C. UN FINANCEMENT « EN CREUX » DE GRANDE AMPLEUR : 6 MILLIARDS D'EUROS DE DÉPENSES FISCALES
Les dépenses fiscales liées à la recherche sont nombreuses et totalisent près de 6 milliards d'euros en 2015, soit plus de 20 % des crédits budgétaires alloués à la recherche.
Il s'agit donc d'un financement à part entière qui, bien que moins visible que les dotations budgétaires, doit faire l'objet d'une analyse dédiée et d'évaluations régulières. Les dispositifs prévus dans le projet loi de programmation des finances publiques concernant l'évaluation des dépenses fiscales et leur plafonnement semblent d'ailleurs pertinents et votre rapporteur spécial se montrera vigilant quant à leur mise en oeuvre dans le champ de compétences qui est le sien.
Tableau récapitulatif des dépenses fiscales rattachées aux programmes relatifs à la recherche de la mission « Recherche et enseignement supérieur »
(en millions d'euros)
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Intitulé du programme et de la dépense fiscale |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Score |
2015 |
|
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
3 075 |
3 375 |
3 274 |
5 555 |
5 345 |
|
|
Crédit d'impôt en faveur de la recherche (200302) |
3 070 |
3 370 |
3 269 |
5 550 |
3 |
5 340 |
|
Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activité relevant d'une mission de service public (300208) |
5 |
5 |
5 |
5 |
ne |
5 |
|
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles |
nc |
nc |
nc |
nc |
nc |
|
|
Exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers (300201) |
nc |
nc |
nc |
nc |
ne |
nc |
|
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
968 |
784 |
681 |
608 |
630 |
|
|
Crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII) (200310) |
160 |
190 |
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|
Taxation au taux réduit des plus-values professionnelles à long terme et de certains produits de la propriété industrielle |
||||||
|
Réduction d'impôt au titre de la souscription de part de fonds communs de placement sur l'innovation (110218) |
95 |
54 |
32 |
29 |
1 |
26 |
|
Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les jeunes entreprises innovantes existantes au 1er janvier 2004 ou créées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2013 et les jeunes entreprises universitaires (230604) |
18 |
20 |
13 |
13 |
1 |
13 |
|
Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises participant à un projet de recherche et de développement et implantées dans une zone de recherche et de développement (200308 puis 220105) |
2 |
3 |
1 |
1 |
1 |
|
|
Abattement de 30% sur les produits de cession de licences autres que ceux taxés au taux forfaitaire de 16% (160102) |
1 |
ne |
||||
|
Exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (300207) |
å |
å |
å |
å |
ne |
å |
|
Imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de prise de brevet et de maintenance (160103) |
å |
å |
å |
å |
3 |
å |
|
Exonération des plus-values de cession de titres de jeunes entreprises innovantes ou de jeunes entreprises universitaires (150711) |
2 |
2 |
5 |
5 |
ne |
- |
|
Exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une société uni personnelle d'investissement à risque (140124) |
å |
å |
å |
å |
ne |
å |
|
Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et des concessions de brevets (320139) |
850 |
705 |
630 |
400 |
1 |
nc |
|
Exonérations des plus-values de cession d'actions ou de parts de sociétés agréées pour la recherche scientifique ou technique; de titres de société financières d'innovations conventionnées (230504) |
nc |
nc |
nc |
nc |
ne |
nc |
|
Total dépenses fiscales rattachées à titre principal |
4 043 |
4 159 |
3 955 |
6 163 |
5 975 |
Note de lecture : le « score d'évaluation » correspond au score obtenu à l'évaluation menée par le comité d'évaluation des dépenses fiscales en 2011, 1 étant le score le plus faible.
Source : réponse au questionnaire budgétaire
1. Le crédit d'impôt recherche : 90 % des dépenses fiscales liées à la recherche
a) Une dépense fiscale de plus de 5 milliards d'euros
Le crédit d'impôt recherche (CIR), créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est devenu la dépense fiscale rattachée à la recherche la plus importante en termes quantitatifs. C'est le dispositif d'aide à la recherche et développement le plus avantageux des pays membres de l'OCDE . Depuis la réforme de 2004 qui a introduit une part en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant de la créance ont fortement augmenté. La réforme de 2008 qui a instauré un dispositif uniquement en volume et sans plafond, avec un taux de 30 % pour la plupart des entreprises, a conduit à ce qu'entre 2008 et 2012, le nombre d'entreprises déclarantes augmente de plus de 50 %, dépassant 20 000, pour un montant de dépenses éligibles de 19,2 milliards d'euros et un crédit d'impôt de 5,3 milliards d'euros qui semble se stabiliser .
