II. EXAMEN DU RAPPORT (18 MARS 2015)
Réunie le 18 mars 2015, sous la présidence de Michèle André, présidente , la commission procède à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de résolution n° 298 (2014-2015) de MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie, au nom de la commission des affaires européennes, sur le plan d'investissement pour l'Europe.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Notre commission a été saisie d'une proposition de résolution européenne adoptée, à l'initiative de nos collègues Jean-Paul Emorine et Didier Marie, par la commission des affaires européennes.
Cette proposition porte sur le plan d'investissement pour l'Europe, communément appelé « plan Juncker ». Dans ce cadre, la Commission européenne a publié, en novembre dernier, une communication précisant les principaux aspects du plan d'investissement et a déposé, le 13 janvier 2015, une proposition de règlement sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques.
Le plan d'investissement pour l'Europe intervient dans un contexte marqué par la faiblesse de l'activité économique et, en particulier, de l'investissement. En effet, les données disponibles à ce jour montrent que la formation brute de capital fixe totale a reculé de près de 320 milliards d'euros entre 2008 et 2013, ce qui correspond à une diminution de 10,9 % en valeur. Les causes de ce phénomène sont multiples. À côté de l'éclatement des bulles immobilières, qui a tout particulièrement touché des pays comme le Royaume-Uni, l'Irlande, ou encore l'Espagne, peuvent être également mentionnés les ajustements budgétaires menés dans l'Union et, plus particulièrement dans la zone euro. De même, l'importance du taux de chômage, qui atteignait encore 11,5 % en moyenne dans l'Union à la fin de l'année 2014 selon Eurostat, ainsi que l'affaiblissement de la confiance des consommateurs et des entreprises, participent à la faiblesse des investissements.
Il ne s'agit pas uniquement d'un problème européen. L'insuffisance de l'investissement constitue désormais une préoccupation mondiale ; ceci ressort clairement des récentes publications du Fonds monétaire international (FMI) et du plan d'action défini lors de la réunion du G20 de Brisbane en Australie en novembre 2014, qui appellent à l'engagement de programmes d'investissement en infrastructures.
Dans ce cadre, il existe un véritable contraste entre la situation européenne et celle des États-Unis. En effet, dans ce pays, la formation brute de capital fixe a retrouvé son niveau de 2007 dès l'année 2012, ce qui n'est toujours pas le cas dans l'Union européenne, ni même dans la zone euro.
Ce « décrochage » de l'Europe en matière d'investissements est d'autant plus inquiétant qu'il vient menacer les perspectives de croissance à moyen et long termes dans les différents États européens. En effet, le manque d'investissement réduit le niveau de capital consacré aux activités productives ; il accroît l'obsolescence des infrastructures et des équipements, ce qui dégrade la productivité des facteurs de production. Enfin, une telle situation nuit aux dépenses de recherche et développement (R&D), qui sont porteuses de progrès techniques à long terme.
Dans ces conditions, il paraissait nécessaire d'activer l'ensemble des leviers susceptibles de permettre une relance de l'investissement dans l'Union européenne.
C'est pourquoi la proposition de résolution européenne qui nous est soumise vise à exposer les orientations que le Sénat souhaite voir défendues par le Gouvernement au cours des négociations qui continueront à se dérouler jusqu'à ce que le plan d'investissement pour l'Europe soit pleinement opérationnel. La proposition de règlement sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques est, en effet, encore en cours d'examen par le Parlement européen ; son adoption définitive par le Parlement et le Conseil de l'Union européenne est prévue pour le mois de juin prochain, en dépit de la complexité des négociations en cours.
La proposition de résolution européenne s'organise autour des trois « volets » qui composent le « plan Juncker ».
Le premier « volet » consiste en la création d'un Fonds européen pour les investissements stratégiques devant permettre la mobilisation d'au moins 315 milliards d'euros d'investissements supplémentaires au cours des trois prochaines années.
Ce Fonds doit être créé auprès de la Banque européenne d'investissement, sur la base d'un accord entre cette dernière et la Commission européenne. Le Fonds devrait disposer d'un apport initial de 21 milliards d'euros, comprenant une garantie de 16 milliards d'euros issue du budget général de l'Union européenne et d'une contribution de 5 milliards d'euros de la Banque européenne d'investissement.
Cet apport de 21 milliards d'euros devrait permettre au Fonds de lever des financements d'un montant trois fois supérieurs, qui seraient réinvestis sous la forme, notamment, de fonds propres et de dette subordonnée, ce qui doit permettre d'attirer des investissements privés représentant quatre fois le montant des financements apportés.
