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Projet de loi de finances pour 2016 : Pouvoirs publics

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Pouvoirs publics ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 164 (2015-2016) de Mme Michèle ANDRÉ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2015

Disponible au format PDF (655 Koctets)


N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

POUVOIRS PUBLICS

Rapporteure spéciale : Mme Michèle ANDRÉ

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1°) Le montant total des dotations de la mission « Pouvoirs publics » au titre de l'exercice 2016 affiche un léger de recul de 0,03 % par rapport à 2015, pour s'établir à 987 745 724 euros. Aussi les pouvoirs publics continuent-ils de contribuer pleinement au redressement budgétaire après plusieurs années de baisse de leurs dotations.

2°) La Présidence de la République maintient sa dotation à 100 millions d'euros en 2016, niveau atteint dès 2015 conformément aux engagements du chef de l'État, et ce grâce aux efforts de gestion engagés à compter de 2011.

3°) Les dotations demandées par les assemblées parlementaires, une fois encore, sont stabilisées en euros courants au titre de l'exercice 2016. La dotation de l'Assemblée nationale s'élève à 517 890 000 euros, représentant toujours un plus de la moitié de l'enveloppe de la mission « Pouvoirs publics ». Pour ce qui est du Sénat, la dotation s'établit à 323 584 600 euros. Si les dotations de l'Assemblée nationale et du Sénat sont stabilisées, les dépenses des deux chambres reculeraient en 2016. Par ailleurs, les dépenses des assemblées non couvertes par les dotations de l'État et leurs ressources propres seraient compensées par un prélèvement sur les disponibilités financières de 14 957 918 euros pour l'Assemblée nationale et de 4 040 100 euros pour le Sénat.

4°) Les crédits consacrés aux chaînes parlementaires sont, pour la première fois, stabilisés en 2016, la dotation de Public-Sénat étant maintenue à son niveau de 2015, soit à 18 848 000 euros, à l'instar de celle dédiée à La Chaîne parlementaire-Assemblée nationale, dont le montant reste fixé à 16 641 162 euros.

5°) Pour la septième année consécutive, la dotation du Conseil constitutionnel est en baisse, celle-ci reculant de 2,6 % en 2016, pour atteindre 9 920 462 euros, et ce en dépit de l'accroissement de l'activité de la juridiction.

6°) La dotation demandée par la Cour de justice de la République (CJR) est, elle aussi, stabilisée en 2016 et s'établit à 861 500 euros.

PREMIÈRE PARTIE - PRÉSENTATION D'ENSEMBLE DE LA MISSION « POUVOIRS PUBLICS »

I. UNE MISSION « POUVOIRS PUBLICS » SPÉCIFIQUE

L'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)1(*), prévoit qu'« une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics »2(*), soit ceux actuellement destinés au financement de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat - ainsi que des chaînes parlementaires -, du Conseil constitutionnel, de même que de la Cour de justice de la République.

La spécificité des crédits dédiés aux pouvoirs publics constitutionnels se justifie au regard des principes de séparation des pouvoirs et d'autonomie de ceux-ci. À cet égard, dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le juge constitutionnel avait souligné que ce dispositif devait assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs »3(*).

Par ailleurs, les dotations dédiées aux pouvoirs publics ne font pas l'objet d'un projet annuel de performances (PAP), dès lors qu'une telle présentation serait difficilement conciliable avec l'autonomie financière.

Pour autant, les institutions qui relèvent de la mission « Pouvoirs publics » s'astreignent à participer pleinement à l'effort de redressement des comptes publics, ainsi que le fait apparaître l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2016, sur laquelle s'appuient les développements qui suivent.

II. LA CONTRIBUTION DES POUVOIRS PUBLICS AU REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

Au titre de l'exercice 2016, le montant des crédits demandés dans le cadre de la mission « Pouvoirs publics » s'élève à 987 745 724 euros, ce qui représente un recul de 269 538 euros, soit de 0,03 %, par rapport à la loi de finances pour 2015. Aussi la baisse des moyens attribués aux pouvoirs publics devrait-elle continuer, à un rythme moins soutenu toutefois, après les importantes diminutions intervenues au cours de l'actuelle législature, l'enveloppe arrêtée en lois de finances ayant fléchi de près de 38 millions d'euros entre 2012 et 2015.

Cette évolution recouvre une stabilisation en euros courants des dotations de l'État à la Présidence de la République, aux assemblées parlementaires et à la Cour de Justice de la République (CJR), ainsi qu'une diminution de 2,6 % des crédits dédiés au Conseil constitutionnel. L'enveloppe attribuée aux chaînes parlementaires est, elle aussi, stabilisée pour la première fois cette année.

