénovation aura permis de stopper le vieillissement du réseau et de rattraper le retard accumulé ».

Lors de son audition devant la commission des finances, Frédéric Cuvillier a d'ailleurs souligné que « 20 % du réseau routier est très dégradé. Nous n'en sommes plus au maintien, nous tentons d'éviter une dégradation plus forte encore. En ce qui concerne le ferroviaire, nous connaissons l'état des lignes secondaires - qui ne le sont pas toujours si l'on regarde leur utilité économique notamment pour le fret »78(*).

C. UN FAIBLE INTÉRÊT SOCIO-ÉCONOMIQUE DES PROJETS MIS EN SERVICE EN 2013

Votre rapporteur spécial relève que, tout mode confondu, l'intérêt socio-économique des projets mis en service en 2013 est particulièrement faible par rapport aux années précédentes. Par exemple, pour les opérations ferroviaires, fluviales et portuaires, chaque euro public investi rapporte, d'un point de vue socio-économique, 0,9 euro, contre 2,4 euros en 2012. En matière routière, les résultats ne guère plus probants, puisque le bénéfice constaté est de 2,6 euros par euro public investi contre 4,1 euros en 2012 et 9,2 euros en 2011.

Le rapport annuel de performances explique ces résultats « compte tenu du nombre de mises en service ne présentant pas de section courante (échangeurs, carrefours, protections phoniques,...). Pour ce qui est de la valeur de l'indicateur, quatre mises en service [...] présentent une rentabilité socio-économique très faible car ce sont des premières sections d'itinéraire qui présenteront lors de leur mise en service totale une rentabilité correcte ».

Tout projet, dont l'intérêt socio-économique est faible, consomme non seulement des crédits d'investissement mais également des crédits de fonctionnement au titre de l'entretien. Or, compte tenu de l'état des réseaux évoqué plus haut, il convient de réserver ces crédits aux infrastructures existantes. L'intérêt socio-économique du projet doit par conséquent être évalué au mieux afin de ne pas éparpiller cette ressource.

II. PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »

A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS

Le tableau ci-dessous récapitule l'exécution 2013 pour le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture ». L'exercice se caractérise par une exécution en-deçà à la fois de l'exécution 2012, mais également des crédits votés et ouverts. Plus de 9 millions d'euros de crédits ouverts n'ont pas été consommés.

Programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »
Exécution des crédits de paiement

(en millions d'euros)

Exécution 2012

LFI 2013

Crédits ouverts 2013

Exécution 2013

Écarts exécution 2013 avec

Exécution 2012

LFI 2013

Crédits ouverts 2013

crédits

%

crédits

%

crédits

%

Programme 205 - Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

204,5

204,0

191,5

182,3

- 22,2

- 10,9 %

- 21,8

- 10,7 %

- 9,2

- 4,8 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du rapport annuel de performances « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Hormis l'action de soutien au programme pour laquelle les crédits consommés sont supérieurs à la prévision, l'ensemble des autres actions connaissent une sous-consommation, parfois sensible, de leurs crédits.

Ainsi, sur l'action 6 consacrée à la pêche et à l'aquaculture, les crédits consommés s'élèvent à 46,6 millions d'euros alors que la prévision était de 59,3 millions d'euros, principalement du fait des dépenses d'intervention sans que le rapport annuel de performances n'explique les raisons de cet écart. En pratique, ce sont les interventions économiques en faveur de la pêche qui ont le plus chuté en crédits de paiement (23 millions d'euros prévus en loi de finances initiale contre 18 millions d'euros consommés) même si cette tendance n'est pas alarmante puisque les autorisations d'engagement ont, pour leur part, augmenté de 5 millions d'euros.

Sur l'action 3 relative à la flotte de commerce, le rapport annuel de performances indique que la sous-consommation des crédits des dépenses d'intervention (- 4,17 millions d'euros) résulte « d'une moindre activité liée aux difficultés rencontrées par les armements maritimes, mais également de créances des établissements envers l'État, qui ont limité les versements en provenance du programme de 1,7 million pour l'Établissement national des invalides de la marine et de 0,8 million d'euros pour l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale ».

Sur les autres actions, ce sont les dépenses d'investissement qui sont le plus affectées par la sous-consommation pour un montant total d'environ 7 millions d'euros. Le rapport annuel de performances précise cependant qu'une partie des dépenses prévues ont été requalifiées de dépenses de fonctionnement qui, pour leur part, augmentent de 8,5 millions d'euros. Toutefois, le document budgétaire n'apporte pas tous les éclairages nécessaires pour effectuer en toute transparence la comparaison entre la prévision de la loi de finances initiale et l'exécution.

Au total, votre rapporteur spécial n'est guère en mesure d'analyser si la sous-consommation des crédits relève d'une programmation initiale trop optimiste, notamment au regard de la conjoncture de la flotte de commerce et de la pêche, ou bien de raisons ponctuelles intervenues au cours de la gestion.

B. UN HAUT NIVEAU DE SÉCURITÉ MARITIME

Les indicateurs de performance liés à la sécurité maritime continuent, comme lors des précédents exercices, de se maintenir à un haut niveau.

Ainsi, le pourcentage des personnes sauvées en mer atteint 98,16 %, soit plus de 16 000 personnes.

De même, l'identification des pollutions maritimes est supérieure à 91 % s'agissant des hydrocarbures et plus de 94 % pour les autres types de pollution.

Enfin, le pourcentage de contrôle des navires étrangers s'élève à 94,7 % de l'obligation communautaire faite à la France (soit 1 274 contrôles pour un objectif européen de 1 345). Comme l'indique le rapport annuel de performances, ce taux est légèrement en retrait par rapport à 2012 mais « les centres de sécurité des navires ont effectué plus d'inspections » en valeur absolue.

C. DES CONTRÔLES EFFICACES EN MATIÈRE DE PÊCHE

Si le nombre de contrôles des pêches diminue, en valeur absolue, le nombre d'infractions constatées se maintient autour de 8 %. Le rapport annuel de performances explique qu'un « ciblage plus judicieux des professionnels susceptibles d'être inspectés grâce à une analyse des risques » a permis ce résultat. Au total, plus de 13 000 contrôles ont été effectués, en mer, lors du débarquement ou à terre.

III. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

A. UNE EXÉCUTION CONFORME À LA PRÉVISION

Conformément aux règles applicables aux comptes d'affectation spéciale, le présent compte a été exécuté en équilibre en 2013. Ainsi, aux titres de ses recettes, 325 millions d'euros ont été enregistrés, tandis que ses dépenses s'élèvent à 312 millions d'euros. Ces montants sont conformes à la prévision de la loi de finances initiale. Le solde du compte, sur l'exercice, s'élève donc à un peu moins de 13 millions d'euros. Il a été reporté en 2014.

B. UNE PERFORMANCE ENCORE INSATISFAISANTE

Les indicateurs de performances associés aux deux programmes du compte visent à évaluer la qualité de service et l'état du matériel roulant utilisé pour les trains d'équilibre du territoire (TET).

Le taux de remplissage des TET reste faible : il ne dépasse pas 35 %, soit moins qu'en 2012 (37 %) et qu'en 2011 (35,4 %). Le coût d'exploitation s'établit à 6,16 euros par « véhicules-kilomètre », pour une cible de 5,49 euros. Moins de 90 % des trains (de jour ou de nuit) arrivent avec moins de dix minutes de retard.

Enfin, s'agissant des indicateurs relatifs au matériel roulant, on constate la même dégradation de la performance. D'une part, le coût du matériel est estimé à 3,05 euros par « véhicules-kilomètre » pour une cible de 2,72 euros et une réalisation de 2,5 euros en 2012, soit une augmentation de 22 % en un an. Le nombre de trains supprimés du fait d'une cause liée au matériel roulant s'élève 0,75 % contre 0,25 % en 2012.

C. DES INTERROGATIONS SUR LE FINANCEMENT DU COMPTE EN 2014

Le compte spécial est principalement financé par la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), acquittées par la SNCF. Or, comme le note la Cour des comptes, « cette situation risque de devenir difficilement soutenable en 2014 : la SNCF a annoncé une perte d'exploitation de 180 millions d'euros au titre de l'exercice 2013, ce qui compromet la contribution de la TREF, assise sur le résultat imposable de la SNCF »79(*).

Lors de son audition devant la commission des finances, Frédéric Cuvillier, secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche, a indiqué qu'il « est vrai que le résultat fiscal de la SNCF est nul cette année suite à la dépréciation des TGV : dès lors, ce qui importe est de préserver la source de financement que constitue la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, mais à un niveau correspondant aux bons résultats, avant dépréciation. Cette question sera traitée dans le cadre du collectif budgétaire de cet été »80(*).

Votre rapporteur spécial note cependant qu'aucune disposition n'a été adoptée, ni même proposée, lors de l'examen de ce collectif budgétaire.

MISSION « ÉCONOMIE » ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS » - MM. Christian BOURQUIN et André FERRAND, rapporteurs spéciaux

I. LA MISSION « ECONOMIE »

A. UNE SURCONSOMMATION IMPORTANTE PAR RAPPORT AUX CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE

1. Une exécution 2013 caractérisée par une ouverture massive de crédits au titre du programme d'investissements d'avenir

Depuis l'exercice 2013, la mission « Économie » n'est plus composée que de trois programmes, au lieu de quatre, suite à l'absorption du programme 223 « Tourisme » par le programme 134 dont la dénomination évolue de « Développement des entreprises et de l'emploi » à « Développement des entreprises et du tourisme ».

En retrait par rapport au budget de l'année précédente (1,98 milliard d'euros en LFI 2012), les crédits de paiement votés en loi de finances pour 2013 initiale s'élevaient à 1,8 milliard d'euros, répartis comme suit :

837,6 millions d'euros pour le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » (995 millions d'euros de CP votés en loi de finances initiale pour 2012) ;

454,8 millions d'euros affectés au programme 220 « Statistiques et études économiques » qui recouvre les moyens de l'INSEE (442,5 millions d'euros votés en loi de finances initiale pour 2012) ;

- et 508,6 millions d'euros dédiés au programme 305 « Stratégie économique et fiscale » (505,1 millions d'euros votés en loi de finances initiale pour 2012).

L'exécution est marquée par des ouvertures massives de crédits issus principalement d'un report de crédit de 308 millions d'euros auquel se sont ajouté 293 millions d'euros d'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2013 au titre du financement du programme d'investissements d'avenir pour soutenir les actions :

- « Capital risque - capital développement technologique » ;

- « Prêts à l'industrialisation des projets de R&D issus des pôles de compétitivité » ;

- « Programme de soutien à l'innovation majeure » ;

- « Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants » ;

- « Financement des entreprises innovantes - États généraux de l'industrie ».

Les annulations de crédits par décret de transfert et d'annulation intervenus au cours de l'année se sont limitées à 10 millions d'euros, dont 3,7 millions d'euros correspondent à une annulation des crédits de la réserve de précaution sur le titre 2, soit un solde d'ouverture de crédits de 591 millions d'euros portant pour l'essentiel (589 millions d'euros) sur le programme 134.

Le tableau ci-après retrace les différents taux d'exécution par rapport aux crédits votés et aux crédits ouverts.

Exécution des crédits de paiement de la mission « Économie » en 2013

(en euros)

Programmes

Crédits votés
en LFI 2013

Crédits ouverts
(intégrant fonds de concours, ouvertures et annulations en cours d'exercice)

Crédits
consommés 2013

Taux d'exécution
par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale
(en %)

Taux d'exécution
par rapport aux crédits ouverts
(en %)

Programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi »

837 638 289

1 426 008 488

1 262 925 703

150,8%

88,6%

Programme 223
« Tourisme » (supprimé)

 

 

 

 

 

Programme 220
« Statistiques et études économiques »

454 852 884

469 635 985

458 826 609

100,9%

97,7%

Programme 305
« Stratégie économique et fiscale »

508 656 711

497 293 046

488 933 276

96,1%

98,3%

Total

1 801 147 884

2 392 937 519

2 210 685 588

122,7%

92,4%

Source: d'après les données du rapport annuel de performances « Économie » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Au total, la surconsommation par rapport aux crédits votés s'est élevée à 409 millions d'euros, soit un dépassement de près de 22,7 %. Il faut noter que ce constat doit être relié à deux changements de périmètre importants intervenus en cours d'année :

- d'abord, la consommation à hauteur de 272 millions d'euros de crédits de paiement au titre du programme d'investissement d'avenir précité ;

- ensuite par la création d'une action nouvelle « Financement des entreprises et attractivité du territoire » dont le niveau de consommation (154 millions d'euros) excédait très largement celui des crédits votés (5,5 millions d'euros) afin d'alimenter le « Fonds DOM », opéré par l'Agence française de développement, destiné à garantir les prêts bancaires accordés aux TPE et PME d'outre-mer.

Néanmoins, en s'en tenant au montant total des crédits ouverts (2,39 milliards d'euros), le taux d'exécution s'établit à 92,4 % ; il progresse par rapport à 2012 (86,1 %) mais demeure faible, posant la question de la finesse des prévisions associées au pilotage budgétaire en cours d'année. En effet, le reliquat non consommé s'élève à 182 millions d'euros, ce qui demeure un montant important à reporter, le cas échéant, sur l'exercice suivant, même s'il est inférieur à celui pratiqué entre 2012 et 2013 (308 millions d'euros).

À ce titre, si la régulation budgétaire a pu paraître excessive sur le seul programme 134 (cf. supra), il convient de souligner que les ouvertures de crédits sur le programme 220 et les annulations sur le programme 305 ont permis d'anticiper l'évolution, à la hausse comme à la baisse, des dépenses réelles, les taux d'exécution de ces deux programmes s'établissant à environ 98 % des crédits ouverts.

2. Une programmation triennale globalement respectée à périmètre constant

Cette évolution du périmètre de la mission en cours d'année a pour conséquence un dépassement non seulement du plafond autorisé en LFI, mais aussi un dépassement du plafond voté en loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 (1,89 milliard d'euros hors contribution au CAS Pensions), l'exécution s'établissant à 1,98 milliard d'euros81(*).

Programmation pluriannuelle de la mission « Économie »

(en milliards d'euros)

 

Crédits de paiement (hors contribution au CAS Pensions)

2009

2010

2011

2012

2013

Loi de programmation des finances publiques 2009-2012

1,72

1,69

1,68

   

Loi de programmation des finances publiques 2011-2014

-

-

1,93

1,91

1,89

Loi de programmation des finances publiques 2013-2015

       

1,56

Loi de finances initiale

1,75

1,75

1,84

1,78

1,56

Exécution budgétaire

1,98

7,21

(1,77)*

1,83

1,79

1,98

(1,57)**

Écart

(exécution / LFI)

+ 0,26

+ 5,52

(+ 0,08)*

- 0,01

+ 0,01

+ 0,42

* Hors programme d'investissements d'avenir

** Hors programme d'investissements d'avenir et soutien au fonds DOM

Source : commission des finances d'après les rapports annuels de performances « Économie » annexés aux projets de loi de règlement pour 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013, ainsi que les projets annuels de performances « Économie » annexés au projet de loi de finances pour 2010, 2011, 2012, 2013 et 2014

Toutefois, il est important de relever que, à périmètre constant et déduction faite des crédits relatifs au programme d'investissement d'avenir et au soutien au fonds DOM, le plafond triennal est quasi respecté (l'exécution s'établissant à 1,57 milliard d'euros au lieu de 1,56 milliard d'euros) tout comme l'épure de réduction des dépenses depuis 2011, hors titre 2 et contribution au CAS « Pensions ».

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Hors investissements d'avenir et soutien au fonds DOM, l'exécution 2013 est conforme aux prévisions et démontre une maîtrise des dépenses sur tous les postes budgétaires

Hors programme d'investissements d'avenir et soutien aux fonds DOM, dont on peut considérer qu'elles ne relevaient pas de dépenses prévisibles au moment de l'adoption de la loi de finances initiale, il convient de souligner que l'exécution aurait été conforme aux prévisions initiales en s'établissant à 1,79 milliard d'euros, soit un niveau inférieur à celui des crédits de paiement votés en LFI (1,8 milliard d'euros).

Cette analyse permet de souligner l'effort de maîtrise des dépenses sur tous les postes budgétaires :

- les dépenses de personnel ont été particulièrement contenues, celles-ci (912 millions d'euros) restant inférieures à la prévision initiale (944 millions d'euros) du fait de départs en retraite plus important que prévus en raison de l'entrée en application au 1er novembre 2012 du dispositif de départ anticipé des agents ayant commencé à travailler jeunes. Ainsi, on dénombre 12 397 ETPT82(*) en exécution contre 13 001 prévus en LFI ;

- les dépenses d'investissement se sont élevées à 3,54 millions d'euros, au lieu de 4,97 millions d'euros, grâce aux économies réalisées en matière immobilière dans les dépenses de soutien de l'Insee et à un transfert d'imputation des charges du réseau de la DG Trésor sur les dépenses de fonctionnement ;

- enfin, les dépenses de fonctionnement et d'intervention, déduction faite des crédits liés au programme d'investissements d'avenir et au soutien aux fonds DOM (-420,5 millions d'euros), se sont également avérées inférieures aux prévisions sur les trois programmes composant la mission : 837 millions d'euros au lieu de 868 millions.

2. Un soutien renforcé au FISAC par un abondement de 13,9 millions d'euros de crédits

La loi de finances pour 2013 avait prévu une dotation de 25 millions d'euros pour le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), amplifiant une réduction des moyens contestée par vos rapporteurs spéciaux. Ainsi, lors de l'examen de la loi de finances pour 2014 par votre commission des finances, un amendement de crédits de 5 millions d'euros avait été adopté afin de maintenir les moyens du FISAC prévus pour 2014 à leur niveau de 2013.

Il y a donc lieu de se réjouir de l'abondement de 13,9 millions d'euros intervenu en gestion au cours de l'année 2013, portant le total des crédits consommés à 38,9 millions d'euros.

Aussi, conviendra-t-il d'observer les effets de la réforme du FISAC adoptée dans le cadre de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, laquelle prévoit que les subventions seront désormais attribuées par un appel à projets national, selon des priorités fixées par le Gouvernement, comme l'accessibilité aux personnes en situation de handicap ou encore la sécurité des commerces, notamment dans les zones rurales et les quartiers relevant de la politique de la ville. Cette procédure est destinée à mieux encadrer et rendre plus transparente la sélection des projets.

Il serait tout à fait souhaitable qu'une évaluation de la première année d'application de cette réforme puisse être réalisée au cours de l'année 2015 afin d'en mesurer les effets et tirer les conséquences sur le plan budgétaire avant le projet de loi de finances pour 2016.

3. Une diminution des dépenses fiscales

Le nombre des dépenses fiscales rattachées à la mission « Économie » a été ramené de 77 en 2012 à 74 en 2013, pour un montant global actualisé de 7,53 milliards d'euros, contre 9,51 milliards d'euros en 2012.

Montant des dépenses fiscales par programme
rattachées à titre principal à la mission « Économie »

(en millions d'euros)

Programmes

Nombre des dépenses fiscales

Chiffrage
définitif
pour 2010

Chiffrage
définitif
pour 2011

Chiffrage
définitif
pour 2012

Chiffrage
actualisé pour 2013

Programme 134 -« Développement des entreprises et de l'emploi »

70

7 735

8 045

8 149

7 505

Programme 223 - « Tourisme »

(5)

1 261

1 291

1 337

 

Programme 220 - « Statistiques et études économiques »

0

0

0

0

0

Programme 305 - « Stratégie économique et fiscale »

4

18

16

25

24

Total

Mission « Économie »

74

9 014

9 352

9 511

7 529

Source : d'après le rapport annuel de performances 2013 de la mission « Économie »

Cette réduction du coût des régimes fiscaux dérogatoires est essentiellement due à l'arrivée à leur terme de deux dispositifs :

- l'imposition au taux de 19 % de certaines plus-values de cession d'immeubles (article 201 E-I du code général des impôts), d'un montant de 350 millions d'euros ;

- l'abattement forfaitaire sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères (article 158-3-5° du code général des impôts), d'un montant de 390 millions d'euros.

Il convient également de relever l'absence de chiffrage actualisé pour deux autres niches fiscales :

- l'abattement pour durée de détention applicable aux cessions de titres ou de droits par les dirigeants de PME partant à la retraite (article 150-O du code général des impôts) dont l'estimation initiale de 375 millions d'euros pour 2013 n'est pas réactualisée ;

- les exonérations des produits retirés par les sociétés d'investissements immobiliers cotées (article 208 C du code général des impôts) dont le dernier chiffrage en 2012 s'établissait à 470 millions d'euros.

Par ailleurs, cette réduction du volume des dépenses fiscales sur l'exercice 2013 demeure transitoire dans la mesure où le crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE) a été rattaché à la présente mission dans le cadre de la loi de finances pour 2014, pour un coût estimé à 9,76 milliards d'euros.

Enfin, comme les années passées, vos rapporteurs spéciaux rappellent que la plupart des niches fiscales nécessiteraient un toilettage, notamment au sein du programme 134 où, sur 70 dispositifs, 32 ne sont pas évalués et ne présentent soit aucun coût soit aucun chiffrage.

4. Une norme de réduction des dépenses respectée par les opérateurs

Le montant des subventions pour charges de services publics attribuées effectivement en 2013 aux opérateurs de la mission s'est élevé à 192 millions d'euros, soit un montant inférieur à celui voté en loi de finances initiale (217 millions d'euros) et celui exécuté en 2012 (204 millions d'euros). Cet effort transparait également au niveau du plafond d'emploi qui s'inscrit également en baisse, à 3 287 ETP contre une prévision de 3 370 ETP en loi de finances pour 2013.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent deux facteurs de modernisation et d'optimisation des dépenses budgétaires ou fiscales en faveur des opérateurs :

- d'abord le rapprochement opéré entre Ubifrance et l'AFII dans le cadre d'une nouvelle structure dénommée France internationale. Décidée après la remise du rapport du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) en juillet 2013, cette orientation reste à mettre en oeuvre dans un contexte nouveau puisque la compétence relative au commerce extérieur a été transférée au ministère des affaires étrangères ;

- ensuite, se pose la question du devenir du fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA), dont les ressources émanent d'une taxe affectée (10 millions d'euros), calculée sur un pourcentage de la taxe pour frais de chambres de métiers et de l'artisanat. La Cour des comptes et le rapport de la MAP sur les aides aux entreprises de 2013 plaident pour une suppression de ce dispositif et de cet opérateur.

II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

A. UN COMPTE EN DÉSÉQUILIBRE QUI CUMULE SUR L'EXERCICE 2013 UNE SITUATION DE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS...

Le compte comporte trois programmes poursuivant des objets très différents :

- la consommation de crédits du programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État » s'est élevée à 329 137 euros en 2013 pour une enveloppe de 330 000 euros ouverte en loi de finances initiale. L'enjeu de cette ligne de crédits demeure modeste et a principalement porté sur l'aide à l'installation des agents de l'État affectés à l'étranger. Néanmoins, devant l'insuffisance de crédits pour répondre à l'ensemble des dossiers, les crédits ouverts en loi de finances pour 2014 ont été augmentés à hauteur de 500 000 euros ;

- le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » présente quant à lui un niveau très faible de consommation (32,9 millions d'euros) rapporté aux quelque 108 millions d'euros de crédits de paiement ouverts en 2013 (aux 10 millions d'euros votés en loi de finances initiale se sont ajoutés 98 millions d'euros de report de crédits en cours d'année) ;

- enfin, le programme 863 « Prêts à la filière automobile » est demeuré inopérant en 2013, les 16,65 millions d'euros budgétés n'ayant pas été consommés, la situation économique n'ayant pas permis aux bénéficiaires présumés du dispositif de lancer leur projet d'augmentation de capital dans le domaine du véhicule propre.

Au total, si le niveau global de consommation (33,2 millions d'euros) excède celui des crédits votés en en loi de finances initiale (25,33 millions d'euros), il ne représente que 26 % des crédits ouverts (125,1 millions d'euros).

Sont ici remis en cause à la fois le principe de sincérité et le principe d'annualité budgétaire. En effet, vos rapporteurs spéciaux observent la répétition du même phénomène qu'en 2012 : une sous-budgétisation initiale à laquelle succède un report massif de crédits de l'exercice antérieur, lequel sera sous-consommé et engendrera un autre report sur l'exercice suivant.

B. ...ET UN DÉFICIT STRUCTUREL DE RECETTES

Par ailleurs, le compte de concours financier présente un déséquilibre persistant entre les dépenses (33,2 millions d'euros) et les recettes. Ces dernières, estimées à 12,94 millions d'euros en loi de finances pour 2013, se sont élevées à 5,9 millions d'euros, principalement issues de remboursements de prêts consentis les années antérieures.

Ce faible niveau de recettes est également affecté par l'aléa que représente le recouvrement contentieux des créances ainsi que par l'abandon, intervenu en loi de finances rectificative pour 2013, de la créance de l'État d'un montant de 4 millions d'euros sur le journal l'Humanité.

En tout état de cause, la budgétisation de ce compte pose de réelles difficultés en termes de prévisibilité des actions à financer, la conjoncture économique jouant un rôle primordial dans le besoin d'accompagnement des entreprises. Ainsi que le recommande la Cour des compte, il conviendrait que, chaque année, les crédits de cette mission soient ouverts en loi de finances initiale à leur plus juste niveau et supprimer la pratique du report massif de crédits.

MISSION « ÉGALITE DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE » - M. Jacques CHIRON, rapporteur spécial

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2013

A. UNE EXÉCUTION EN DÉPASSEMENT PAR RAPPORT À LA PRÉVISION INITIALE ET LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

L'exécution des crédits de la mission est retracée dans le tableau reproduit ci-dessous. Les chiffres présentés ne tiennent pas compte du nouveau programme 337 « Conduite et politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville », introduit par le projet annuel de performances pour 2013 et qui comprend exclusivement les effectifs et l'essentiel des crédits de masse salariale du ministère de l'égalité des territoires et du logement. En gestion, ces crédits et effectifs sont, en effet, intégralement transférés dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » relevant du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Avec 5,95 milliards d'euros, les autorisations d'engagement (AE) apparaissent en sous-exécution (81,85 %), compte tenu d'une régularisation comptable opérée sur le programme 147 « Politique de la ville ». En effet, 1,6 milliard d'euros d'AE a été annulé, correspondant aux engagements de l'État de 2004 à 2008 au titre du programme national pour la rénovation urbaine (PNRU). Cette opération purement comptable tire les conséquences du fait que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) n'est plus financée par des crédits budgétaires de l'État.

