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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration générale et territoriale de l'Etat

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration générale et territoriale de l'Etat ( rapport général - première lecture )

LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »

Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » porte les fonctions de pilotage du ministère de l'intérieur au travers des activités d'état-major, d'expertise, de conseil et de contrôle, non seulement pour les différents programmes de la mission, mais plus largement pour le ministère.

Les crédits des actions qui composent ce programme se « déversent » ainsi dans les autres programmes du ministère, qu'ils appartiennent à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ou à d'autres programmes relevant du ministère de l'intérieur.

1. Une baisse globale des crédits de paiement malgré une hausse des dépenses immobilières

Le présent programme comporte, hors fonds de concours16(*), 718,9 millions d'euros en AE, contre 882,5 millions en 2014 (- 18,5 %).

Cette évolution traduit le cycle d'investissements du ministère, alors que l'année 2014 avait été marquée par la rationalisation du pôle judiciaire à Nanterre et la poursuite du regroupement des directions transversales et des services de soutien du ministère sur le deuxième site parisien de l'immeuble Garance. Le montant des AE en 2015 retrouve ainsi un niveau proche de celui de la loi de finances initiale pour 2013 (673 millions d'euros).

Les CP du présent programme s'élèvent, hors fonds de concours1, à 758,8 millions d'euros, en baisse de 2,9 % par rapport à 2014.

La baisse des CP est entièrement imputable à l'évolution des dépenses de personnel, en baisse de 31,5 millions d'euros (soit un recul de 6,7 %), de 472,6 millions d'euros en 2014 à 441,1 millions d'euros en 2015, et de 332,4 millions d'euros à 307,9 millions d'euros hors dépenses de pensions. Cette forte réduction correspond principalement à l'impact de mesures de transfert et de périmètre (- 27,7 millions d'euros), tandis que les schémas d'emplois 2014 et 2015 (impact : - 4,3 millions d'euros) freinent l'évolution à la hausse des mesures catégorielles (+ 0,9 million d'euros), des mesures générales (+ 1,8 million d'euros) et du GVT solde (+ 3,9 millions d'euros).

En 2015, il est proposé la suppression de 85 emplois, correspondant à 41 % des départs en retraite. Le plafond d'emplois du programme s'élève à 6 585 ETPT17(*) en 2015, contre 7 331 ETPT dans la loi de finances initiale pour 2014 - l'essentiel de cette diminution traduisant l'effet de mesures de transfert d'agents précédemment affectés dans les services régionaux du ministère de l'intérieur.

Hors dépenses de personnel, les CP s'établissent à 317,8 millions d'euros, en hausse de 3 % par rapport à 2014 (308,7 millions d'euros). D'une part, les efforts de rationalisation se poursuivent sur les crédits de fonctionnement courant des services (- 2,2 millions d'euros, soit - 7 %) et portent également sur les crédits relatifs aux systèmes d'information et de communication (SIC) (- 2,4 millions d'euros, soit - 5 %). D'autre part, les crédits destinés aux dépenses d'immobilier et à l'action sociale progressent respectivement de 13,5 millions d'euros (+ 12 %) et 0,3 million d'euros (+ 1 %), la hausse des dépenses immobilières s'expliquant par le remboursement du capital de deux opérations de location avec option d'achat (LOA) : l'installation de la direction générale de la sécurité intérieure à Levallois-Perret, ainsi que la construction et l'entretien du siège de la direction générale de la gendarmerie nationale à Issy-les-Moulineaux, pour des montants s'élevant respectivement à 5,7 millions et 2,7 millions d'euros. Enfin, la dotation pour les crédits de contentieux est maintenue au niveau de 2014 (cf. infra).

Facteurs d'évolution de la masse salariale (hors pension) du programme 216

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances pour 2015

Opérateur du présent programme, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) bénéficie d'une subvention pour charges de service public d'un montant de 16,8 millions d'euros, inchangé par rapport à 2014. Le fonds de roulement du CNAPS s'établissait à 5 004 557 euros fin 2013. Il devrait diminuer, fin 2014, à 4 020 826 euros (soit près de trois mois de fonctionnement), compte tenu d'un prélèvement de 736 000 euros sur le fonds de roulement dans le budget prévisionnel 2014.

