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Projet de loi de finances pour 2015 : Administration générale et territoriale de l'Etat

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Administration générale et territoriale de l'Etat ( rapport général - première lecture )

LE PROGRAMME 307 « ADMINISTRATION TERRITORIALE »

Le programme 307 « Administration territoriale » recouvre l'ensemble des missions des préfectures, des sous-préfectures ainsi que des hauts-commissariats et des représentations de l'État en outre-mer :

- la sécurité publique et civile (action n° 1) ;

- les activités de délivrance des titres (cartes d'identité, passeports, cartes grises, permis de conduire) et la police des étrangers (action n° 2) ;

- le contrôle de légalité et le conseil aux collectivités territoriales (action n° 3) ;

- la coordination des services de l'État et de la conduite de politiques spécifiques (ville, rénovation urbaine, logement, lutte contre les exclusions, développement durable, aménagement et attractivité du territoire...) (action n° 4) ;

- les activités de soutien logistique des préfectures et des sous-préfectures (investissements immobiliers, dépenses informatiques, fonctionnement courant), ainsi que la représentation de l'État outre-mer (action n° 5).

Les crédits du programme « Administration territoriale » par action

1. Des crédits de paiement (CP) en légère diminution (- 0,4 %) en raison d'économies sur le personnel et le fonctionnement

Hors fonds de concours, le présent programme comprend 1,718 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,719 milliard d'euros en CP, soit un budget en léger recul par rapport à 2014 : - 0,5 % en AE et - 0,4 % en CP.

Cette évolution traduit la diminution des dépenses de personnel (1 526,7 millions d'euros en CP, en baisse de 4,1 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, soit 0,3 % des crédits) et la maîtrise des dépenses de fonctionnement (141,6 millions d'euros en CP, en recul de 3 millions d'euros, soit 2 %).

Les crédits d'investissement, qui s'élèvent à 49,4 millions d'euros en CP et 49,6 millions d'euros en AE, quasi-stables par rapport à la la loi de finances initiale pour 2014 (- 0,5 million d'euros en AE et en CP), correspondent principalement aux travaux d'investissement dans le réseau des préfectures et des sous-préfectures3(*).

2. L'évolution des effectifs : 180 emplois équivalents temps plein (ETP) supprimés, posant la question du devenir des préfectures et des sous-préfectures ainsi que de l'évolution de leur réseau

Les dépenses de personnel diminuent sous l'effet d'une réduction des emplois au sein du programme, à hauteur de 180 emplois équivalents temps plein (ETP).

En tenant compte des effets en année pleine des précédentes suppressions de postes en 2014 et des transferts, le plafond d'emplois du programme passe à de 27 436 à 27 143 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une réduction de 293 ETPT.

Cette baisse des effectifs intervient dans le contexte des réorganisations mises en oeuvre dans le cadre notamment de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) - sur laquelle avait notamment travaillé notre présidente Michèle André, alors rapporteure spéciale, et dont elle a rendu compte dans son rapport d'information « Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) »4(*).

Les évolutions sont profondes. Le transfert du contrôle de légalité - ainsi que des fonctions d'instruction et de contrôle des demandes de titres d'identité et de transport - des sous-préfectures aux préfectures pose ouvertement la question de l'avenir des sous-préfectures, tandis que le contrôle de légalité, recentré sur les actes les plus sensibles et à fort enjeu5(*), entraîne un risque accru d'insécurité juridique.

Or les maires ont besoin de l'échelon de proximité que constitue la sous-préfecture, tout particulièrement en milieu rural et dans les zones péri-urbaines, pour être accompagnés dans les actes complexes tels que l'instruction des permis de construire.

Il ne saurait donc être question que les baisses d'effectifs conduisent à constituer des déserts sous-préfectoraux. Il convient donc d'être extrêmement attentif à l'évolution de la carte des sous-préfectures.

Le 4 septembre 2013, le ministre de l'intérieur a confié aux préfets des régions Alsace et Lorraine « une mission de rénovation de la carte des sous-préfectures des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, qui devra entrer en vigueur au 1er janvier 2015 »6(*). Selon le ministère de l'intérieur, « la conduite de cette expérimentation dans ces trois départements, qui comptent un grand nombre d'arrondissements pour des motifs historiques, a pour objectif de définir une méthodologie de rénovation de la carte des sous-préfectures qui pourrait être mise en oeuvre progressivement dans les autres régions ».