Tableau n° 1 : Récapitulation des crédits par dotation et action

 

LFI pour 2014

LFI pour 2015

Demandés pour 2016

Variation 2016/2015 (en %)

Part dans les crédits de la mission

501 Présidence de la République

101 660 000

100 000 000

100 000 000

0,0 %

10,1 %

511 Assemblée nationale

517 890 000

517 890 000

517 890 000

0,0 %

52,4 %

521 Sénat

323 584 600

323 584 600

323 584 600

0,0 %

32,8 %

01 Sénat

311 627 700

311 627 700

311 627 700

0,0 %

 31,5 %

02 Jardin du Luxembourg

11 956 900

11 956 900

11 956 000

0,0 %

1,2 %

03 Musée du Luxembourg

-

-

-

-

-

541 La Chaîne parlementaire

35 210 162

35 489 162

35 489 162

0,0 %

3,6 %

01 LCP-AN

16 641 162

16 641 162

16 641 162

0,0 %

1,7 %

02 Public-Sénat

18 569 000

18 848 000

18 848 000

0,0 %

1,9 %

542 Indemnité des représentants français au Parlement européen

-

-

-

-

-

531 Conseil constitutionnel

10 776 000

10 190 000

9 920 462

- 2,6 %

1,0 %

532 Haute Cour

-

-

-

-

-

533 Cour de justice de la République

866 600

861 500

861 500

0,0 %

0,1 %

TOTAL

989 987 362

988 015 262

987 745 724

- 0,03 %

 

Source : annexes « Pouvoirs publics » aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016, calculs de la commission des finances du Sénat

DEUXIÈME PARTIE - PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR DOTATION

I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

A. UNE DOTATION DE L'ÉTAT MAINTENUE À 100 MILLIONS D'EUROS

En 2016, après cinq années consécutives de baisse, la dotation consacrée à la Présidence de la République est stabilisée à 100 millions d'euros. Ainsi, grâce aux efforts engagés précédemment en termes de transparence et de rationalisation de la gestion, cette dotation peut-elle être maintenue au niveau auquel le chef de l'État s'était engagé, au début de son mandat, à ramener les crédits dédiés à la Présidence.

Graphique n° 2 : Évolution de la dotation de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

Source : annexes « Pouvoirs publics » des exercices concernés

Il convient de relever que l'enveloppe de la Présidence de la République s'élève désormais à un montant inférieur à celui prévu dans la loi de finances pour 2008, soit 100,8 millions d'euros, alors même qu'à compter de cet exercice, d'importantes dépenses auparavant portées par le ministère de la défense - le montant des pensions des gendarmes et d'autres militaires affectés au Palais de l'Élysée de même qu'une part des coûts imputables aux avions présidentiels -, soit près de 9,2 millions d'euros, lui avaient été transférées.

B. UNE STABILISATION DES DÉPENSES DE LA PRÉSIDENCE

Au cours de l'exercice à venir, les dépenses de la Présidence de la République seraient maintenues à leur niveau de 2015, soit 104,55 millions d'euros, après une baisse intervenue entre 2014 et 2015 (- 0,9 %). Ces évolutions sont retracées dans le tableau ci-après.

Tableau n° 3 : Évolution des dépenses de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

Évolution 2016/2015 (en %)

Charges de personnel

67 610 000

67 500 000

67 500 000

+ 0,0 %

Charges de fonctionnement courant

17 925 200

18 721 126

18 650 000

- 0,4 %

Déplacements

16 000 000

14 328 874

14 300 000

- 0,2 %

Charges exceptionnelles

0

0

0

-

Équipements et travaux

4 000 000

4 000 000

4 100 000

+ 2,5 %

Total des charges

105 535 200

104 550 000

104 550 000

+ 0,0 %

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2016, calculs de la commission des finances du Sénat

La stabilisation des dépenses de la Présidence de la République serait permise par la réduction des charges de fonctionnement courant
(- 0,4 %) et de déplacements (- 0,2 %), qui viendrait compenser la hausse de celles liées aux équipements et aux travaux (+ 2,5 %)
.

En effet, ces dernières atteindraient 4,1 millions d'euros en 2016, contre 4 millions d'euros en 2015. Cette évolution résulte d'un accroissement des besoins récurrents des services, de 0,2 million d'euros, qui s'élèveraient ainsi à 1 million d'euros ; ceux-ci recouvrent, notamment, le renouvellement du parc automobile, le remplacement des matériels audiovisuels, ou encore la modernisation du matériel informatique et de télécommunication. Inversement, les autres postes de dépenses de travaux, consacrés notamment à la réfection du parc immobilier, reculent de 3,2 millions d'euros à 3,1 millions d'euros entre 2015 et 2016.

En contrepartie de la légère hausse des dépenses d'équipements et de travaux, la perpétuation de l'effort de rationalisation des dépenses de fonctionnement courant permettrait de ramener celles-ci à 18,65 millions d'euros en 2016, contre 18,72 millions d'euros lors de l'exercice précédent. La hausse significative de ce poste entre 2014 et 2015, de 4,4 %, était justifiée, selon l'annexe « Pouvoirs publics » de l'année passée, par « l'évolution des coûts de maintenance des nouveaux matériels d'infrastructure et de logiciels, [...] la délocalisation du data centre pour des raisons de sécurité et sûreté information et [...] l'externalisation des panoramas de presse ». Si ces derniers éléments continuent de « peser » sur les dépenses de fonctionnement en 2016, à l'instar de la majoration des tarifs des transports aériens, les dépenses énergétiques seraient quant à elles réduites grâce à un regroupement des achats de gaz par l'intermédiaire de l'UGAP4(*).

De même, les dépenses de déplacement reculeraient de 0,2 % pour atteindre 14,3 millions d'euros, du fait de la baisse prévisionnelle du nombre de déplacements en France et à l'étranger ; à cet égard, l'annexe « Pouvoirs publics » précise que la baisse programmée des déplacements hors du territoire français permettrait de compenser la majoration des tarifs des transports aériens mentionnés précédemment. Il convient de relever que la stabilisation de ce poste de dépenses n'est pas sans lien avec les mesures de rationalisation adoptées au cours des dernières, comme le resserrement de la taille des délégations, la révision de la politique de classe de transport en fonction des conditions du voyage et la concentration du déplacement sur une journée pour les voyages en Europe.

