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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration générale et territoriale de l'Etat

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration générale et territoriale de l'Etat ( rapport général - première lecture )

LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » recouvre plusieurs finalités :

- la mise en oeuvre de la législation sur le financement de la vie politique (financement de l'organisation des élections, des campagnes électorales et des partis politiques11(*)) ;

- le suivi des affaires relatives aux différents cultes en Alsace-Moselle, hors dépenses de personnel retracées dans le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » ;

- le respect des dispositions relatives à la liberté d'association et à la reconnaissance d'utilité publique (loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association), notamment la maintenance du répertoire national des associations.

1. Une diminution des crédits sous l'effet d'une baisse du financement public des partis politiques

Le présent programme enregistre une diminution de 3,1 % de ses crédits, de 313 millions d'euros en 2014 à 303,1 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2015.

Les principaux postes de dépenses sont constitués par l'organisation des élections (236 millions d'euros en CP), alors que les élections départementales et régionales se tiendront en 2015, puis par le financement des partis (58,3 millions d'euros en CP).

Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » par action

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

L'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».

De 2003 à 2013, le montant inscrit en loi de finances initiale pour cette aide composée de deux fractions12(*) s'élevait à environ 76 millions d'euros de CP13(*). Le complément de l'aide totale n'était en effet pas réparti au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux14(*).

Les élections législatives de 2012 ont conduit à une nouvelle répartition de l'aide publique en 2013. Le décret n° 2013-430 du 27 mai 2013 a fixé le montant des sommes versées en 2013 aux partis politiques au titre de l'aide publique à 70,1 millions d'euros (après déduction des pénalités financières pour non-respect de la parité, à hauteur de 6,2 millions d'euros).

Le décret n° 2014-111 du 6 février 2014 a diminué le plafond de l'aide publique en 2014 de 7 millions d'euros, pour la porter à 63,1 millions d'euros, les pénalités financières ayant atteint 5,6 millions d'euros. Le montant de la première fraction des aides a été fixé à 28,8 millions d'euros (à raison de 1,4 euro par voix obtenue, hors pénalités), et le montant de la seconde fraction à 34,3 millions d'euros (à raison de 37 280,50 euros par parlementaire).

Pour 2015, le projet de loi de finances prévoit de porter le montant de l'aide publique à 58,3 millions d'euros, du montant duquel se déduiront les pénalités pour non-respect de la parité, sans précision à ce stade de la répartition entre les parts relevant de la première et de la deuxième tranches.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la nette baisse des crédits inscrits par rapport à 2014 (10,4 millions d'euros, soit 15 %) : le financement public des partis politiques participe en effet à l'exercice de la vie démocratique, qui a un coût, suivant un dispositif mis en place dans un but de plus grande transparence de la vie politique.

2. Le budget de l'organisation des élections en 2015 

L'action n° 2 « Organisation des élections » est doté de 236 millions d'euros en CP pour 2015. Ces crédits permettront l'organisation l'an prochain des élections départementales, régionales et territoriales en Martinique et en Guyane, ainsi que des élections partielles, et couvriront également des reliquats de frais d'organisation des élections qui se sont tenues en 2014.

Les dépenses induites par les scrutins majeurs en 2015

(en millions d'euros)

 

Commission de propagande

Remboursement des frais de propagande des candidats

Acheminement de la propagande

Remboursement forfaitaire des dépenses de campagne des candidats

Frais divers*

Total

Élections départementales

3,6

6

2

53,6

20,2

85,5

Élections régionales

6,5

16,2

2,5

39,1

27,3

91,7

Élections territoriales en Martinique et en Guyane

0,3

0

0,4

0,4

3,5

4,6

Total

10,4

22,2

4,9

93,1

51

181,8

* Y compris campagne de communication audiovisuelle
Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

Le budget des élections comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote.