L'augmentation de la créance tend en effet à ralentir , ce qui explique d'ailleurs pour une large part la légère baisse des dépenses fiscales liées à la recherche.
Évolution de la créance fiscale liée au crédit d'impôt recherche depuis 2009 (créance fiscale)
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Nombre de déclarants |
Montant du CIR en millions d'euros |
|
|
2009, au titre de l'année 2008 |
14 012 |
4 452 |
|
2010, au titre de l'année 2009 |
17 193 |
4 880 |
|
2011, au titre de l'année 2010* |
19 214 |
5 250 |
|
2012, au titre de l'année 2011* |
20 807 |
5 210 |
|
2013, au titre de l'année 2012* |
20 441 |
5 333 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Les données 2011, 2012 et 2013 sont des données provisoires. En effet, pour une année n, les données du CIR sont définitives en décembre n+3 car les entreprises ont trois ans pour déposer des déclarations rétroactives. Les données 2012 étant les plus récentes, elles subiront plus de modifications que celles de 2010 et 2011. Les données 2012 définitives devraient donc être plus élevées que 2011, contrairement à ce qu'indiquent ces données provisoires.
D'après les chiffres prévus dans le projet de loi de finances pour 2015, le montant du crédit d'impôt recherche diminuerait en 2015. Cependant, au vu des sous-estimations récurrentes de cette dépense fiscale ces dernières années, cette prévision peut être amenée à évoluer.
Évolution de l'estimation du coût de CIR en loi de finances
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
PLF pour 2009 |
1 000 |
1 390 |
2 010 |
||||||
|
PLF pour 2010 |
1 500 |
5 800 |
4 000 |
||||||
|
PLF pour 2011 |
6 200 |
4 500 |
2 100 |
||||||
|
PLF pour 2012 |
4 900 |
2 275 |
2 300 |
||||||
|
PLF pour 2013 |
3 070 |
2 850 |
3 350 |
||||||
|
PLF pour 2014 |
3 370 |
4 050 |
5 800 |
||||||
|
PLF pour 2015 |
3 269 |
5 550 |
5 340 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
b) Une dépense fiscale peu pilotable
Le montant du crédit d'impôt recherche est difficile à anticiper : en effet, la dépense fiscale dépend de la dynamique de la créance, mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de remboursement immédiat des entreprises, dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant le plan de relance, puis avec la généralisation aux PME (au sens communautaire) de la possibilité d'un remboursement immédiat. La part des entreprises - PME principalement, entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes ou entreprises en difficulté - bénéficiaires du droit au remboursement immédiat et en demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices et expliquer les variations de la dépense fiscale constatées en exécution. Ainsi, la créance fiscale a été systématiquement sous-évaluée entre 2010 et 2012.
Les données définitives dont nous disposons pour 2012, présentées dans le tableau ci-après, montrent que le coût du CIR - 3,4 milliards d'euros en 2012, soit 0,2 % du PIB - doit être apprécié au montant de la dépense intérieure de recherche des entreprises - 29,5 milliards d'euros, soit 1,4 % du PIB - et de l'administration - 16,5 milliards d'euros, soit 0,8 % du PIB.
Ainsi, la dépense budgétaire liée au crédit d'impôt recherche représente 7,33 % du total des dépenses de recherche et de développement , et 11,4 % des dépenses de recherche et développement des entreprises.
La créance fiscale , plus élevée puisqu'elle inclut non seulement le coût budgétaire de l'année en question mais aussi les sommes qui seront versées les années suivantes, représente quant à elle plus du 11 % du total des dépenses intérieures de recherche et développement , soit plus d'un sixième des dépenses de recherche et développement des entreprises.
La répartition de la dépense intérieure de recherche et développement en France en 2012
(en millions d'euros)
|
Montant, en prix courants |
Pourcentage par rapport au total de la dépense intérieure de recherche et développement |
% PIB |
|
|
Dépense intérieure de recherche et développement |
45 984 |
100,00% |
2,20% |
|
Dépense intérieure de recherche et développement des entreprises |
29 516 |
64,19% |
1,41% |
|
Dépense intérieure de recherche et développement des administrations |
16 465 |
35,81% |
0,79% |
|
Crédit d'impôt recherche (dépense budgétaire) |
3 370 |
7,33% |
0,16% |
|
Crédit d'impôt recherche (créance fiscale) |
5 210 |
11,33% |
0,25% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le fascicule du MESER « L'état de l'Enseignement supérieur et de la Recherche en France » d'avril 2014)
Le crédit d'impôt recherche a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation . Ces différentes analyses statistiques permettent de conclure à un effet positif de ce crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises. L'un des indicateurs du projet annuel de performance fait apparaître qu'un euro de CIR génère 1,31 euro de recherche supplémentaire. Le crédit d'impôt recherche exerce aussi un effet attractif auprès des entreprises internationales dont nombre d'entre elles développent ou maintiennent leurs laboratoires de recherche en France, en raison de l'existence du CIR.