Enfin, les charges de personnel seraient identiques à celles observées en 2015, et ce en dépit de l'évolution mécanique de ces dépenses en raison de la progression du glissement vieillesse-technicité (GVT) positif, de l'impact des mesures catégorielles et de la hausse des cotisations sociales. Ce résultat est permis, d'une part, comme l'a relevé la Cour des comptes5(*), par la poursuite de la baisse des effectifs de la Présidence, qui ont reculé à 806 équivalents temps plein (ETP) fin 20146(*), contre 836 en 2013 et, d'autre part, par la politique d'encadrement des salaires initiée au début de la mandature.

C. DES PRODUITS DE LA PRÉSIDENCE STABLES

Le montant total des produits de la Présidence de la République s'élèverait en 2016 à 104,5 millions d'euros, comme en 2015. À la dotation de l'État, de 100 millions d'euros, viendraient s'ajouter :

- des produits divers de gestion de 1,2 million d'euros, comprenant les recettes du restaurant de l'Élysée et le remboursement des plateaux repas (0,64 million d'euros), le produit des charges et loyers des logements occupés par les personnels de la Présidence (0,25 million d'euros) et les autres recettes, « essentiellement liées aux remboursements des participants aux voyages officiels et des frais avancés pour le compte du Coordinateur national du renseignement, aux contributions parentales à la crèche et aux ventes de véhicules par le service des domaines » (0,31 million d'euros) ;

- des produits exceptionnels d'un montant de 3,35 millions d'euros, qui intègrent, d'une part, la quote-part des subventions d'investissement virée au résultat de l'exercice (3,3 millions d'euros), enregistrant d'un point de vue comptable l'amortissement des subventions d'investissements versées par l'État, ainsi que, d'autre part, un prélèvement de 50 000 euros sur les 250 630 euros de produit de la vente de vins réalisée en 2013.

II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations versées à l'Assemblée nationale et au Sénat sont de nouveau « gelées » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016. Ainsi, les crédits dédiés aux assemblées s'élèveraient à 841 474 600 euros, comme en 2015. La stabilisation en euros courants de leurs dotations décidée par les deux Chambres est associée à la réalisation d'efforts en dépenses, notamment afin d'absorber la hausse tendancielle de leurs charges.

Il faut rappeler que, conformément à l'article 7 de l'ordonnance
du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires7(*), « chaque assemblée parlementaire jouit de l'autonomie financière » ; par conséquent, les « crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées ». Cette commission délibère sous la présidence d'un président de chambre de la Cour des comptes.

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Stabilité de la dotation de l'État et recul des dépenses

Si la dotation de l'État à l'Assemblée nationale demeure à son niveau de 2015, soit 517 890 000 euros, les dépenses de la première chambre reculeraient légèrement (- 0,04 %), de 536 951 980 euros à 536 718 918 euros. Cette évolution résulterait d'une nette diminution des dépenses de fonctionnement, de 997 162 euros (- 0,19 %), partiellement contrebalancée par une hausse des dépenses d'investissement de 764 100 euros (+ 4,12 %), qui s'explique par de nouveaux projets, mais également par le report en 2016 d'opérations initialement prévues en 2015.

Tableau n° 4 : Évolution des charges et ressources de l'Assemblée nationale

(en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2016

Contrairement à 2015, où elles avaient progressé de 0,78 %, les charges de personnel devraient reculer de 0,76 % au cours du prochain exercice. Cette évolution serait permise par la baisse significative des charges de rémunération, à hauteur de 1 663 300 euros (- 1,33 %), qui s'élèveraient à 123 605 600 euros. En particulier, les rémunérations de base
- traitement et indemnité de législature - des personnels statutaires, qui représentent près de 60 % des charges de rémunération, reculeraient de 0,84 % à 75 150 000 euros. Sous l'hypothèse d'un nouveau gel du point d'indice de la fonction publique en 2016, cette évolution traduirait essentiellement la poursuite de la réduction des effectifs, permise par un remplacement partiel des départs en retraite : les effectifs ont été réduits de 4,13 % entre janvier 2013 et janvier 2015. Toutefois, les indemnités de travaux supplémentaires, corrélées au volume de l'activité parlementaire, sont prévues en hausse de 1,34 %, atteignant 23 475 000 euros. En outre, les crédits destinés aux personnels contractuels de l'Assemblée, d'un montant de 10 074 300 euros, sont en hausse de 7 % et les charges de sécurité et de prévoyance progresseraient de 0,64 %, pour s'établir à 51 468 400 euros.

Les crédits d'achats de biens et fournitures augmentent légèrement de 0,28 %, s'élevant à 7 669 300 euros, du fait notamment de la hausse prévisionnelle des dépenses consacrées aux achats de fluides. Les crédits au titre des services extérieurs sont, quant à eux, évalués à 33 141 100 euros, en baisse de 2,72 % ; ceux-ci tiennent compte de l'effet des clauses d'indexation inscrites dans les contrats de nettoyage passés avec les sociétés prestataires.