S'agissant du remboursement des dépenses électorales, votre rapporteur spécial souligne la nécessité de clarifier et de simplifier les règles qui s'imposent aux candidats : des cas lui ont été rapportés quant à la méconnaissance des règles relatives, par exemple, à l'utilisation d'un véhicule personnel ou le paiement de cafés à des électeurs. Une information aisément accessible à tous les candidats est nécessaire pour éviter les contentieux.

La dématérialisation d'une partie de la propagande électorale, proposée à l'article 46 du présent projet de loi de finances, permet de réaliser des économies nettes de 131,5 millions d'euros. Votre rapporteur spécial n'est pas favorable à ces dispositions, dans la mesure où la réception de la propagande électorale constitue la principale information des électeurs sur l'organisation d'un scrutin. En outre, l'ensemble des citoyens ne sont pas reliés à Internet, ce qui entraînerait des inégalités d'accès à l'information (cfinfra, commentaire de l'article 46).

3. Une mesure du coût de l'organisation des élections qui ne reflète pas véritablement la performance de l'action publique

L'indicateur 1.1 « Coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales » vise à apprécier la capacité à organiser les élections au meilleur coût.

Au regard de ce coût moyen par électeur inscrit, il est ainsi possible de dresser un « classement » des scrutins, du plus coûteux au moins onéreux :

1) Présidentielles : 4,04 euros (réalisation 2012) ;

2) Cantonales : 3,75 euros (réalisation 2011, mais seulement 2,17 euros dans la prévision 2015 compte tenu de la dématérialisation de la propagande électorale) ;

3) Législatives : 3,50 euros (réalisation 2012) ;

4) Régionales : 3,11 euros (réalisation 2010, mais seulement 2,30 euros dans la prévision 2015 compte tenu de la dématérialisation de la propagande électorale) ;

5) Municipales : 2,86 euros (prévision pour 2014, les restes à payer ne permettant pas encore d'établir le coût définitif) ;

6) Européennes : 2,48 euros (réalisation 2014) ;

7) Sénatoriales : 0,32 euro (prévision pour 2014)15(*).

Les évolutions du coût des élections à droit constant, hors économies prévues au titre de la dématérialisation de la propagande électorale, sont contrastées : en 2014, le coût prévisionnel par électeur des élections municipales (2,86 euros) est supérieur de 0,29 euro au coût constaté aux élections municipales de 2008 (2,57 euros), soit une hausse de 11 % en six ans ; en revanche, le coût par électeur des élections européennes est resté stable entre 2009 et 2014 (à 2,48 euros).

Cet indicateur ne mesure toutefois pas véritablement la performance de l'action publique, puisque l'administration ne dispose cependant pas de tous les leviers d'action pour maîtriser la dépense électorale : le coût de l'élection résulte en partie du nombre de candidats et du nombre de ceux qui ont obtenu le seuil requis de suffrages ouvrant droit à un remboursement de leurs dépenses de campagne électorale, ainsi que du nombre de candidats s'étant maintenus au second tour.

Si cet indicateur offre une information utile, il serait toutefois souhaitable de compléter les données disponibles en introduisant des indicateurs relatifs à la satisfaction des citoyens, des mairies et des commissions de propagande, ainsi qu'en effectuant un suivi du nombre d'incidents liés à un défaut avéré d'organisation du scrutin et ayant entraîné la tenue de nouvelles élections ou l'invalidation de tout ou partie des résultats.


* 11 Actions 1 à 3, soit respectivement : « Financement des partis », « Organisation des élections » et « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » (CNCCFP). L'existence d'une action spécifique pour la CNCCFP tient à sa qualité d'autorité administrative indépendante.

* 12 La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au premier tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages dans 50 circonscriptions. La seconde fraction, limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire. Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

* 13 D'une année à l'autre, ce montant peut varier légèrement. En effet, la répartition de la première fraction peut être affectée certaines années par les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) concernant certains partis politiques bénéficiaires de l'aide publique qui ne respectent pas leurs obligations légales.

* 14 Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.

* 15 Élections au suffrage universel indirect, les élections sénatoriales nécessitent toutefois par nature moins d'opérations électorales que les autres catégories de scrutin.