Toutefois, l'efficacité du dispositif pourrait être améliorée : comme le souligne un rapport de l'OCDE paru en juin 2014 43 ( * ) , le CIR devrait être davantage concentré et ciblé sur les entreprises qui en ont le plus besoin. Il apparaît en particulier que les grandes entreprises bénéficient d'une dépense fiscale coûteuse pour l'État alors même que l'effet incitatif est réduit par rapport aux petites et moyennes entreprises, au vu des montants en jeu.
c) Une dépense fiscale qui pourrait être plus favorable aux organismes publics de recherche et à l'embauche de docteurs
Les dépenses privées de recherche et développement sous-traitées à des organismes publics de recherche bénéficient d'un doublement de l'assiette du CIR. Cependant, la prise en compte de ces dépenses dans l'assiette du CIR est actuellement plafonnée à 12 millions d'euros par entreprise. Pour favoriser le recours des entreprises privées à la recherche publique, votre rapporteur spécial préconise - comme il l'avait fait dans son rapport d'information sur le CIR en juillet 2012 - que ce plafond soit relevé à 20 millions d'euros . Dans le même but, ces dépenses pourraient être triplées dans le calcul de l'assiette du CIR .
En 2012 près de 3000 entreprises ont déclaré un total de 450 millions d'euros de recherche contractuelle avec des institutions publiques, générant 268 millions de CIR. Bien qu'ayant quasiment triplé par rapport à 2007, ce chiffre demeure peu élevé et pourrait progresser à l'avenir.
De même votre rapporteur spécial considère que l'on devrait inciter davantage les entreprises, notamment les plus grandes, à recruter des docteurs.
Ainsi, le taux de CIR de 5 %, appliqué aux dépenses de recherche et développement supérieures à 100 millions d'euros, pourrait être conditionné à l'embauche de docteurs par les entreprises , ou encore à la conclusion de contrats de recherche avec des organismes publics. En 2012, le nombre de jeunes docteurs embauchés par les entreprises privées s'est élevé à 1305, générant 20 millions d'euros de CIR. Ce chiffre près de trois fois supérieur à celui de 2007 reste en effet faible quand on sait que 12 000 docteurs sont diplômés chaque année et que la recherche publique, y compris l'enseignement supérieur, en recrute de l'ordre de 2 500.
2. La taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets
L'objectif de cette mesure est de soutenir l'effort de recherche des entreprises en accordant un régime favorable applicable aux cessions et concessions de brevets ou aux inventions brevetables . Les entreprises bénéficient, au titre de leur impôt sur les sociétés, d'une taxation à taux réduit (15 % au lieu de 33,33 %) pour les plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets, d'une invention brevetable ou d'un procédé de fabrication industriel, sous réserve qu'il n'existe pas de liens de dépendance entre l'entreprise cédante et l'entreprise cessionnaire.
Ce dispositif ne concerne qu'environ 200 entreprises en 2013 et représente la dépense fiscale la plus importante du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (400 millions d'euros pour 2014).
Coût de la dépense fiscale
(en millions d'euros)
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2011 |
2012 |
2013 PAP 2015 |
2014 PAP 2015 |
2015 PAP 2015 |
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Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets |
850 |
705 |
630 |
400 |
Non connu |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Votre rapporteur spécial considère que le bénéfice pour la société de cette dépense fiscale n'apparaît pas à la hauteur de son coût : à peine 200 entreprises sont concernées et la dépense n'a obtenu qu'un score de 1 lors de l'évaluation menée par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales en 2011, contre un coût prévu de 400 millions d'euros pour 2015.
En période de restriction budgétaire , il apparaît peu opportun de conserver une dépense fiscale peu efficace. Les marges de manoeuvre budgétaires qui pourraient être dégagées par la suppression de cette dépense fiscale - 400 millions d'euros en 2014 - pourraient être utilement et opportunément réallouées dans le cadre d'un nécessaire plan de relance de l'emploi scientifique public, dont nous verrons qu'il connaît des difficultés.
À cet effet, votre rapporteur a demandé des informations plus détaillées relatives à cette dépense fiscale que le Gouvernement ne lui a pas fournies. L'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances précise pourtant, au sujet des rapporteurs spéciaux, que « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis ».
* 43 Rapport du 27 juin 2014 concernant l'évaluation des politiques d'innovation en France.