Enfin, s'agissant toujours de la section de fonctionnement, les charges parlementaires, qui comprennent les indemnités parlementaires ou encore les frais de secrétariat, sont en augmentation de 1 297 794 euros
(+ 0,44 %)
, pour s'établir à 295 509 371 euros. Cette évolution traduit :

la légère baisse des indemnités parlementaires (- 0,19 %) ;

le recul des charges sociales, qui correspondent à la couverture sociale et au financement des pensions versées aux anciens députés, de 371 700 euros (- 0,61 %), qui résulte de la diminution du nombre de pensionnés, traditionnellement observée en cours de législature ;

l'augmentation des frais de secrétariat parlementaire de 2 294 494 euros (+ 1,41 %). Ces crédits incluent les charges d'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), dont le montant a été réduit depuis 2013 au profit d'une augmentation du plafond individuel du « crédit collaborateur ». L'annexe « Pouvoirs publics » précise que les « dépenses de rémunération des collaborateurs, et les charges sociales associées, devraient continuer à augmenter en 2016 (+ 2,12 %) pour se situer 114 386 962 euros, sous l'effet notamment de la prime d'ancienneté, et de la prise en charge, à compter de 2016, des frais d'assurance complémentaire santé des collaborateurs des députés » ;

le recul des autres charges (- 2,64 %), découlant de la diminution des crédits pour frais de voyage et déplacements (- 3,58 %), qui s'établiraient à 8 055 000 euros, et des charges de représentation de l'Assemblée (- 2,42 %), d'un montant de 5 202 472 euros.

Pour finir, les crédits d'investissement pour 2016 augmenteraient de 4,12 % par rapport à ceux prévus pour 2015 et s'élèveraient ainsi à 19 289 293 euros. L'annexe « Pouvoirs publics » précise que cette hausse des crédits a été prévue en tenant compte des éléments suivants :

- « le phasage d'opérations de travaux dont la réalisation s'effectuerait pendant les périodes d'intersession sur les exercices 2016 et 2017 : c'est notamment le cas de la restauration des grands murs d'enceinte de l'hémicycle, qui ne peut être réalisée que pendant les périodes d'interruption des travaux parlementaires » ;

- « la mise à niveau d'équipements arrivés en fin de vie, le remplacement de ces matériels étant effectué par tranches successives en fonction de leur durée de vie propre (onduleurs, armoires électriques) » ;

- « le report d'un certain nombre d'opérations qui avaient été inscrites dans le projet de budget 2015 mais dont la réalisation ne devrait commencer qu'en 2016 (notamment la rénovation du centre de liaison technique, dit "nodal") ;

- « des opérations nouvelles : il s'agirait essentiellement des travaux relatifs à l'emmarchement (colonnade du Palais-Bourbon), dont les études techniques débuteraient au premier semestre 2016 ».

Les crédits d'investissement comprennent également la reconduction d'une dotation pour dépenses imprévues de 3 544 393 euros visant, « notamment, à intégrer le coût d'une opération supplémentaire de moyenne envergure, en fonction du calendrier parlementaire », ainsi que les dépenses allouées à l'acquisition et au développement de logiciels, qui s'élèvent à 2 475 000 euros.

2. La diminution des ressources de l'Assemblée nationale

Les ressources diverses de l'Assemblée nationale sont évaluées à 3 871 000 euros, en recul de 366 000 euros (- 8,64 %) par rapport aux prévisions de 2015. La principale recette courante correspond au produit des redevances qui sont mises, depuis 2009, à la charge des deux fonds de sécurité sociale pour 1 906 000 euros (- 2,72 %). Il est également attendu une « baisse des ventes de marchandises et d'autres produits, évaluées à 198 000 €
(- 119 000 €, soit - 37,54 % par rapport au budget 2015)
 ».

Enfin, compte tenu de la stabilité du montant de la dotation de l'État à l'Assemblée nationale (517 890 000 euros), du niveau prévisionnel des produits courants (3 871 000 euros) et des anticipations de dépenses, pour 536 718 918 euros, l'équilibre du budget de l'exercice 2016 est permis par un prélèvement sur les disponibilités financières de la première chambre d'un montant de 14 957 918 euros, proche de celui prévu au titre du budget 2015.

B. LE SÉNAT

Le montant de la dotation de l'État au Sénat au titre de l'exercice 2016 demeure également à son niveau de 2015, soit à 323 584 600 euros. Cette stabilisation de la dotation correspond à une diminution en volume de 1 % en retenant l'hypothèse d'inflation sur laquelle se fonde le projet de loi de finances pour 2016. Aussi le Sénat poursuit-il les efforts engagés à compter de 2008, la dotation de l'État ayant été stable en euros courants entre 2008 et 2011, réduite de 1,25 % en 2012, pour atteindre un niveau resté inchangé depuis lors.

Si la dotation de l'État sera stable entre 2015 et 2016, le budget du Sénat diminuerait de 2,26 % en 2016.

1. Une baisse significative des dépenses du Sénat en 2016

En effet, les dépenses du Sénat s'élèveraient à 332 524 910 euros en 2016, en recul de 2,26 % par rapport à 2015. Les dépenses de fonctionnement diminueraient de 1,82 %, pour s'établir à 323 478 710 euros, et celles d'investissement reculeraient de 15,8 %, atteignant 9 046 200 euros.

Tableau n° 5 : Évolution des charges et ressources du Sénat

(en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2016

a) Action 01 « Sénat »

Cette baisse est plus prononcée encore si l'on considère isolément les dépenses inhérentes à la mission institutionnelle du Sénat. Ces dépenses marqueraient un recul de 2,32 %, soit de 7 585 030 euros, du fait de la diminution tant des charges de fonctionnement (- 1,79 %) que de celles d'investissement (- 19,59 %).