En neutralisant cette opération comptable, la consommation des autorisations d'engagement s'élève à environ 98 % de la prévision initiale.

S'agissant des crédits de paiement, la mission connaît, une nouvelle fois, un dépassement en 2013, avec 7,6 milliards d'euros correspondant à 105,75 % des crédits prévus en loi de finances initiale. Il s'explique essentiellement par :

- la hausse des dépenses d'hébergement (programme 177), avec un surcoût de 174 millions d'euros par rapport à la prévision initiale, en raison de dépenses plus élevées que prévues en cours d'année et surtout du financement du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013 ;

- une prévision insuffisante des crédits destinés à la subvention d'équilibre versée au Fonds national d'aide au logement (programme 109), à hauteur de 268 millions d'euros.

Il convient de noter que le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » connaît également une consommation de ses crédits fortement à la hausse par rapport à 2012 (+ 14,5 % en AE et + 57 % en CP).

Consommation des crédits de la mission
« Égalité des territoires, logement et ville » en 2013

 

 

Exécution
2013

Exécution
2012

Évolution
2012-2013

Loi de finances initiale
2013*

Taux de consommation
par rapport
à la prévision

Crédits ouverts
2013

Taux de consommation
par rapport
aux crédits ouverts

Programme 177
Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

AE

1 414 643 067

1 299 037 364

8,90 %

1 223 388 614

115,63 %

1 416 972 938

99,84 %

CP

1 397 555 274

1 300 696 353

7,45 %

1 223 388 614

114,24 %

1 417 448 360

98,60 %

Programme 109
Aide à l'accès au logement

AE

5 161 083 428

5 749 645 051

-10,24 %

4 892 947 897

105,48 %

5 161 203 430

100,00 %

CP

5 161 083 428

5 749 645 051

-10,24 %

4 892 947 897

105,48 %

5 161 203 430

100,00 %

Programme 135
Urbanisme, territoires
et amélioration de l'habitat

AE

547 533 416

478 418 128

14,45 %

648 860 717

84,38 %

693 153 780

78,99 %

CP

588 769 610

374 999 454

57,01 %

583 751 717

100,86 %

638 828 968

92,16 %

Programme 147
Politique de la ville

AE

-1 173 974 379**

503 938 192

ns***

503 604 867

ns***

466 133 285

ns***

CP

470 563 320

512 250 810

-8,14 %

503 687 165

93,42 %

472 134 434

99,67 %

Programme 337
Conduite et pilotage
des politiques
de l'égalité
des territoires, du logement et de la ville ****

AE

-

-

-

-

-

-

-

CP

-

-

-

-

-

-

-

Total mission

AE

5 949 285 532**

8 031 038 735

-25,92 %

7 268 802 095

81,85 %

7 737 463 433

76,89 %

CP

7 617 971 632

7 937 591 668

-4,03 %

7 203 775 393

105,75 %

7 689 615 192

99,07 %

* Y compris fonds de concours et attribution de produits.

** Compte tenu d'une régularisation comptable d'1,6 milliards d'euros concernant les engagements sur les années antérieures au titre de l'ANRU.

*** ns = non significatif compte tenu de la régularisation effectuée en cours d'année.

*** La mission « Égalité des territoires, logement et ville » comprend, pour la première fois en 2013, un programme « Conduite et politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville ». Il regroupe les effectifs et l'essentiel des crédits de masse salariale du ministère de l'égalité des territoires et du logement qui sont intégralement transférés, en gestion, dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » relevant du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Prévisions en loi de finances initiale pour 2013 : 816,13 millions d'euros en AE et CP.

Enfin, l'annuité 2013 enregistre une exécution supérieure à celle prévue par le triennal 2013-2015 à hauteur de 307 millions d'euros83(*).

Respect de la loi de programmation des finances publiques

(en millions d'euros)

 

2013*

2014*

2015*

Plafond des crédits de paiement LPFP**

7 770

7 729

7 726

Consommation

8 077

-

-

* Hors contribution de l'État au CAS Pensions

** Par construction, la LFI 2013 correspond à la première annuité du triennal 2013-2015

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2014 et les données du ministère

B. LES DÉPENSES FISCALES : UN COÛT TOUJOURS TRÈS ÉLEVÉ MAIS QUI DIMINUE

D'après les estimations définitives du rapport annuel de performances (RAP) 2013, les dépenses fiscales rattachées à la mission s'élèvent à 13,6 milliards d'euros, ce qui constitue un montant considérable équivalant à près de deux fois les crédits budgétaires votés en LFI pour la mission. L'essentiel de ces dépenses sont concentrées sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », avec 13,06 milliards d'euros à lui seul.

Toutefois, les dépenses fiscales enregistrent en 2013 une diminution de 115 millions d'euros par rapport à 2012. En outre, le montant définitif de la dépense fiscale pour 2012, présenté dans le RAP 2013, est nettement moins élevé que l'estimation du RAP 2012, passant de 14,5 milliards d'euros à 13,7 milliards d'euros.

La dépense fiscale a ainsi été réduite d'environ 5 % entre 2011 et 2013.

S'agissant des dépenses fiscales les plus coûteuses, une baisse significative est notamment enregistrée pour le crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés lors de l'acquisition ou de la construction d'une résidence principale (1,6 milliard d'euros en 2013 contre 2 milliards d'euros en 2012).

Il convient de noter que le coût du taux réduit de TVA applicable à certains travaux réalisés sur des logements anciens est estimé à 5,04 milliards d'euros, soit un montant identique à celui de 2012 mais inférieur de près de 800 millions d'euros par rapport à 2011. Cela s'explique, en particulier, par le relèvement du taux de 5,5 % à 7 % au 1er janvier 2012.

Le coût de certains dispositifs hérités de la précédente majorité continue d'augmenter bien qu'ils aient été mis en extinction. Ainsi en est-il, en particulier, du dispositif Scellier qui, passant à 600 millions d'euros, progresse de près de 40 % par rapport à 2012, après une hausse de 80 % déjà entre 2011 et 2012.

Votre rapporteur spécial considère que la dépense fiscale devrait principalement se concentrer sur l'accession à la propriété des primo-accédants qui peuvent rencontrer des difficultés à devenir propriétaires, en particulier dans les zones tendues et même si leurs revenus excèdent parfois les plafonds existants. En outre, en acquérant leur résidence principale, ces nouveaux propriétaires libèrent des logements locatifs, y compris dans le secteur social ou intermédiaire.

Dépenses fiscales de la mission

(en millions d'euros)

Dépenses fiscales sur impôts d'État

Programme

2012

2013

Évolution 2012/2013

177 Prévention de l'exclusion et insertion des personnes défavorisées

45

45

0 %

109 Aides à l'accès au logement

61

65

+ 6,56 %

135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

13 117

12 991

- 0,96 %

147 Politique de la ville

291

306

+ 5,15 %

337 Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

0

0

0 %

Total

13 514

13 407

- 0,79 %

Dépenses fiscales sur impôts locaux pris en charge par l'État

Programme

2012

2013

Évolution 2012/2013

177 Prévention de l'exclusion et insertion des personnes défavorisées

0

0

0 %

109 Aides à l'accès au logement

29

32

+ 10,34 %

135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

64

72

+ 12,50 %

147 Politique de la ville

128

109

- 14,84 %

337 Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

0

0

0 %

Total

221

213

- 3,62 %

       

Total général

13 735

13 620

- 0,84 %

Source : rapport annuel de performances pour 2013 et commission des finances

C. UNE MESURE TOUJOURS PERFECTIBLE DE LA PERFORMANCE

Comme l'indique la Cour des comptes dans son analyse d'exécution budgétaire, le volet performance s'est amélioré dans le projet annuel de performances (PAP) 2013, en particulier « à travers la création d'un premier indicateur de mission », auquel trois autres se sont depuis ajoutés dans le PAP 2014.

Ce premier indicateur de mission correspond à l'indicateur 1.2 « proportion des demandes adressées aux services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) qui débouchent sur un hébergement ou un logement » du programme 177. Rattaché à l'objectif visant à « améliorer la qualité et l'efficience de l'offre de services pour les personnes les plus vulnérables », il permet de mesurer l'inclusion sociale par le logement.

Cet indicateur a fait l'objet d'une redéfinition à compter du PAP 2013, afin de distinguer les solutions d'hébergement des solutions de logement, telles que celles proposées dans le cadre du logement adapté, parmi les réponses apportées aux situations d'urgence et transitoires.

Si cette subdivision est particulièrement opportune, il apparaît que le ministère n'est toujours pas en mesure de fournir les résultats pour les années 2012 et 2013.

INDICATEUR 1.2 : Proportion des demandes adressées aux SIAO qui débouchent sur un hébergement ou un logement

   

(du point de vue de l'usager)

indicateur de la mission

 

Unité

2011
Réalisation

2012
Réalisation

2013
Prévision
PAP 2013

2013
Prévision actualisée
PAP 2014

2013
Réalisation

2015
Cible
PAP 2013

Proportion des demandes adressées aux SIAO qui débouchent sur un hébergement

%

77.5

ND

80

33

ND

83

Proportion des demandes adressées aux SIAO qui débouchent sur un logement

%

ND

ND

12

1

ND

14

Selon les éléments fournis par le rapport annuel de performances pour 2013, cette situation s'explique par la qualité des informations remontées depuis les SIAO. En effet, la « coexistence de plusieurs applicatifs de gestion des SIAO [...] ne permettent pas une homogénéisation des remontées ».

Interrogée sur ce point par votre rapporteur spécial, Sabine Fourcade, directrice générale de la cohésion sociale et responsable du programme 177, a indiqué qu'un important travail était en cours pour construire les outils permettant de disposer d'informations fiables. Elle a insisté sur la nécessité de maintenir cet indicateur qui permettra à terme de mesurer l'offre et la demande. Convaincu par ces arguments, votre rapporteur spécial souhaite toutefois que les données puissent rapidement être obtenues.

L'indicateur 2.1 du programme 147, relatif à l'évolution des chances de réussite scolaire des élèves scolarisés en zones urbaines sensibles (ZUS), ne fait l'objet, quant à lui, d'aucun chiffrage s'agissant du taux de réussite au brevet des collèges des élèves scolarisés en ZUS et bénéficiant de l'intervention d'une équipe de réussite scolarisée en 2011 et 2013.

Ce retard s'expliquerait par le difficile « géoréférencement » des données en fonction des zones couvertes par les équipes de réussite éducative au sein des ZUS.

D'après les informations fournies à votre rapporteur spécial, ces données devraient être disponibles dans le PAP pour 2015, de même que l'ensemble des chiffrages manquants dans le RAP en termes de réalisation (essentiellement le programme 147).

De nouveaux indicateurs devraient également être mis en place dans le domaine de la politique de la ville. Ainsi, compte tenu de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine84(*), l'indicateur relatif à la répartition des crédits par contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) devrait être remplacé par un indicateur de ségrégation de la pauvreté dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) par rapport aux zones environnantes.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES PROGRAMMES

A. UNE NOUVELLE ANNÉE DE SUREXÉCUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AU PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

1. Des crédits supplémentaires pour couvrir les besoins constatés en termes de veille sociale, d'hébergement d'urgence et d'aide sociale

Dans le projet de loi de finances pour 2013, un rebasage avait été opéré sur le programme 177, avec 17 millions d'euros supplémentaires tendant à satisfaire davantage aux exigences de sincérité budgétaire qu'au cours des années précédentes.

Toutefois, malgré le renforcement des moyens financiers et l'augmentation des capacités d'accueil, le programme 177 enregistre ainsi une surexécution de ses crédits de 116 % en AE et 114 % en CP par rapport à la loi de finances initiale. 98,6 % des CP ouverts ont, par ailleurs, été consommés (99,8 % des AE ouvertes)85(*) et la dépense a augmenté de 97 millions d'euros par rapport à 2012.

Compte tenu des besoins constatés en cours d'année (81 millions d'euros répartis entre l'hébergement d'urgence, avec 69,7 millions d'euros et l'allocation de logement temporaire -ALT- pour le reste) et de la mise en oeuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale (112,7 millions d'euros supplémentaires), deux décrets d'avance ont permis l'ouverture de 107 millions d'euros le 27 septembre 2013 et de près de 87 millions d'euros le 28 novembre 2013 en AE=CP.

Auparavant, la réserve de précaution de 73 millions d'euros avait été très rapidement dégelée en cours d'exécution. En outre, comme l'indique la Cour des comptes, « afin de permettre la mise en oeuvre rapide des mesures nouvelles du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, le paiement des dépenses prévues au titre des dispositifs ALT1 et ALT 2 et de celles relatives aux rapatriés a été reporté à la fin de l'année, pour un total de 64,5 millions d'euros. Cette avance de trésorerie a été apurée dans le cadre du 2ème décret d'avance. » Un autre redéploiement interne, évalué à 30 millions d'euros par la Cour des comptes, a eu lieu à partir des dispositifs de logement adapté.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, les hébergements d'urgence ne rencontrent plus uniquement des difficultés de financement mais également une saturation physique de leurs structures, compte tenu de l'affluence.

En effet, l'analyse de ce programme illustre une augmentation de la pauvreté, avec davantage de personnes faisant appel à l'hébergement d'urgence garanti en cas de détresse et, en particulier, une progression du nombre de familles, de travailleurs pauvres et de demandeurs d'asile déboutés.

Compte tenu de la saturation des centres d'hébergement d'urgence, les dépenses relatives aux nuits d'hôtel ont continué d'augmenter en 2013, avec 148 millions d'euros en CP, soit une hausse de 38 % comparé à l'exercice 2012. En Île-de-France, la consommation mensuelle des nuitées d'hôtel en 2013 est ainsi passée de 17 500 en février à 25 000 en décembre.

Parallèlement, le nombre de places offertes dans le parc d'hébergement généraliste et les pensions de famille-maisons de relais a pourtant augmenté de 5 245 places par rapport à 2012, pour atteindre 99 060 places au 30 juin 2013.

890 000 euros en AE et CP ont été transférés du programme 177 vers le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », afin de financer les accueils de jour pour les femmes victimes de violence dans le cadre du plan de lutte contre les violences faites aux femmes.

Pour 2014, même si la LFI prévoit une hausse des crédits de 64 millions d'euros sur le programme 177, la Cour des comptes estime que 50 à 80 millions d'euros viendront à manquer en fin d'exercice.

2. L'essor du logement adapté en dépit d'opérations de fongibilité

Les crédits exécutés au titre du logement adapté se sont élevés à 182 millions d'euros en CP, pour une prévision en LFI 2013 de 160,4 millions d'euros, compte tenu des crédits supplémentaires accordés en cours d'année dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale ainsi que pour couvrir l'insuffisance des crédits constatés pour l'aide aux organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées (ALT).

Les pensions de famille et maisons-relais enregistrent une consommation de 70,2 millions d'euros en CP, soit une hausse de plus de 14 % comparé à 2012 et une consommation de 94 % des crédits prévus en LFI.

Les dépenses relatives à l'intermédiation locative s'élèvent quant à elles à 44,6 millions d'euros en 2013, pour 37,4 millions d'euros inscrits en LFI et correspondant à une hausse de 57 % par rapport à la consommation enregistrée en 2012.

Enfin, 14,5 millions d'euros ont été consacrés à l'aide à la gestion locative sociale, pour 11 millions d'euros initialement inscrits, et près de 6 millions d'euros ont servi à financer l'accompagnement vers et dans le logement alors qu'aucune enveloppe n'avait été ouverte à ce titre en LFI 2013.

Pour autant, les crédits prévus en loi de finances initiale, complétés par l'enveloppe supplémentaire accordée dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, n'ont pas été intégralement consommés. Pour certains dispositifs, cette sous-consommation s'explique par les délais de mise en oeuvre des opérations parfois plus longs que prévus (ouverture de pensions de famille et de maisons-relais ou captation et adaptation de logements dans le cadre de l'intermédiation locative). Elle a également pour origine le fait que ces crédits ont été utilisés pour couvrir les dépenses supplémentaires enregistrées par les dispositifs les plus « sous tension » du programme, à savoir, comme cela vient d'être décrit, la veille sociale, l'hébergement d'urgence et l'aide sociale.

Si, d'un point de vue strictement budgétaire, votre rapporteur spécial comprend évidemment, la nécessaire application du principe de l'auto-assurance au sein de la mission, il n'est pas insensible aux arguments développés en faveur d'une « sanctuarisation » des crédits consacrés au logement adapté, lequel propose des solutions au « mal-logement » à plus long terme, en particulier aux familles, et offre un accès alternatif au logement ordinaire.

B. UNE NOUVELLE ANNÉE DE SOUS-BUDGÉTISATION DE LA PARTICIPATION AU FONDS NATIONAL D'AIDE AU LOGEMENT

Le programme 109 représente 5,2 milliards d'euros consommés en AE et CP, soit plus des deux tiers des crédits de la mission. Il correspond quasi exclusivement à la participation du budget de l'État au financement des aides personnelles au logement.

Dans le cadre du financement des aides personnalisées au logement (APL) et de l'allocation de logement à caractère social (ALS), l'État a versé en 2013 une subvention d'équilibre au fonds national d'aide au logement (FNAL) plus élevée que prévu, comme c'est le cas déjà depuis plusieurs années.

La dépense s'est ainsi élevée à 5,144 milliards d'euros, pour une enveloppe initiale de 4,876 milliards d'euros.

Ainsi, l'intégralité des 294 millions d'euros mis en réserve au début de l'année a été levée en fin de gestion. Surtout, 268,25 millions d'euros ont été ouverts dans le cadre de la loi n° 2013-1279 de finances rectificative pour 2013 du 29 décembre 2013.

Cette contribution supérieure à la prévision s'explique à la fois par :

l'augmentation des dépenses du FNAL, qui s'élèvent à 13,281 milliards d'euros, contre 12,905 milliards d'euros en LFI 2013 et 12,740 millions d'euros en exécution pour 2012 ;

les moindres recettes, en particulier la contribution des employeurs inférieure de 72 millions d'euros par rapport à la prévision.

Ces deux tendances s'expliquent par le contexte économique difficile.

Parallèlement, la contribution des régimes sociaux continue de croître, avec 165 millions d'euros supplémentaires par rapport à la prévision, compte tenu de l'augmentation des prestations versées.

Depuis la LFI 2013, le FNAL bénéficie de deux nouvelles ressources :

- une contribution exceptionnelle de la participation des entreprises à l'effort de construction (PEEC) fixée à 400 millions d'euros pour 2013 ;

- une contribution additionnelle sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, dont le produit n'a atteint que 546 millions d'euros, pour une prévision initiale de 619 millions d'euros.

En revanche, le FNAL ne dispose plus de recettes issues des droits à tabac (165 millions d'euros en 2012).

Compte tenu de ces nouvelles ressources extrabudgétaires et malgré son exécution plus élevée que prévu, la contribution de l'État au FNAL continue de diminuer par rapport aux années précédentes (- 590 millions d'euros par rapport à 2012).

Évolution des charges du FNAL et de la contribution de l'État

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Charges du FNAL

10 749

10 777

11 515

11 771

12 008

12 387

12 740

13 281

Ressources du FNAL

10 570

10 800

11 414

11 890

12 066

12 375

12 774

13 193

Dont : contribution d'équilibre de l'État

5 107

4 845

5 086

5 496

5 553

5 535

5 734

5 144

Part de l'État dans le financement du FNAL

48,3 %

44,8 %

44,6 %

46,2 %

46 %

44,7 %

44,9 %

39 %

Source : commission des finances

Contrairement à 2012, l'année 2013 est également marquée par le fait que le FNAL est détenteur d'une dette vis-à-vis des régimes sociaux, ses ressources ne parvenant pas à couvrir ses charges (différence de 88 millions d'euros desquels il convient de déduire 6 millions d'euros de trop perçu pour 2011 et 2012).

S'agissant des perspectives pour 2014, la Cour des comptes indique que « les montants de crédits de la LFI 2014 (5 104,78 millions d'euros) se situent à une soixantaine de millions d'euros en-deçà de l'exécution 2013. Si l'on ajoute les 82 millions d'euros de la dette du FNAL, un besoin minimal de près de 150 millions d'euros devrait apparaître en cours de gestion 2014. »

C. UNE FORTE HAUSSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS AU FINANCEMENT DES LOGEMENTS SOCIAUX

À compter du PAP 2013, le périmètre du programme 135 a été modifié (ainsi que, de facto, son intitulé), intégrant désormais l'urbanisme et les territoires, sous la forme d'une action complémentaire « Urbanisme et aménagement ».

1. Une exécution en phase avec l'objectif ambitieux du Gouvernement

Le programme 135 enregistre en 2013 une consommation de crédits en hausse de près de 15 % en AE et surtout 57 % en CP par rapport à 2012, soit une dépense de 547,5 millions d'euros en AE et 588,8 millions d'euros en CP. Elle correspond, par ailleurs, à 84 % en AE et 101 % du budget initialement prévu en loi de finances initiale, et à 79 % et 92 % des crédits ouverts.

Le programme a connu des annulations pour un montant total de 62,5 millions d'euros en AE et 88,6 millions d'euros en CP :

- annulation de 35 millions d'euros en AE et CP par le décret d'avance du 27 septembre 2013 ;

- annulation de 27,5 millions d'euros en AE et 53,6 millions d'euros en CP par la loi de finances rectificative précitée du 29 décembre 2013.

Une levée de 30 millions d'euros de la réserve de précaution a été opérée en cours d'exercice. 50 millions d'euros ont été gelés à titre conservatoire en fin de gestion (en principe reportés sur 2014).

L'essentiel du programme (près de 85 %) est constitué de l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » qui, consacrée au financement des logements sociaux, a connu une consommation en hausse de 48 % en CP par rapport à 2012 et supérieure à la prévision de 12 %, en raison, en particulier, du rattachement des crédits du fonds de concours correspondant au prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM qui s'élève à 128 millions d'euros.

Alors que le Gouvernement s'est fixé comme objectif la construction de 150 000 logements sociaux à l'horizon 2017, le ministère de l'égalité des territoires et du logement a enregistré, au 31 décembre 2013, 117 065 logements sociaux financés, correspondant à une hausse de 14 % par rapport à 2012.

Votre rapporteur salue l'effort fourni en termes de construction de logements sociaux, après plusieurs années de baisse de crédits consacrés aux aides à la pierre.

Ces résultats ne doivent, pour autant, pas masquer les difficultés rencontrées concernant, plus généralement, la construction de logements, loin d'atteindre l'objectif des 500 000 par an à l'horizon 2017. En effet, au 31 décembre 2013, 331 867 logements ont été mis en chantier sur le territoire national, en baisse de 4,2 % par rapport à l'année précédente (avec 432 885 logements autorisés, soit une diminution de 12,6 % par rapport à 2012).

S'agissant de 2014, certains projets ont dû être mis en attente voire sont susceptibles d'être remis en cause en raison des élections municipales. Une enquête a d'ailleurs été menée auprès des préfets afin de connaître le nombre de logements sociaux prévus pour être financés cette année.

En outre, le financement des logements sociaux pourrait également être rendu difficile par le fait que l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) a annoncé qu'elle envisageait de remettre en cause son engagement à consacrer 950 millions d'euros par an à ce secteur si l'État ne réduisait finalement pas, en contrepartie, le montant du prélèvement sur leurs ressources pour le financement des politiques publiques du logement, conformément à leur engagement mutuel signé le 12 novembre 2012.

2. Une gestion budgétaire du programme 135 non exempte de critiques

Comme en 2012, le rattachement du prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM a connu un décalage, conduisant à l'enregistrement de la recette 2012 (128 millions d'euros) en 2013.

De même, la Cour des comptes constate, comme en 2012, des irrégularités dans le cadre de son analyse de l'exécution budgétaire pour 2013.

Elle relève, en particulier, une « relative déconnexion » des AE et CP, compte tenu du délai de construction (5 à 8 ans). En 2012 déjà, la Cour des comptes avait souhaité que soient fiabilisées « les restes à payer du programme et leur échelonnement au regard du rythme réel d'exécution des opérations ». Selon les informations fournies par le ministère à la Cour, des travaux ont été engagés sur les clefs de paiement mais n'ont pu être finalisés pour la préparation du projet de loi de finances pour 2013.

La Cour des comptes fait également état de désaccords entre la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel s'agissant des prévisions d'exécution en crédits de paiement.

Elle recommande également de mettre fin au rattachement par la voie d'un fonds de concours des crédits issus du fonds de péréquation de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), considérant que, « dans ses modalités actuelles », il ne respecte pas les principes posés par l'article 17 de la LOLF86(*). En effet, selon la Cour, « au vu notamment de la nature des ressources de ce fonds et de la composition de la commission chargée d'en arrêter les emplois, où les représentants de l'État ont la majorité des voix, que le respect des critères d'externalité à l'État et d'intentionnalité de la partie versante n'est pas assuré ».

En réponse à cette recommandation, la direction du budget considère qu'il s'agit bien d'un fonds de concours dans la mesure où il est « régi par une instance propre, qui décide librement du montant de ses crédits affectés au budget de l'État par fonds de concours ».

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, le résultat d'une expertise juridique serait attendu à ce sujet par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages.

D. L'ACTION DE L'ANAH : DE MEILLEURS RÉSULTATS, SURTOUT EN MATIÈRE DE RÉNOVATION THERMIQUE

Les dépenses d'intervention de l'ANAH en 2013 s'élèvent à 432,36 millions d'euros, soit 85 % de sa capacité d'engagement fixée pour l'exercice (508 millions d'euros) et une augmentation de près de 40 % par rapport à 2012. Le bilan de l'ANAH reste toutefois contrasté selon le type d'action.

L'aide aux propriétaires occupants modestes dans le domaine de la précarité énergétique progresse ainsi considérablement, avec 24 797 logements financés en 2013, contre 11 463 en 2012, et 148 millions d'euros dépensés (42 millions d'euros en 2012). À compter du 1er juin 2013, les aides versées par l'ANAH dans le cadre du programme « Habiter mieux » ont été modifiées afin d'accélérer la rénovation énergétique des logements privés, avec un élargissement du nombre de bénéficiaires par une évolution des conditions de ressources et une augmentation des taux de subvention.