Au total, l'effet de levier attendu du Fonds s'élève à 15. Si un tel effet multiplicateur pose souvent question, en raison de son caractère prétendument élevé, nous avons eu l'occasion de constater, lors de notre audition de la semaine dernière, qu'il s'agissait d'une hypothèse plutôt « conservatrice ». En effet, l'augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement intervenue en 2012 a eu un effet de levier de 18 - l'augmentation de capital de 10 milliards d'euros étant en passe d'avoir permis 180 milliards d'euros d'investissements supplémentaires. De même, au cours de l'audition, Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement, a précisé que les effets de levier observés dans le cadre des différents programmes de la Banque européenne d'investissement étaient généralement compris entre 18 et 28.
En réalité, plus que dans l'estimation de l'effet multiplicateur, la question paraît résider dans le surcroît « net » d'investissements permis par la création du Fonds. En effet, les crédits apportés au sein du Fonds proviennent de programmes eux-mêmes susceptibles d'être à l'origine d'un effet multiplicateur significatif - notamment le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) et le programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon 2020 ». À ce titre, je relève que certains députés européens souhaitent amender la proposition de règlement sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques pour exclure le financement de celui-ci par le MIE et le programme « Horizon 2020 ».
Sur ce point important, je vous proposerai de compléter la proposition de résolution européenne et de souligner la nécessité que les crédits du budget général de l'Union européenne réalloués dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'investissement soient ceux présentant le plus faible effet multiplicateur.
Par ailleurs, l'effet de levier du Fonds européen pour les investissements stratégiques dépendra étroitement des modalités de sélection des projets financés. En particulier, comme le souligne la proposition de résolution européenne, il conviendra de veiller à ce que les projets retenus n'eussent pu bénéficier de financements en l'absence du plan d'investissement, conformément au principe d'additionnalité. En outre, cette proposition de résolution relève que les projets sélectionnés devraient avoir un impact à court terme, de manière à ce que le « plan Juncker » contribue pleinement à la reprise de l'activité économique en Europe ; elle insiste également sur la nécessité que les collectivités territoriales puissent bénéficier du plan d'investissement pour l'Europe - la Banque européenne d'investissement nous a rassurés sur ce dernier point. Enfin, elle rappelle qu'un compromis doit être trouvé entre l'exigence d'éviter un « saupoudrage » des crédits et celle d'aboutir à une couverture équilibrée du territoire européen.
S'agissant de la gouvernance du Fonds, celle-ci devrait reposer sur un comité de pilotage qui devra décider « de son orientation stratégique, de la répartition stratégique de ses actifs et de ses politiques et procédures opérationnelles » et d'un comité d'investissement, dont la fonction sera de procéder à une sélection des projets d'investissement proposés par les services de la Banque européenne d'investissement.
À ce stade, la position de négociation adoptée par le Conseil de l'Union européenne le 10 mars 2015 exclut du comité de pilotage tout autre membre que la Commission européenne et la Banque européenne d'investissement, écartant donc la représentation des États membres ou encore des tiers. C'est la raison pour laquelle je proposerai de supprimer les développements de la proposition de résolution demandant à ce que « soient apportées des précisions sur la possibilité pour des investisseurs non ressortissants d'États membres de l'Union européenne de contribuer au FEIS et donc sur les conditions de leur participation au comité de pilotage ». De même, la proposition de résolution souhaitait préciser que les experts indépendants du comité d'investissement devaient aussi disposer « d'une solide expérience des collectivités territoriales et des politiques sociales » ; je propose également de supprimer cette précision qui ne me paraît pas nécessaire.
Pour finir, la proposition de résolution européenne insiste sur la nécessité que le Fonds européen pour les investissements stratégiques soit responsable démocratiquement, devant le Parlement européen et les parlements nationaux.
Le deuxième « volet » du plan d'investissement pour l'Europe vise à prendre des initiatives ciblées de sorte que le financement supplémentaire des investissements ainsi généré réponde aux besoins de l'économie réelle.
À cette fin, il est tout d'abord prévu la mise en place d'une réserve de projets à l'échelle de l'Union européenne. Il s'agit d'établir, sur la base d'une analyse indépendante réalisée sous l'égide de la Commission européenne et de la Banque européenne d'investissement, une liste des projets viables existant en Europe pour en renforcer la visibilité auprès des investisseurs. La logique retenue est donc celle d'une « labélisation » des investissements dans le cadre de la réserve de projets.