La baisse des dépenses de fonctionnement résulte, en premier lieu, du recul des indemnités des sénateurs de 0,58 %, qui s'établissent à 30 973 700 euros, essentiellement « en raison de la diminution du versement d'allocations d'aide au retour à l'emploi et de la mise sous condition de ressources des indemnités à caractère familial ». De même, retenant l'hypothèse du maintien du gel de la valeur du point de la fonction publique, les dépenses de rémunération des personnels baisseraient de 2,55 % par rapport à l'enveloppe décidée pour 2015, à l'instar des charges sociales, en recul de 0,42 %.

Par ailleurs, la diminution des charges d'investissement de 1 900 300 euros (- 19,59 %), qui s'établiraient à 7 801 200 euros, tient au fait que « 2016 verra une pause dans les opérations sur les bâtiments, après la réception en 2015 des deux opérations de restructuration lourdes [...] (77, rue Bonaparte et 64, boulevard Saint-Michel) » ; les opérations de rénovation d'installations techniques mobiliseraient également moins de crédits par rapport à 2015
(- 31,58 %)
. Enfin, pour la première fois en 2016, l'action 01 « Sénat » inclut une seconde réserve de précaution pour les investissements, en sus de celle figurant déjà pour le fonctionnement, d'un montant de 700 000 euros, qui a vocation à financer des dépenses imprévues.

b) Action 02 « Jardin du Luxembourg »

Les dépenses liées au Jardin du Luxembourg, quant à elles, reculent de 39 600 euros (- 0,31 %). La hausse des crédits dédiés à l'investissement de 23,91 %, qui atteignent 1 205 000 euros, portée par les opérations de rénovation du chauffage des serres et la restauration de la fontaine Médicis, est en grande partie compensée par la baisse de l'enveloppe consacrée au fonctionnement, réduite de 272 100 euros (- 2,28 %) à 11 643 500 euros - notamment du fait de la réduction du nombre d'emplois.

c) Action 03 « Musée du Luxembourg »

Les dépenses prévisionnelles du Musée du Luxembourg s'élèvent à 90 000 euros en 2016, contre 153 000 euros en 2015. Il convient de relever que ce poste demeure profitable pour le Sénat, dès lors qu'il serait associé à des produits d'un montant de 250 000 euros - comprenant, notamment, la redevance d'exploitation de 235 000 euros versée par la Réunion des musées nationaux (RMN). D'ailleurs, le Musée du Luxembourg ne bénéficie aucunement de la dotation versée par l'État.

2. La diminution des ressources du Sénat

Les produits du Sénat s'élèveraient à 4 900 200 euros en 2016, en recul de 127 400 euros (- 2,53 %) par rapport à 2015. Cette évolution résulte notamment au fait que ces produits ont fait l'objet d'une estimation prudente, qui tient compte du caractère non reproductible de produits exceptionnels enregistrés certaines années.

Par suite, compte tenu de la stabilité du montant de la dotation de l'État au Sénat (323 584 600 euros), du niveau prévisionnel des ressources propres (4 900 200 euros) et des anticipations de dépenses, pour 332 524 910 euros, l'équilibre du budget de l'exercice 2016 est permis par un prélèvement sur les disponibilités financières de la Haute assemblée d'un montant de 4 040 100 euros, inférieur de 65,17 % à celui prévu en 2015.

3. Les perspectives budgétaires triennales du Sénat

Pour la première fois, le projet de budget pour 2016 s'inscrit dans une perspective triennale pour la période 2016-2018. Dans ce cadre, trois hypothèses sont retenues :

- la stabilisation, au cours de l'ensemble de la période, de la dotation versée par l'État à 323,6 millions d'euros ;

- le maintien du « gel » de la valeur du point d'indice de la fonction publique, auquel sont liées près de 80 % des dépenses du Sénat ;

- la poursuite, par le Sénat, de sa politique de maîtrise des effectifs.

Pour autant, une hausse du budget sénatorial est prévue en 2017, en raison des dépenses afférentes au renouvellement partiel du Sénat au cours de cet exercice et de l'engagement d'un programme d'investissements lourds en 2017-2018 - correspondant à la restructuration de l'immeuble de bureaux des sénateurs situé au 36, rue de Vaugirard.

Tableau n° 6 : Perspectives budgétaires triennales du Sénat (2016-2018)

(en millions d'euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2016

C. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

1. La Chaîne parlementaire-Assemblée nationale

Le projet de budget pour 2016 de LCP-AN prévoit une dotation de 16 641 162 euros, identique à celle de 2015 - conformément au contrat d'objectifs et de moyens conclu fin 2012, qui doit prochainement laisser place à un nouveau contrat en cours de négociation. Cette dotation couvrirait 98,4 % des dépenses de la chaîne, qui s'élèveraient à 16 911 162 euros, le budget étant par ailleurs complété par des reversements de la société de programme « Public-Sénat » (120 000 euros) et les produits financiers (80 000 euros) ou divers (20 000 euros), ainsi que par une reprise sur provision d'exercices antérieurs (50 000 euros).

2. Public-Sénat

La dotation demandée par Public-Sénat au titre de l'exercice 2016 serait stabilisée à 18 848 000 euros, venant interrompre les hausses intervenues au cours des années passées en application du contrat d'objectifs et de moyens (COM) pour 2013-2015, signé en décembre 2012, qui prévoyait une stabilisation de la dotation en euros constants ; à titre de rappel, la dotation de la chaîne a crû de 1,5 % en 2015. Il convient de relever qu'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens, pour la période 2016-2018, est actuellement en cours de négociation.