En revanche, le nombre de logements financés dans le cadre de copropriétés en difficulté chute considérablement, avec seulement 7 726 logements financés en 2013 contre 14 465 en 2012.

S'agissant de la lutte contre l'habitat insalubre, indigne, dégradé et très dégradé, 14 812 logements ont bénéficié des aides de l'ANAH, contre 13 469 en 2012, mais ce résultat reste bien en-deçà de l'objectif fixé par le PAP 2013 (22 400).

Une attention particulière doit également être portée aux modalités de financement de l'ANAH qui, en vertu de l'article 43 de la loi de finances pour 2013, a pour principale ressource le produit de la vente d'actifs carbone et de la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre, dans la limite de 590 millions d'euros par an.

Dans son référé n° 68128 concernant la gestion de l'agence pour les exercices 2006 à 2012, transmis à la commission des finances le 24 janvier 2014, la Cour des comptes constate ainsi qu'en 2013, les fluctuations du marché ont rendu difficile les prévisions de recettes de l'agence. Elle indique ainsi que, même si elle devrait disposer des ressources suffisantes pour couvrir ses engagements en 2013 et 2014, compte tenu de son important fonds de roulement, « les projections financières, à plus long terme, font apparaître un risque de fragilité qui ne doit pas être sous-estimé », notamment au regard des prévisions d'engagements par ailleurs attendus.

Réalisations de l'ANAH en 2013

 

Prévision PAP 2013

Réalisation 2013

Subvention

moyenne

Nombre de logements

En millions d'euros

Nombre de logements

En millions d'euros

En euros par logement

Habitat insalubre, indigne (HI), dégradé et très dégradé (TD)

22 400

253

14 812

161

10 870

Propriétaires bailleurs

12 900

194

6 550

103

15 725

Propriétaires occupants

3 000

44

2 344

41

17 492

Copropriétés

6 500

15

5 918

17

2 873

Aide aux propriétaires occupants modestes (hors habitat indigne et très dégradé)

45 000

147

42 598

204

4 789

dont précarité énergétique

30 000

100

24 797

148

5 968

dont autonomie (handicap et vieillissement)

15 000

47

17 801

56

3 146

Copropriétés en difficulté (hors LHI et TD)

20 000

56

7 726

19

2 459

RHI

 

12

 

12

 

Humanisation

 

10

 

6

 

Ingénierie

 

30

 

30

 

Budget de structure fonctionnement et investissement)

 

21

 

20

 

Total du programme de l'agence pour 2013

87 400

530

65 136

452

 

Source : RAP 2013

E. UNE ANNÉE DE TRANSITION POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE

1. La poursuite de la baisse de la dépense budgétaire

En 2013, le programme 147 connaît une nouvelle année de baisse de sa dépense, avec en particulier une diminution de 8 % des crédits de paiement entre 2012 et 2013. Déjà, la LFI 2013 prévoyait un montant de crédits de paiement en recul de plus de 6 % par rapport à la LFI 2012.

La baisse de la dépense budgétaire du programme 147 s'explique principalement par :

- la diminution des crédits gérés par l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), passés de 328,1 millions d'euros en 2012 à 304,1 millions d'euros en 2013 ;

- la poursuite du recul des dépenses d'exonération de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU), avec une consommation de 109,2 millions d'euros en 2013, contre 117,8 millions d'euros en 2012.

Plus globalement, la politique de la ville a connu une année de transition en 2013, compte tenu de la réforme engagée à compter d'août 2012 et ayant abouti, après une large concertation en 2013, à l'adoption de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Le programme a bénéficié d'un report de crédits de paiement de 8,2 millions d'euros.

Des annulations de crédits ont été opérées en cours d'exercice, pour un total de 39,8 millions d'euros en AE et CP (15 millions d'euros par le décret d'avance du 27 septembre 2013 et 24,8 millions d'euros par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2013).

Comme indiqué précédemment, une régularisation comptable est également intervenue pour un montant d'1,6 milliard d'euros d'AE afin d'annuler les engagements de l'État au titre du PNRU pour les années 2004 à 2008.

En effet, le financement de l'ANRU est désormais assuré par des crédits exclusivement extrabudgétaires, principalement par la contribution d'Action logement pour la mise en oeuvre du PNRU. La soutenabilité financière de l'agence constitue un sujet de préoccupation récurrent de la commission des finances qui, dans le cadre de l'examen de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, a rappelé les tensions auxquelles elle pouvait être soumise au cours des années à venir87(*).

2. Quel avenir pour les exonérations de ZFU et ZRU ?

Le montant de la dépense consacrée aux exonérations de charges sociales dont bénéficient les entreprises implantées en ZFU ou en ZRU s'est réduit de plus de 63 % entre 2009 (297,7 millions d'euros en AE=CP) et 2013.

Pour rappel, cette baisse s'explique par :

- une conjoncture économique dégradée entraînant la disparition d'entreprises implantées dans ZFU/ZRU ;

- la dégressivité de l'exonération en fonction de la rémunération introduite en LFI pour 2009 ;

la sortie du dispositif des entreprises arrivées au terme de la durée maximale d'exonération (neuf ans).

Si le dispositif d'exonération de charges sociales dans les ZRU a été abrogé par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, l'avenir du dispositif applicable aux ZFU est encore incertain. Après une prolongation jusqu'au 31 décembre 2014 par l'article 157 de la loi de finances pour 201288(*), il appartiendra au législateur, lors de l'examen de la loi de finances pour 2015, de prévoir ou non sa conservation dans le cadre de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville. Saisi par le Premier ministre afin d'évaluer la pertinence de la suppression des dispositions fiscales liées aux ZFU et de déterminer les conditions de leur maintien, le Conseil économique, social et environnemental a rendu un avis favorable à la mise en place d'une « ZFU refondé »89(*).

MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT » ET COMPTES SPÉCIAUX DONT « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT » - m. Jean-Claude FRÉCON, rapporteur spécial

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT »

A. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS CONSOMMÉS DE PLUS DE 1,5 MILLIARD D'EUROS ENTRE 2012 ET 2013 À PÉRIMÈTRE CONSTANT

La mission « Engagements financiers de l'État » a principalement pour objectif de permettre à l'État d'honorer ses engagements financiers. Elle regroupe donc essentiellement des crédits dits « de titre 4 » relatifs aux charges de la dette de l'État.

Le tableau ci-après fait apparaître les écarts en exécution 2013 par rapport à l'exécution 2012, aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2013 et aux crédits ouverts en 2013, d'une part à périmètre courant, et d'autre part à périmètre constant, la mission « Engagements financiers de l'État » retraçant les engagements européens de notre pays pour la capitalisation ou la recapitalisation d'institutions financières :

- la dotation au Mécanisme européen de stabilité (MES), relevant du programme 336, a atteint 6,52 milliards d'euros en CP et 9,79 milliards d'euros en AE en 201390(*) :

- l'augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement, inscrite au programme 336, s'est élevée à 1,62 milliard d'euros en AE et en CP91(*) ;

- le programme 339 « Recapitalisation de Dexia » a été doté en 2012 mais pas en 2013.

Ces opérations exceptionnelles sont situées en dehors du champ des normes de dépenses. L'exécution 2013 a été conforme aux prévisions de la loi de finances initiale.

À périmètre courant, des économies sont constatées à hauteur de 1,51 milliard d'euros (soit 2,80 % des crédits) par rapport à l'exécution 2012, de 2,25 milliards d'euros (soit 4,13 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2013 et de 171 millions d'euros (soit 0,33 %) par rapport aux crédits ouverts en 2013.

B. L'IMPACT MAJEUR DE LA MOINDRE CHARGE DE LA DETTE SUR LE RESPECT DE LA NORME « ZÉRO VOLUME »

Les économies observées tiennent pour l'essentiel à une moindre charge de la dette, figurant au programme 117 de la mission, ce qui a permis de réaliser des économies sur le champ de la norme de dépenses dite « zéro volume » (dépenses élargies à la charge de la dette et aux pensions).

Par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (46,9 milliards d'euros), l'économie réalisée en exécution 2013 s'est élevée à 2 milliards d'euros, un ajustement à la baisse de 1,9 milliard d'euros ayant été effectué lors de la loi de finances rectificative votée en fin d'exercice.

Sur le champ de la norme « zéro volume », les dépenses s'élèvent à 368,07 milliards d'euros, soit une diminution de 3,45 milliards d'euros par rapport à la LFI 2013 qui correspond à une diminution des dépenses relevant de la norme « zéro valeur » (0,14 milliard d'euros), à une moindre charge de la dette (2,01 milliards d'euros) et à une économie de 1,3 milliard d'euros au titre des pensions. L'économie réalisée sur le champ de la norme « zéro volume » par rapport à la LFI s'explique ainsi à hauteur de 58 % par la moindre charge de la dette.

Alors que la LFI 2013 prévoyait une augmentation de 0,28 % par rapport à la LFI 2012 sur le champ de la norme « zéro volume » (soit une baisse de 1,72 % en euros constants, la prévision d'inflation étant de 2 %), l'exécution 2013 sur la norme « zéro volume » a été inférieur de 2,43 milliards d'euros à la LFI 2012 en euros courants (- 0,66 %), soit une diminution de 1,54 % en euros constants (l'inflation 2013 s'étant élevée à 0,9 %, inférieure de 1,1 point à la prévision de la LFI).

Par rapport à l'exécution 2012 au format de la LFI 2013, l'augmentation des dépenses s'établit à 1,28 milliard d'euros, soit une hausse de 0,35 %, et une baisse de 0,55 % en euros constants.

La charge de la dette de l'État a atteint 44,9 milliards d'euros en 2013, en diminution de 1,4 milliard d'euros par rapport à 2012 (46,3 milliards d'euros), du fait principalement du niveau historiquement bas des taux d'intérêt (0,06 % en moyenne annuelle pour les taux à court terme ; 1,54 % pour les émissions à moyen et long terme, contre 1,86 % en 2012 ; 2,23 % pour les émissions à dix ans, contre 2,70 % en 2012) :

- l'effet « volume », résultant de l'augmentation de l'encours nominal de la dette, s'est élevé à + 2,0 milliards d'euros ;

- pour les titres de dette française indexés sur l'inflation, la charge de la dette est liée à l'inflation ; la moindre inflation a entraîné un effet « prix » ayant conduit à une baisse de la charge nette de la dette (- 1,9 milliard d'euros) entre 2012 et 2013 ;

- la baisse des taux d'intérêt s'est traduite par une économie substantielle (- 1,7 milliard d'euros) en 2013 ;

- un effet calendaire défavorable a augmenté la charge de la dette (+ 0,2 milliard d'euros entre 2012 et 2013).

C. DES ÉCONOMIES SIGNIFICATIVES PAR RAPPORT AUX OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Une partie des crédits de la mission - hors charge de la dette et abondements au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » - relèvent du champ de la norme « zéro valeur » et sont ainsi soumis aux plafonds d'évolution des crédits par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2012-2017.

Sur le champ de la norme « zéro valeur », l'évolution des crédits de la mission est ainsi conforme aux objectifs fixés par la LPFP pour 2012-2017, permettant même des économies significatives par rapport au plafond fixé par la LPFP (à hauteur de 0,24 milliard d'euros pour l'exécution 2013 par rapport à l'annuité 2013 de la LPFP), comme le montre le tableau ci-après.

Écarts entre les montants des crédits en exécution et les plafonds de la LPFP

(crédits de paiement, en milliards d'euros)

 

Crédits inscrits sous la norme « zéro valeur »

(exécution)

Plafonds fixés par la LPFP

Écart

2012

0,96

1,15

- 0,29

2013

0,87

1,11

- 0,24

Source : Cour des comptes, à partir de Chorus

Dans son chapitre consacré au bilan de la programmation pluriannuelle, le rapport annuel de performances (RAP) de la mission n'analyse pas le respect des objectifs de la LPFP. Ces informations devraient pourtant figurer dans les documents budgétaires.

Par ailleurs, la réserve de précaution, à hauteur de 6 % des crédits en AE et en CP, ne s'est appliquée qu'aux programmes 145 « Épargne » et 168 « Majoration de rentes », les programmes 117 et 118 n'étant pas concernés par la mise en réserve, leurs crédits étant évaluatifs. La moindre consommation des crédits du programme 145 par rapport à la prévision a entraîné des annulations (à hauteur de 149 millions d'euros) supérieures à la mise en réserve (soit 43,5 millions d'euros). En revanche, la réserve de précaution du programme 168 (soit 10,9 millions d'euros) a dû être partiellement levée (à hauteur de 9,1 millions d'euros) pour permettre le paiement intégral des majorations de rentes.

D. DE MOINDRES APPELS EN GARANTIES MAIS UN ENCOURS DE DETTES GARANTIES EN FORTE HAUSSE

Les autres programmes de la mission concernent les appels en garantie, les majorations de rentes et les primes d'épargne.

Les appels en garantie (programme 118) ont été inférieurs tant aux prévisions de la loi de finances initiale (- 93 millions d'euros) qu'à l'exécution 2012 (- 7 millions d'euros), la plupart des garanties appelées ayant porté sur les actions de développement international de l'économie française, relevant de la Coface et de Natixis (soit 106,8 millions d'euros sur 114,5 millions d'euros d'appels en garantie).

Cette évolution des dépenses budgétaires ne doit cependant pas occulter une augmentation a contrario de l'encours des dettes garanties sous l'effet de la montée en puissance des dispositifs déjà mis en place (dans le cadre notamment des garanties accordées à Dexia, au Fonds européen de stabilité financière - FESF - et à l'Unédic), et des nouvelles garanties octroyées (notamment au Crédit immobilier de France et à la Banque PSA Finances92(*)), ce qui a porté le montant total des dettes garanties par l'état à 202,9 milliards d'euros fin 2013, en hausse de 40 milliards d'euros par rapport à fin 2012, ainsi que le fait apparaître le compte général de l'état annexé au projet de loi de règlement.

Comme votre rapporteur spécial l'avait observé93(*) suite à l'enquête sur les engagements hors bilan de l'État réalisée par la Cour des comptes à la demande de votre commission des finances en application de l'article 58-2° de la LOLF, il n'y a pas d'évaluation ni de prévision dans la loi de finances initiale sur le stock et l'évolution de l'encours de dettes garanties, seulement constatés ex post lors de l'examen du projet de loi de règlement. Afin d'améliorer l'information du Parlement, votre rapporteur spécial réitère les recommandations formulées suite à l'enquête de la Cour des comptes sur les engagements hors bilan :

accompagner ex ante les lois de finances initiales d'une description synthétique du stock des encours de garanties comprenant, lorsque c'est nécessaire, la mention des risques qui s'y attachent ; aujourd'hui les seules informations détaillées disponibles portent sur le flux des nouvelles garanties, dans l'évaluation préalable et l'exposé des motifs des articles des projets de loi de finances autorisant l'octroi de nouvelles garanties par l'État ;

- établir une annexe informative (« jaune » budgétaire) au projet de loi de finances initiale.

Les primes d'épargne (programme 145), versées dans le cadre des comptes épargne logement (CEL) et des plans d'épargne logement (PEL), ont continué de diminuer (576 millions d'euros, en baisse de 78 millions d'euros par rapport à l'exécution 2012 et inférieures de 149 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale), suite aux annulations opérées dans la loi de finances rectificative pour 2013.

Les annulations de crédits au titre des primes d'épargne logement peuvent conduire le Crédit foncier de France (CFF) à procéder à des opérations d'emprunt pour financer les primes d'épargne logement à un coût supérieur à celui des emprunts d'État. Ce risque ne s'est pas matérialisé en 2013, les versements opérés sur le compte de l'État auprès du Crédit foncier de France (CFF) ayant été abondés de 61,9 millions d'euros au CFF en fin d'exercice. Le compte de l'État auprès du CFF présentait un solde créditeur de 5,2 millions d'euros en clôture d'exercice.

E. MESURE DE LA PERFORMANCE : UNE AUGMENTATION DES INCIDENTS D'EXÉCUTION DES OPÉRATIONS DE DETTE ET DE TRÉSORERIE

S'agissant de la mesure de la performance pour le financement de la dette, comme les années antérieures, toutes les adjudications ont été couvertes (indicateur 1.1 du programme 117) et les taux moyens de couverture des adjudications ont été supérieurs aux cibles fixées dans le PAP : 250 % pour les adjudications de BTF (cible : 200 %) et 227 % pour les adjudications d'OAT et de BTAN (cible : 150 %), bien qu'en léger recul par rapport aux réalisations 2012 (respectivement, 285 % pour les BTF et 242 % pour les BTAN). Ces résultats témoignent de la perception favorable des titres français par les investisseurs. Cependant, il y a eu lieu de s'interroger sur la pertinence de ces cibles atteintes chaque année : des cibles plus élevées devraient être fixées à l'avenir.

En revanche, on observe une nette augmentation du nombre d'incidents d'exécution des opérations de dette et de trésorerie (215 en 2013, contre 52 en 2012, la cible du PAP étant de ne rencontrer aucun incident), que le RAP explique par des « dépouillements après l'heure convenue des pensions livrées94(*) par les contreparties de l'AFT (près de 100 cas au total sur l'année) ou de la non annulation dans le progiciel financier interne, dans un délai raisonnable, des tickets temporaires les représentant avant dépouillement ».

Si ces incidents, ainsi décrits, n'apparaissent pas d'une gravité majeure, ils nécessitent des mesures correctrices sur lesquelles s'est engagé le Gouvernement dans le RAP :

« - [une] réflexion sur la pertinence des horaires retenus de manière conventionnelle, qui ne sont pas généralisés sur la Place ;

« - [un] effort de pédagogie auprès des SVT95(*) sur le respect des horaires usuels de dépouillement, mais également auprès des opérateurs de marché de l'AFT pour une annulation rapide des tickets redondants une fois le dépouillement réalisé ».

II. LE COMPTE D'AFFECTION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »

A. UNE REPRISE DE LA GESTION ACTIVE DES PARTICIPATIONS

La crise économique et financière a incité l'État à marquer une pause dans la gestion de ses participations, dans un contexte où la valeur de son portefeuille était orientée à la baisse.

L'année 2013 se caractérise par la reprise des cessions de participations pour un montant cumulé de 2,75 milliards d'euros.

Il convient plus particulièrement de souligner les cessions de :

- 7,8 % du capital de Safran pour 1 351,4 millions d'euros ;

- 3,7 % du capital d'EADS pour 874,5 millions d'euros96(*) ;

- 3,9 % du capital d'Aéroports de Paris pour 303,3 millions d'euros.

Ces opérations n'ont cependant pas affaibli les positions de l'État actionnaire au sein de ces trois entreprises. Par exemple, la cession d'une partie du capital de Safran est intervenue alors que l'État venait d'acquérir des droits de vote double.

Le compte spécial a également été alimenté par des subventions du budget général pour 8,3 milliards d'euros, afin de financer les versements des troisième et quatrième tranches du Mécanisme européen de stabilité (MES), pour 6,5 milliards d'euros et l'augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour 1,62 milliard d'euros.

B. DES DÉPENSES GLOBALEMENT CONFORMES À LA PRÉVISION

Les dépenses du compte spécial se sont élevées à 9,8 milliards d'euros pour un montant prévisionnel de 9,1 milliards d'euros.

L'essentiel des dépenses avaient été anticipées, qu'il s'agisse de l'augmentation des fonds propres de la Banque publique d'investissement (BPI) pour environ 390 millions d'euros, l'augmentation de capital de La Poste pour 267 millions d'euros, de l'achat de titres Areva pour près de 360 millions d'euros ou encore, bien sûr, des engagements internationaux de la France (MES et BEI).

Comme le relève la Cour des comptes97(*), ce sont les entités ne relevant pas du périmètre de l'Agence des participations de l'État (APE) qui ont conduit à une augmentation de la dépense pour un montant d'environ 582 millions d'euros.

Tout d'abord, dans le cadre de la gestion du Programme d'investissement d'avenir (PIA), le compte spécial a perçu 200 millions d'euros en provenance du budget général et a dépensé un montant total d'un peu plus de 364 millions d'euros. Le rapport annuel de performances de la mission indique qu'un versement de 294,66 millions d'euros a ainsi été effectué « au profit de la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre du redéploiement de crédits du [PIA] conformément aux décisions du Premier ministre, vers l'action ?Capital-risque développement technologique? ».

En outre, 70 millions d'euros ont été reversés à la BPI pour les actions « Prêts numériques » (49 millions d'euros) et « Prêts à l'industrialisation des projets de R&D issus des pôles de compétitivité » (21 millions d'euros).

La Cour des comptes estime que ces dotations ne peuvent pas être qualifiées « d'opération patrimoniale, car dans le meilleur des cas [elles ne permettront] à l'État que de retrouver à terme son capital en euros courants. [Elles n'auraient], en conséquence par dû être [imputées] » sur le compte spécial.

Elle critique également la souscription, pour un montant de 110 millions, d'obligations de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Dans le cas d'espèce, au regard des difficultés financières de l'Association, la Cour des comptes considère que la souscription de ces titres est « un substitut au versement d'une subvention d'exploitation par le budget général ».

C. UN SOLDE JUSTE SUFFISANT POUR COUVRIR LES ENGAGEMENTS À VENIR

Comme le montre le tableau ci-dessous, le solde du compte spécial s'est amélioré, en 2013, de 1,2 milliard d'euros pour atteindre environ 2,8 milliards d'euros.

Évolution du solde du compte spécial « Participations financières de l'État »
en 2013

(en milliards d'euros)

Recettes 2013

Dépenses 2013

Solde 2013

Solde cumulé

11 091 661 451

9 871 822 759

1 219 838 692

2 786 918 083

Source : rapport annuel de performances « Participations financières de l'État » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Dans les années à venir, le compte spécial devra faire face à des engagements certains de l'ordre de 2,2 milliards d'euros, à raison principalement de 1,15 milliard d'euros pour la BPI, de 800 millions d'euros pour la prise de participation dans PSA et de 380 millions pour l'achat de titres Areva auprès du Commissariat à l'énergie atomique.

Au total, les marges de manoeuvre du compte spécial sont limitées. Ainsi, la récente décision du Gouvernement de prendre une participation au capital d'Alstom a-t-elle dû s'accompagner de la cession de 3,1 % du capital de GDF Suez pour environ 1,56 milliard d'euros.

D. UNE POLITIQUE DE DÉSENDETTEMENT MISE EN SOMMEIL QUI A CONDUIT À UNE REPRISE DE LA DETTE DE L'EPFR

Depuis 2009, aucune dépense n'est intervenue sur le programme 732 « Désendettement de l'État ». L'exercice 2013 n'a pas fait exception et confirme la « mise en sommeil » de la politique de désendettement financée par les recettes du compte spécial.

En conséquence, l'État n'a pas été en mesure de doter l'Établissement public de financement et restructuration (EPFR) afin qu'il puisse faire face à l'échéance des prêts (4,48 milliards d'euros) qu'il avait contractés.

Dès lors, la loi de finances rectificative pour 2013 a dû autoriser la reprise de la dette de l'EPFR par l'État. Du point de vue des finances publiques, il s'agissait de la meilleure solution puisque l'État disposait, fin 2013, d'un excédent de trésorerie de l'ordre de 5 milliards d'euros et qu'elle n'avait aucun impact budgétaire.

III. LES AUTRES COMPTES SPÉCIAUX

A. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE »

Créé par l'article 21 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participation de la France au désendettement de la Grèce » retrace :

en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle a perçus sur les titres grecs détenus en compte propre ;

en dépenses, le versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État de ces revenus (faisant l'objet du programme 795), et les rétrocessions éventuelles de trop-perçus à la Banque de France (inscrites au programme 796)98(*).

Le compte a été ouvert à compter du 1er septembre 2012, jusqu'à la fin prévue de ces remboursements, le 31 décembre 2020.

Le 27 novembre 2012, l'Eurogroupe a décidé de rétrocéder à la Grèce un montant équivalent aux profits perçus par les banques centrales nationales sur les titres obligataires grecs achetés sur le marché secondaire, au titre du « programme pour les marchés de titres » (PMT, plus connu sous son acronyme anglais SMP, pour Securities Market Program, SMP). Les banques centrales nationales reverseront aux États membres les revenus qu'elles perçoivent au titre de ces profits réalisés, au prorata de leur quote-part au capital de la BCE, revenus ensuite restitués à la Grèce. Les modalités de cette rétrocession et les quote-parts exactes des États membres ont été arrêtées lors de la réunion de l'Eurogroupe du 21 janvier 2013.

Aux termes de la seconde convention entre l'État et la Banque de France, conclue le 26 juin 2013, et qui met en oeuvre les accords de l'Eurogroupe du 27 novembre 2012 et du 21 janvier 2013, la rétrocession au CAS des revenus des titres détenus dans le cadre du programme PMT (SMP) porte sur un montant total de 2,06 milliards d'euros au cours de la période 2013-2025. La convention prévoit que la Banque procèdera à un versement annuel du montant des revenus perçus dans l'année, selon un échéancier annexé à la convention.

L'article 1er de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 a tiré les conséquences des décisions de l'Eurogroupe des 27 novembre 2012 et 21 janvier 2013, en modifiant l'intitulé des recettes du CAS « Participation de la France au désendettement de la Grèce ».

Suite aux accords de l'Eurogroupe, les recettes proviennent en effet des obligations grecques détenues au titre du programme SMP, et plus seulement des obligations détenues « en compte propre ». Le programme 795 comporte depuis 2013 deux actions distinctes, s'agissant des versements opérés au titre de la restitution à la Grèce des revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs « détenus en compte propre » (action n° 1) et sur les titres grecs « détenus au titre du portefeuille PMT » (SMP) (action n° 2).

En combinant la mise en oeuvre des conventions du 3 mai 2012 et du 27 novembre 2012, le solde du compte d'affectation spéciale a évolué conformément à la chronique ci-après : en 2013, les recettes du CAS se sont élevées à 1 005,6 millions d'euros et les dépenses à 599 millions d'euros, soit un solde de 405,6 millions d'euros. Le solde en 2013 (et le solde cumulé) du CAS s'élève ainsi à 406,6 millions d'euros fin 2013. Ce montant doit être progressivement réduit, comme le montre le tableau ci-après, compte tenu de dépenses supérieures aux recettes. Il deviendrait nul à compter de 2021. L'exécution 2013 a été conforme aux prévisions de la LFI.