2. La sous-évaluation des frais de contentieux : une atteinte à la sincérité de la prévision budgétaire

La dotation de l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » reste une nouvelle fois stable - à 77,4 millions d'euros entre 2014 et 2015 -, alors que les exécutions 2013 et 2014 s'établissent respectivement à 100,6 millions d'euros et 101 millions d'euros (en prévision). Des abondements doivent être opérés en cours d'exercice, notamment dans le cadre du décret d'avance de fin d'exercice.

Cette sous-dotation, chronique, n'est pas satisfaisante et traduit un manque de sincérité de la prévision budgétaire. Certes, certains dépenses liées aux contentieux sont contenues, voire en baisse, ce qui ralentit la dynamique d'évolution de ce poste, mais les hypothèses retenues apparaissent particulièrement optimistes. En particulier, les dépenses prévues au titre de refus de concours de la force publique s'établissent à 40 millions d'euros, en forte baisse par rapport à la prévision 2014 et au tendanciel retenu dans le triennal 2013-2015 (55 millions d'euros). Après la forte baisse (de 55 millions à 50 millions d'euros, hors report de charges) enregistrée entre 2013 et 201418(*), peut-on envisager un nouveau recul de 10 millions d'euros (de 50 millions à 40 millions d'euros) entre 2014 et 2015 ? Une telle prévision d'évolution comporte une part de volontarisme. Par ailleurs, elle ne suffit pas à expliquer la différence de 24 millions d'euros entre les niveaux constatés en exécution en 2013 et en 2014 et la prévision de dépenses inscrite dans le projet de loi de finances pour 2015.

3. Mesure de la performance : le point noir du non-respect des délais de livraison

L'indic ateur relatif au délai moyen de publication des textes d'application des lois a été déplacé vers le programme 129 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », correspondant effectivement davantage à l'une des priorités des services du Premier ministre relevant de cette mission. Le nouvel indicateur mesurant l'atteinte de l'objectif n° 1 « Optimiser la fonction juridique du ministère » porte sur le taux de dossiers gagnés en matière de contentieux des étrangers : les prévisions pour 2014 et 2015 s'établissent l'une et l'autre à 77 %, en vue d'atteindre une cible de 79 % en 2017.

Parmi les indicateurs portant sur l'« efficience immobilière », il faut relever une performance dégradée dans le domaine du respect des délais. Ainsi, le taux de livraison dans les délais prévus connaît un recul de 18 points depuis 2012 : 54 % en réalisation pour 2012, 43 % en prévision actualisée pour 2013 et 36 % en prévision actualisée pour 2014, alors que les cibles à atteindre s'établissaient à 60 %. Ainsi que l'indique le projet annuel de performances (PAP), « 5 opérations sur 14 devraient être livrées dans les délais. Pour 4 d'entre elles, les retards sont dus à des appels d'offres infructueux (gendarmerie nationale). Les autres retards sont imputables au décès d'un maître d'oeuvre qui a imposé la réinitialisation de la procédure d'appel d'offres (administration territoriale), au retard pris dans la notification et le démarrage des travaux (police nationale), au délai de publication de l'ordonnance d'expropriation pris par le service des hypothèques (gendarmerie nationale), à des aléas de chantier en réhabilitation (administration territoriale) et à une non-conformité au moment de la réception (sécurité civile) ». Le Gouvernement pense que ces difficultés, conjoncturelles, devraient progressivement être résorbées (prévision 2015 : 44 %) pour réatteindre la cible fixée pour 2017 (60 %).


* 16 Les fonds de concours du programme sont estimés pour 2015 à 6,6 millions d'euros en AE et en CP.

* 17 Emplois équivalent temps plein travaillés.

* 18 Les autres principaux postes ont porté en 2013 sur les dépenses d'avocat, au titre de la protection juridique des fonctionnaires et de l'externalisation (18,2 millions d'euros), le contentieux des étrangers (13 millions d'euros) et les accidents (12 millions d'euros).