Début avril 2014, les deux préfets de région ont fait connaître leurs propositions au ministre, qui les a validées. Elles conduisent à :

- supprimer 8 arrondissements : 7 arrondissements sont fusionnés (en totalité ou en grande majorité) avec un autre arrondissement ; l'arrondissement de Strasbourg-campagne est réparti entre 4 arrondissements voisins ;

- adapter les limites des arrondissements aux limites des intercommunalités ;

- fermer 6 sous-préfectures : Wissembourg, Guebwiller, Ribeauvillé, Metz-campagne, Boulay-Moselle au 1er janvier 2015, et Château-Salins au 1er janvier 2016 ;

- créer 4 antennes (Boulay-Moselle, Château-Salins, Wissembourg, Guebwiller) dont une au sein d'une maison de l'État (Château-Salins).

Si la seule réponse doit être la diminution du nombre de sous-préfectures, certes historiquement important dans les trois départements expérimentateurs, votre rapporteur spécial estime qu'elle ne répond pas efficacement au besoin de maintenir la présence de l'État comme le premier des services publics dans les territoires. En outre, toute modification exige une large concertation préalable avec les habitants et les élus locaux ; or, en l'espèce, les conclusions ont été rendues dans des délais courts, de seulement sept mois.

D'autres pistes méritent également d'être envisagées, en particulier une gestion différente du corps des préfets et des sous-préfets. Dans un référé sur la gestion des préfets en date du 9 juillet 20147(*), la Cour des comptes a observé que, en 2013, sur un effectif de 250 préfets gérés par le ministère, la moitié seulement (127) étaient affectés à un poste territorial ; 37 étaient détachés, 12 en disponibilité, 1 en dehors des cadres et 75 en situation dite « hors cadre », cette proportion suivant une évolution croissante (le nombre de préfets hors cadre s'élevait à 44 en 1987 et 69 en 2005). Si ces observations portent sur les seuls préfets au sein du corps des préfets et des sous-préfets, elles suggèrent néanmoins que l'ensemble du corps pourrait être reconfiguré afin que l'affectation territoriale redevienne la norme. Ces évolutions pourraient être conduites au moment où le Gouvernement envisage la création d'un nouveau cadre d'emplois fonctionnels qui, selon la réponse du Gouvernement au référé de la Cour des comptes8(*), « consisterait à supprimer le corps et donc la nomination par voie de détachement dans le corps des préfets suivie d'une éventuelle titularisation, au profit d'une nomination sur des fonctions de préfet territorial (...) Ce passage au statut d'emploi permettrait une affectation effective des préfets en poste territorial et mettrait fin à l'intégration systématique des intéressés dans un corps de hauts fonctionnaires relevant du ministère de l'intérieur. En effet, au terme de leur affectation, les hauts fonctionnaires nommés sur un emploi de préfet réintègreraient leur corps d'origine, sur le modèle de ce qui existe pour les ambassadeurs ». Il pourrait aussi être envisagé un passage accru au statut d'emploi pour les sous-préfets - en amplifiant l'évolution actuelle : nombre d'administrateurs civils ne relevant pas du ministère de l'intérieur, où des fonctionnaires de catégorie A de niveau équivalent (militaires, policiers...), sont d'ores et déjà nommés sur des postes de sous-préfet territorial.

Par ailleurs, la réforme du réseau des préfectures a conduit à la montée en puissance du niveau régional, posant la question de l'avenir des préfets de département. Ces évolutions s'opèrent dans le cadre de la directive nationale d'orientation (DNO), qui fixe les priorités du réseau des préfectures et des sous-préfectures pour la période 2010-2015.

Le 11 septembre 2014, le Gouvernement a inscrit la revue des missions de l'État parmi les huit chantiers prioritaires de la réforme de l'administration territoriale de l'État, en vue de propositions devant être formulée en février 2015. Selon le Gouvernement, il s'agit de se « réinterroger sur la pertinence des missions de l'État. Au nombre des orientations données à ces travaux, a été confirmé le fait que les responsabilités régaliennes et opérationnelles de l'échelon départemental seraient confortées et que le préfet de département verrait son rôle renforcé pour assurer la mise en oeuvre des politiques publiques et améliorer la visibilité de l'État au niveau local ». Votre rapporteur spécial veillera à la place qui sera donnée au préfet de département qui, comme cela s'opère déjà dans certaines régions, a vocation à être toujours consulté par le préfet de région et à se voir confier des missions opérationnelles répondant aux spécificités des territoires.