Les décisions de l'Eurogroupe des 27 novembre 2012 et 21 janvier 2013 devaient être mises en oeuvre avant le 1er juillet 2013. Compte tenu de l'urgence et pour respecter un engagement international de la France, le ministre chargé du budget a pris un arrêté en date du 26 juin 2013 constatant une recette de 450 millions d'euros sur le CAS en provenance de la Banque de France, après en avoir informé les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale dans des courriers en date du 20 juin 2013, en se référant aux dispositions du troisième alinéa du II de l'article 21 de la LOLF qui prévoient une information des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale en cas de constat, sur un CAS, de recettes supérieures aux prévisions de la LFI99(*). Cependant, cette recette supplémentaire aurait dû n'être constatée qu'à condition d'avoir été préalablement affectée dans le cadre d'une disposition en loi de finances ; or, vu l'urgence, il n'a alors pas été procédé à une affectation en loi de finances, les dispositions de l'article 1er de la loi de finances rectificative pour 2013 n'ayant été discutées et adoptées par le Parlement que six mois plus tard. Votre commission des finances avait cependant accepté cette exception aux dispositions de l'article 21 de la LOLF au regard des circonstances.

Le solde du compte d'affectation spéciale

(en millions d'euros)

NB : Ce tableau fait l'hypothèse que les versements de la Banque de France au titre du programme SMP seront identiques au montant des décaissements par le CAS, en ligne avec le commentaire du PAP selon lequel « l'impact du compte sur le déficit budgétaire de l'État sera donc nul chaque année ».

Source : ministère du budget

Par ailleurs, les versements de la Banque de France ont minoré le dividende versé à l'État. Il conviendrait que, à l'avenir, cet impact soit mesuré et figure dans les documents budgétaires (PAP, RAP), alors que le Gouvernement n'est pas actuellement en mesure de répondre à votre rapporteur spécial sur l'évaluation de cet impact.

B. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX »

Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la Zone franc. La garantie de l'État au titre de la coopération monétaire avec la Zone franc n'étant plus mise en oeuvre depuis six ans, le compte « Accords monétaires internationaux » n'enregistre aucune dépense et l'administration a suspendu, depuis 2009, l'édition des projets et rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de finances.

C. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »

Créé par les articles 31 et 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, le compte de concours financiers (CCF) « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » retrace les avances accordées par le Trésor aux organismes susceptibles d'en recevoir, et gérées par l'Agence France Trésor. Les avances constituent les dépenses du compte. Les recettes du compte sont constituées des remboursements en capital des avances consenties.

Les avances de trésorerie accordées au titre du préfinancement des aides communautaires (programme 821) représentent la majeure partie des crédits retracés sur le CCF, à hauteur de 6,579 milliards d'euros. Ces avances, versées et remboursées en 2013, n'ont pas d'impact sur le solde du compte.

Comme les années précédentes, les avances à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l'indemnisation des victimes du benfluorex n'ont pas été consommées. En effet, les laboratoires Servier ont toujours suivi l'avis des experts, et l'ONIAM n'a donc pas eu à solliciter d'avances du Trésor pour servir les indemnisations aux victime avant de se substituer à elles dans l'action civile contre le laboratoires - en cas de décisions de justice favorables, l'ONIAM obtiendrait alors le remboursement des avances.

La variation annuelle du solde du CCF résulte ainsi des seules avances accordées et de leurs remboursements sur les deux autres programmes de la mission (823 et 824). Au regard du décalage entre les décisions d'octroi des avances et leur remboursement, le stock d'avances du CCF, qui a repris des opérations antérieures (balance d'entrée : - 243 millions d'euros) est déficitaire. Le solde cumulé (y compris les opérations antérieures à la création du CCF) s'établissait, au 31 décembre 2013, à - 2,2 milliards d'euros, quasi-stable depuis 2010, voire en légère diminution (puisqu'il atteignait 2,36 milliards d'euros fin 2011).

Hormis cette opération, plusieurs avances retracées sur le CCF ont fait l'objet de rééchelonnements et n'ont pas été remboursées à l'échéance prévue.

Les avances restant à rembourser pour le seul budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) s'élèvent à 1,2 milliard d'euros. Suite au contrôle budgétaire qu'il a effectué cette année100(*), votre rapporteur spécial recommande ainsi ne plus recourir aux avances pour couvrir le déséquilibre financier structurel du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », ce qui implique de trouver d'autres sources de financement (subventions, augmentation des ressources propres) ou de diminuer les dépenses du BACEA.

Compte tenu des incertitudes sur les ressources de l'Agence pour le financement des transports de France (AFITF), suite à la suspension de l'écotaxe « poids lourds », l'avance accordée à l'AFITF en 2009 pour un montant de 143 millions d'euros a dû être rééchelonnée ; au 31 décembre 2013, 91,4 millions d'euros restaient à rembourser. À la même date, l'avance accordée à l'Institut national de la recherche d'archéologie préventive (INRAP) en 2006, à hauteur de 23 millions d'euros, n'avait pas été remboursée pour un montant s'élevant à 15,5 millions d'euros, dans l'attente de la mise en oeuvre du nouveau dispositif de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Enfin, l'avance accordée à la Cité de la Musique en 2009 pour l'achat de la salle Pleyel, à hauteur de 60,5 millions d'euros, restait à rembourser pour un montant de 51,1 millions d'euros au 31 décembre 2013.

S'il n'y a plus eu à déplorer en loi de règlement, depuis 2008, de constat de pertes sur des avances accordées par l'État, des aménagements semblent nécessaires au regard des incertitudes sur le calendrier de remboursement des avances et les ressources futures justifiant les recours à cette procédure.

À l'issue de son contrôle budgétaire précité, votre rapporteur spécial a ainsi formulé les recommandations suivantes :

définir une doctrine sur les conditions d'octroi des avances par l'Agence France Trésor (AFT), précisant notamment leur taux d'intérêt, leur durée et les ressources permettant leur remboursement ;

- avec les autorités de tutelle et le ministère chargé de l'économie, mettre en place des dispositifs contractuels (comme les conventions de gestion) pour s'assurer du remboursement des avances suivant l'échéancier prévu ;

établir une procédure d'avis de l'AFT lors de l'instruction de la demande d'avance et en cas de modification du plan initial (renouvellement, rééchelonnement, constat de perte probable).

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » - MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

I. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION MAIS DONT LA GESTION RESTE TENDUE

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE 0,3 MILLIARD D'EUROS ENTRE 2012 ET 2013 (HORS PENSIONS), TRADUISANT LA PRIORITÉ BUDGÉTAIRE ACCORDÉE À L'ÉDUCATION

Les crédits de paiement (CP) de la mission « Enseignement scolaire » se sont élevés à 63,44 milliards d'euros en 2013, en hausse de 1,09 milliard d'euros (+ 1,8 %) par rapport à l'exécution 2012101(*). En autorisations d'engagement (AE), les crédits consommés ont atteint 63,48 milliards d'euros, en hausse de 1,42 milliard d'euros (+ 2,36 %) par rapport à 2012.

Hors dépenses de pensions (soit 17,55 milliards d'euros), les crédits de paiement ont atteint 45,88 milliards d'euros en 2013, en augmentation de 0,31 milliard d'euros (+ 0,7 %) par rapport à l'exécution 2012.

Cette progression des dépenses traduit la priorité budgétaire consacrée à l'éducation, l'enseignement scolaire devant bénéficier de 55 000 créations de postes (dont 1 000 dans l'enseignement technique agricole) sur l'ensemble de la durée du quinquennat.

Par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2013, l'exécution (hors pensions) est supérieure de 0,18 milliard d'euros (0,4 %) en CP, traduisant un dépassement des dépenses de personnel par rapport aux prévisions (cf. infra) et dans une moindre mesure, sur le programme « Vie de l'élève », l'effet d'un transfert de crédits, opéré par un décret en date du 17 octobre 2013, à hauteur de 67 millions d'euros, pour le financement de 30 000 contrats aidés.

La quasi-totalité (99,95 %) des CP ouverts en 2013 ont été consommés. Comme les années précédentes, les opérations de fin de gestion 2013 (décret d'avance, ouvertures et annulations en loi de finances rectificative de fin d'année) ont procédé à des ouvertures de crédits sur les dépenses de personnel (hors pensions) et la majeure partie des crédits (hors titre 2) mis en réserve ont été restitués, comme détaillé ci-après.

Compte tenu de la part prépondérante des dépenses de personnel (93 % du total), l'analyse des crédits s'est concentrée sur la masse salariale. Parmi les dépenses relevant des autres titres (hors la part prépondérante correspondant aux assistants d'éducation recrutés par le ministère ou ses opérateurs), il convient de saluer la poursuite de la politique de rationalisation du parc immobilier du ministère de l'éducation nationale, tendant à la réduction des surfaces occupées.

Mission « Enseignement scolaire » : exécution 2013 à périmètre courant

(crédits de paiement, en milliards d'euros)

 

Exécution
2012

LFI 2013

Crédits
ouverts 2013

Exécution
2013

Écarts exécution 2013 avec

 

Exécution 2012

LFI 2013

Crédits ouverts 2013

 

crédits

%

crédits

%

crédits

%

Programme n° 140 « Enseignement scolaire public du premier degré »

18,31

18,86

18,75

18,75

0,44

2,4

-0,11

-0,6

0

0

Hors CAS « Pensions »

11,89

11,88

11,99

11,99

0,10

0,9

0,12

1,0

0

0

Programme n° 141 « Enseignement scolaire public du second degré »

29,55

30,40

29,91

29,88

0,33

1,1

-0,5

-1,7

-0,03

-0,1

Hors CAS « Pensions »

20,24

20,22

20,20

20,18

-0,06

-0,3

-0,04

-0,2

-0,02

-0,1

Programme n° 230 « Vie de l'élève »

4,01

4,19

4,25

4,25

0,24

5,9

0,06

1,4

-0,004

-0,1

Hors CAS « Pensions »

3,56

3,68

3,77

3,76

0,21

5,8

0,08

2,2

-0,003

-0,1

Programme n° 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés »

7,08

7,08

7,09

7,09

0,01

0,1

0

0

0

0

Hors CAS « Pensions »

7,04

7,05

7,05

7,05

0,01

0,1

0,004

0,1

0

0

Programme n° 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale »

2,10

2,15

2,16

2,15

0,05

2,5

-0,01

-0,3

-0,01

-0,4

Hors CAS « Pensions »

1,73

1,75

1,77

1,77

0,03

2,0

0,02

1,1

-0,01

-0,4

Programme n° 143 « Enseignement technique agricole »

1,30

1,33

1,33

1,33

0,02

1,9

0,004

0,3

0

0

Hors CAS « Pensions »

1,11

1,13

1,13

1,13

0,02

1,6

0,01

0,5

0

0

Total Mission

62,35

64,01

63,49

63,44

1,09

1,8

-0,58

-0,9

-0,05

-0,1

Hors CAS « Pensions »

45,57

45,70

45,92

45,88

0,31

0,7

0,18

0,4

-0,04

-0,1

Sources : RAP de la mission « Enseignement scolaire » annexé au projet de loi de règlement et réponses du ministère de l'éducation nationale aux questionnaires de la Cour des comptes et de la commission des finances sur les projets de loi de finances pour 2012 et 2013 et les projets de loi de règlement pour 2012 et 2013

B. UNE ÉVOLUTION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION REFLÉTANT LES TENSIONS SUR LA GESTION

En application de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et suivant les instructions de la direction du budget, la mise en réserve des crédits pour l'année 2013 a été fixée à :

- 0,5 % des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ouverts sur les dépenses de personnel (titre 2) ;

- 6 % des AE et CP ouverts sur les autres titres102(*).

La réserve de précaution a été complétée par le « surgel » transversal, commun à l'ensemble des missions, décidé fin janvier 2013 (à hauteur de 90,2 millions d'euros pour la mission « Éducation nationale ») et par un gel des crédits (reportés de 2012 à 2013) pour la mise en oeuvre du fonds « État exemplaire », à hauteur de 8,28 millions d'euros, et au titre du fonds « Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique », pour 8,47 millions d'euros.

La réserve de précaution (en CP) s'est élevée sur l'ensemble des programmes à 539,46 millions d'euros, dont 297,77 millions sur les dépenses de personnel (titre 2).

La quasi-totalité (99,5 %) des crédits mis en réserve pour le titre 2 ont été restitués en décembre, 46,6 % de ces crédits ayant été mobilisés pour assurer le paiement des rémunérations de fin d'année afin notamment d'assurer le paiement des rémunérations. Hors titre 2, 92,2 % des crédits ont été restitués sur des postes de dépenses incompressibles (comme les frais de déplacement et la rémunération des personnels d'assistance éducative), mais pas au titre des fonds « État exemplaire » et « Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique ».

Cette situation traduit une gestion tendue et la faiblesse des marges de manoeuvre pour permettre à la réserve de précaution de jouer son rôle en permettant de faire face à des aléas qui apparaîtraient en cours de gestion.

C. PERFORMANCE : DES OBJECTIFS ET INDICATEURS ENCORE TROP NOMBREUX

24 objectifs et 85 indicateurs sont associés à la mission « Enseignement scolaire », soit un nombre encore très élevé bien qu'une diminution ait été opérée entre 2012 et 2013 (le nombre d'indicateur a été réduit de 93 à 85).

Une autre lacune, récurrente, de la performance de la mission « Enseignement scolaire » est le trop grand nombre de cibles variant d'une année sur l'autre.

S'agissant des résultats des objectifs et indicateurs les plus représentatifs de la mission, la proportion de jeunes de 18 à 24 ans ne possédant pas de diplôme sans poursuivre leurs études ni une formation s'est élevé à 11,4 % en 2012 (dernière année pour laquelle des comparaisons internationales sont disponibles), en baisse de 0,5 point par rapport à 2011, en-deçà de la moyenne de l'Union européenne (12,8 %), mais au-dessus des résultats pour les pays d'Europe du Nord (notamment 7,5 % en Suède), en Allemagne (10,5 %) et aux Pays-Bas (8,8 %).

La proportion d'élèves maîtrisant en fin de CM2 les compétences du socle commun est conforme aux objectifs, bien que toujours en-deçà des cibles pour la compétence n° 5 correspondant, selon les documents budgétaires, à la « culture humaniste »103(*).

Le taux d'accès au baccalauréat en 2013 (70,1 % pour les garçons et 77,6 % pour les filles) a été inférieur à l'exécution 2012 (74,8 % pour les garçons et 79,8 % pour les filles), mais supérieur à 2011 (respectivement, 66,1 % et 75,9 %).

II. EMPLOIS ET MASSE SALARIALE : DES ÉCARTS AUX PRÉVISIONS À MIEUX APPRÉHENDER EN TERMES D'ENTRÉES ET DE SORTIES

A. EXÉCUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS : UNE LÉGÈRE DIMINUTION ENTRE 2012 ET 2013 TRADUISANT DES POSTES NON POURVUS ET UNE AUGMENTATION DES DÉPARTS

Sous l'effet de l'extension en année pleine en 2013 des suppressions d'emplois décidées dans la LFI 2012 et mises en oeuvre à compter de septembre 2012, alors que les créations d'emplois de l'année 2013 n'ont produit d'effets qu'à compter du 1er septembre 2013, le plafond d'emplois de la mission en loi de finances initiale s'est élevé à 970 031 ETPT, en progression de 1 972 ETPT par rapport au plafond de la LFI 2012.

Le plafond n'inclut pas 55 388 ETPT d'assistants d'éducation, rémunérés sur des crédits d'intervention de titre 6 dans le cadre de contrats aidés (assistants d'éducation, auxiliaires de vie scolaire collectifs, assistants pédagogiques, emplois de vie scolaire). Vos rapporteurs spéciaux réitèrent leur position selon laquelle ces emplois devraient être inclus dans le plafond, dans la mesure où ils répondent à des besoins pérennes et donnent généralement lieu à des contrats continûment renouvelés.

En exécution, le plafond d'emplois de la mission a été consommé à hauteur de 959 072 ETPT, soit 10 959 ETPT de moins que la loi de finances initiale pour 2013.

Alors que le plafond d'emplois a augmenté en LFI entre 2012 et 2013, le nombre d'emplois de la mission entre 2012 (960 404 ETPT) et 2013 (959 072 ETPT) a légèrement reculé (- 1 332 ETPT).

Les écarts entre la prévision et l'exécution traduisent de moindres créations d'emplois qu'initialement prévu : le schéma d'emplois pour les programmes de la mission relevant du ministère de l'éducation nationale ne s'est élevé qu'à + 5 159 ETP, contre une prévision de + 12 434 ETP, soit un écart de - 7 275 ETP avec la prévision.

Comme le montre le tableau ci-après, cet écart résulte à la fois :

- d'entrées dans l'éducation nationale inférieures aux prévisions (à hauteur de 2 929 postes sur 40 550 prévus en LFI), traduisant à la fois un moindre rendement des concours (seuls 72 % des postes ont été pourvus dans le second degré) et une sous-consommation des postes de stagiaires et de contractuels (dans le second degré publics, seuls 71 % des postes de contractuels ont été pourvus à la rentrée 2013) ;

- de sorties plus nombreuses (+ 4 346 par rapport à la LFI) ; les départs en retraite ont été à nouveau inférieurs aux prévisions de la LFI (22 518 contre 25 385, soit un écart de 2 867), mais dans des proportions moindres que celles observées en 2012 (21 793 contre 28 220, soit un différentiel de 6 427) ; en outre, les autres sorties - parmi lesquelles les démissions - ont nettement augmenté entre 2012 et 2013 (+ 7 213), ce qui nécessiterait de mieux connaître ces profils pour que l'éducation nationale puisse également s'adapter à ces changements de comportements individuels. Par ailleurs, les directions d'administration centrale du ministère continuent d'utiliser des modèles différents pour prévoir les départs en retraite, ce qui nuit à l'homogénéité et à la fiabilité des prévisions.

Répartition du schéma d'emplois 2013 entre les entrées et les sorties

(programmes relevant du ministère de l'éducation nationale, en ETP)

 

Entrées
(1)

Sorties
(2)

dont départs en retraite

dont autres sorties

Schéma d'emplois
(1) - (2)

Prévision LFI

40 550

28 116

25 385

2 731

+ 12 434

Exécution

37 621

32 462

22 518

9 944

+ 5 159

Écart

- 2 929

+ 4 346

- 2 867

+ 7 213

- 7 275

Source : ministère de l'éducation nationale

La diminution du nombre d'enseignants va à contre-courant de l'objectif gouvernemental de renforcer les effectifs, et conduit à une dégradation du taux d'encadrement par rapport aux prévisions. Sur l'objectif de créer 54 000 postes dans l'éducation nationale (hors enseignement technique agricole) au cours du quinquennat, les créations n'ont porté que sur 15 500 nouveaux postes (y compris 2 500 emplois d'assistants de vie scolaire) depuis la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, ce qui implique de créer 38 500 nouveaux postes entre 2014 et 2017.

B. MASSE SALARIALE : DES DÉPENSES SOUS TENSION (HORS PENSIONS)

La diminution du taux de la contribution employeur pour le mois de décembre 2013 a été commune à l'ensemble des ministères. Elle s'explique par un moindre besoin de financement résultant de départs en retraite inférieurs aux prévisions, ainsi que par un taux d'inflation inférieur aux prévisions de la LFI (ayant conduit à une revalorisation des pensions au 1er avril 2013 de 1,3 % contre 1,75 % en LFI). Cet ajustement s'est traduit par l'annulation en fin de gestion de 631,4 millions d'euros au titre des pensions de la mission « Éducation nationale », ayant porté le montant des crédits de titre 2 de la mission à 58,87 milliards d'euros.

Hors pensions, les dépenses de personnel des programmes relevant du ministère de l'éducation nationale se sont élevées à 40,69 milliards d'euros, soit un dépassement de 92 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale104(*).

Cet écart correspond principalement à une sous-évaluation du glissement vieillesse technicité (GVT) solde105(*), qui s'est élevé à + 215,5 millions d'euros, soit un écart de 95,5 millions d'euros avec la prévision en loi de finances initiale (+ 120 millions d'euros). Cette situation avait conduit le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à identifier un risque d'insuffisance de crédits dès le début de la gestion et à préconiser un étalement des recrutements pour y faire face.

La décomposition des composantes du GVT solde montre une sous-évaluation de l'effet des avancements et des promotions (GVT positif), qui a atteint 646 millions d'euros, soit un dépassement de 77,1 millions d'euros de la prévision en LFI (568,9 millions d'euros), et une surévaluation de 18,4 millions d'euros des économies de masse salariale résultant du GVT négatif (correspondant à la différence de salaire entre les nouveaux entrants et les sortants) qui s'est élevé à - 430,5 millions d'euros (contre - 448,9 millions d'euros en prévision), alors que l'accélération des départs par rapport aux prévisions (cf. supra) a desserré les contraintes en gestion.

Une telle situation a créé des tensions en gestion, ayant nécessité le dégel en fin d'exercice de la réserve de précaution, ce qui a posé un problème de soutenabilité. À la décharge des gestionnaires, il peut toutefois être observé que les moindres départs en retraite ont accru le GVT solde et que d'autres facteurs tenant au comportement des agents (comme les retenues pour faits de grève) étaient difficilement prévisibles.

Par rapport à l'exécution 2012 à périmètre courant (40,55 milliards d'euros), les dépenses de personnel des programmes du ministère de l'éducation nationale (hors titre 2) ont augmenté de 135 millions d'euros.

Par rapport au solde d'exécution 2012 retraité des changements de périmètre et des mesures de basage et de rebasage (soit un solde de 40,51 milliards d'euros), l'exécution 2013 fait ressortir une augmentation des dépenses de 176,8 millions d'euros, sous l'effet des facteurs suivants :

- les suppressions et créations d'emplois définissant le schéma d'emplois : - 87,3 millions d'euros (schéma d'emplois 2012 : - 138,7 millions d'euros ; schéma d'emplois 2013 : + 51,4 millions d'euros) ;

- les mesures générales : + 68,7 millions d'euros (dont garantie individuelle du pouvoir d'achat106(*) : + 60,5 millions d'euros ; mesures bas salaires : + 8,2 millions d'euros) ;

- le glissement vieillesse technicité (GVT) solde : + 215,5 millions d'euros (GVT positif : 646 millions d'euros ; GVT négatif : - 430,5 millions d'euros) ;

- des mesures diverses (dont les retenues pour faits de grève) : - 85 millions d'euros.

MISSIONS « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » ET « PROVISIONS » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT » - MM. Albéric de MONTGOLFIER et Philippe DALLIER, rapporteurs spéciaux

I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

A. APERÇU GÉNÉRAL : « LES CRÉDITS DE BERCY »

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue la principale mission du pôle économique et financier de l'État. Elle est composée de six programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être répartis en deux catégories :

- d'une part, les programmes opérationnels portant les crédits des deux grandes directions à réseaux du ministère, la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour le programme 156, et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour le programme 302 ;

- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : modernisation de l'État107(*) (programme 221), entretien lourd des bâtiments de l'État (programme 309), mesures relatives à la fonction publique (programme 148). Enfin, le programme 218 porte les crédits de plusieurs services transversaux, tels que les cabinets ministériels, le secrétariat général, l'inspection générale des finances (IGF), TRACFIN, l'agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE) ou encore le service des achats de l'État (SAE).

Le pilotage de la masse salariale le principal enjeu de la mission, compte tenu du poids des crédits de personnel, à savoir 76 % du total des crédits ouverts. Par ailleurs, la DGFiP et la DGDDI représentent à elles seules 87 % des crédits de la mission : c'est donc sur ces deux directions générales que se concentrent les enjeux de modernisation et les marges de manoeuvre budgétaires.

B. UNE DÉPENSE MAÎTRISÉE EN 2013, MAIS INSUFFISAMMENT PILOTÉE

1. Une consommation contenue dans l'enveloppe initiale

La consommation des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour l'année 2013 s'est élevée à 11,4 milliards d'euros en CP, soit 97,8 % des 11,7 milliards d'euros en CP ouverts en LFI. Ce taux de consommation est en diminution par rapport à l'exercice 2012, où il s'élevait à 99,2 % des CP ouverts en LFI. L'exécution de la mission reste contenue dans l'enveloppe initiale, et apporte ainsi une contribution importante à l'effort de maîtrise de la dépense publique.

Ces efforts sont répartis entre les dépenses de personnel, avec un taux de consommation de 98,1 % (cf. infra) et les « autres dépenses », avec un taux de consommation de 92,7 % en AE et 96,7 % en CP. Les crédits de fonctionnement et d'investissement ont ainsi été marqués par d'importantes annulations en cours d'exécution.

Au total, les crédits consommés sur la mission diminuent de 129 millions d'euros entre 2012 et 2013 (- 1,1 %). Ceci est d'autant plus notable que l'enveloppe initiale était en hausse, passant de 11,6 milliards d'euros en LFI 2012 à 11,7 milliards d'euros en LFI 2013 (+ 0,3 %). Hors CAS « Pensions », l'exécution de la mission est conforme à la norme « zéro valeur » et à la programmation triennale 2013-2015.

2. L'apparente maîtrise des dépenses de personnel dissimule une sous-évaluation des départs en retraite et des erreurs de pilotage

La consommation des crédits de titre 2 est inférieure de 169 millions d'euros à la programmation initiale, soit un écart de 1,9 % entre les 8,9 milliards d'euros prévus en LFI et les 8,7 milliards d'euros effectivement consommés. L'exécution hors CAS Pensions est également inférieure de 0,3 % à la programmation initiale, alors qu'elle avait dépassé de 0,3 % l'enveloppe de la LFI 2012. De plus, les effectifs ont baissé de 2 534 ETPT (pour 2 198 suppressions prévues) et les mesures catégorielles ont diminué de 60 %. Ces bons résultats ont permis d'éviter un abondement des crédits de personnel par décret d'avance en 2013, contrairement aux deux exercices précédents.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux soulignent que ces bons résultats s'expliquent avant tout par une sous-évaluation importante des départs en retraite, et non par une amélioration du pilotage. En effet, les départs en retraite se sont élevés à 4 419 ETPT en 2013, contre 3 873 ETPT prévus initialement, notamment suite au décret « carrière longue » du 12 juillet 2012108(*), facilitant ainsi l'exécution de la mission. Or les erreurs - ou les excès de prudence - dans le pilotage de la masse salariale ne sauraient durablement tenir lieu de vertu budgétaire. On notera que les départs à la retraite avaient été à l'inverse surestimés en 2012, causant des difficultés sur l'exécution du titre 2.

