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Proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l'échange en matière de voies rurales

4 mars 2015 : Prescription acquisitive ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 4 MARS 2015

M. Yves Détraigne, rapporteur. - La proposition de loi déposée par Henri Tandonnet et neuf de ses collègues tend à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et autoriser l'échange en matière de voies rurales. Examinée par notre commission le 15 octobre dernier et discutée en séance le 29 octobre suivant, elle a fait l'objet d'un renvoi en commission. Si la commission a approuvé la disposition autorisant l'échange de chemins ruraux - sur lesquels je vous avais proposé de recentrer la proposition - elle a refusé les dispositions sur l'imprescriptibilité. Une majorité de nos collègues a considéré que, s'il y a un problème de protection de ces chemins affectés à l'usage du public et appartenant au domaine privé des communes, il était souhaitable de rester dans le schéma traditionnel selon lequel, hormis leur insaisissabilité, les biens du domaine privé des personnes publiques sont - contrairement aux biens du domaine public - régis par les règles de droit commun de la propriété, sous réserve de quelques dérogations.

Le régime d'aliénation des chemins ruraux est dérogatoire du fait de leur nature hybride. L'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime impose une désaffectation préalable du chemin à l'usage du public, puis une décision d'aliénation prise par le conseil municipal, après réalisation d'une enquête publique dans les formes prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Le texte permet aux « intéressés groupés en association syndicale » de s'opposer à l'aliénation du chemin, s'ils s'engagent à en assurer l'entretien. Par ailleurs, en vertu de la loi du 22 juillet 1983, modifiant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre communes, département, régions et État, un chemin rural inscrit par le conseil général sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) peut être aliéné uniquement si une voie de substitution a été mise en place. Le Conseil d'État prohibe l'échange des chemins ruraux sur la base du même article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime en considérant « qu'il résulte de ces dispositions que le législateur n'a pas entendu ouvrir aux communes, pour l'aliénation des chemins ruraux, d'autres procédures que celles de la vente dans les conditions ci-dessus précisées ». Ainsi, les communes ne peuvent procéder au déplacement de l'emprise d'un chemin rural qu'après une procédure d'aliénation elle-même conditionnée par le constat de fin d'usage du chemin par le public et une enquête publique suivie d'une délibération, puis d'une procédure de déclaration d'utilité publique destinée à la création d'un nouveau chemin... Vous conviendrez qu'il s'agit là d'un droit singulièrement complexe pour des chemins du domaine privé. D'autant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime, le maire est tenu de faire cesser toute atteinte aux chemins ruraux alors même qu'ils ne sont pas couverts par le régime des contraventions de voirie et ne donnent pas lieu à une obligation d'entretien.

Pour autant, appartenant au domaine privé des communes, les chemins ruraux peuvent faire l'objet d'une prescription acquisitive ou usucapion - d'où l'intérêt de la proposition de loi de notre collègue Tandonnet. L'hypothèse du basculement des chemins ruraux dans le domaine public des communes est peu envisageable, compte tenu des charges d'entretien ainsi créées pour les communes. On peut imaginer de procéder à des reversements ponctuels de chemins ruraux vers la voirie publique via une procédure de « reconnaissance », comme l'ont prévu, par le passé, les lois du 21 mai 1836 et du 20 août 1881. Ce sont d'ailleurs ces chemins ruraux reconnus qui ont pu être incorporés aux voies communales à la suite de l'ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959. En l'absence de recensement général récent des chemins ruraux, le ministre a indiqué qu'ils représenteraient aujourd'hui 750 000 kilomètres, après la disparition de 250 000 kilomètres. Cette disparition d'un quart des chemins semble correspondre à une extrapolation des recensements réalisés en région Picardie à l'initiative de l'association « Chemins de Picardie » et comparant les indications portées au cadastre avec des relevés opérés sur le terrain. La plupart du temps, les communes s'aperçoivent de la disparition d'un chemin lorsqu'elles veulent mettre en valeur ce patrimoine, au regard de l'attrait nouveau des chemins ruraux, outre leur rôle premier de voie de circulation : lutte contre l'érosion des sols, vivier de biodiversité, maintien de la Trame verte et bleue, chasse, randonnées équestres ou pédestres, VTT...