L'annexe « Pouvoirs publics » précise que la stabilisation de la dotation versée à Public-Sénat « sera tributaire des résultats des négociations », menées en lien avec LCP-AN, portant sur les contrats de diffusion ; pour autant, lors des auditions menées par votre rapporteure spéciale, Emmanuel Kessler, président directeur-général de la chaîne, lui a indiqué qu'une économie était à attendre de la renégociation des coûts de diffusion, qui s'élèvent aujourd'hui à 4,55 millions d'euros par an.

III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Pour la septième année consécutive, la dotation demandée par le Conseil constitutionnel est en baisse. Aussi celle-ci recule-t-elle de 2,6 %, soit de 269 538 euros, pour atteindre de 9 920 462 euros. En sept ans, le budget du Conseil constitutionnel aura reculé de 20,4 %, et ce alors même que la réforme constitutionnelle de 2008, avec l'institution de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), a conduit à une forte hausse de l'activité de la juridiction.

Graphique n° 7 : Évolution de la dotation du Conseil constitutionnel

(en millions d'euros)

Source : annexes « Pouvoirs publics » des exercices concernés

Les dépenses de fonctionnement courant du Conseil constitutionnel s'élèveraient à 8 597 462 euros en 2016, en hausse de près de 2,3 % par rapport à 2015. Lors de sa rencontre avec le président du Conseil constitutionnel, Jean-Louis Debré, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale que l'augmentation prévisionnelle de ce poste de dépenses avait vocation à anticiper d'éventuels besoins résultant du changement de présidence qui doit intervenir en 2016 - le nouveau président étant susceptible de souhaiter s'adjoindre les services de deux assistants.

Les dépenses de travaux, quant à elles, seraient de 1 323 000 euros, contre 1,78 million d'euros en 2015, correspondant aux charges liées à la poursuite du chantier de rénovation des locaux et des équipements du Conseil constitutionnel.

IV. LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

Conformément à l'article 68-1 de la Constitution, la Cour de justice de la République est compétente pour juger les membres du Gouvernement au titre des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions.

En 2016, la Cour estime à 71 500 euros les coûts inhérents à la tenue des procès - frais d'organisation, indemnités de juges parlementaires et frais de justice. Les indemnités des magistrats sont, elles, évaluées à 135 000 euros.

Le reste des dépenses résultent des charges liées à l'occupation des locaux sis au 21, rue de Constantine dans le VIIe arrondissement de Paris (453 000 euros) et des autres coûts de fonctionnement (131 000 euros). Il convient de relever que, comme le fait apparaître un courrier adressé aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat en avril dernier, le président de la juridiction, Martine Ract Madoux, a présenté au ministère de la justice, dans la perspective de l'installation du tribunal de grande instance (TGI) de Paris dans le nouveau palais de justice dans le quartier des Batignolles en 2017, une demande de relocalisation de la Cour de justice de la République dans les locaux historiques du Palais de la Cité, « ce qui permettrait de mettre fin au paiement du loyer des locaux actuels de la rue de Constantine, qui, malgré une baisse sensible, obtenue en mars 2013, s'élève à 450 000 € ». Dans un échange avec les services du ministère de la justice, le président a toutefois indiqué qu'une indemnité d'occupation de ces nouveaux locaux pourrait être versée par la Cour.

Au total, le budget prévisionnel s'élève à 861 500 euros, soit un niveau identique à celui prévu en 2015.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 octobre 2014, sous la présidence de M. Richard Yung, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Pouvoirs publics ».

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - En vertu du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics, qui découle du principe de séparation des pouvoirs, la mission « Pouvoirs publics » regroupe les crédits dédiés aux différents pouvoirs publics constitutionnels, c'est-à-dire de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat - ainsi que des chaînes parlementaires -, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Les institutions relevant de la mission « Pouvoirs publics » s'astreignent à participer pleinement à l'effort de redressement des comptes publics. Les montants de crédits demandés par ces dernières dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 mettent en évidence cette démarche.

En effet, pour l'exercice 2016, les crédits demandés au titre de la mission « Pouvoirs publics » s'élèvent à près de 987 millions d'euros, ce qui représente un léger recul par rapport à 2015, après plusieurs années de baisse significative.

Cette évolution recouvre, comme nous allons le voir, une stabilisation des dotations de l'État à la Présidence de la République, aux assemblées parlementaires et à la Cour de justice de la République, ainsi qu'une diminution des crédits du Conseil constitutionnel.

S'agissant de la Présidence de la République, tout d'abord, la dotation demandée est maintenue à 100 millions d'euros, niveau atteint en 2015 conformément aux engagements du chef de l'État. Elle demeure à un niveau inférieur à celui prévu par la loi de finances pour 2008, alors même que, depuis lors, de nombreuses dépenses auparavant supportées par le ministère de la défense, comme le montant des pensions des gendarmes affectés au Palais de l'Élysée, ont été transférées à la Présidence de la République. Au total, en 2016, les crédits de la Présidence auront reculé de plus de 12 millions d'euros par rapport à 2011.

Cette baisse de la dotation a été permise par les efforts réalisés sur les dépenses de la Présidence de la République, dont les charges de personnel ou encore de déplacements sont en nette diminution.

Les dotations versées à l'Assemblée nationale et au Sénat sont de nouveau « gelées » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016. Ainsi, les crédits dédiés aux assemblées s'élèveront à environ 841,5 millions d'euros. La stabilisation en euros courants des dotations des deux Chambres est associée à la réalisation d'efforts en dépenses, notamment afin d'absorber la hausse tendancielle de leurs charges.