Je précise que cette réserve de projets est distincte de la liste de 2 000 projets, correspondant à des investissements de 1 300 milliards d'euros, identifiés par la task force composée de la Commission, de la Banque européenne d'investissement et des États membres à la fin de l'année 2014, dont nous avons parlé la semaine passée.
Ensuite, il est proposé de créer une « plateforme de conseil en investissement » au sein de la Banque européenne d'investissement, qui aura vocation à apporter une aide technique aux promoteurs de projets, aux investisseurs ou encore aux autorités publiques, dans le recensement, la préparation et le développement des projets d'investissement. Cette plateforme ferait ainsi office de guichet unique pour le conseil technique au financement de projets dans l'Union.
La proposition de résolution européenne demande des informations complémentaires sur le fonctionnement de cette plateforme, « en particulier sur son articulation avec les guichets uniques existants et sur son rôle envers les collectivités territoriales », ainsi que sur les relations à venir entre la Banque européenne d'investissement et les banques nationales de développement.
Le troisième et dernier « volet » du plan d'investissement consiste à créer un environnement plus propice à l'investissement dans l'Union européenne. Ce « volet », nécessairement de plus longue haleine dans sa mise en oeuvre que les deux précédents, doit se déployer à plusieurs niveaux. Au niveau communautaire, le Parlement européen et le Conseil sont invités, en tant que législateurs de l'Union européenne, à adopter des mesures tendant à améliorer le cadre réglementaire relatif à l'investissement. Au niveau national, chaque État membre est évidemment incité, notamment dans le cadre du semestre européen, à adopter des mesures allant en ce sens.
Dans sa communication du 26 novembre 2014, la Commission a identifié trois axes d'amélioration de l'environnement de l'investissement.
Premièrement, la simplification de la réglementation et le renforcement de sa prévisibilité, en particulier afin de réduire une incertitude qui affecte l'investissement, ainsi que les charges administratives des entreprises.
Deuxièmement, le développement de nouvelles sources de financement à long terme, alternatives au financement bancaire qui demeure prégnant dans l'Union européenne, ce qui passe notamment par la création d'une union des marchés de capitaux intégrant l'ensemble des États membres. À cet égard, je vous rappelle qu'Alain Papiasse, directeur général adjoint de BNP Paribas, a considéré, lors de son audition par notre commission le 18 février dernier, que la mobilisation de 315 milliards d'euros par le « plan Juncker » serait particulièrement difficile « sans l'union des marchés de capitaux et sans activités de tenue de marchés dans les grandes banques européennes ».
Troisièmement, la suppression des freins à l'investissement dans le marché unique. Ceci suppose, selon la Commission européenne, d'accélérer la réforme de l'union européenne de l'énergie, de supprimer les obstacles à l'investissement dans les infrastructures et les systèmes de transport, ou encore d'instituer d'un marché unique numérique.
Sur le long terme, ce troisième « volet » devrait constituer le plus important du plan d'investissement pour l'Europe. Aussi, très logiquement, la proposition de résolution européenne « insiste sur la nécessité de parvenir à un environnement plus favorable aux investissements grâce à un allégement et à une harmonisation des règlementations européennes et nationales et souhaite à ce titre que le « volet » règlementaire du plan d'investissement soit mieux documenté, en particulier pour ce qui concerne la contribution de l'union de l'énergie et du marché unique du numérique à la levée des obstacles réglementaires à l'investissement dans l'Union européenne dans le respect des normes sociales et environnementales ».
Eu égard à l'importance du plan d'investissement pour l'Europe tant pour la reprise de l'activité que pour la croissance à long terme, il me semble que la proposition européenne qui nous est soumise doit recueillir notre soutien. Toutefois, dans la mesure où elle a vocation à orienter la conduite des négociations menées par le gouvernement français, il m'a semblé opportun de vous soumettre six amendements tendant à préciser la proposition de résolution européenne, sur lesquels nous reviendrons plus en détails dans quelques instants.
M. Jean-Paul Emorine , auteur de la proposition de résolution européenne . - Ce plan d'investissement est, en fait, une idée assez ancienne portée par la Banque européenne d'investissement (BEI), à laquelle je souscris pleinement. Le fonds devrait disposer initialement de 21 milliards d'euros, dont 16 milliards d'euros sous forme de garantie à partir du budget général de l'Union européenne et 5 milliards d'euros apportés par la BEI. Ceci permettrait d'atteindre 315 milliards d'euros d'investissements, grâce à un effet de levier très important.