3. L'ANTS : les enjeux de l'association des professionnels de la photographie au recueil des données pour les permis de conduire et de la revalorisation de la dotation versée aux communes pour l'enregistrement des demandes de passeport biométrique

Le rôle et le budget de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) sont examinés principalement ci-après, dans le cadre de l'examen de l'article 45 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'État », afin d'assurer le financement du nouveau permis de conduire au format européen (projet FAETON).

Au regard des enjeux que représente la dématérialisation des titres pour la protection des données personnelles et la profession des photographes, votre rapporteur spécial reprend à son compte la recommandation fournie par notre présidente Michèle André, alors rapporteure spéciale, dans le cadre de son rapport d'information « La marche en avant de l'administration préfectorale »9(*) :

« Dans le cadre de « FAETON », ne confier la prise de vue et la collecte de données personnelles (photo et signature du demandeur du permis) aux professionnels de la photographie qu'après concertation et évaluation des enjeux techniques, juridiques et financiers ».

Or les professionnels de la photographie, dans un courrier que leur a adressé le préfet Etienne Guépratte, directeur de l'ANTS et dont votre rapporteur spécial a eu copie, ont appris qu'il leur appartiendrait de se rapprocher de la CNIL pour connaître les modalités de mise en oeuvre du processus de recueil de la photographie et de la signature du demandeur du permis de conduire, ainsi que de communication sécurisée de ces données collectées auprès de l'administration. Compte tenu de l'expérimentation devant être conduite à cette fin, à partir de novembre, dans les Hauts-de-Seine et en Meurthe-et-Moselle, il semble hautement improbable que la date de janvier 2015 puisse être respectée pour le déploiement de ce dispositif, si l'on veut conduire la concertation et l'évaluation dans des conditions satisfaisantes. Par ailleurs, il est surprenant que, selon toutes apparences, l'ANTS n'envisage pas de saisir préalablement la CNIL. En effet, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), en tant qu'opérateur de l'État ayant pour mission de développer et d'assurer la production de titres, peut davantage apporter une vision d'ensemble sur les conditions de recueil des données personnelles au regard des exigences posées par la CNIL.

S'agissant des autres titres, le projet relatif à la carte nationale d'identité électronique (CNIe) reste toujours en suspens, après la censure par le Conseil constitutionnel, dans sa décision DC n° 2012-652 du 22 mars 2012, de l'article 5 de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité10(*). La prorogation de dix à quinze ans de la durée de validité des cartes nationales d'identité (CNI), par le décret n° 2013-1188 du 18 décembre 2013 relatif à la durée de validité et aux conditions de délivrance et de renouvellement de la CNI, est une solution provisoire qui n'est pas satisfaisante.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souligne la nécessité de réviser le montant de l'indemnité versée aux mairies procédant à l'enregistrement des demandes de passeport et à la remise de ce titre. L'indemnité forfaitaire annuelle par station d'accueil et d'enregistrement des demandes de passeport biométrique aux communes volontaires, créée par l'article 136 de la loi de finances pour 2009, est liée au traitement des demandes de titres présentées par les usagers extérieurs à la commune d'implantation. La dotation pour les titres sécurisés est versée aux communes équipées d'une ou plusieurs stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité.

L'article 136 de la loi de finances pour 2009 prévoyait initialement un montant unitaire de dotation fixé à 5 000 euros et son indexation en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement. L'article 48 de la loi de finances pour 2011 a modifié ce dispositif et porté le montant de la dotation forfaitaire, à compter de 2011, à 5 030 euros par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l'année en cours. En 2014, 2086 communes sont éligibles à la dotation « titres sécurisés » sur l'ensemble du territoire - collectivités d'outre-mer incluses - et dans lesquelles sont installées 3 528 stations réputées en fonctionnement au 1er janvier 2014.