C'est principalement la DGFiP qui a profité de ces départs plus importants que prévu : sur les 7,3 milliards d'euros de crédits de titre 2 ouverts pour le programme 156, seuls 7,1 milliards d'euros ont été utilisés, soit une sous-consommation de 162 millions d'euros (2,2 %). Vos rapporteurs spéciaux regrettent que ces marges de manoeuvre supplémentaires n'aient pas été utilisées pour renforcer les efforts sur la masse salariale ; au contraire, cette « cagnotte » de court terme a été utilisée pour recruter à long terme de nouveaux agents, concentrés sur la catégorie C, « sans examen préalable de solutions alternatives ni motivation explicite de cette orientation », comme l'observe la Cour des comptes. Les marges dégagées sur le programme 156 ont par ailleurs servi à couvrir opportunément les dépassements observés sur le programme 302 (cf. infra) en faisant jouer le principe d'auto-assurance.

3. Le cas particulier de la douane : entre pilotage défaillant et incertitudes liées à la taxe poids-lourds

Le programme 302, qui porte les crédits de l'administration des douanes, reste contenu dans l'enveloppe initiale : 99,5 % des CP ont été consommés, soit 1,6 milliard d'euros. Ces résultats sont légèrement meilleurs qu'en 2012, où le taux de consommation était de 100,3 %.

Toutefois, l'analyse des dépenses de personnel montre ces résultats sous un jour moins favorable. Si les crédits de titre 2 consommés sont légèrement inférieurs à l'enveloppe initiale (de 3 millions d'euros sur un total de 1,1 milliard d'euros), ils masquent d'importants dépassements imputables à une surestimation des départs en retraite, soit 492 ETP au lieu des 660 prévus - une erreur de prévision inverse à celle de la DGFiP qui est difficilement explicable. De plus, l'objectif de réduction d'emplois, porté à 144 ETPT en cours d'année (contre seulement 61 ETPT en LFI), n'a pas été atteint : seuls 109 ETPT ont été supprimés. La douane a tenu ses objectifs grâce à un virement du programme 156.

Surtout, ces objectifs étaient volontairement modestes - à comparer avec les 2 023 ETPT supprimés à la DGFiP - du fait de la création de plus de 300 emplois publics afin d'assurer la mise en place de la taxe poids lourds (TPL), ou « écotaxe » : 130 emplois administratifs au centre de gestion de Metz, et 179 emplois répartis sur le territoire. Or ces dépenses posent aujourd'hui problème du fait de la « suspension » de l'écotaxe, annoncée le 29 octobre 2013 par le Premier ministre. Le sujet, qui a déjà mobilisé votre commission des finances, ainsi qu'une commission d'enquête sénatoriale109(*), sera donc suivi avec attention à l'avenir par vos rapporteurs spéciaux.

4. L'abandon des grands investissements : le cas emblématique de l'opérateur national de paye (ONP)

Les crédits d'investissement de la mission affichent un taux de consommation de seulement 62,7 % en 2013, c'est-à-dire 126 millions d'euros de moins que les 333,5 millions d'euros prévus en LFI. Ils contribuent donc de manière importante au respect de l'enveloppe budgétaire au niveau de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Mais faut-il s'en réjouir ? De fait, ces résultats ne signalent pas tant un effort budgétaire que la renonciation à de grands projets, notamment informatiques. Ainsi, les 207 millions d'euros d'AE ouvertes en LFI pour le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » affichent une sous-consommation de 13,9 %, à 178 millions d'euros.

Est principalement en cause l'arrêt de l'opérateur national de paye (ONP), annoncé le 10 mars 2014 par le Gouvernement à la suite de la remise du rapport de Jacques Marzin, directeur interministériel des systèmes d'information et de communication (DISIC). Ce projet lancé en 2007 visait à instaurer un pilotage unifié et centralisé de la paye des 2,5 millions d'agents de l'État (projet SI-Paye), et à proposer un système d'information des ressources humaines (projet SIRH) aux ministères ne souhaitant pas moderniser le leur en vue du raccordement. Comme le déclarait Jacques Marzin lors de son audition par votre commission des finances le 21 mai 2014110(*), le projet s'est cependant heurté à plusieurs obstacles conduisant à l'abandon de son volet SI-Paye : « premièrement, la durée du projet : celui-ci devait se terminer en 2016, mais il mais il est apparu qu'il n'aurait pas pu être achevé avant 2023. Or cet horizon 2023 est soumis à des aléas (...). Deuxièmement, le coût : nous avons pour la première fois consolidé l'ensemble des projets - le calculateur et les SIRH. Nous avons pu constater que même en poussant jusqu'à l'horizon 2034, nous arrivions à une rentabilité extrêmement négative, qui s'établit à un milliard d'euros au minimum ».

Ainsi, les crédits d'investissement de l'ONP (action 6 du programme 221), prévus en LFI 2013 à 45,5 millions d'euros, ne sont consommés qu'à hauteur de 8,5 millions d'euros, soit seulement 18,6 % de l'enveloppe initiale111(*). Si vos rapporteurs spéciaux ne remettent pas en cause la décision d'abandonner le volet SI-Paye de l'ONP compte tenu des difficultés rencontrées, ils s'interrogent toutefois sur le caractère tardif de cette décision - d'autant que les investissements avaient cessé depuis plusieurs mois. Surtout, ils soulignent qu'il est contestable de présenter comme une « économie » l'arrêt d'un projet qui, selon les chiffres fournis par Jacques Marzin, aurait coûté en pure perte près de 286 millions d'euros sur la seule période comprise entre 2009 et 2013.

Plus généralement, vos rapporteurs spéciaux regrettent que les économies se fassent le plus souvent au détriment des investissements plutôt que grâce à des économies de fonctionnement et de structure - c'est aussi le cas pour les douanes (renoncement à l'acquisition d'une navette de garde-côtes, comme en 2012) et pour les bâtiments de l'État (cf. infra).

5. Les reports imprudents de l'entretien des bâtiments de l'État

La très importante sous-consommation des crédits d'investissement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (cf. supra) tient non seulement à l'arrêt de grands projets informatiques, mais aussi au report de dépenses d'entretien lourd sur le parc immobilier de l'État : seules 82,5 % des AE du programme 309 ont été utilisées, soit 176,7 millions d'euros consommés pour 214,1 millions d'euros prévus - la différence portant presque exclusivement sur les crédits d'investissement. Le taux de consommation des CP est similaire, à seulement 83,2 %.

Là encore, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de ces reports qui, s'ils permettent d'afficher des économies sur un exercice, ne font que repousser dans le temps des travaux qu'il faudra bien réaliser un jour, et à un prix supérieur du fait de la dégradation progressive des bâtiments.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux ne méconnaissent pas les efforts engagés pour rendre la dépense plus efficiente (passage sous Chorus, régionalisation, rationalisation), qui expliquent une partie des moindres dépenses constatées cette année : 169,8 millions d'euros de CP ont été consommés en 2013, contre 189 millions d'euros en 2012.

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »

A. APERÇU GÉNÉRAL : LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est le principal instrument de la politique immobilière de l'État. Il vise à financer la modernisation du parc immobilier par le produit des cessions d'actifs, tout en contribuant au désendettement de l'État.

En recettes, le CAS fait apparaître le produit des cessions d'actifs immobiliers de l'État, ainsi que, de manière accessoire, des fonds de concours et des virements du budget général.

En dépenses, le CAS comprend deux programmes :

- le programme 721 retrace la contribution au désendettement de l'État, selon un taux de rétrocession fixé par l'article 61 de la loi de finances initiale pour 2011 à 25 % pour l'année 2013, contre 20 % pour 2012 et 30 % à partir de 2014.

- le programme 723 retrace les dépenses de restructuration immobilière de l'État, qu'il s'agisse de crédits d'investissement ou de fonctionnement.

Pour mémoire, d'autres opérations immobilières sont retracées dans le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (cf. supra), qui finance les travaux d'entretien lourd incombant à l'État, et dans les programmes supports du budget général, propres à chaque ministère.

À titre indicatif, l'évaluation du patrimoine immobilier de l'État est de 63,7 milliards d'euros au 31 décembre 2012112(*).

B. L'EXÉCUTION 2013 : DES RECETTES MAL ESTIMÉES, DES DÉPENSES MAL CONTRÔLÉES

1. Des recettes inférieures aux prévisions, qui témoignent d'une fiabilité insuffisante des estimations

Les produits de cessions immobilières effectivement encaissés atteignent seulement 391 millions d'euros en 2013, contre 515 millions d'euros en 2012 et 598 millions d'euros en 2011. Ce montant, qui est le plus bas depuis la création du CAS, contraste fortement avec la prévision de 530 millions d'euros prévue en LFI.

D'après le rapport annuel de performances, « près de 1234 cessions » ont été réalisées en 2013 - vos rapporteurs spéciaux s'interrogeant sur le caractère « approximatif » de cette estimation. Au total, 5,13 milliards d'euros de cessions ont été réalisés depuis la création du CAS en 2005.

Produits des cessions immobilières de l'État

(en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Prévisions

600

439

500

600

1 400

900

400

500

530

470

Réalisations

634

798

820

395

475

502

598

515

391

 

Écart

+ 34

+ 359

+ 320

- 205

- 925

- 398

+ 198

+ 47

- 139

 

Source : Cour des comptes et PAP et RAP successifs
Les réalisations portent sur les montants effectivement encaissés à la fin de l'exercice

Ces faibles recettes au titre de l'année 2013 s'expliquent en partie par des facteurs conjoncturels, à savoir la relative atonie du marché de l'immobilier, qui a conduit au report d'importantes cessions (dont le groupe immobilier Bellechasse-Penthémont évalué à 77 millions d'euros), ainsi que les retards pris dans le programme « Duflot » de mobilisation du foncier public en faveur du logement113(*).

Au-delà de ce problème, vos rapporteurs spéciaux réitèrent leurs inquiétudes quant au risque persistant d'une politique à courte vue. D'une part, la surévaluation des recettes peut aussi suggérer la vente de certains biens à un prix inférieur à leur valeur réelle, afin de réaliser des économies budgétaires immédiates - même si trop peu d'informations pertinentes sont disponibles pour juger du bien-fondé d'un prix de cession. D'autre part, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur les fondements mêmes de la politique immobilière de l'État, qui semble parfois consister à vendre pour générer des recettes immédiates, quitte à supporter des charges locatives pérennes par la suite.

2. Une exécution 2013 en déficit

Conséquence des faibles recettes, le CAS a été exécuté en déficit de 164 millions d'euros (en CP), soit 406 millions d'euros de recettes114(*) et 570 millions d'euros de dépenses. Ce niveau est à comparer avec le déficit de 75 millions d'euros prévu en LFI pour 2013 ; il résulte de cet écart une diminution de la trésorerie accumulée sur le CAS.

Consommation des crédits du compte d'affectation spéciale
« Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

(en euros)

 

 

Prévision LFI 2012

Conso.
2012

Prévision LFI 2013

Conso.
2013

Écart prévision
2013/2012

Écart
conso. 2013/2012

Programme 721

 

65 000 000

61 395 965

94,4%

82 500 000

76 106 405

92,3%

17 500 000

26,9%

14 710 440

24,0%

Programme 723

AE

348 000 000

336 233 743

96,6%

542 500 000

474 934 964

87,5%

194 500 000

55,9%

138 701 221

41,3%

CP

448 000 000

400 009 055

89,3 %

522 500 000

494 348 017

94,6%

74 500 000

16,6%

94 338 962

23,6%

TOTAL

AE

413 000 000

397 629 708

96,3%

625 000 000

551 041 369

88,2%

212 000 000

51,3%

153 411 661

38,6%

CP

513 000 000

461 405 020

89,9%

605 000 000

570 454 422

94,3%

92 000 000

17,9%

109 049 402

23,6%

Source : rapport annuel de performances 2013

3. Le programme 721 : une contribution insuffisante au désendettement de l'État

La part des recettes du CAS affectée au désendettement de l'État s'est élevée à 76,1 millions d'euros en 2013, au lieu des 82,5 millions d'euros prévus en LFI. Le taux de contribution au désendettement de l'État est donc de 17,8 %, au lieu des 25 % prévus (cf. supra). Pour mémoire, il était de 12,4 % en 2012.

Cette situation s'explique par les exemptions de contribution au désendettement prévues au bénéfice des différents ministères : les immeubles du ministère de la défense ; les immeubles situés à l'étranger ; les biens des universités ayant demandé la dévolution de leur patrimoine immobilier ; les biens des établissements publics participant à l'opération d'intérêt national du plateau de Saclay.

Compte tenu du maintien de ces exemptions, de la montée en puissance des décotes « Duflot » et de la faiblesse de la demande sur le marché immobilier, vos rapporteurs spéciaux estiment que la capacité du CAS à contribuer au désendettement de l'État au niveau affiché est durablement menacée. Cela est d'autant plus préoccupant que le taux de contribution, fixé à 30 % pour 2014 à l'initiative de votre commission des finances, ne devrait être que de 17 % : de fait, seuls 80 millions d'euros sont prévus par la LFI 2014 au titre du programme 721.

4. Le programme 723 : des dépenses immobilières en hausse, mais mal contrôlées

Les dépenses immobilières imputées en 2013 sur le programme 723 s'élèvent à 474,9 millions d'euros en AE et 494,3 millions d'euros en CP, soit un taux de consommation des crédits de respectivement 87,5 % en AE et 94,6 % en CP. Les crédits d'investissement et les crédits de fonctionnement représentent chacun environ 48 % de ces dépenses.

Comme précédemment, vos rapporteurs spéciaux déplorent que l'emploi des crédits du programme 723 soit entaché de fortes irrégularités : les ministères, qui conservent la haute main sur la gestion des budgets opérationnels de programme (BOP) du programme, font parfois supporter à celui-ci des dépenses relevant de leurs ministères. En 2013, vos rapporteurs spéciaux relèvent particulièrement :

- l'imputation irrégulière sur le CAS de 180 millions d'euros votés pour la mission « Défense » (programme 212), en violation de l'autorisation législative. Ce n'est pas la première fois qu'une telle « bascule » se produit ;

- l'imputation complaisante de dépenses d'entretien immobilier relavant normalement du programme 309 (cf. supra) ou des budgets ministériels, témoignant d'une conception pour le moins extensive de la vocation du CAS.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent donc un resserrement des contrôles sur les dépenses immobilières imputées au CAS, notamment par l'instauration d'un contrôle effectif et centralisé sous l'égide de France Domaine.

III. LA MISSION « PROVISIONS »

A. APERÇU GÉNÉRAL : UNE MISSION SPÉCIFIQUE DESTINÉE À PARER AUX IMPRÉVUS

La mission « Provisions » a été créée en application de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), aux termes desquels « [...] une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :

« 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ». Il s'agit du programme 552, « Dépenses accidentelles et imprévisibles », dont les crédits sont repris sous le titre 3 (Dépenses de fonctionnement) ;

« 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ». Il s'agit du programme 551, « Provision relative aux rémunérations publiques », dont les crédits sont repris sous le titre 2 (Dépenses de personnel).

En principe, conformément à ce même article 7, « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général (...) ». Les deux programmes de la mission « Provisions », placés sous l'autorité du ministre chargé du budget et pilotés par la direction du budget, sont donc doublement spécifiques : ils ne retracent pas d'actions ministérielles et sont dépourvus d'enjeux de performance. Par conséquent, ils ne font l'objet d'aucun indicateur.

Une dénomination impropre ?

Depuis plusieurs exercices, la Cour des comptes préconise, dans ses analyses de l'exécution du budget par mission, le changement de dénomination de la mission, le terme de « provisions » étant emprunté à la comptabilité générale et répondant à une tout autre définition. Elle propose, après avoir consulté la direction du budget, de l'intituler « crédits non répartis », puisque cette non répartition ex ante des crédits composant les deux dotations constitue leur seule caractéristique commune.

Les crédits de ces programmes sont répartis en tant que de besoin en cours d'exercice sur les autres missions du budget général, selon une procédure fixée par la LOLF : par arrêté du ministre chargé des finances en ce qui concerne le programme 551, et par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances pour le programme 552.

En tout état de cause, la direction du budget ne maîtrise pas la répartition des crédits de ces dotations, spécificité dont l'analyse de l'exécution budgétaire doit bien évidemment tenir compte.

B. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE 2013 

La mission « Provisions » se présentait en 2013, à l'instar des années antérieures, comme la mission la moins dotée du budget général, la loi de finances initiale (LFI) ayant inscrit sur le seul programme 552, 334,15 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 34,15 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Exécution des crédits de la mission « Provisions » en 2013

(en milliers d'euros)

 

Crédits consommés en 2012

Crédits demandés en LFI 2013

Crédits consommés en 2013

Variation
2012-2013

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

551 - Provision relative aux rémunérations publiques

0

0

0

0

0

0

0

0

552 - Dépenses accidentelles
et imprévisibles

137 670

28 067

334 151

34 151

9 966

9 966

- 92,8 %

- 64,5 %

Source : Annexe « Provisions » au projet de loi de règlement pour 2013

1. La non budgétisation du programme 551 : « Provision relative aux rémunérations publiques »

Le programme 551, dotation relative aux mesures générales en matière de rémunérations, n'a fait l'objet, en LFI pour 2013, d'aucune budgétisation, signe que tous les crédits de titre 2 avaient pu être répartis ex ante sur les programmes des différentes missions.

2. Le programme 552 : « Dépenses accidentelles et imprévisibles »

Sur le programme 552, dotation relative aux dépenses accidentelles et imprévisibles, la LFI pour 2013 a inscrit 334,15 millions d'euros en AE et 34,15 millions d'euros en CP.

Cet écart de 300 millions d'euros était justifié, comme les années précédentes, par « la constitution d'une provision spécifique en AE pour les éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées », dépenses dont la direction du budget soulignait le caractère imprévisible, dès lors qu'elles résultaient de décisions urgentes de relocalisation et nécessitaient la constitution d'une provision d'AE couvrant la totalité de la durée du bail (de 10 à 25 ans selon les cas). En exécution 2013, il n'a pas été fait usage de cette provision d'AE.

Les crédits du présent programme n'ont été utilisés qu'à hauteur de 9,97 millions d'euros en AE et en CP répartis en trois décrets non publiés115(*) au profit du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION » - M. Roger KAROUTCHI, rapporteur spécial

I. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA DYNAMIQUE DES DÉPENSES D'INTERVENTION

La mission « Immigration, asile et intégration » comprend deux programmes : le programme 303 « Immigration et asile », et le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». Ces deux programmes sont très déséquilibrés d'un point de vue budgétaire, le premier, qui rassemble notamment les crédits destinés à l'accueil des demandeurs d'asile, représentant environ 89,3 % des crédits de la mission consommés en 2013.

Cette architecture a connu deux principales évolutions en 2013. D'une part, l'action n° 4 « Soutien » du programme 303 a été refondu pour identifier quatre sous-actions : fonctionnement courant de la direction générale des étrangers en France (DGEF) ; immobilier ; soutien informatique de la DGEF ; système d'information concourant aux politiques d'immigration et d'intégration. D'autre part et surtout, les dépenses de titre 2 (personnel), ainsi que les équivalents temps plein travaillés (ETPT) qui y sont attachés, ont été transférés du programme 303 au programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

A ces évolutions de la maquette s'ajoute une évolution institutionnelle avec la création par le décret du n° 2013-728 du 12 août 2013 de la direction générale des étrangers en France (DGEF), placée sous la tutelle du ministre de l'intérieur, en lieu et place de l'ancien secrétariat général à l'immigration et à l'intégration. Sa mission, inchangée, reste de coordonner les actions menées par le ministère, ainsi que les autres ministères (notamment le ministère des affaires sociales ou le ministère des affaires étrangères), et par les associations gestionnaires, en matière d'immigration, d'asile et d'intégration des étrangers.

L'exécution budgétaire se caractérise par d'importants contrastes entre les deux programmes, illustrés par le tableau ci-dessous. Ainsi, le programme 303 a connu d'importants mouvements de crédits en cours d'année, en particulier un décret d'avance en date du 28 novembre 2013 d'un montant de 17,2 millions d'euros en AE et 13,3 millions d'euros en crédits de paiement pour financer les besoins en matière d'allocation temporaire d'attente. A ce montant s'ajoutent notamment des reports de crédits budgétaires de 2012 sur 2013 à hauteur de 12 millions d'euros en AE et 9,5 millions d'euros en CP. En revanche, le programme 104 a subi des annulations de crédit dans le cadre de la loi de finances rectificative de décembre 2013, pour un montant brut total de 5,7 millions d'euros correspondant à la mise en réserve de précaution et au surgel. Après compensation avec les reports de crédits et décrets de transferts, le montant de crédits annulés s'est élevé à 3,3 millions d'euros. Si le montant des crédits consommés (76,7 millions d'euros) est supérieur à la dotation de loi de finances initiale (66,2 millions d'euros), ce n'est que sous l'effet des ouvertures de crédit pour fonds de concours en cours d'exercice.

Résumé synthétique de l'exécution budgétaire 2013 de la mission « Immigration, asile et intégration »

(en millions d'euros)

 

Programme 303

Programme 104

Total mission

AE

CP

AE

CP

AE

CP

(1) Loi de finances initiale

596,7

604,4

65,6

66,2

662,4

670,6

(2) Ouvertures et annulations en cours d'exercice

+ 47,7

+ 41,0

+ 15,4

+ 10,5

63,1

51,5

dont ouvertures et annulations hors fonds de concours et attribution de produits

+33,2

+26,5

+ 1,6

- 3,3

34,8

23,2

(3) Total des crédits ouverts (1+2)

644,4

645,4

81,1

76,7

725,4

722,1

(4) Crédits consommés

635,8

629,9

79,5

75,1

715,3

705,0

Reports de charges sur 2014

41,6

-

41,6

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances

On remarque que cette dynamique tendancielle contrastée prolonge celle constatée pour l'exercice 2012 : une bonne maîtrise, voire une réduction des crédits en exécution pour le programme 104 (en tenant compte des prévisions de fonds de concours), et une consommation largement supérieure à la prévision pour le programme 303, avec des mouvements de crédits insuffisants pour couvrir les besoins, entraînant des reports de charges sur l'exercice suivant.

Évolution de la programmation et de la consommation des crédits de paiement de la mission « Immigration, asile et intégration » en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

Programme 303

Programme 104

Total

(1) Loi de finances initiale 2012 (y compris prévision de fonds de concours)

536,9

83,1

620,0

(2) Crédits consommés 2012

655,0

79,2

734,2

(3) Taux d'exécution 2012 (2/1)

122,0 %

95,3 %

118,4 %

Report de charges sur 2013

14,6

-

14,6

(4) Loi de finances initiale 2013 (y compris prévision de fonds de concours)

619,7

80,2

699,9

(5) Crédits consommés 2013

629,9

75,1

705,0

(6) Taux d'exécution (5/4)

101,6 %

93,6 %

100,7 %

Report de charges sur 2014

41,7

-

41,7

Source : rapport annuel de performances

II. LES FAITS MARQUANTS DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Sur l'ensemble de l'exécution du budget 2013, votre rapporteur spécial ne peut que déplorer l'aggravation, en exécution, des tendances qu'il avait déjà regrettées lors de la présentation de la loi de finances initiale, à savoir la forte hausse non maîtrisée des dépenses liées à l'exercice du droit d'asile et la réduction des efforts consentis en matière d'intégration des étrangers en situation régulière et des réfugiés.

A. L'EXPLOSION CONTINUE ET NON MAÎTRISÉE DES DÉPENSES D'ASILE

La forte hausse de la dépense sur le programme 303 est d'abord commandée par la forte hausse de la demande d'asile. Ainsi, en 2013, 66 262 demandes d'asile ont été enregistrées, soit une progression de 7,8 % par rapport à 2012. En outre, cette progression ne permet pas d'envisager une réduction du délai de traitement des demandes par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), qui s'établit à 205 jours en moyenne en 2013, contre 186 jours en 2012.

Cette progression de la demande et cette augmentation corrélative de la durée d'examen devant l'OFPRA a un impact mécanique sur les dépenses d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile : trois dispositifs, qui représentent à eux seuls plus de 70 % du total des dépenses de la mission, en subissent particulièrement les conséquences : les centres d'accueil des demandeurs d'asile, l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente. On constate, comme l'illustre le tableau ci-dessous, que ce sont les dépenses d'allocation temporaire d'attente et, secondairement, d'hébergement d'urgence, qui sont les plus sensibles à la croissance de la demande d'asile.

Prévision et exécution des crédits de paiement des dispositifs liés à l'asile entre 2011 et 2013

(en nombre et en millions d'euros)

 

LFI 2011

Exécution 2011

LFI 2012

Exécution 2012

LFI 2013

Exécution 2013

Demande d'asile

-

57 337

-

61 468

-

66 262

Dépenses de CADA

199

199

194

194

199

198

Dépenses d'hébergement d'urgence

40

134

91

135

125

150

Dépenses d'ATA

54

158

90

150

140

149 (1)

(1) Il convient d'y ajouter un report de charges de 41,7 millions d'euros sur l'exercice 2014

Source : commission des finances, d'après les rapports annuels de performances

En 2013, les crédits inscrits en loi de finances initiale pour l'ATA se sont révélés rapidement insuffisants ; à cet égard, votre rapporteur spécial avait relevé dès l'examen du projet de loi de finances pour 2013 que « les dotations budgétaires », même réévaluées, « pourraient se révéler encore insuffisantes en cours de gestion ». Cette insuffisance a été identifiée en cours d'année et a conduit à plusieurs mouvements de crédits, en particulier dans le décret d'avances du 28 novembre 2013, à hauteur de 17 millions d'euros en AE et de 13 millions d'euros en CP pour financer l'ATA.

Toutefois, cet abondement en gestion a été insuffisant ; plus grave, cette insuffisance était connue des responsables du programme au moment de la prise du décret (fin novembre 2013), puisque c'est en réalité une partie des factures du mois d'octobre, et la totalité de celles de novembre et de décembre qui n'ont pu être réglées à Pôle emploi par l'État s'agissant de l'ATA. Ainsi, une charge totale de 41,7 millions d'euros a été reportée sur l'exercice 2014. Cela nuit non seulement à la sincérité budgétaire de l'exercice 2013 et des mouvements réglementaires pris, mais aussi à la crédibilité et à la soutenabilité de l'exercice 2014. Pour éviter l'effet « boule de neige » d'accumulation exponentielle des reports de charges d'un exercice sur l'autre, que la Cour des comptes redoute dans sa note sur l'exécution budgétaire, votre rapporteur spécial souhaite qu'un abondement adéquat soit réalisé en cours de gestion 2014, idéalement au sein d'une loi de finances rectificative.