Le fonctionnement du Fonds est complexe. Pour rédiger cette proposition de résolution européenne (PPRE), mon collègue Didier Marie et moi-même avons rencontré des représentants de la BEI, de la Banque publique d'investissement (BPI), de Bercy ou encore les commissaires européens concernés.
Au total, 2 000 projets ont été identifiés par le task force à la fin de l'année 2014, mais il est possible qu'aucun d'entre eux ne soit finalement retenu par le FEIS. Un point positif est que ce Fonds est destiné à un public assez large. Toutes les entreprises de moins de 3 000 salariés sont concernées, si bien qu'il devrait véritablement permettre d'aider les entreprises qui ont besoin dans la recherche et le développement (R&D).
Le Fonds doit servir à financer des projets qui n'auraient pas pu trouver de financement autrement. Je pense qu'il pourrait notamment être utilisé pour les investissements dans le haut débit. Ces projets peuvent être opérationnels très rapidement. En revanche, les investissements dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) n'auraient pas d'effet avant un certain temps. Or l'objectif est d'« injecter » plus de 300 milliards d'euros en trois ans. Il faut être pragmatique dans la sélection des projets.
Pour répondre à Albéric de Montgolfier, les États membres sont exclus du comité de pilotage car ils ont tous refusé d'y investir, dans la mesure où l'on ne sait pas encore quels projets seront financés.
Je relève, en outre, que la BEI a mis en place une plateforme qui pourra aider les collectivités à solliciter des financements, ce qui comble une lacune que nous avions constatée avec la BPI.
M. François Marc . - Je suis favorable à ce texte, d'autant plus que j'ai voté en sa faveur en tant que membre de la commission des affaires européennes. Je pense que les modifications proposées par le rapporteur général vont dans le bon sens.
Le « plan Juncker » est tout à fait légitime. Il y a une épargne abondante en Europe et c'est donc le rôle de la puissance publique de la mettre au service de l'investissement de long terme, en ces temps où l'on privilégie une vision à court terme.
Les investissements concernés seront ceux pour lesquels il y a une « perspective raisonnable de bonne viabilité économique ». Il s'agit donc d'investissements relativement risqués, ce qui pose la question de la sélection des projets. Je pense que c'est une bonne chose que cette tâche ne soit pas confiée aux États, qui pourraient avoir tendance à privilégier leurs propres priorités. Je pense, par exemple, à l'Allemagne et à la modernisation de ses infrastructures.
Je m'interroge en revanche sur le comité d'experts indépendants. La notion même d'indépendance des experts me laisse sceptique : on est toujours influencé par son parcours, ses relations, etc. Philippe de Fontaine Vive nous expliquait la semaine passée qu'ils avaient recruté plusieurs centaines d'ingénieurs et qu'ils seraient donc capables d'évaluer les projets. Ne devrait-on pas s'appuyer sur cette expertise interne à la BEI ? En France, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) a également une vraie compétence et devrait être un interlocuteur essentiel.
M. Francis Delattre . - J'ai quelques inquiétudes sur l'atteinte de l'objectif de 315 milliards d'euros. Le FEIS est en fait un fonds de garantie, puisqu'il repose essentiellement sur un effet de levier. Mais est-ce que les investisseurs privés seront vraiment au rendez-vous ? Les banques que nous avons rencontrées n'étaient pas enthousiastes...
La Banque centrale européenne (BCE) a lancé un vaste programme d'assouplissement quantitatif, à travers lequel elle va injecter chaque mois 60 milliards d'euros dans l'économie, en rachetant aux banques des emprunts d'État, notamment. Mais à quoi bon acheter des obligations assimilables du Trésor (OAT) qui ne produisent rien ! Il vaudrait mieux injecter cet argent dans l'économie réelle, en finançant directement la BEI. Ce serait un signal très positif adressé aux citoyens européens.
M. Bernard Lalande . - Je note que l'exposé des motifs indique que le Fonds pourrait servir à financer « le développement d'infrastructures, en particulier dans le domaine des transports, de l'énergie et du numérique ». Mais il est aussi écrit que le « plan Juncker » présenterait peu d'intérêt pour développer le haut débit en France. N'y a-t-il pas là une contradiction ?