Il importe que le législateur trouve un moyen pour enrayer ce mouvement de disparition des chemins ruraux. La proposition de loi d'Henri Tandonnet maintient les chemins ruraux dans le domaine privé des communes, tout en leur conférant l'imprescriptibilité, qui était jusqu'ici l'apanage du seul domaine public. Cette solution garantit les chemins ruraux de toute appropriation et découragerait sans doute certains comportements de fermeture à la circulation ou d'appropriation indue de la part de riverains, situation qui n'est pas rare si l'on en croit un certain nombre de personnes entendues en audition. Elle favoriserait probablement les échanges de parcelles.

Dans la mesure où, si le domaine public présente une homogénéité de règles, il n'en va pas de même pour le domaine privé des collectivités, la proposition mérite, me semble-t-il, d'être examinée. Pour autant, l'imprescriptibilité ne risquerait-elle pas d'être contre-productive en n'incitant pas les élus à mieux connaître et mieux gérer ce patrimoine ?

J'ai donc examiné la possibilité, sans faire échapper les chemins ruraux à la prescription acquisitive, d'en interrompre le cours, afin de permettre aux communes de recenser les chemins ruraux et de s'interroger sur leur devenir. Un acte de type conservatoire, tel le recensement, n'interrompant pas la prescription, je vous proposerai d'inscrire dans la loi un cas supplémentaire d'interruption de prescription, spécifiquement applicable aux chemins ruraux, le temps de permettre aux communes de recenser leurs chemins ruraux et d'en dresser l'inventaire. Ce type d'inventaire a déjà été prescrit par la circulaire du 18 décembre 1969 qui demandait aux préfets « d'inviter les communes à dresser un tableau récapitulatif et une carte des chemins ruraux »... circulaire qui a connu un succès mitigé... La mise en oeuvre de ce recensement après enquête publique, interromprait le délai de prescription. Un nouveau délai commencerait à courir, à compter de la délibération marquant la fin du recensement et au plus tard dans les deux ans.

Enfin, je vous proposerai de faciliter les échanges de chemins ruraux pour en rectifier l'assiette.

M. René Vandierendonck. - Je remercie le rapporteur et l'auteur de la proposition de loi d'avoir pris le temps d'approfondir la réflexion sur ce sujet. Je suis persuadé de l'intérêt du texte car nous sommes face à un véritable problème qui appelle une réforme. Le législateur de 1959 a créé un domaine privé par détermination de la loi afin d'épargner aux communes une obligation d'entretien. Ce régime est source d'ambiguïté. La prescription acquisitive cause de nombreuses difficultés. Les exemples abondent. Je vous rappelle que le département intervient dans le cadre du PDIPR. À ce propos, il nous faut nous féliciter que le Sénat ait convaincu - non sans mal - le Gouvernement de laisser aux départements leurs compétences en matière de voirie.

Pour ma part, j'avais initialement des réserves d'ordre juridique sur l'application des règles de la domanialité publique aux chemins ruraux. L'amendement de repli d'Yves Détraigne offre une bonne solution de compromis qui obligera les communes à définir une stratégie cohérente. Je le voterai.