B. L'ACCÉLÉRATION EN EXÉCUTION DES BAISSES DE DÉPENSES EN MATIÈRE D'INTÉGRATION

Conséquence et symptôme de la consommation, bien supérieure aux prévisions, sur l'asile, le second fait marquant de l'exécution budgétaire est la réduction des dépenses en matière d'intégration.

La baisse de ces dernières était déjà prévue en loi de finances initiale, puisque les dotations s'inscrivaient en réduction de 5,4 millions d'euros, soit 7,5 %, par rapport à 2012. Or, cette baisse s'est renforcée en cours de gestion, avec une annulation nette d'environ 3,3 millions d'euros de crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année, correspondant à la mise en réserve de précaution.

C'est, en particulier, le cas de la subvention pour charges de service public de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), qui, budgétée à 11,6 millions d'euros, a été exécutée à 7,8 millions d'euros. Dans le même temps, la légère baisse des recettes fiscales affectées (144,5 millions d'euros contre 147,8 millions d'euros programmés) a été compensée par l'augmentation des rattachements de fonds de concours, si bien que le total des recettes de l'opérateur s'inscrit en diminution de seulement 1,3 million d'euros par rapport à la prévision (172,7 millions d'euros contre 174 millions d'euros dans le compte prévisionnel) et de 6 millions d'euros par rapport à l'exécution 2012 (178,7 millions d'euros).

Toutefois, votre rapporteur spécial s'inquiète de ce que les marges de manoeuvre dégagées par les annulations de crédits sur les dotations du programme, en particulier sur la SCSP de l'OFII, aient été en partie utilisées pour financer deux dispositifs d'hébergement annexes au dispositif de droit commun des centres provisoires d'hébergement (CPH) pour les réfugiés : le dispositif provisoire d'hébergement des réfugiés statutaires (DPHRS) de Paris et le CADA-IR de Lyon. Au total, ce sont 2,3 millions d'euros, non budgétés initialement, qui ont été redéployés pour ces deux centres.

Ces centres, qui ont la même fonction que les CPH financés par l'action n° 15 du programme 104, n'ont pas le statut de CPH et sont financés sur des crédits destinés à des associations intervenant dans ce domaine. Pourtant, comme le souligne la Cour des comptes dans sa note précitée « ces deux subventions (...) revêtaient le caractère de dépenses inéluctables puisqu'elles résultaient d'un engagement de l'État. À ce titre, elles auraient dû figurer en programmation initiale ». Cette non budgétisation, conduisant à un redéploiement en cours d'année, pose en outre la question générale de la disparité des structures d'accueil des réfugiés et de la nécessité d'une refonte des CPH, au sujet desquels votre rapporteur spécial poursuit actuellement un travail de contrôle budgétaire.

C. UN SUIVI DE LA PERFORMANCE RENDU DIFFICILE PAR DES INDICATEURS INCOMPLETS OU INCOHÉRENTS

Votre rapporteur spécial tient à souligner que le dispositif de suivi de la performance de la mission est à revoir en profondeur.

En premier lieu, le principal indicateur de la mission, à savoir la durée d'examen des demandes d'asile, est certes représentatif car cette durée détermine près des trois quarts des dépenses de la mission (CADA, hébergement d'urgence, ATA). Cependant, il est structurellement incomplet, dès lors que le seul délai d'examen devant l'OFPRA, et non celui devant la cour d'appel, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), est retracé.

En deuxième lieu, l'indicateur de performances sur la lutte contre l'immigration irrégulière, retraçant le nombre de reconduites à la frontières d'étrangers en situation irrégulière, est doublement limité. En effet, d'une part, le Gouvernement ne renseigne plus de cibles de performances : or, quelle performance mesure-t-on s'il n'y a pas d'objectifs que l'on s'est fixés ? D'autre part, à compter de 2013, l'indicateur ne comprend plus les départs spontanés d'étrangers en situation irrégulière, ce qui réduit la lisibilité de l'évolution des données entre 2012 et 2013.

Enfin, s'agissant de l'intégration et du programme 104, votre rapporteur spécial regrette que les conséquences de l'élargissement au diplôme élémentaire de langue française (DELF), de meilleur niveau que le diplôme initial de langue française (DILF), des possibilités de validation du contrat d'accueil et d'intégration (CAI) des étrangers, n'aient pas été tirées sur l'indicateur de performances, qui continue de ne retracer que les DILF. Cela minore artificiellement les résultats du parcours d'intégration proposé par l'OFII et va à l'encontre de la stratégie mise en oeuvre par le ministère de rehaussement du niveau de langue française proposé, sinon exigé, des étrangers en situation régulière.

MISSION « JUSTICE » - M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

I. LA JUSTICE : UNE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE

A. LES DONNÉES GÉNÉRALES DE L'EXÉCUTION EN 2013

Les conditions générales d'exécution budgétaire de la mission « Justice » en 2013 sont présentées dans le tableau suivant.

Crédits de la mission « Justice » en 2013

(en euros)

En loi de finances initiale (LFI) pour 2013, cette mission comportait au total 7 339,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 7 698 millions d'euros de crédits de paiement (CP), pour un plafond d'emplois arrêté à 77 580 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT).

L'autorisation initiale a été respectée à l'échelle de l'ensemble de la mission avec un taux d'exécution de 96 % en AE et 98,4 % en CP. Ce respect s'est également décliné au niveau de chacun des six programmes composant la mission.

En emplois la mission a bénéficié de 75 833 ETPT, soit une hausse des effectifs de 307 ETPT par rapport à 2012.

B. DES MOYENS QUI PROGRESSENT, EN VOLUME COMME EN VALEUR

Si l'État se fixe pour l'ensemble de ses dépenses une norme « zéro volume » et une norme « zéro valeur », les moyens de la Justice progressent en 2013 à la fois en volume et en valeur.

Évolution des crédits consommés entre 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Source: commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances de la mission « Justice » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

L'évolution des CP consommés entre 2012 et 2013 enregistre une augmentation de 3,8 %, supérieure à l'inflation116(*). La règle du « zéro volume » ne trouve donc pas à s'appliquer. Par ailleurs, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les CP ont progressé de 3,3 %. Il est donc également dérogé à la règle du « zéro valeur ».

Cette exonération de la règle générale s'appliquant aux services de l'État traduit l'importance accordée à la Justice dans notre pays, érigée en priorité budgétaire après une trop longue période de relative indifférence.

C. LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

La mission « Justice » est soumise à un encadrement de sa norme de dépense en application de l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits consentis au titre de la présente mission ne pouvaient excéder 6,2 milliards d'euros (puis, respectivement, 6,3 milliards d'euros et 6,32 milliards d'euros en 2014 et 2015).

La contribution au CAS « Pensions » s'est élevée en 2013 à 1,438 milliard d'euros (cf. supra).

Dans la mesure où les CP exécutés sur la mission « Justice » s'élèvent à 7,574 milliards d'euros, la programmation pluriannuelle a donc été respectée avec un montant de crédits consommés hors CAS « Pensions » de 6,136 milliards d'euros.

II. LES FAITS MARQUANTS DE L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2013

A. L'INFLÉCHISSEMENT DE LA STRATÉGIE IMMOBILIÈRE DU MINISTÈRE : LA FIN DES « PPP » ET LES REDÉPLOIEMENTS DE CRÉDITS

Alors que la consommation des CP a augmenté de 3,8 % en 2013 par rapport à 2012, celle des AE a diminué de 23,6 % en passant à 7,043 milliards d'euros.

Cette évolution significative en AE résulte de choix stratégiques opérés au niveau de la politique immobilière du ministère (modernisation et extension du parc pénitentiaire, rénovation des juridictions). D'une part, la décision a été prise dès 2012 de ne plus conduire d'opération reposant sur un mode de financement en partenariat public-privé (PPP)117(*). La maîtrise d'ouvrage publique est désormais privilégiée afin de mieux contenir les coûts de ces opérations sur le long terme et de regagner certaines marges de manoeuvre budgétaire. D'autre part, des redéploiements de crédits ont eu lieu en 2013. Les redéploiements ont été opérés à partir des crédits d'investissements (titre 5) en faveur de dépenses de fonctionnement (titre 3) : frais de justice, fonctionnement des juridictions, gestion publique et déléguée des établissements pénitentiaires.

Pour le programme « Justice judiciaire », 43,1 millions d'euros en AE ont été consommés contre une prévision en LFI de 64,8 millions d'euros, soit un taux de sous-exécution de 33,5 %.

Pour le programme « Administration pénitentiaire », ce taux de sous-exécution s'établit à 38,1 % avec une consommation finale de 189,5 millions d'euros en AE.

L'abandon des financements en PPP répond à une préoccupation de votre rapporteur spécial dans la mesure où ce type de formule juridique, prévu pour une durée de trente ans, présente un coût final élevé en raison du taux d'intérêt appliqué au financement. Il engage l'État sur au moins deux générations, pour échapper à un investissement lourd aujourd'hui. En outre, il met en place un rapport de force défavorable à l'État en cas de demande de modification ou de révision du contrat. La Cour des comptes a d'ailleurs dressé un bilan très critique de ce mode de financement118(*).

Les redéploiements de crédits font en revanche l'objet d'une analyse beaucoup plus réservée de la part de la Cour des comptes119(*). Celle-ci considère qu'« à la différence de l'exercice précédent, au cours duquel les redéploiements avaient traduit la réorientation des projets immobiliers du gouvernement, l'évolution constatée en 2013 manifeste un renoncement aux projets à moyen et long terme, au profit de préoccupations de gestion plus immédiates ». Elle estime que « le ministère de la justice ne peut ainsi durablement sacrifier les crédits d'investissement aux frais de fonctionnement et dépenses de rémunération sans compromettre à terme la mise en oeuvre de ses missions ».

B. LA MAÎTRISE DIFFICILE DE LA DÉPENSE EN FRAIS DE JUSTICE

Depuis les années 2000, votre commission des finances était préoccupée par la sous-évaluation récurrente de la dotation affectée à la couverture des frais de justice en LFI. Aussi, en 2011, a-t-elle commandé à la Cour des comptes une nouvelle enquête120(*) sur les frais de justice en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Les conclusions de cette enquête ont été publiées dans le rapport d'information n° 31 (2012-2013) « Pour une meilleure maîtrise des frais de justice » auquel votre rapporteur spécial renvoie.

Au sein des dépenses de fonctionnement du programme « Justice judiciaire » (816,8 millions d'euros consommés), les frais de justice tiennent une part prépondérante avec une enveloppe atteignant 473,5 millions d'euros en 2013. Leur évolution influence donc fortement la soutenabilité budgétaire de ce programme.

Évolution des frais de justice en 2013

(en millions d'euros)

 

2012

2013

Écart entre 2012 et 2013

Justice civile, commerciale et prud'hommale

59,7

57,3

- 4,0 %

Justice pénale

264,64

269,8

+ 1,9 %

Divers (médecine légale, réquisition des opérateurs de communications électroniques, location de matériel d'interception, analyses génétiques et toxicologiques...)

130,1

146,4

+ 12,5 %

Total

454,44

473,5

+ 4,2 %

Source: commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances de la mission « Justice » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

Le montant des crédits consommés en 2013 respecte l'enveloppe initialement prévue de 477 millions d'euros, qui avait fait l'objet d'un rebasage très conséquent en LFI par rapport à 2012. Il est supérieur à celui de 2012 qui s'était fixé à 454,44 millions d'euros.

En fin d'exercice, les restes à payer, correspondant à des AE consommées en 2013 mais non couvertes par des CP, s'élèvent à 43 millions d'euros. A ces restes à payer au titre de l'année 2013 vient s'ajouter le montant des mesures de frais de justice prises avant 2013 et n'ayant toujours pas fait l'objet d'un paiement : 269,7 millions d'euros. Ce montant est en hausse de 26,9 % par rapport à 2012, notamment du fait d'un effort particulier pour améliorer la qualité du recensement des mémoires restant en attente d'un règlement. Au total, l'ensemble des restes à payer atteignent ainsi 312,7 millions d'euros.

L'apurement nécessaire de cette charge sur les exercices à venir représente un handicap budgétaire important pour le programme « Justice judiciaire ». Il est néanmoins indispensable au bon fonctionnement de l'institution judiciaire, les retards de paiement pesant lourdement sur les collaborateurs occasionnels du service public de la justice (COSPJ).

C. LES TENSIONS SUR L'AIDE JURIDICTIONNELLE

L'exercice 2012 avait marqué une rupture s'agissant de l'aide juridictionnelle (AJ). Alors qu'auparavant l'autorisation accordée en LFI était régulièrement dépassée pour le programme « Accès au droit et la justice » (avec un taux de sur-consommation de 109,4 % des CP en 2011, par exemple)121(*), un taux de consommation de 87,7 % des CP avait été enregistré. Cette tendance se confirme en 2013 avec 337,9 millions d'euros consommés en CP, soit un taux de 99,5 %.

Pour autant le budget de l'AJ n'est pas exempt de tensions. Prépondérant au sein de ce programme, il augmente de 8,3 % en passant de 292,9 millions d'euros à 317,3 millions d'euros. Cette hausse traduit la progression du nombre de bénéficiaires dont le tableau infra rend compte.

Évolution du nombre de bénéficiaires de l'AJ

 

2011

2012

2013

Admissions à l'AJ stricto sensu

882 607

915 563

918 798

Personnes assistées par un avocat à l'occasion d'une garde à vue ou d'une retenue douanière

144 718

141 840

ND

Source : ministère de la justice

Si cette évolution devait se poursuivre, elle nécessiterait un ajustement à la hausse des crédits consacrés à l'AJ et obérerait d'autant les marges de manoeuvre budgétaire dans les années à venir sur la mission « Justice ».

D. LA STABILISATION DE LA PERFORMANCE

Mesurés par l'indicateur 1.1 du programme « Justice judiciaire », les délais moyens de traitement des procédures tendent à se stabiliser au sein des différentes juridictions. Ainsi, par exemple, ce délai est de 7,1 mois au niveau des tribunaux de grande instance (TGI) contre 7,3 mois en 2012 (pour une prévision de 7 mois). Seuls les conseils de prud'hommes et les tribunaux de commerce enregistrent une performance sensiblement dégradée avec respectivement 13,7 mois (contre 13,1 mois en 2012 et une prévision de 11,7 mois) et 7,2 mois (contre 6,8 mois en 2012 et une prévision de 5,3 mois).

Le taux de réponse pénale devant les TGI est évalué par l'indicateur 3.1 du même programme. Il s'établit à 89,4 %, soit un niveau très proche de 2012 (90,1 %) et correspondant quasiment à la prévision (89,5 %). Cet indicateur est plus élevé pour les mineurs : 93,9 % (contre 94,1 % en 2012 et une prévision de 95 %).

Le taux d'aménagement des peines, dont l'indicateur 3.1 du programme « Administration pénitentiaire » rend compte, est emblématique d'une orientation majeure de la politique pénale et d'une priorité du ministère de la justice. À cet égard, le taux de personnes placées sous surveillance électronique (bracelets), placées en extérieur ou en semi-liberté progresse en passant de 20 % en 2012 à 22 % en 2013 (soit une performance conforme à la prévision).

Enfin, s'agissant de l'activité de la protection judiciaire de la jeunesse, la part des jeunes âgés de moins de 17 ans à la clôture d'une mesure pénale qui n'ont ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui a suivi (indicateur 1.3 du programme « Protection judiciaire de la jeunesse ») connait quelques fluctuations d'une année sur l'autre. Elle reste toutefois à un niveau globalement satisfaisant : 80 % en 2013 (pour une prévision de 76 %), 86 % en 2012, 75 % en 2011.

MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES » ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC » - M. Claude BELOT, rapporteur spécial

I. LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

A. UNE EXÉCUTION TRÈS PROCHE DE LA PRÉVISION

En loi de finances initiale (LFI) pour 2013, la mission « Médias, livre et industries culturelles » était dotée de 1,21 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,22 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), montants en baisse de 5,4 % par rapport à 2012.

Les crédits effectivement ouverts en gestion se sont finalement élevés à des montants très légèrement inférieurs.

En outre, les crédits consommés en 2013 sont d'un montant inférieur aux crédits consommés en 2012.

Le taux de consommation des crédits prévus en LFI est de 98,5 % (AE=CP), tandis que celui des crédits ouverts est de 99,9 % en AE et de 99,0 % en CP. On ne constate donc aucune sur-exécution ou sous-exécution marquante au niveau de la mission.

Toutefois, quelques variations existent s'agissant du taux de consommation des crédits de chaque programme, comme le récapitule le tableau ci-après.

Consommation des crédits de la mission « Médias » en 2013

(en millions d'euros)

   

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

   
   

2012

2013

2012

2013

Exécution des crédits du programme 180 « Presse »

Prévision LFI

385 820 042

514 401 634

390 320 042

514 401 634

Consommation

374 885 205

510 061 734

384 916 450

512 968 526

Taux de consommation

97,2 %

99,2 %

98,6 %

99,7 %

Exécution des crédits du programme 334 « Livres et industries culturelles »

Prévision LFI

259 381 850

260 110 170

284 997 850

267 494 170

Consommation

233 703 095

254 723 938

262 092 194

258 727 241

Taux de consommation

90,1 %

97,9 %

92 %

96,7 %

Exécution des crédits du programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique »

Prévision LFI

452 974 391

285 023 544

452 974 391

285 023 544

Consommation

461 639 777

277 814 149

461 727 464

277 814 149

Taux de consommation

101,9 %

97,5 %

101,9 %

97,5 %

Exécution des crédits du programme 115 « Action audiovisuelle extérieure »

Prévision LFI

150 087 308

148 917 827

150 087 308

148 917 827

Consommation

158 637 308

148 217 827

158 637 308

148 217 827

Taux de consommation

105,7 %

99,5 %

105,7 %

99,5 %

Total mission « Médias »

Prévision LFI

1 248 263 591

1 208 453 175

1 278 379 591

1 215 837 175

Consommation

1 228 865 385

1 190 817 648

1 267 373 416

1 197 727 743

Taux de consommation

98,4 %

98,5 %

99,1 %

98,5 %

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au projet de loi de règlement pour 2013

La mission « Médias, livre et industries culturelles » respecte en 2013 la programmation triennale122(*) : les crédits ouverts en LFI aussi bien que les crédits consommés s'avèrent inférieurs aux crédits programmés au titre de l'annuité 2013 du triennal 2013-2015.

La mission contribue donc au respect de la norme de dépense « zéro valeur », évolution positive qui confirme la tendance amorcée en 2012. Celle-ci contrastait avec les années précédentes au cours desquelles les plafonds étaient systématiquement dépassés. La mission participe donc à l'effort de redressement des comptes publics. Pour mémoire, la trajectoire prévue par le triennal 2013-2015 prévoit une diminution de 20,7 % des crédits de la mission sur la période. Cet effort doit être poursuivi.

Votre rapporteur spécial déplore une nouvelle fois l'absence de présentation de la programmation pluriannuelle dans le rapport annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au présent projet de loi de règlement.

Enfin, la mission est relativement épargnée par les mouvements de fin de gestion. En effet, elle n'était pas concernée par le décret d'avance, tandis que le projet de loi de finances rectificative de décembre 2013 prévoyait des annulations de 27,45 millions d'euros en AE=CP. Ces dernières concernaient tous les programmes de la mission et correspondaient à des crédits devenus sans emplois. Elles ne devraient donc pas peser sur la gestion 2014.

B. LES AIDES À LA PRESSE ÉCRITE : UNE ANNÉE DE RÉFORME

L'année 2013 a été marquée par une réforme, certes modeste, des aides à la presse écrite. Votre rapporteur spécial a dressé un panorama complet des évolutions liées à cette réforme dans le cadre de son rapport d'octobre 2013123(*) et n'insistera donc pas sur ce point dans la présente contribution. Il regrette que la loi de finances initiale pour 2014 ait réintégré les crédits de l'aide au transport postal au sein de la mission « Économie ». En effet, outre que cette évolution est contradictoire avec celle opérée l'année dernière, elle rendra plus difficile le suivi de l'évolution de l'ensemble des aides directes à la presse écrite. Elle marque donc une régression en matière de transparence budgétaire et d'information de la représentation nationale.

La loi n° 2014-237 du 27 février 2014 poursuit la réforme initiée en 2013. Elle instaure le passage du taux de TVA à 2,1 % depuis le 1er février 2014 sur les ventes, commissions et courtages portant sur les services de presse en ligne, conformément au principe de neutralité technologique. Votre rapporteur spécial se félicite de cette évolution qu'il appelait de ses voeux. Elle devrait cependant entraîner dans un premier temps un léger surcoût de la dépense fiscale associée au taux super réduit de TVA en faveur des publications de presse, dont le chiffrage actualisé pour 2013 s'élève à 175 millions d'euros.

Les restes à payer du programme 180 « Presse » diminuent entre 2012 et 2013, passant de 76,7 millions d'euros à 73,9 millions d'euros, montant qui représente 14,4 % des crédits de paiement consommés. Cette évolution positive contribuera à réduire la rigidité des dépenses de la mission.

Le programme 180 « Presse » a subi l'application d'un gel de près de 49 millions d'euros en 2013. Toutefois, on constate une levée de ce gel d'un montant significatif, à hauteur de 35,78 millions d'euros. Cela témoigne des marges de manoeuvre restreintes du programme et appelle une vigilance du point de vue de la soutenabilité de la mission. Les crédits ainsi préservés ont servi essentiellement à payer l'aide au portage ainsi que l'aide au transport postal de la presse, en contradiction avec la vocation première de la réserve de précaution qui est de pouvoir faire face à d'éventuels aléas apparus en cours de gestion.

Enfin, le caractère particulièrement complet de la justification au premier euro sur les aides à la presse écrite doit être souligné.

C. L'AGENCE FRANCE PRESSE : 2013, ANNÉE CHARNIÈRE

Votre rapporteur spécial se félicite que la Commission européenne ait validé, en mars 2014, la double relation économique entre l'État et l'Agence France Presse (AFP). Cette décision met fin à plusieurs années d'incertitude et permet de sécuriser le financement public de l'agence, indispensable à l'exercice de ses missions. Le contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence France Presse couvrant la période 2014-2018 devrait être signé d'ici l'été. Il doit notamment préciser la portée des missions d'intérêt général de l'agence et le montant des compensations publiques qui en résultent.

Les résultats de l'agence en termes de performance au titre de l'année 2013 sont globalement décevants et témoignent notamment de sa difficulté à accroître ses ressources propres. L'État représente en effet encore 40 % des ressources de l'AFP, pour un montant de l'ordre de 120 millions d'euros. Toutefois, l'agence peut encore trouver des marges de manoeuvre du côté de ses clients étrangers, qui représentent plus de 50 % de son chiffre d'affaires.

En outre, le plan stratégique 2014-2018 de l'AFP devrait lui permettre de se créer de nouveaux débouchés. Il prévoit en effet le renforcement de l'offre de l'agence selon cinq axes principaux : la vidéo, les informations sportives, le développement international, l'innovation et les services aux clients.

D. LE LIVRE ET LES INDUSTRIES CULTURELLES : UNE EXÉCUTION AUX RÉSULTATS MITIGÉS

Le chantier de rénovation du Quadrilatère Richelieu124(*) s'est poursuivi dans le respect du calendrier ajusté à la suite de la découverte d'amiante dans certaines structures du bâtiment et d'une contamination au plomb dans le cadre de travaux de démolition. Pour mémoire, ces événements avaient entraîné un arrêt des travaux de plus de six mois fin 2012, accompagné d'un surcoût de l'ordre de 3,6 millions d'euros financé à partir d'une enveloppe pour aléas du projet. Votre rapporteur spécial regrette le manque d'informations relatives à ce chantier dans le rapport annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au présent projet de loi de règlement, qui ne permet pas au Parlement d'avoir une information complète des risques financiers qui y sont associés.

La Bibliothèque nationale de France (BnF) dispose d'un nouveau contrat de performance 2014-2016, élaboré au cours de l'année 2013. Il repose sur trois principaux axes stratégiques : garantir l'accès aux collections de la bibliothèque, partager ses richesses et son savoir-faire et optimiser ses ressources. L'opérateur devra tout particulièrement axer ses efforts sur le premier objectif, alors que les résultats des indicateurs de performance associés à la politique du livre sont globalement décevants, notamment en ce qui concerne la fréquentation des bibliothèques. À cet égard, il serait souhaitable que ce dernier indicateur soit érigé au rang d'indicateur de mission.

Enfin, votre rapporteur spécial déplore que l'exécution 2013 ait aggravé la tendance observée en loi de finances initiale s'agissant des moyens octroyés à la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI). La dotation de la haute autorité était en effet réduite de plus de 27 % entre 2012 et 2013, menaçant sa capacité à mener à bien ses différentes missions. Or, la subvention finalement versée en exécution s'est élevée à 7 millions d'euros, le million d'euros prélevé servant à gager la reconstitution des crédits du spectacle vivant portés par le programme 131 « Création » de la mission « Culture ». Amputée de ses moyens et incertaine quant à son avenir125(*), la haute autorité poursuit pourtant un travail remarquable, notamment pédagogique, dans la lutte contre le téléchargement illégal.

E. UN SOUTIEN CONSTANT AUX RADIOS ASSOCIATIVES

Les radios associatives ont bénéficié d'un soutien constant en 2013 par rapport à 2012. La part des ressources propres des radios demeure stable, à hauteur de 60 %. Elle témoigne de leur difficulté à diversifier davantage leurs sources de financement.