Il n'a pas été opéré de nouvelle révision depuis 2011 du montant de la dotation forfaitaire. En cinq ans, celle-ci n'a été réévaluée que de 30 euros, soit 0,6 %, ce qui est très inférieur à l'inflation (8 % sur la période 2009-2014) et ne correspond donc qu'à la compensation partielle d'un transfert de charges qui ne dit pas son nom.

4. Mesure de la performance : des résultats globalement stables

Le volet « performance » du programme « Administration territoriale » comprend cinq objectifs et dix indicateurs de performance.

L'indicateur n° 1 de l'objectif n° 5 relatif au taux de préfectures certifiées ou labellisées, pour lequel la cible de 100 % était atteinte, a été supprimé en 2015, parallèlement à la mise en place d'un nouvel objectif basé sur le référentiel Qualipref numérique 2.0. Ce nouveau référentiel prend en compte la dimension électronique de la relation à l'usager avec des sites Internet normés, des informations administratives sécurisées, des systèmes de prises de rendez-vous en ligne, d'informations données par SMS, et une politique de présence sur les réseaux sociaux. La prévision de réalisation 2014 s'établit à 40 % et la cible 2015 s'élève à 100 %.

Pour mesurer l'objectif n° 1 « Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale », l'indicateur n° 1 « Taux d'élaboration des plans communaux de sauvegarde pour les communes soumises à obligation légale » s'établit en prévision actualisée pour 2014 à 63 %, avec une prévision de 65 % en 2014, en vue d'atteindre la cible de 70 % en 2017. 

L'objectif n° 2 « Optimiser les conditions de délivrance de titres fiables et l'efficience des services de délivrance de titres » apprécie la qualité de délivrance des titres d'identité, assortie d'une garantie de sécurité juridique. Dans ce cadre, le pourcentage de passeports biométriques mis à disposition dans un délai de 15 jours, s'établit à 80 % en prévision actualisée pour 2014 et en prévision pour 2015, soit une révision à la baisse de l'objectif initial qui figurait dans le projet annuel de performances pour 2014 (90 %) et un niveau quasi-stable par rapport aux données réalisées en 2012 (82 %) et 2013 (75,1 %), qui reste éloigné de la cible pour 2017 (90 %).


* 3 Les opérations les plus importantes portent sur la restructuration et la construction neuve (27,3 millions d'euros en AE et 28,4 millions d'euros en CP) : regroupement de l'ensemble des services sur le site principal de la sous-préfecture de Pontivy, restructuration des services de la préfecture à Mayotte et notamment de l'accueil du service des étrangers, restructuration du hall d'accueil des étrangers à Melun, réhabilitation de la sous-préfecture de Palaiseau, restructuration des services d'accueil des sous-préfectures de Saint-Nazaire et du Mans, transfert de l'état-major interministériel de zone (EMIZ) au sein de la préfecture de police de Marseille et restructuration globale du site Saint-Sébastien à Marseille.

* 4 Sénat, rapport d'information n° 77 (2013-2014).

* 5 L'urbanisme, l'environnement, la commande publique, les actes budgétaires et à caractère financier, ainsi que les contrats des personnels des cabinets.

* 6 Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* 7 Référé n° 70412 adressé le 9 juillet 2014 au Premier ministre, au ministre de l'intérieur et à la ministre de la décentralisation et de la fonction publique.

* 8 Réponse du Premier ministre en date du 9 septembre 2014.

* 9 Sénat, rapport d'information n° 753 (2013-2014).

* 10 L'article 5 prévoyait la mise en place d'un fichier commun aux cartes nationales d'identité et aux passeports, comportant des données biométriques. Ce fichier unique, principalement conçu pour garantir la fiabilité des documents délivrés et simplifier l'instruction des demandes, pouvait être consulté, à titre subsidiaire, à des fins policières ou judiciaires.

Le Conseil constitutionnel a considéré qu'eu égard à la nature des données enregistrées (données biométriques traçantes), à l'ampleur du traitement regroupant potentiellement la quasi-totalité des nationaux, à ses caractéristiques techniques (identification possible à partir des seules empreintes) et aux conditions de sa consultation, la création de la base unique envisagée a porté au droit au respect de la vie privée une atteinte disproportionnée par rapport au but poursuivi.

Cette censure n'autorise plus que la création d'une carte nationale d'identité dotée d'un composant contenant l'état-civil du titulaire avec sa photographie et ses empreintes digitales.