Si la dotation de l'État à l'Assemblée nationale demeure à son niveau de 2014, soit 517,9 millions d'euros, ses dépenses reculeraient de 0,04 %. Cette évolution résulterait, en particulier, d'une nette diminution des dépenses de fonctionnement, d'environ un million d'euros. À cet égard, il convient de souligner les efforts consentis sur la masse salariale de l'Assemblée - les charges de rémunération étant réduites de près de 1,7 million d'euros.

Enfin, il convient de relever que l'équilibre du budget de l'Assemblée nationale en 2016 serait permis par un prélèvement sur ses disponibilités financières, d'un montant de près de 15 millions d'euros, comme en 2015.

La dotation de l'État au Sénat au titre de l'exercice 2016 demeure également à son niveau de 2015, soit à 323,6 millions d'euros. Le Sénat poursuit donc les efforts engagés depuis 2008.

Au total, si la dotation de l'État sera stable entre 2015 et 2016, les dépenses du Sénat connaîtraient une baisse substantielle entre ces deux années, marquant un recul de 2,26 %.

Cette baisse est plus prononcée encore si l'on considère isolément les dépenses inhérentes à la mission institutionnelle du Sénat, puisque celles-ci diminueraient de 7,6 millions d'euros. Cette évolution résulte de la « pause » marquée dans les opérations sur les bâtiments, après la réception en 2015 de deux opérations de restructuration concernant les ensembles situés rue Bonaparte et boulevard Saint-Michel, mais aussi des efforts de gestion réalisés par le Sénat. En particulier, il apparaît que les crédits relatifs aux indemnités versées aux sénateurs reculent, à l'instar des dépenses de traitement des personnels.

Les dépenses liées au Jardin du Luxembourg, quant à elles, baissent de 39 600 euros, en raison de la réduction des effectifs, qui permet de compenser la hausse des charges d'investissement liée à la rénovation du chauffage des serres et à la restauration de la fontaine Médicis.

Les charges prévisionnelles du Musée du Luxembourg, enfin, s'élèvent à 90 000 euros en 2016. Pour autant, ce poste demeure profitable pour le Sénat, dès lors qu'il serait associé à des produits d'un montant de 250 000 euros.

Comme l'Assemblée nationale, le Sénat équilibrerait son budget 2015 par un prélèvement sur ses disponibilités financières, d'un montant de 4 millions d'euros.

Pour ce qui est de la chaîne parlementaire, le projet de budget pour 2015 de LCP-Assemblée nationale prévoit une dotation d'environ 16,6 millions d'euros, identique à celle de 2014. La dotation demandée par Public-Sénat est pour la première fois stabilisée en 2016, à 18,85 millions d'euros. Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM), en cours de négociation, devrait venir consacrer cette nouvelle trajectoire financière de la chaîne, fondée sur la stabilisation de ses crédits, après plusieurs années de hausse de ces derniers.

Pour la septième année consécutive, la dotation demandée par le Conseil constitutionnel est en baisse. Elle recule de 2,6 % par rapport à 2015, pour atteindre 9,9 millions d'euros. En sept ans, le budget du Conseil constitutionnel aura reculé de 20,4 %, et ce alors même que la réforme constitutionnelle de 2008, avec l'institution de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), a conduit à une forte hausse de l'activité de la juridiction.

J'en viens, pour finir, à la Cour de justice de la République. À titre de rappel, conformément à l'article 68-1 de la Constitution, la Cour est compétente pour juger les membres du Gouvernement au titre des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Le budget prévisionnel de la Cour de justice de la République s'élève à 861 500 euros, soit un niveau identique à celui prévu en 2015.

En conclusion, je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il me semble que l'exemplarité des pouvoirs publics se doit d'être soulignée. Le montant global des dotations qui y sont consacrées diminue, en dépit de la rigidité de certaines dépenses, en particulier de personnel.

Je souhaiterais toutefois revenir sur les charges immobilières, sujet auquel je suis particulièrement sensible. Je voudrais notamment savoir s'il est bel et bien acté que la Cour de justice de la République sera installée au sein des locaux libérés par le tribunal de grande instance de Paris sur l'île de la Cité. Des charges locatives de 453 000 euros pour un bâtiment qui n'est pas occupé en permanence paraissent en effet élevées ; or, d'importants espaces vont être rendus disponibles du fait de la réorganisation des services judiciaires parisiens. Une économie pourra-t-elle être dégagée de l'utilisation par la Cour des locaux abandonnés par le tribunal de grande instance de Paris, en dépit d'éventuels frais de location ?

M. André Gattolin. - Même si l'on ne peut que se satisfaire, d'un point de vue démocratique, que la Cour de justice de la République connaisse actuellement une activité réduite, je m'interroge sur la nature de son travail quotidien : combien de personnes y travaillent ? Quelles sont leurs missions ? Instruisent-elles par exemple des plaintes, même s'il n'y a pas eu d'affaires au cours des dernières années ?

M. Jean-Claude Requier. - J'ai bien noté que les dépenses du Sénat baissaient de 2,26 % et que la dotation de l'État restait stable entre 2015 et 2016. Cette information n'intéressant pas les journalistes, les journaux n'en feront pas état... L'entretien du Jardin du Luxembourg coûte près de 12 millions d'euros au Sénat, mais le budget qui est consacré marque toutefois une légère baisse.