M. Jacques Mézard. - Comme j'ai eu l'occasion de le dire au rapporteur, je suis opposé à la proposition de loi. Elle apporte une mauvaise réponse à un vrai problème. Le tracé de la voirie communale qui relève du domaine public est défini par arrêté préfectoral. Les chemins qui ne sont pas répertoriés dans cet arrêté appartiennent de facto au domaine privé. Ma question est la suivante : combien de procédures en vue de voir reconnaître l'usucapion de chemins ruraux sont-elles engagées chaque année devant les tribunaux de grande instance ? À mon sens - la chancellerie le sait - ces procédures sont très rares, ce qui ôte son intérêt au texte. Au surplus, il nous est indiqué que les dispositions de l'article 2262 du code civil empêchent la commune de récupérer un chemin momentanément délaissé. Cela est inexact. Une commune peut toujours reprendre possession d'un chemin délaissé, sauf lorsqu'une procédure a été engagée devant le tribunal de grande instance. Nos communes n'ont pas les moyens d'entretenir les chemins ruraux. Lorsqu'un chemin dessert une seule parcelle ou habitation, la commune a intérêt à le vendre à cet utilisateur. S'il dessert plusieurs parcelles ou habitations, l'usucapion est impossible. Il faut donc revenir aux réalités ! Il y a d'autres moyens de faire plaisir aux associations de randonneurs que de créer un domaine intermédiaire, ni public ni privé, dont le régime ne manquera pas d'entraîner des difficultés nouvelles. L'amendement de repli est sage : chaque commune doit pouvoir délibérer.

M. Alain Richard. - Je m'associe aux propos laudatifs de René Vandierendonck et partage une partie des observations de Jacques Mézard. Quand bien même il y aurait peu d'actions possessoires engagées devant les tribunaux, on ne peut nier le phénomène des appropriations de fait qui sont la réalité du monde rural. Nous l'avons tous vu. Pour autant, il est juridiquement erroné, et probablement inconstitutionnel, de vouloir transformer les chemins ruraux en quasi domaine public. Le domaine public obéit à un régime juridique propre - justifié par le service public - qu'il n'y a pas lieu d'appliquer à des biens qui n'en font pas partie. Les situations peuvent grandement différer selon les communes : un village de 200 habitants comptant de nombreux chemins ruraux inutilisés n'est pas comparable à une grande commune urbaine dotée de quelques chemins résiduels. La proposition consistant à proposer aux communes de réaliser un recensement après enquête locale puis de prendre une délibération valant constat opposable de la consistance du domaine privé n'offre pas une protection définitive contre les empiètements, mais présente l'avantage de permettre aux communes de connaître l'étendue de leurs chemins ruraux, de prendre des mesures vis-à-vis de ceux qui ont commencé à s'approprier des terrains et d'étudier l'équilibre entre les charges qu'ils représentent et leur utilité. Cet examen pourrait être utilement réalisé à intervalles réguliers de dix ou vingt ans. Je soutiendrai cette proposition.

M. Jean Louis Masson. - La préservation des chemins ruraux est très importante. Il est impossible de déduire du faible nombre de procédures judiciaires l'absence de problème. Dans la plupart des cas, la victime de l'occupation d'un chemin rural n'ira pas en justice pour défendre la propriété de la commune. Il est fréquent qu'un agriculteur commence par labourer deux largeurs de charrue sur un chemin rural, puis quatre, puis annexe le chemin. C'est intolérable ! La faculté d'agir ne doit pas être laissée aux communes car elles ne l'utiliseront pas dans de nombreux cas, surtout dans les petites communes où tout le monde se connait : le maire, hostile à une telle annexion, n'osera pas saisir le tribunal.

Il faut donc instaurer l'imprescriptibilité et être très ferme sur ce sujet. Il convient de demander à toutes les communes de dresser un inventaire des chemins ruraux afin de mettre de l'ordre. Dans mon canton, des chemins ruraux qui rejoignaient des communes entre elles ont été fermés, de sorte qu'il est impossible de passer d'une commune à l'autre. Il n'y a pas lieu d'adopter l'amendement de repli et de minimiser la problématique. La réalité est que des centaines de paysans empiètent sur des chemins communaux.