II. FRANCE TÉLÉVISIONS : UNE SITUATION FINANCIÈRE QUI DEMEURE DIFFICILE

L'État et France Télévisions ont négocié un avenant au contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2011-2015 de l'entreprise, afin de réajuster la trajectoire financière du groupe audiovisuel à partir d'hypothèses plus réalistes et d'un niveau de soutien public légèrement moins favorable que dans la trajectoire initiale. En effet, entre 2012 et 2015, le niveau de la ressource publique doit diminuer de 1,7 %, alors qu'il avait augmenté de 2,6 % entre 2011 et 2012. Cet avenant, signé le 22 novembre 2013, prévoit le retour à l'équilibre financier de l'entreprise en 2015, objectif qui reste ambitieux au regard de l'exécution 2013 et des résultats du premier semestre 2014. L'avenant prévoit par ailleurs un effort d'économies sur l'ensemble des activités de l'entreprise, à hauteur de 60 millions d'euros entre 2012 et 2015.

Malgré le réajustement de la trajectoire financière du COM, France Télévisions bénéficie toujours d'un traitement favorable au regard des règles strictes appliquées aux opérateurs de l'État et des baisses de crédits imposées aux autres sociétés de l'audiovisuel public. Ainsi, l'avenant au COM garantit l'affectation au groupe audiovisuel de la revalorisation exceptionnelle de 2 euros du montant de la contribution à l'audiovisuel public adoptée en loi de finances initiale pour 2013126(*). De surcroît, l'entreprise a bénéficié en 2013 de la levée intégrale de la réserve de précaution portant sur ses crédits budgétaires (programme 313), soit 31 millions d'euros. Au total, France Télévisions a bénéficié de 2 548,9 millions d'euros en 2013127(*).

Pour autant, la performance de France Télévisions est décevante en 2013, aussi bien du point de vue des indicateurs d'activité que de celui des indicateurs de gestion : sa part d'audience globale est en retrait, dans un contexte certes de plus en plus concurrentiel. En revanche, on constate une progression continue de la fréquentation du site Internet de l'entreprise ainsi qu'une hausse de l'offre de programmes accessibles aux personnes aveugles et malvoyantes.

Par ailleurs, l'exercice 2013 se caractérise notamment par un recul des recettes nettes disponibles de 2,5 % par rapport à 2012. Cette contre-performance s'explique d'abord par la forte baisse des recettes publicitaires, inférieures de 5,5 % par rapport à l'objectif du COM. De surcroît, et de façon plus préoccupante, les ressources propres hors publicité sont également en fort retrait sur un an. L'exercice 2013 devrait donc être déficitaire de l'ordre de 126 millions d'euros, montant toutefois inférieur de 6,5 millions d'euros à la prévision de l'avenant au COM.

On peut néanmoins souligner les efforts réalisés par l'entreprise pour maîtriser sa masse salariale. Celle-ci diminue de 1,5 % par rapport à la prévision 2013, pour un coût de 900,1 millions d'euros. Cette évolution est due principalement à la baisse des effectifs128(*). En exécution 2013, le groupe compte 10 157 équivalents temps plein (ETP), soit - 159 ETP par rapport au budget 2013 et - 334 ETP par rapport à l'exécution 2012. Le plan de départ volontaire, qui concerne 361 postes, et qui devrait être lancé d'ici l'été, devrait permettre de faire passer les effectifs du groupe sous la barre des 10 000 ETP.

III. L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE : DES ÉVOLUTIONS POSITIVES

L'année 2013 a été particulièrement riche en évolutions pour l'audiovisuel extérieur de la France (AEF). Le regroupement des équipes de Radio France Internationale (RFI) et de France 24 dans les mêmes locaux s'est achevé en février 2013. En outre, France Télévisions est redevenue le premier actionnaire de TV5 Monde le 23 mai 2013. Enfin, la société AEF a changé de dénomination sociale le 27 juin 2013. Elle s'intitule désormais France Médias Monde (FMM).

La nouvelle direction de FMM, nommée fin 2012, s'est attelée à l'élaboration du contrat d'objectifs et de moyens attendu depuis plus de deux ans. Ce document a été approuvé par le conseil d'administration le 30 janvier 2014, et signé le 9 avril 2014. Il couvre la période 2013-2015 et prévoit une hausse du budget de FMM de 0,7 % en 2014. Bien que tardive, la signature de ce document met enfin un terme à la situation difficilement justifiable qui privait jusqu'ici la représentation nationale des éléments d'information nécessaires à la compréhension et à la surveillance de l'usage qui est fait des deniers publics en matière d'audiovisuel extérieur. L'un des enjeux du COM sera notamment d'approfondir les synergies entre FMM et les autres acteurs de l'audiovisuel extérieur de la France.

France Médias Monde a été mise à contribution dans l'effort de redressement des comptes publics. En effet, la dotation initialement inscrite en projet de loi de finances a été réduite de 52 000 euros en loi de finances initiale. En outre, 700 000 euros ont été prélevés sur la réserve, montant toutefois faible au regard du niveau global de celle-ci (12,4 millions d'euros). Au final, FMM et TV5 Monde ont disposé en 2013 de 317,4 millions d'euros129(*), contre 330 millions d'euros en 2012.

En ce qui concerne la performance, on constate une stabilité générale des audiences de France 24 en 2013, ainsi que de très bonnes performances d'audience pour RFI au Cambodge et en Roumanie. Les audiences européennes ont tendance à stagner. La consultation des sites Internet des différentes antennes demeure satisfaisante. FMM a procédé au renouvellement de l'offre de programmes de ses trois antennes en 2013. Il conviendra d'étudier en 2014 si cette évolution a permis de renforcer l'audience de France 24, RFI et Monte Carlo Doualiya.

La performance des indicateurs de gestion est pour sa part décevante. En effet, la part des ressources propres de FMM diminue de 1,3 point entre 2012 et 2013, pour atteindre un niveau faible de 3 %130(*). Celle de TV5 Monde recule de 1,5 point, à hauteur de 9 %. En outre, la part de la masse salariale dans les charges d'exploitation est stable pour FMM, mais progresse de près d'un point pour TV5 Monde. Enfin, la part des frais généraux dans les dépenses totales recule légèrement pour FMM mais demeure stable pour TV5 Monde. Des efforts de mutualisation doivent donc être accomplis. En la matière, le développement des synergies entre les sociétés de l'audiovisuel extérieur offre des perspectives.

IV. LES AUTRES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC : UNE CONTRIBUTION À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » a bénéficié en 2013 d'un montant de 3,44 milliards d'euros contre 3,29 milliards d'euros en 2012. Il est regrettable que le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement, contrairement aux années précédentes, ne présente aucune information relative aux encaissements de la contribution à l'audiovisuel public.

Le tableau ci-dessous présente la répartition de la contribution entre les diverses sociétés de l'audiovisuel public.

Récapitulation des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » par programme en exécution 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Programme

Exécution 2012 (AE=CP)

Exécution 2013 (AE=CP)

841 - France Télévisions

2 135 483 421

2 300 364 073

842 - Arte France

268 145 230

268 123 901

843 - Radio France

622 973 360

618 174 660

844 - Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure

171 438 329

169 243 179

845 - Institut national de l'audiovisuel

92 359 660

91 772 789

Total

3 290 400 000

3 448 313 109

Source : rapport annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public annexé au présent projet de loi de règlement »

A. ARTE FRANCE : UNE EXÉCUTION 2013 EXEMPLAIRE

Arte France confirme les succès enregistrés en 2012, fruits d'une stratégie axée sur l'investissement dans les programmes et le développement du numérique. En effet, le groupe obtient une part d'audience de 2 % en 2013. En outre, il bénéficie de la plus importante progression des chaînes historiques françaises (+ 11 % en un an et + 33 % en deux ans), qui concerne toutes les tranches horaires et tous les genres. Les audiences numériques s'avèrent également particulièrement dynamiques.

De surcroît, les indicateurs de gestion du groupe attestent d'une gestion globalement maîtrisée. Les charges courantes et de diffusion ainsi que la masse salariale sont contenues. La part des charges de personnel dans les dépenses totales demeure limitée à 7,3 %. De plus, les ressources propres augmentent, en raison notamment d'une bonne performance des recettes commerciales (+ 16 % par rapport au budget 2013 et + 46 % par rapport à l'exécution 2012). Ce résultat doit être salué car Arte France est la seule société de l'audiovisuel public qui voit augmenter ses ressources propres en 2013.

Cette performance globale est d'autant plus remarquable qu'Arte France a dû s'adapter à une dotation inférieure aux prévisions de son contrat d'objectifs et de moyens131(*), et que la concurrence s'est fortement accrue avec l'arrivée des nouvelles chaînes gratuites de la télévision numérique terrestre (TNT) en décembre 2012.

B. RADIO FRANCE : UNE EXÉCUTION 2013 GLOBALEMENT SATISFAISANTE

L'exécution 2013 de Radio France est globalement satisfaisante, aussi bien au niveau de son activité que de sa gestion, bien que sa dotation ait été réduite de 6,25 millions d'euros par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale.

La part d'audience du groupe, à hauteur de 23,1 %, demeure proche du record atteint en 2012 (23,5 %). L'ensemble des radios du groupe obtiennent de bons résultats, excepté le Mouv'. Le remaniement de la grille de cette dernière début 2014 pourrait permettre de relancer son audience. Dans le domaine numérique, les résultats sont également plutôt bons. Enfin, l'objectif de 75 % de places occupées par rapport aux places proposées en matière de concerts de formations musicale est dépassé (77 %).

Radio France parvient donc de manière générale à maintenir son rang malgré une offre radiophonique et musicale de plus en plus abondante dans le paysage culturel. Il appartiendra à Mathieu Gallet, nouveau président directeur général de Radio France qui a pris ses fonctions le 12 mai 2014, de consolider ses résultats.

Au niveau des indicateurs de gestion, la part des charges de personnel est en léger retrait. En revanche, les ressources propres diminuent sensiblement par rapport à 2012 (- 4,1 %), en raison notamment du départ de Radio France Internationale (RFI), principal locataire de Radio France.

Par ailleurs, le chantier de rénovation de la maison de la radio s'est poursuivi en 2013, l'achèvement des travaux étant prévu pour juillet 2017, soit avec un an de retard par rapport aux prévisions inscrites dans le COM. En revanche, la Maison Radio France doit rouvrir dès novembre 2014. Il conviendra d'analyser si cet évènement se traduit par une hausse de la fréquentation au niveau de l'offre musicale notamment.

Enfin, on peut de nouveau regretter le caractère très incomplet de la justification au premier euro en ce qui concerne le suivi du chantier.

C. L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL (INA) : UNE EXÉCUTION 2013 QUI APPELLE UNE VIGILANCE SUR L'ÉVOLUTION DES INDICATEURS DE GESTION

L'exécution 2013 de l'INA appelle une vigilance particulière sur l'évolution de ses indicateurs de gestion. En effet, les ressources propres de la société diminuent de 2,7 % par rapport à 2012. La baisse du chiffre d'affaires commercial de l'INA atteint 3 %, soit un montant de 1,1 million d'euros par rapport à 2012. Cette évolution reflète notamment les mauvais résultats de l'activité de cessions d'archives de l'INA, dont le chiffre d'affaires baisse de 1,3 million d'euros.

Si le ministère de la culture explique cette contre-performance par la « conjoncture économique difficile » qui a « fortement impacté les budgets des clients historiques de l'INA»132(*) , elle appelle cependant une vigilance particulière, d'autant plus que, dans le même temps, les charges de personnel de la société ont augmenté de 4,6 % (+ 3,1 millions d'euros), notamment du fait du nouvel accord d'entreprise. Malgré tout, les charges de personnel s'avèrent inférieures aux prévisions à hauteur de 1,2 million d'euros, grâce à des recrutements différés. Fin décembre 2013, l'INA compte ainsi 934 ETP, pour un plafond fixé à 980. Enfin, l'exécution 2013 se caractérise par une stagnation de l'activité de formation de l'institut.

Comme Arte France et Radio France, l'INA a subi en gestion une baisse de sa dotation par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale. La baisse des crédits est cependant limitée à 600 000 euros.

En matière de performance, on peut relever la forte progression de la fréquentation du site Internet de l'INA (+ 20 %), dynamisée par sa refonte opérée en mars 2013.

Enfin, des incertitudes demeurent sur le projet immobilier de l'INA : le rapport annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » annexé au présent projet de loi de règlement indique que « l'INA poursuit l'élaboration de son projet immobilier situé à Bry-sur-Marne, afin de sécuriser la conservation des données ». Toutefois, la loi de finances pour 2014 a ponctionné le fonds de roulement de l'INA à hauteur de 20 millions d'euros. La réserve constituée avait pourtant vocation à permettre à l'INA d'autofinancer en partie son projet immobilier.

MISSION « OUTRE-MER » - MM. Georges PATIENT et Éric DOLIGÉ, rapporteurs spéciaux

La mission « Outre-mer » regroupe une partie des moyens budgétaires alloués aux territoires ultramarins :

- le programme 138 « Emploi outre-mer » porte les crédits relatifs au soutien aux économies ultramarines, à travers notamment des exonérations spécifiques de charges sociales et des actions en faveur de l'insertion et de la qualification professionnelle des jeunes ultramarins ;

- le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » porte principalement les crédits en faveur du logement social et du soutien aux collectivités dans leur politique d'investissements structurants.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent une nouvelle fois que la présente mission ne permet pas d'appréhender globalement la politique de l'État en faveur des outre-mer, ses crédits ne représentant que 15 % environ de l'effort budgétaire en faveur de ces territoires (14,28 milliards d'euros au total en 2013).

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION « OUTRE-MER » EN 2013

A. UNE EXÉCUTION GLOBALE QUI S'ÉCARTE LÉGÈREMENT DES PRÉVISIONS INITIALES

S'agissant des autorisations d'engagement (AE), la consommation des crédits a été relativement proche de la prévision retenue dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (cf. tableau infra) : 2,178 milliards d'euros ont été consommés, contre une prévision de 2,203 milliards d'euros, ce qui correspond à un taux de consommation de 98,9 %, à comparer au taux de 101,1 % de l'an passé.

Ce résultat cache néanmoins une réalité très différence selon les programmes : ainsi, l'exécution du programme 138 a révélé une surconsommation de près de 40 millions d'euros en AE par rapport à la prévision (11,5 millions d'euros l'an dernier), quand le programme 123 a montré au contraire une moindre consommation de 65 millions d'euros environ (+ 11 millions d'euros en 2012).

Concernant les crédits de paiement (CP), 2,102 milliards d'euros ont été consommés, alors que la prévision s'élevait à 2,054 milliards d'euros, soit un taux de consommation de 102,4 %.

Cette surconsommation tient quasiment exclusivement au programme 138, qui révèle une sur-exécution par rapport aux prévisions de 3,2 % (+ 63 millions d'euros environ), contre une exécution quasi parfaite pour le programme 123 (+ 3,5 millions d'euros).

Exécution comparée des crédits de la mission « Outre-mer » en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

 

2012

2013

évolu-tion

2012

2013

évolu-tion

138 - Exécution des crédits du programme « Emploi outre-mer »

Prévision LFI *

1 325,7

1 418,5

+ 7,0 %

1 350,9

1 407,9

+ 4,2 %

Crédits disponibles

1 350,7

1 477,8

+ 9,4 %

1 385,6

1 470,7

+ 6,1 %

Écart prévisions et crédits disponibles

25,0

59,3

-

34,7

62,8

-

Consommation

1 337,2

1 458,7

+ 9,1 %

1 355,9

1 453,0

+ 7,2 %

Écart prévisions et crédits consommés

11,5

40,1

-

5,0

45,1

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

100,9 %

102,8 %

-

100,4 %

103,2 %

-

Taux de consommation par rapport aux crédits disponibles

99,0 %

98,7 %

-

97,9 %

98,8 %

-

123 - Exécution des crédits du programme « Conditions de vie outre-mer »

Prévision LFI *

809,8

784,7

- 3,1 %

632,3

645,9

+ 2,2 %

Crédits disponibles

861,1

761,0

-11,6 %

674,4

667,1

- 1,1 %

Écart prévisions et crédits disponibles

51

- 24

-

42

21

-

Consommation

820,8

719,8

- 12,3 %

668,5

649,5

- 2,8 %

Écart prévisions et crédits consommés

11,0

- 64,9

-

36,2

3,5

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

101,4 %

91,7 %

-

105,7 %

100,5 %

-

Taux de consommation par rapport aux crédits disponibles

95,3 %

94,6 %

-

99,1 %

97,4 %

-

TOTAL
Mission « Outre-mer »

Prévision LFI*

2 135

2 203

+ 3,2 %

1 983

2 054

+ 3,6 %

Crédits disponibles

2 212

2 239

+ 1,2 %

2 060

2 138

+ 3,8 %

Écart prévisions et crédits disponibles

76

36

-

77

84

-

Consommation

2 158

2 178

+ 0,1 %

2 024

2 102

+ 3,9 %

Écart prévisions et crédits disponibles

22,5

- 24,8

-

41,1

48,6

-

Taux de consommation par rapport à la prévision

101,1 %

98,9 %

-

102,1 %

102,4%

-

Taux de consommation par rapport aux crédits disponibles

97,6 %

97,3 %

-

98,3 %

98,3 %

-

* Y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

B. DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS IMPORTANTS EN COURS D'ANNÉE

Les crédits de la mission « Outre-mer » ont connu des évolutions importantes en cours d'exercice, dans la mesure où, au total, le montant des crédits disponibles a été augmenté de 27,9 millions d'euros en AE et de 76,3 millions d'euros en CP.

Ces chiffres s'expliquent notamment par :

- l'abondement du programme 138 du fait de prévisions insuffisantes des compensations d'exonérations de charges sociales (+ 41 millions en AE et + 27 millions d'euros en CP) ;

- l'ouverture de 20 millions d'euros en CP sur la ligne budgétaire unique (LBU) ;

- l'annulation de la moitié environ des crédits gelés sur le programme 123 (- 31,7 millions d'euros).

Mouvements de crédits sur la mission « Outre-mer » en 2013

(en millions d'euros)

 

Programme 138

Programme 123

Mission
« Outre-mer »

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Total des crédits en loi de finances initiale (LFI)

1 403,8

1 393,2

784,4

645,6

2 188,2

2 038,9

Fonds de concours (FDC)

et attributions de produits (ADP)

20,4

20,4

2,3

2,3

22,7

22,7

Sous-total

1 424,3

1 413,7

786,7

647,9

2 211,0

2 061,6

(Prévisions LFI dont FDC et ADP)

(1 418,5)

(1 407,9)

(784,7)

(645,9)

(2 203,2)

(2 053,9)

Mouvements nets de crédits en cours d'année

+ 53,6

+ 57,1

- 25,7

+ 19,2

+ 27,9

+ 76,3

dont transfert

+ 1,7

+ 1,7

- 8,2

- 6,7

- 6,5

- 5,0

dont reports

+ 10,6

+ 28,0

+ 14,3

+ 5,8

+ 24,9

+ 33,8

dont loi de finances rectificative

+ 41,3

+ 27,4

- 31,7

+ 20,1

+ 9,5

+ 47,5

Total des crédits disponibles

1 477,8

1 470,7

761,0

667,1

2 238,9

2 137,9

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Il convient de préciser que la réserve de précaution a été quasiment intégralement (à 99,9 %) dégelée sur le programme 138 (80,8 millions d'euros en AE et 80,2 millions d'euros en CP). S'agissant du programme 123, le dégel a été total concernant les CP, tandis que la moitié des AE mises en réserve ont été dégelées.

C. UNE EXÉCUTION EN HAUSSE S'AGISSANT DES CRÉDITS DE PAIEMENT

L'exécution de la mission dans son ensemble montre une quasi stabilité des AE par rapport à l'an dernier (+ 0,1 %), tandis que les crédits de paiement consommés (2,102 milliards d'euros) connaissent une hausse significative de 78 millions d'euros (+ 3,9 %), sachant que l'exercice précédent avait déjà donné lieu à une augmentation des CP consommés (+ 4,5 %).

Malgré l'augmentation des crédits dépensés, les restes à payer sur cette mission sont considérables, puisqu'ils s'élèvent à 1 630 millions d'euros, dont 1 580 millions d'euros pour le seul programme 123, parmi lesquels 877 millions d'euros au titre de la LBU. Ainsi, les restes à payer constatés fin 2013 sont supérieurs de 75 millions d'euros environ à ceux constatés sur l'exercice 2012.

La programmation triennale n'est pas respectée, puisque le montant exécuté, hors CAS pensions et hors fonds de concours, s'est élevé à 2 037 millions d'euros.

La programmation de la mission pour les années 2013 à 2015

(en millions d'euros)

 

Crédits de paiement (hors CAS Pensions)

Année

2013

2014

2015

Mission « Outre-mer »

1 992

2 069

2 144

Source : loi de programmation des finances publiques 2012-2017

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LE PROBLÈME RÉCURRENT DE LA COMPENSATION DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES

La principale difficulté dans l'exécution du programme 138 réside toujours dans la compensation des exonérations de charges sociales, du fait de la difficulté à prévoir les besoins des caisses, qui dépendent largement de la conjoncture.

Ainsi, les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2013 s'élevaient à 1,156 milliard d'euros alors 1,208 milliard d'euros ont été effectivement dépensés. Il a donc été nécessaire d'abonder cette action de 51 millions d'euros, répartis entre des redéploiements internes (26 millions d'euros, dont 14,5 millions d'euros au sein du programme) et des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative (27 millions d'euros).

La réserve de précaution a été quasi intégralement (99,9 %) débloquée (80,8 millions d'euros en AE et 80,2 millions d'euros en CP), et a été entièrement affectée aux compensations d'exonérations de charges sociales.

B. UNE EFFICACITÉ DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES INFÉRIERUE À LA CIBLE

Le premier sous-indicateur de l'objectif n° 1 du programme 138, « Encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand » est égal à la différence entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales et ce même taux pour l'outre-mer dans son ensemble. Il permet donc d'apprécier si la politique d'exonérations de cotisations sociales a permis une croissance plus forte de l'emploi dans le secteur aidé par rapport au secteur non aidé.

Or la performance 2013 est particulièrement mauvaise, avec une différence d'à peine 0,1, quand la cible était de 0,6 et la réalisation encore de 0,7 en 2011.

Certes, le second sous-indicateur, qui compare le secteur aidé ultramarin avec le même secteur en métropole, est plus favorable (écart positif de 1,4 pour une cible de 3) et les exonérations de cotisations permettent également de sauvegarder des emplois ; néanmoins, le niveau extrêmement bas de l'indicateur interroge sur l'efficacité de ces exonérations.

C. UNE EXÉCUTION INSUFFISANTE DE LA LBU AU VU DES BESOINS EN MATIÈRE DE LOGEMENT SOCIAL

L'exécution de la ligne budgétaire unique (LBU) a particulièrement retenu l'attention de vos rapporteurs spéciaux, compte tenu de la sensibilité de la question du logement social pour les territoires ultramarins.

Son taux d'exécution par rapport aux prévisions s'est élevé à 86,4 % en AE (236 millions d'euros) et à 107,2 % en CP. Le montant des AE exécutées est en baisse (- 10 millions d'euros), tandis qu'à l'inverse, les CP exécutés sont en hausse (+ 18 millions d'euros).

Vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de ce taux d'exécution particulièrement médiocre en AE et rappellent avec insistance que la demande de logement social outre-mer est loin d'être satisfaite.

Ils se réjouissent de la hausse des CP consommés sur la LBU (+ 8 %) mais rappellent que les restes à payer sont considérables (877 millions d'euros) et constituent à eux seuls un peu plus de la moitié des restes à payer de la mission.

MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » ET COMPTE SPÉCIAL « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE » - Mme Frédérique ESPAGNAC, rapporteure spéciale

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2013

A. UNE MISSION PLUS HOMOGÈNE MAIS QUI CONSERVE D'IMPORTANTES SPÉCIFICITÉS

1. Une architecture stabilisée

L'architecture actuelle de la mission « Politique des territoires », stabilisée depuis 2008133(*) repose sur deux programmes :

- d'une part, le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (dénommé PICPAT), dénomination en vigueur depuis 2008 à l'initiative du Sénat, et piloté depuis 2012 par le ministère du logement et de l'égalité des territoires134(*) ;

- d'autre part, le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (désigné PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, reste assuré par le ministère de l'intérieur.

2. Une cohérence qui reste perfectible

La mission « Politique des territoires » a peiné à trouver sa cohérence interne. En effet, cette mission procédait avant 2008 d'une juxtaposition artificielle de programmes marquée par l'hétérogénéité des secteurs concernés (aménagement du territoire, urbanisme, tourisme...). De ce point de vue, le recentrage de la mission sur l'aménagement du territoire a représenté une avancée notable. Toutefois les singularités de la mission restent fortes.

Tout d'abord, les deux programmes de la mission s'avèrent fortement déséquilibrés : les trois quarts des crédits de la mission se rattachent ainsi au PICPAT, qui regroupe les crédits affectés à la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), fusionnée en 2014 avec le secrétariat général du comité interministériel des villes (SGCIV) et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSÉ) au sein d'un nouveau Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

Ensuite, la faible cohérence et l'instabilité de la mission résultent des spécificités du PITE. D'abord conçu comme expérimental, ce programme retrace des actions indépendantes les unes des autres et d'une inscription au budget limitée dans le temps. Il regroupe quatre plans gouvernementaux multisectoriels pilotés par le ministère de l'intérieur, et concernant des territoires spécifiques (Bretagne, Corse, marais poitevin et Martinique-Guadeloupe).

Par ailleurs, bien que la mission ait été recentrée sur l'aménagement du territoire depuis 2008, il convient d'observer que le niveau des crédits consacrés par l'État à l'aménagement du territoire, excède - de loin - celui des crédits de la mission. En effet, les actions de l'État participant à l'aménagement du territoire représentent, chaque année, environ 5 milliards d'euros, soit quinze fois les enjeux financiers de la mission135(*).

3. Des dépenses fiscales au coût élevé et à l'efficacité incertaine

Enfin, le coût des dépenses fiscales rattachées à la mission, supérieur au montant des crédits budgétaires de cette dernière, est à souligner.

En effet, le montant des dépenses fiscales de la mission, toutes rattachées au PICPAT et réparties entre 24 dispositifs, est évalué à 456 millions d'euros dans le RAP 2013, soit une hausse de 25 millions d'euros par rapport à l'évaluation fournie dans le RAP 2012, qui était déjà elle-même en augmentation de 25 millions d'euros par rapport au RAP 2011 (à ces montants, il faudrait ajouter le coût des dix dépenses fiscales qui font l'objet d'une simple évaluation - de l'ordre de 0,5 million d'euros chacune - ou ne sont tout simplement pas chiffrées). Cette hausse est d'autant plus notable que trois dépenses fiscales ont cessé en 2013 d'être rattachées à la mission et que la LFI pour 2014 prévoit encore une augmentation de 41 millions d'euros.