En ce qui concerne le Conseil constitutionnel, comme l'an passé, je m'interroge sur les indemnités versées à ses membres : sont-elles imposées au titre de l'impôt sur le revenu ?

M. Michel Canevet. - En ce qui concerne les chaînes parlementaires, comment justifier que Public-Sénat perçoive une dotation supérieure à celle de LCP-Assemblée nationale de deux millions d'euros ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Pour ce qui est du Jardin du Luxembourg, une réflexion avait été conduite en vue de détacher le budget qui lui est dédié de celui du Sénat. Lorsque l'on analyse les crédits dont bénéficie le Sénat, on a souvent tendance à y inclure ceux du jardin. Pourrait-on les en distinguer dès aujourd'hui ?

M. Éric Doligé. - En réponse à mon collègue, j'indique que nous menons actuellement un travail afin d'isoler le budget du Jardin du Luxembourg. Une étude a été réalisée, qui permettra de comparer les coûts de fonctionnement du Jardin du Luxembourg avec ceux des jardins de Versailles et de la Ville de Paris, qu'il s'agisse des dépenses de personnel, d'entretien et d'investissement, et d'évaluer ainsi la qualité de sa gestion.

M. Roger Karoutchi. - Je suis déjà intervenu sur ce sujet : je ne comprends pas pourquoi le Sénat ne cherche pas à négocier avec la Ville de Paris afin de faire reposer sur cette dernière une partie des dépenses de fonctionnement du Jardin du Luxembourg. Cela est prévu depuis des années, mais rien ne se fait. Or, il y a plus de Français et de touristes que de sénateurs qui se promènent dans le Jardin du Luxembourg !

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Je souhaite indiquer au rapporteur général que l'installation de la Cour de justice de la République au sein du Palais de justice est un projet qui suit son cours. Les magistrats sont conscients de l'importance des coûts liés à la location des locaux actuels de la juridiction, qui représentent la majeure partie de ses dépenses ; eux-mêmes ne perçoivent d'indemnités que s'ils siègent. Il y a, en réalité, peu de charges de personnel. Les agents permanents sont en nombre limité, ce qui explique que la masse salariale de la Cour soit réduite, l'essentiel des dépenses supportées par cette dernière résultant de son loyer immobilier.

M. André Gattolin. - La surface moyenne par agent doit donc être bien supérieure aux objectifs en la matière !

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - En ce qui concerne les membres du Conseil constitutionnel, je confirme qu'ils sont bien assujettis à l'impôt sur le revenu. Lors de ma rencontre avec le Président du Conseil constitutionnel, Jean-Louis Debré, je lui ai demandé quelle était sa recette pour réduire les dépenses de la haute juridiction alors que son activité augmente. Je tiens à dire que le Conseil constitutionnel est une maison bien tenue, en dépit de sa lourde tâche.

Nous avions déjà abordé la question du Jardin du Luxembourg l'an passé : les résultats de l'étude citée par notre collègue Éric Doligé apporteront certainement un éclairage intéressant sur ce point, qui relève toutefois de la compétence des questeurs et de la présidence du Sénat.

Le budget de la chaîne Public-Sénat partait d'un point haut, ce qui explique peut-être la différence observée avec l'enveloppe dédiée à LCP-Assemblée nationale. Pour autant, les moyens consacrés à la chaîne sénatoriale sont stabilisés cette année. Du reste, l'an passé, j'avais estimé que l'augmentation du budget de Public-Sénat - qui résultait du précédent contrat d'objectifs et de moyens - suscitait des interrogations. Il me semble que la vice-présidente en charge du dossier, notre collègue Isabelle Debré, et les nouveaux responsables de la chaîne y apporteront d'ailleurs une attention particulière.

Aussi pouvons-nous espérer que la stabilisation de la dotation de Public-Sénat est le signe que celle-ci gère mieux les moyens qui lui sont alloués, à l'instar du Sénat qui parvient à réduire certains de ses coûts par une amélioration de son fonctionnement ; à titre d'exemple, la réorganisation des locaux a permis de réduire les dépenses liées à l'hébergement des sénateurs. Par conséquent, je tiens à rendre hommage à nos questeurs, qui se montrent soucieux de ce que le Sénat soit exemplaire.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des dotations de la mission « Pouvoirs publics ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Présidence de la République

M. Thierry Lataste, directeur de cabinet ;

M. Bernard Rullier, conseiller pour les affaires parlementaires ;

M. Frédéric Monteil, chargé de mission auprès du directeur de cabinet.

Conseil constitutionnel

M. Jean-Louis Debré, président ;

M. Laurent Vallée, secrétaire général ;

M. Adrien Gaffier, chef du service juridique ;

Mme Valérie Van de Vyvere, chef du service administratif et financier.

Cour de justice de la République

Mme Martine Ract Madoux, présidente ;

M. Claude Soulier, greffier en chef délégué et secrétaire général.


* 1 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

* 2 Il s'agit des crédits relevant du 1° du I de l'article 5 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dits crédits de titre 1.

* 3 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.

* 4 L'Union des groupements d'achats publics (UGAP), établissement public industriel et commercial créé en 1985, est une centrale d'achat public « généraliste » placée sous la tutelle des ministères chargés des finances et de l'éducation nationale.

* 5 Cf. rapport de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République (exercice 2014), juillet 2015.

* 6 Ces personnels regroupent 671 agents mis à disposition par différentes administrations et 135 employés sous contrat.

* 7 Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.