M. François Pillet. - Je rejoins les observations de mes collègues Vandierendonck, Mézard et Richard. Les chemins ruraux ne posent pas de grands problèmes. Le maire qui voit qu'un chemin a été annexé peut intervenir. Ne déresponsabilisons pas les maires ! Si elle était votée, la proposition de loi ne reviendrait pas sur les acquisitions déjà réalisées, elle pourrait s'appliquer aux occupations de moins de trente ans, mais en quelques années, des plantations peuvent avoir été faites, des hangars construits, des drainages opérés, et revenir en arrière posera problème... Il est délicat d'agir après avoir laissé penser à quelqu'un qu'il allait pouvoir acquérir la propriété d'un chemin. Je suis favorable à la position de repli. Elle présente beaucoup d'avantages : elle ne bouleversera pas le droit et évitera les contentieux ; elle ne déresponsabilisera pas les maires, mais les invitera à établir un inventaire, puis à faire des choix intelligents avec le conseil municipal. C'est une solution opportune qui a des vertus pédagogiques.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - La solution de repli de notre rapporteur suscite une large approbation.

M. Pierre-Yves Collombat. - La solution que nous adoptons va-t-elle résoudre les problèmes ? L'imprescriptibilité empêchera-t-elle l'agriculteur de labourer un chemin communal ? Non. J'ai pu constater assez souvent qu'il existe de grandes différences entre le cadastre et la réalité. Tant qu'il n'y a pas de procédure judiciaire, il n'y a pas de transfert de propriété. Il est donc essentiel de savoir combien de procédures sont engagées. Ce texte est l'illustration de l'adage « le mieux est l'ennemi du bien ». Pour résoudre quelques problèmes ponctuels, on va créer des difficultés et imposer un travail supplémentaire aux collectivités qui ont d'autres choses à faire.

M. Michel Mercier. - La question des chemins ruraux est délicate car leur utilisation évolue au fil du temps. La solution de repli me semble bonne. Elle confie aux conseils municipaux le soin d'établir la liste des chemins ruraux et de décider de leur utilisation et de leur entretien. Il ne faut pas, en effet, surcharger les communes contre leur volonté, mais leur donner les moyens juridiques d'assurer la bonne gestion des chemins ruraux.

M. Jacques Mézard. - La solution de repli est une solution de sagesse ; elle est meilleure que la proposition initiale. L'agriculture évolue... La taille des exploitations augmente : si un chemin qui dessert une seule exploitation est labouré, où est le problème ? Le maire peut intervenir contre celui qui installe un barbelé. Si nous avions eu communication du nombre de procédures judiciaires, nous verrions qu'il n'existe pas de véritable difficulté. La solution de repli a l'avantage d'offrir une simple faculté. Un maire pourra se séparer de chemins ruraux qui n'ont d'autre intérêt que de susciter des contentieux. Il est déraisonnable de vouloir conserver à toute force tous les chemins ruraux qui existent et dont une grande partie n'est pas entretenue.

M. François Pillet. - Les chemins ruraux sont un sujet passionnant ! Il existe des fractions de chemins qui n'ont pas été vendues ou intégrées dans le remembrement et qui ne desservent plus qu'une seule ferme, comme l'a souligné M. Mézard. Quel intérêt alors de conserver ce chemin rural ? Sauf à vouloir monter les gens les uns contre les autres ...

M. Jacques Mézard. - Eh oui !

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je n'imaginais pas que ce sujet allait enflammer les esprits de notre assemblée... Avec le peu d'éléments d'information dont je dispose, je confirme que les cas d'usucapion sont sans doute peu nombreux, mais les problèmes n'en existent pas moins. Si nous proposons aux collectivités de dresser un inventaire puis de décider de vendre ou de conserver les chemins, nous n'aurons pas perdu notre temps. La circulaire de 1969 allait dans ce sens, la loi aura peut-être plus d'effet. Les collectivités auront été mises en position de mettre de l'ordre. L'interruption de prescription doit être limitée dans le temps, il ne s'agit pas d'aller vers une mesure dilatoire. Une fois le recensement effectué, les communes décideront d'inscrire les chemins qui les intéressent dans le tableau récapitulatif. Je propose une solution pragmatique, car vous m'avez convaincu que la proposition initiale passait un peu vite sur quelques principes importants.