M. Albéric de Montgolfier . - Il s'agit uniquement de l'exposé des motifs de la proposition de résolution européenne.
M. André Gattolin . - Je soutiens globalement les propositions du rapporteur général, à l'exception du premier amendement. Il me semble, en effet, nécessaire de rappeler que l'insuffisance des crédits du « plan Juncker » résulte directement de la faiblesse du budget européen.
Par ailleurs, une interrogation demeure sur le « plan Juncker » concernant l'effet multiplicateur. Si la Banque européenne d'investissement a pu obtenir des effets de levier supérieurs, il s'agissait de projets présentant une très forte rentabilité. Or, le plan d'investissement doit aussi financer des projets sociaux et éducatifs, pour lesquels les investissements privés seront nécessairement plus faibles.
Enfin, je n'ai pas particulièrement confiance dans les capacités d'expertise de la Banque européenne d'investissement. Il faut rappeler la nécessité d'une expertise contradictoire dans tous les domaines.
M. Marc Laménie . - Je m'interroge sur l'impossibilité d'allouer des subventions pour des projets qui sont portés par les collectivités territoriales. Par ailleurs, l'articulation du comité d'expert et du comité d'investissement semble particulièrement complexe.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - La logique du « plan Juncker » ne consiste pas à mobiliser des crédits budgétaires ou à accroître la masse monétaire. Ma véritable interrogation ne concerne pas l'effet de levier mais la capacité de mobiliser ces fonds en trois ans, compte tenu de la nature des investissements qui peuvent être soumis et des procédures applicables sur ces domaines. Je suis particulièrement sceptique sur ce point, sauf à recycler des projets existants.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Dans cette logique, l'amendement n° 1 propose de supprimer l'alinéa dénonçant la modestie du budget de l'Union européenne. Il s'agit d'un sujet déconnecté du « plan Juncker », dont l'objectif est précisément de mobiliser des investissements privés à partir d'un montant limité de crédits publics, compte tenu de la situation budgétaire des États.
M. François Marc . - Je suis plutôt favorable à la philosophie du « plan Juncker ». En effet, ce plan et l'action de la Banque centrale européenne sont complémentaires, même si les deux acteurs sont indépendants. L'assouplissement quantitatif vise à libérer des liquidités afin de permettre aux établissements financiers d'investir. Ces investissements seront facilités par les garanties apportées dans le cadre du « plan Juncker », qui devraient permettre de réduire le risque associé à certains projets.
M. Francis Delattre . - Ce que vient de dire François Marc est totalement complémentaire avec mes propos. Les banques françaises vont disposer de liquidités nouvelles grâce à l'action de la Banque centrale européenne. Il faudrait profiter de cette possibilité pour demander au système bancaire de s'associer véritablement au « plan Juncker » en affectant la moitié des 60 milliards au financement de la Banque européenne d'investissement.
M. Jean Germain . - Le financement des entreprises européennes est trop dépendant des banques, en comparaison avec la situation américaine. Or, les banques européennes refusent désormais de prendre des risques, ce qui conduit à un excès de liquidité et à une baisse de la rentabilité du capital.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - L'amendement n° 2 précise que les dotations du budget de l'Union européenne reversées au fonds de garantie étaient elles-mêmes susceptibles d'être à l'origine d'un effet de levier significatif, ce qui doit conduire à s'interroger sur la capacité du plan d'investissement à susciter le surcroît d'investissements annoncé.
M. François Marc . - Il ne me semble pas opportun de porter un jugement de valeur sur l'effet de levier. La formulation du rapporteur général est néanmoins meilleure que celle du texte initial.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - L'amendement n° 3 apporte une précision concernant l'effet de levier en soulignant la nécessité que les crédits du budget général de l'Union européenne réalloués dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'investissement soient ceux présentant le plus faible effet multiplicateur.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - L'amendement n° 4 vise à exprimer le souhait qu'un projet nécessitant des subventions puisse être sélectionné par le Fonds européen pour les investissements stratégiques.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - L'amendement n° 5 supprime la mention précisant que les experts du comité d'investissement doivent disposer d'une expérience des collectivités territoriales et des politiques sociales.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - L'amendement n° 6 supprime l'alinéa 29, car la position de négociation arrêtée dans le cadre du Conseil de l'Union européenne du 10 mars dernier exclut du comité de pilotage tout autre membre que la Commission européenne et la Banque européenne d'investissement.
L'amendement n° 6 est adopté.
La proposition de résolution européenne a alors été adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.