Votre rapporteure spéciale réitère les interrogations dont elle a fait état concernant le « saupoudrage » que représentent ces dépenses fiscales et les effets qui peuvent en être attendus. Elle s'inquiète également du résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume. Ce rapport s'est, en effet, montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi systématiquement inefficaces : sur vingt-et-une mesures évaluées, dix-huit ont le score le plus faible (zéro). Il convient d'observer qu'en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait, déjà, évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine ».

B. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONTRASTÉE EN 2013

1. Une exécution qui traduit une programmation perfectible des crédits pour les deux programmes de la mission...

En 2013, la mission « Politique des territoires » a consommé 96 % des autorisations d'engagement (AE) et 83 % des crédits de paiement (CP) ouverts pour l'exercice, fonds de concours (FDC) inclus136(*). Le niveau de ces taux d'exécution, qui contrastent par rapport à ceux qui avaient été enregistrés en 2012137(*), n'est pas équivalent pour les deux programmes de la mission, PICPAT et PITE, dont le poids est inégal en son sein, comme l'indique le tableau suivant.

L'exécution de la mission par programme en 2013

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Programmes

LFI
(pour mémoire)

Crédits ouverts

Exécution

Écart

LFI
(pour mémoire)

Crédits ouverts

Exécution

Écart

112 - « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire »

269,92

296,31

285,35

 10,96
(- 3 %)

281,10

268,98

243,93

 25,05
(- 9 %)

162 - « Interventions territoriales de l'État »

36,83

68,49

62,50

 5,99
(- 8 %)

38,03

97,09

58,18

 38,91
(- 40 %)

Total pour la mission

306,75

364,79

347,85

 16,94
(- 4 %)

319,13

366,07

302,11

 63,96
(- 17,5 %)

Source : commission des finances, d'après le RAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de règlement

Ces taux de consommation inégaux, reflets d'une programmation perfectible, s'expliquent par des facteurs spécifiques à chaque programme :

- pour le PICPAT, trois facteurs peuvent être relevés. D'une part, les « contrats de projets » État-régions (CPER) sont arrivés en 2013 dans la phase terminale théorique de leur exécution, d'où des phénomènes notables de consommations supérieures aux crédits ouverts. Un constat voisin peut être dressé pour le dispositif d'accompagnement des territoires affectés par le redéploiement des armées, en raison de la maturité de la mise en oeuvre des opérations prévues, au terme des démarches contractuelles engagées avec les collectivités concernées. D'autre part, la conjoncture économique influe sur la capacité à absorber les crédits138(*). Enfin, certaines actions du programme font l'objet d'une exécution lente, à l'instar des pôles de compétitivité ou des maisons de santé ;

- pour le PITE, l'écart avec la prévision s'explique surtout par le rattachement tardif de crédits de fonds de concours, versés par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) au programme exceptionnel d'investissement (PEI) en faveur de la Corse.

2. ... et respecte la programmation pluriannuelle

L'exécution 2013 doit être rapprochée de la programmation pluriannuelle de la mission « Politique des territoires ». Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017139(*), hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 320 millions d'euros en 2013 et sont donc respectés au terme de l'exécution.

La programmation pluriannuelle et l'exécution de la mission

(en millions d'euros)

 

CP

2012

2013

2014

2015

Programmation pluriannuelle

340

320

310

300

Loi de finances initiale

336,5

320,9

319

-

Exécution

303,3

302,1

-

-

Écart exécution/programmation

- 36,7

- 17,9

-

-

Source : commission des finances

Votre rapporteure spéciale se félicite du respect de cette trajectoire, sous réserve qu'un tel respect ne conduise ni à fragiliser les dispositifs d'intervention portés par cette mission, ni à mettre à mal la « soutenabilité » des engagements des actions concernées.

C. UNE LOGIQUE DE PERFORMANCE INSUFFISANTE

En 2013, les deux programmes de la mission « Politique des territoires » totalisent quatorze indicateurs de performance et couvrent 80 % du total des crédits. Sur la totalité des indicateurs et sous-indicateurs, plus de la moitié ont atteint en 2013 les objectifs fixés (soit onze sur un total de dix-neuf), ce qui montre une progression.

Votre rapporteure spéciale invite donc à ne pas relâcher l'effort fourni et s'interroge sur la possibilité d'inscrire davantage les indicateurs dans une véritable logique de performance, chacun des deux programmes présente en effet des insuffisances en matière de suivi de la performance. Elle regrette également qu'aucun indicateur ne permette d'évaluer globalement la politique transversale d'aménagement du territoire. La mise en place d'un nouvel indicateur de suivi des disparités de richesse entre régions est envisagée à l'horizon 2015, toutefois une telle information ne figurera pas dans le PAP de la mission mais seulement dans les futurs documents de politique transversale (DPT), ce que déplore votre rapporteure spéciale.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES

A. LA BUDGÉTISATION DIFFICILE DU PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

La budgétisation du PICPAT est construite à partir des différents outils d'intervention de la DATAR et pas en fonction des actions du programme. Pour mémoire ces trois actions qui retracent les moyens mis à la disposition de la DATAR sont les suivantes :

l'action 1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » regroupe les moyens mis en oeuvre par la DATAR en faveur du développement économique et de la compétitivité des territoires français ;

l'action 2 « Développement solidaire et équilibré des territoires », correspond à des politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement durable des territoires ;

l'action 4 (numéro maintenu malgré la suppression de l'action 3 en 2008) « Instruments de pilotage et d'étude » rend compte des moyens destinés au fonctionnement de la DATAR, dont ses dépenses de personnel.

Par ailleurs, ces dernières ne font pas l'objet d'une programmation précise parce que, comme le relève la Cour des Comptes dans sa note sur l'exécution 2013, le choix des hypothèses relatives aux dépenses de personnel est rendu difficile par deux spécificités de la gestion des ressources humaines de la DATAR : « la rotation importante de personnels très majoritairement sous contrat et l'absence d'un outil de gestion des ressources humaines automatique ».

Votre rapporteure spéciale relève, enfin, que l'affectation des crédits consommés par le programme au sein de chaque action est retracée de manière satisfaisante par la « justification au premier euro » figurant dans le RAP 2013 de la mission annexé au présent projet de loi de règlement.

B. DES FONDS DE CONCOURS ÉLEVÉS ET LENTEMENT MOBILISÉS POUR LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRORIALES DE L'ETAT »

Le PITE regroupe des actions de portée régionale indépendantes les unes des autres et correspondant à des plans interministériels. Par rapport au « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat, le PITE se singularise sur trois points :

- l'élaboration du programme est déconcentrée et interministérielle, à l'initiative des préfets de région ;

- la responsabilité du programme relève du Premier ministre au plan politique, mais sa gestion a été confiée au ministère chargé de l'intérieur en sa qualité d'animateur du réseau préfectoral, la responsabilité administrative de cette gestion étant confiée au secrétaire général de ce ministère ;

- les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.

Les actions composant initialement le PITE y avaient été inscrites pour une période limitée à trois années (2006 à 2008), mais cette inscription était reconductible. De fait, depuis 2009 l'existence du PITE est maintenue, autour de quatre actions :

l'action 2 « Eau - Agriculture en Bretagne » retrace les crédits destinés au financement de la « reconquête » de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement et à mesurer l'évolution de la situation environnementale ;

l'action 4 « Programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse » consacrée au financement du développement économique de la Corse, par une remise à niveau des équipements publics structurants, des infrastructures de base et par la mise en valeur de l'espace régional ;

l'action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » met en oeuvre le plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002. Il s'agit de restaurer le caractère de zone humide de ce territoire, conformément à la directive « Natura 2000 », à y accueillir les touristes dans le respect de l'environnement et à reconquérir le label de « parc naturel régional » ;

l'action 8 « Plan chlordécone en Guadeloupe et Martinique », retrace les crédits destinés au financement des opérations visant à répondre aux risques liés à la contamination des sols par le pesticide chlordécone, utilisé pour lutter contre le charançon du bananier.

Sur l'exercice 2013, on assiste, à nouveau, à un phénomène de sous-exécution : 92 % des AE ont été engagées mais seuls 60 % des CP ont été mandatés140(*). Le rattachement tardif de crédits de fonds de concours versés par l'AFITF au PEI en faveur de la Corse serait, d'après le RAP 2013, l'explication principale de cette situation. Ces fonds de concours sont régulièrement reportés sur l'année suivante en raison du degré d'avancement faible des travaux financés par le PEI en faveur de la Corse. Dans sa note sur l'exécution 2013, la Cour des comptes souligne même que les reports de CP sur 2014 (39 millions d'euros) intègrent plus de 8 millions d'euros de reports de CP 2012 non consommés en 2013. Votre rapporteure spéciale appelle à limiter l'ampleur de ce phénomène.

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE » (PROGRAMMES 793 ET 794)

La mission « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale », correspond au compte d'affectation spéciale (CAS) éponyme, dit « FACÉ ».

Ce compte a pour objet le financement de travaux d'électrification rurale à travers des subventions allouées aux collectivités territoriales en tant qu'« autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité » (AOD) et repose sur deux programmes : le 793 « Électrification rurale » et le programme 794 destiné aux zones non interconnectées141(*).

Il retrace, en recettes, les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité et, en dépenses les aides liées au financement de travaux de développement et d'adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d'électricité, ainsi que les frais liés à la gestion de ces aides.

Il fait pour la deuxième fois l'objet d'un bilan au titre du projet de loi de règlement, suite à sa création par l'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011142(*).

Auparavant le FACÉ prenait en effet la forme d'un fonds dépourvu de personnalité morale, hébergé sur un compte géré par EDF et intitulé « Fonds d'amortissement des charges d'électrification ». Ce fonds avait été créé par l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937 et confirmé par l'article 38 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

Votre rapporteure spéciale précise que le FACÉ a fait l'objet d'une présentation approfondie dans son rapport consacré à la mission « Politique des territoires » à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2013143(*). Pour connaître l'histoire de ce dispositif qui sortait du cadre normal de la gestion publique sur plusieurs points et pour juger de la pertinence de la création d'un nouveau compte d'affectation spéciale, elle renvoie donc à ce rapport, la présente contribution ne mettant l'accent que sur certains éléments relatifs à l'exercice 2013 sans revenir sur l'ensemble des enjeux associés au FACÉ.

A. 2013 : UN EXERCICE DE RATTRAPAGE AVEC DE MOINDRES SOUS-CONSOMMATIONS DES CRÉDITS

Après une exécution 2012 marquée par d'importants retards et un phénomène de sous-consommation des crédits (le taux de consommation des CP n'avait en effet atteint que 64 % à la fin de l'exercice), l'exécution 2013 a rattrapé l'essentiel de ces retards.

Votre rapporteure spéciale avait regretté l'accumulation, sur l'exercice 2012, des factures à payer au titre du FACÉ, en raison de circuits de paiement trop longs, voire bloqués, et pour lesquels l'administration n'était pas outillée dans un contexte de transition. Elle avait alors demandé que ces problèmes de paiement ne se reproduisent pas144(*).

Elle est satisfaite puisqu'ainsi que s'en félicite également la Cour des comptes dans sa note sur l'exécution budgétaire 2013, « une grande partie du retard a été rattrapée malgré les difficultés liées à la prise en charge par Chorus des opérations pluriannuelles ». Le tableau suivant fait le point sur cette exécution 2013.

Crédits ouverts et consommés en AE en 2013

(en euros)

 

Prog. 793

Prog. 794

Total

LFI

369 600 000

7 400 000

377 000 000

Crédits ouverts (dont reports)

436 071 452

7 400 000

443 471 452

Crédits consommés

401 071 452

2 115 680

403 900 753

Écart

35 000 000

5 284 320

39 570 699

Taux de consommation

91,2 %

28,6 %

91,08 %

       

Crédits ouverts et consommés en CP en 2013

(en euros)

 

Prog. 793

Prog. 794

Total

LFI

369 600 000

7 400 000

377 000 000

Crédits ouverts (dont reports)

493 038 900

8 400 000

501 438 900

Crédits consommés

346 352 133

1 392 796

347 744 929

Écart

146 686 767

7 007 204

153 693 971

Taux de consommation

70,25 %

16,58 %

69,35 %

Source : commission des finances, d'après le RAP de la mission « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » annexé au présent projet de loi de règlement

Les taux d'exécution du compte à la fin de l'exercice, de 91 % en AE et de près de 70 % en CP, peuvent paraître faibles mais ils correspondent à une année de rattrapage et sont plus élevés qu'en 2012. L'exécution 2013 doit être appréciée à la lumière des importants reports issus de l'exercice 2012 et votre rapporteure spéciale est convaincue que l'année 2014 permettra de combler définitivement le retard pris en 2012.

La justification au premier euro des deux programmes de la mission reste très insuffisante et n'explique pas le maintien d'écarts entre la prévision et l'exécution pour les AE et les CP des deux programmes du FACÉ. Pourtant les questions d'articulation entre la prévision et l'exécution, d'une part, et entre la programmation des AE et celle des CP, d'autre part, sont essentielles, surtout que dans le cas de ce compte spécial le financement est destiné à des projets pluriannuels. Comme le relève la Cour des Comptes, le délai de réalisation des projets aidés par le FACÉ est estimé, en moyenne, à quatre ans « des études de maîtrise d'oeuvre à l'achèvement des travaux, avec des paiements de 35 % du total la première année d'exécution, de 38 % la deuxième, de 15 % la troisième et de 12 % la dernière ».

B. DES RECETTES STABLES POUR LE FACÉ QUI CONDUISENT À UN SOLDE POSITIF DE 147 MILLIONS D'EUROS À LA FIN DE L'EXERCICE 2013

Pour ce qui concerne les recettes, il convient de préciser qu'il ne peut être réalisé de dépenses sur un compte d'affectation spéciale que dans la mesure où les recettes correspondantes ont été préalablement enregistrées. Les acomptes sur travaux ne peuvent donc faire l'objet de versements d'aides aux AOD (syndicats d'électrification et collectivités) que dans la mesure où des recettes d'un montant correspondant ont été perçues auprès des distributeurs. Les recettes du FACÉ sont issues d'une contribution annuelle perçue sur les recettes des gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité, essentiellement Électricité Réseau Distribution France (ERDF). Les taux 2013 ont été calculés de manière à couvrir les AE et CP prévus pour l'année, soit une contribution due par les gestionnaires de réseaux attendue à hauteur de 377 millions d'euros.

En moyenne, ce régime conduit à un niveau théorique de 31 millions d'euros de recettes mensuelles. Mais le rythme de perception est inégal selon les mois de l'année d'où un profil d'exécution variable en cours d'exercice.

Au total, le niveau de recettes atteint 501,44 millions d'euros sur l'exercice145(*), ce montant de recettes étant nettement supérieur au montant attendu au titre de la mission en 2013. En raison de la sous-consommation des crédits en 2012, la situation financière du compte était positive et elle le demeure à la fin de l'année passée. En effet, le solde net entre les recettes et les dépenses s'élève à 147,64 millions d'euros. Cette trésorerie disponible en fin d'exercice a été automatiquement reportée sur 2014 et donnera donc des marges en gestion cette année. Votre rapporteure spéciale se félicite d'une telle situation qui permet au FACÉ de disposer d'un niveau de recettes supérieur aux exercices précédents.

C. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE MISE EN PLACE POUR LA PREMIÈRE FOIS ET QUI RESTE À CONFIRMER

Le dispositif d'évaluation de la performance concernant ce compte spécial ayant été défini dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2013, l'exercice 2013 conduit le Gouvernement à fournir au Parlement pour la première fois des informations quant à la performance du FACÉ. Sept indicateurs permettent désormais d'évaluer l'atteinte de trois objectifs : le coût de la sécurisation des réseaux basse tension, le regroupement départemental des maîtres d'ouvrage et, enfin, l'alimentation des sites isolés outre-mer.

Plusieurs indicateurs des deux programmes de la mission reposent sur des données qui restent à valider par des opérations de contrôle. Ainsi, la Cour des comptes souligne l'existence de difficultés pour le Gouvernement d'obtenir des AOD et des entreprises « les coûts permettant d'établir les moyennes ». Par suite, il est délicat de vérifier la cohérence des données d'autant que les moyennes peuvent masquer des disparités importantes entre grandes et petites entreprises. Un contrôle des estimations pourrait être utilement conduit en 2014.

MISSION « POUVOIRS PUBLICS » - M. Jean-Paul ÉMORINE, rapporteur spécial

En application des dispositions du troisième alinéa de l'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la mission « Pouvoirs publics » comporte les dotations accordées à la Présidence de la République, aux assemblées parlementaires, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

Conformément à l'article 5 de la LOLF, ces dotations sont regroupées sous le titre 1 des charges budgétaires de l'État.

N'ayant pas le statut de programmes, elles ne font pas l'objet d'un projet annuel de performances (PAP), et leur exécution n'est pas retracée dans un rapport annuel de performances (RAP).

Toutefois, une annexe au projet de loi règlement retrace, en apportant des éléments d'appréciation, l'exécution budgétaire de la Présidence de la République, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République. S'agissant des assemblées parlementaires, la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée de vérifier et d'apurer les comptes et la commission spéciale du Sénat chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne rendent public chaque année un rapport sur leurs comptes respectifs, qui font l'objet d'une certification indépendante, réalisée jusqu'en 2012 par le Conseil supérieur de l'ordre des experts comptables et depuis 2013 par la Cour des comptes.

I. LA CONTRIBUTION DES POUVOIRS PUBLICS À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

Les pouvoirs publics ont, en 2013, contribué à l'effort de redressement des finances publiques en diminuant leurs dépenses au-delà de ce qui était prévu, dans un contexte où leur dotation était soit gelée, soit en baisse146(*).

A. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

La dotation accordée à la Présidence en loi de finances pour 2013 s'élevait à 108,9 millions d'euros, en réduction de près de 5 % par rapport à la dotation initiale pour 2011.

Sur ce montant, près de 6 millions d'euros ont été annulés par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2013.

Dotation de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Montant dotation initiale

110,0

112,3

112,5

112,3

108,9

103,5

Crédits restitués au budget de l'État (loi de finances rectificative et de règlement)

 

 

 

- 2,2

- 6,0

- 2,3

Montant dotation exécutée

110,0

112,3

112,5

110,1

102,9

101,2

Source : commission des finances

La Présidence de la République a également disposé en 2013 de ressources propres d'un montant de 2,75 millions d'euros.

Les dépenses hors dotations aux amortissements et provisions s'établissent à 101,1 millions d'euro, soit 350 000 euros de moins que prévu. Ces dépenses enregistrent une baisse de 2,5 % par rapport à 2012, notamment grâce au recul des charges de fonctionnement courant. Les économies réalisées tiennent notamment à la passation ou au renouvellement de contrats de prestations à des conditions plus favorables.

B. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoyait, conformément aux propositions de la Commission commune chargée d'arrêter les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires, la stabilité en euros courants de la dotation de l'Assemblée nationale et de celle du Sénat.

La dotation de l'État à l'Assemblée nationale, soit 517 890 000 euros, est inchangée depuis 2008. La dotation de l'État au Sénat, s'élevant en 2013 à 323 584 600 euros, avait été gelée en euros courants de 2008 à 2011 et avait baissé de 1,25 % en 2012.

Selon le rapport du collège des Questeurs de l'Assemblée nationale à la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes147(*), l'exécution 2013 fait apparaître un montant total de dépenses de 530,62 millions d'euros, soit 7,21 millions d'euros de moins que prévision initiale.

Le total des dépenses constatées en 2013 est ainsi inférieur de 2,04 % au total de 2012.

Pour ce qui concerne le Sénat, les dépenses se sont élevées en 2013 à 327,36 millions d'euros, soit 13,9 millions d'euros de moins que la prévision et près de 1 % de moins que l'année précédente.

Dans un contexte de forte activité législative, ce résultat s'explique principalement par la poursuite de la maîtrise de la masse indiciaire et par un taux d'exécution relativement faible de la section d'investissement. Les produits ont également contribué à ce résultat par leur dynamisme.

C. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

La Cour de justice de la République a reversé à l'État, au titre de l'exercice 2013, un excédent global de 161 214,06 euros, soit 17 % de la dotation qui lui a été accordée en loi de finances initiale pour 2013. Ce reversement se décompose ainsi :

- 36 000 euros correspondant à la renégociation du montant du loyer de l'immeuble du 21, rue de Constantine dans le septième arrondissement de Paris ;

- 75 500 euros pour les frais de procès non employés ;

- 53 714,06 euros pour l'excédent de frais de fonctionnement et de frais de justice.

Quant au Conseil constitutionnel, sa dotation pour 2013 était en baisse de 1 % par rapport à 2012.

L'exécution de l'exercice 2013 dégage un excédent de 1,6 million d'euros, destiné à couvrir des dépenses d'entretien et de travaux engagées les années précédentes. L'exercice 2012 présentait en effet un solde négatif de 1,6 million d'euros, correspondant pour l'essentiel aux travaux de rénovation et restauration du bâtiment (achèvement de la nouvelle salle d'audience, achèvement du réaménagement du quatrième étage et remplacement de l'ascenseur principal).

II. LA PREMIÈRE CERTIFICATION DES COMPTES DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES PAR LA COUR DES COMPTES

L' article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. ». L'article 58 5° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) confie à la Cour des comptes « la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État » dans le cadre du projet de loi de règlement.

Aux termes de l'article L. 111-3-1 A du code des juridictions financières, la Cour des comptes s'acquitte de cette mission « soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n'assure pas la certification ». Dans cette seconde hypothèse, l'opinion de la Cour s'appuie sur le rapport d'un commissaire aux comptes indépendant.

C'était notamment le cas, jusqu'à l'exercice 2012, pour les comptes de l'Assemblée nationale et ceux du Sénat. Les comptes de chacune des assemblées étaient ainsi, depuis l'exercice 2008, audités et certifiés par le Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables, assisté de deux cabinets de son choix. Cette procédure a permis la certification des comptes de l'État par la Cour des comptes sans réserve imputable à la comptabilité des assemblées parlementaires.

L'article 103 du règlement du Sénat prévoit ainsi l' « examen comptes du Sénat par l'entité tierce désignée pour donner à la Cour des comptes une assurance raisonnable de leur régularité, de leur sincérité et de leur fidélité dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'État, telle que définie au 5° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ». Cette disposition a été introduite par la résolution du 2 juin 2009 tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat. Il semblait alors que le recours à une entité tierce était nécessaire pour concilier l'autonomie des assemblées parlementaires avec les exigences techniques de la certification de leurs comptes.

La Cour des comptes, le Sénat et l'Assemblée nationale ont signé, le 23 juillet 2013, deux conventions confiant à la Cour des comptes la certification des comptes de chaque assemblée à compter de l'exercice 2013. Il est prévu que la Cour des comptes transmette annuellement au Président du Sénat et à celui de l'Assemblée nationale un rapport de certification relatif à la conformité des comptes de chaque assemblée à ses référentiels comptables. Dans un communiqué commun, les deux Chambres ont indiqué leur volonté de « mieux répondre à l'exigence de clarté et de sincérité des comptes, dans le respect du principe d'autonomie des assemblées ».

Dans ses rapports de certification pour l'exercice 2013, rendus publics le 30 avril 2014, la Cour des comptes conclut que les comptes de l'Assemblée nationale et ceux du Sénat « sont dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu'ils donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine » de chacune des Chambres.

Votre rapporteur spécial se félicite que les conclusions de la Cour des comptes rejoignent l'opinion formulée les années précédentes par le Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables sur la qualité des comptes des assemblées parlementaires. Il souligne que les citoyens ont ainsi l'assurance renouvelée de disposer d'une information détaillée et fiable sur les comptes des deux Chambres, publiés chaque année.

MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » - MM. Michel BERSON et Philippe ADNOT, rapporteurs spéciaux

I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2013

A. UNE EXÉCUTION GLOBALE PROCHE DE LA PRÉVISION INITIALE

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) porte la quasi-intégralité des moyens budgétaires alloués à la recherche civile de l'État ainsi que l'essentiel des dépenses d'enseignement supérieur. Aussi, celle-ci présente une forte dimension interministérielle puisqu'outre le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, interviennent également dans son périmètre les ministères de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, du redressement productif, de la défense, de la culture et de la communication, et de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

Comme au cours de l'exercice précédent, la consommation de crédits de la MIRES a été très proche de la prévision retenue dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2013 (cf. tableau ci-après) :

25,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) ont été consommés, contre une prévision de 26,1 milliards d'euros, ce qui correspond à un taux de consommation de 98,7 % ;

25,8 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) ont été consommés, alors que la prévision s'élevait à 26,2 milliards d'euros, soit un taux de consommation de 98,5 %.

À titre de rappel, pour 2012, le taux de consommation était de 98,8 % en ce qui concerne les AE et de 98,7 % pour ce qui est des CP.

L'exécution 2013 renvoie à une réalité contrastée :

les programmes « Enseignement supérieur », analysés par le rapporteur spécial Philippe Adnot, ont été consommés en intégralité, les AE et CP (15,1 milliards d'euros) affichant respectivement un taux de consommation de 100 % et 99,9 %. Pour autant, il convient de souligner que l'enveloppe consacrée à ces programmes était mieux calibrée en 2013 ; en effet, à la suite d'une surconsommation, en 2012, des AE et CP du programme 231 « Vie étudiante » (106,7 %), la dotation de ce dernier a été relevée, permettant une exécution conforme à la prévision initiale en 2013 ;

les programmes « Recherche », analysés par le rapporteur spécial Michel Berson, affichent dans leur quasi-totalité - seul le programme 192 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » faisant exception en ce qui concerne ses AE - une sous-consommation de leurs crédits ; ainsi 10,8 milliards d'euros d'AE et 10,7 milliards d'euros de CP ont été consommés, correspondant à un taux de consommation de respectivement 96,9 % et 96,6 %.

Consommation des crédits de la MIRES en 2013

(en millions d'euros)

   

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

   
   

2012

2013

2012

2013

150 - Formations supérieures et recherche universitaire

Prévision LFI*

12 808,35

12 759,12

12 571,05

12 810,31

Consommation

12 778,05

12 754,59

12 545,29

12 788,08

Taux de consommation

99,8%