Merci aux collègues qui se sont exprimés. Après les avoir entendus, je propose de nous en tenir à ma solution de repli : cette formule pragmatique, qui a déjà été utilisée, permettra de faire le ménage dans les chemins ruraux sans bousculer les règles de droit. Il faut y mettre de l'ordre, les exemples qu'a cités Henri Tandonnet dans son département, le Lot-et-Garonne, le montrent.

M. René Vandierendonck. - Très bien.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'amendement COM-1 est retiré.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement COM-2 incitera les communes à procéder au recensement de leurs chemins ruraux. La décision d'inventaire, prise par délibération du conseil municipal, interrompra la prescription.

L'amendement COM-2 est adopté.

Article 2

L'amendement COM-3 est retiré.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avec l'amendement COM-4, nous instaurons un moratoire de cinq ans, pour laisser aux communes le temps de se saisir du devenir de leurs chemins ruraux.

M. Jacques Mézard. - Autant je soutenais l'amendement COM-2, autant je refuse cette proposition un peu sibylline qui revient à bloquer toute procédure d'acquisition. Vous savez bien comment cela se passe : le citoyen ou plutôt l'agriculteur, car c'est lui qui est visiblement dans le collimateur de ce texte, va voir le maire et l'affaire se règle à l'amiable. Pourquoi immobiliser tout le système durant cinq ans ?

M. Alain Richard. - En effet. Premièrement, nous restons dans le droit commun de la propriété. Deuxièmement, un moratoire est nécessaire, en particulier pour les collectivités dont les nouveaux élus découvriront les sujets. Cependant, les communes n'ont pas besoin de cinq ans pour se mettre à jour. Un à deux ans suffiront.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je ne le pense pas, surtout si la question n'est pas d'actualité. Je n'ai pas proposé la durée de cinq ans au hasard, elle correspond à la moitié du délai de prescription acquisitive abrégée.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Peut-être pourrions-nous ramener ce moratoire à deux ans.

M. René Vandierendonck. - Très bien !

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Soit.

M. Alain Richard. - Les élus auront ainsi largement le temps d'effectuer le tour des chemins ruraux de leur commune.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je rectifie donc mon amendement COM-4 en ce sens.

L'amendement COM-4 rectifié est adopté.

Article 3

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Mon amendement COM-5 facilitera les échanges de parcelles modifiant le tracé d'un chemin rural.

L'amendement COM-5 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Mon amendement COM-6, de conséquence, renomme le texte « proposition de loi visant à renforcer la protection des chemins ruraux ».

L'amendement COM-6 est adopté.

L'ensemble de la proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - On voit souvent dans le renvoi en commission la volonté d'enterrer un texte. Nous venons de donner la preuve du contraire.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Effectivement, grâce à cette décision, j'ai eu le temps de mener des auditions qui étaient indispensables. Les juristes spécialisés dans les chemins ruraux, qui se comptent sur les doigts de la main, ont tous montré de l'intérêt pour nos travaux.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Recensement des chemins ruraux et interruption du délai de prescription acquisitive

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

1

Imprescriptibilité des chemins ruraux

Retiré

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

2

Interruption de la prescription acquisitive
des chemins ruraux

Adopté

Article 2
Suspension du délai de prescription acquisitive

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

3

Entrée en vigueur de l'imprescriptibilité
des chemins ruraux

Retiré

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

4

Suspension du délai de prescription acquisitive

Adopté avec modification

Article 3
Échange de chemins ruraux pour en rectifier l'assiette

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

5

Échange de chemins ruraux pour
en rectifier l'assiette

Adopté

Intitulé de la proposition de loi

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

6

Amendement de conséquence

Adopté