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Proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale

25 mai 2016 : Lutte contre la fraude sociale ( rapport - première lecture )

B. LA PROPOSITION DE LOI ADAPTE LES MOYENS ET LES OUTILS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE

1. Des acteurs de la lutte anti-fraude aux attributions mieux définies
a) Réaffirmer le rôle de contrôle du conseil départemental

La lutte contre les fraudes fiscales et sociales est coordonnée, au niveau national, par la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), créée par un décret du 18 avril 20081(*). La lutte contre la fraude au RSA trouve naturellement sa place au rang de ses missions, qui concernent notamment « le recouvrement des recettes publiques et le versement des prestations sociales, notamment en favorisant le développement des échanges d'information, l'interopérabilité et l'interconnexion des fichiers » . Son champ d'action étant très largement défini, la DNLF a élaboré dix grandes catégories de comportements frauduleux, dont plusieurs peuvent recouper la fraude au RSA (fraude à l'état civil, fraude à la résidence, fraude à l'activité), sans pour autant que cette dernière ne fasse l'objet d'une identification propre.

Dans ce cadre général, la proposition de loi prévoit de donner aux conseils départementaux des prérogatives renforcées.

Il s'agit d'abord d'améliorer l'accès des départements aux informations nécessaires à la détection de la fraude au RSA. À cette fin, le texte leur ouvre un droit d'accès au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), les pourvoit du droit de communication de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale habilitant certains agents à se voir transmettre des informations sans que s'y oppose le secret professionnel et les habilite à demander toute information nécessaire aux administrations publiques, notamment financières, et aux organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage.

Le répertoire national commun de la protection sociale

Créé par l'article 138 de la loi 2006-1640 du 21 décembre 2006 créant l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale, le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) a vocation à regrouper, sur la base du NIR, des données sur l'identification des bénéficiaires, leur affiliation, la nature des risques couverts, les avantages servis et les adresses déclarées pour les percevoir.

Ce répertoire a été conçu pour satisfaire plusieurs objectifs notamment une qualité de service renforcée, se traduisant notamment par la simplification des démarches et des procédures, une plus grande productivité pour les différents régimes et une efficacité accrue pour le contrôle du versement des prestations et la lutte contre les fraudes.

Ce répertoire est :

- commun aux organismes chargés d'un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés, aux organismes chargés de la gestion d'un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire et aux organismes servant des prestations chômage ;

- ouvert aux organismes de la branche recouvrement dans le cadre de l'exercice de leurs missions, particulièrement celles touchant à la lutte contre le travail illégal ;

- ouvert aux collectivités territoriales ainsi qu'aux centres communaux d'action sociale dans le cadre de l'exercice de leurs compétences relatives à l'aide sociale.

Source : DSS

En plus de l'information des conseils départementaux, la proposition de loi prévoit de renforcer leurs moyens de contrôle. Le droit actuel réserve en effet la fonction de contrôle aux agents des CAF, qui peuvent procéder à des demandes complémentaires de pièces justificatives directement auprès de l'allocataire, à un échange d'informations avec les autres institutions publiques (Cpam, services fiscaux, Urssaf...), à une vérification des pièces fournies par les allocataires ou encore à un contrôle à domicile par un agent assermenté par le tribunal d'instance. Afin de pourvoir les agents du conseil départemental de prérogatives similaires, la proposition de loi prévoit la création de cellules de contrôle spécifiques et procède à un enrichissement de l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles relatif aux agents de contrôle départementaux : outre un élargissement de leurs attributions sur le modèle de celles des agents des CAF, elle prévoit également leur assermentation devant le tribunal de grande instance afin de permettre les contrôles sur pièces et sur place.

b) Consacrer les attributions des Codaf au niveau législatif

Les comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf), réunissent sous la co-présidence du préfet de département et du procureur de la République du chef-lieu du département, les services de l'État (police, gendarmerie, administrations préfectorale, fiscale, douanière et du travail) et les organismes locaux de protection sociale (Pôle emploi, URSSAF, caisses d'allocations familiales, d'assurance maladie et de retraite...) afin d'apporter une réponse globale et concertée aux phénomènes de fraude aux prélèvements obligatoires ou aux prestations sociales. Ils sont le lieu privilégié pour prévoir, organiser ou programmer des opérations de terrain en commun, ou encore organiser des échanges de signalements entre partenaires. Leur activité se déploie essentiellement sur les domaines du travail illégal, des fraudes des professionnels de santé, des fraudes à l'identité et des fraudes à la résidence. C'est sur ce dernier aspect que leur apport à la lutte contre la fraude au RSA s'avère particulièrement utile.

Afin de cibler davantage la fraude au RSA, la proposition de loi, en plus de consacrer leur existence au niveau législatif, réaffirme leur rôle à plusieurs reprises :

- elle prévoit leur accès au RNCPS,

- elle les ajoute au nombre des agents habilités à s'échanger les renseignements et les documents utiles à la recherche et à la constatation des fraudes sociales,

- elle les pourvoit du droit de communication de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale,

- elle permet enfin leur accès au fichier national des interdits de gérer.

Le fichier national des interdits de gérer

En application des articles L. 128-2 à L. 128-5 du code de commerce, le fichier national des interdits de gérer (FNIG) a pour objectifs de renforcer la lutte contre les fraudes et de favoriser l'exécution des mesures d'interdiction de gérer prononcées par les juridictions judiciaires.

Le FNIG comprend l'ensemble des mesures d'interdiction de gérer et des faillites personnelles prononcées par les juridictions de première et de seconde instance, correctionnelles, civiles ou commerciales, soit environ 700 décisions par an.

Le fichier mis en oeuvre permet donc aux greffiers des tribunaux de commerce d'identifier de manière plus efficace et systématique les personnes qui font l'objet d'une mesure d'interdiction de gérer afin qu'elles ne soient pas immatriculées en violation d'une telle interdiction.

Source : Cnil

2. L'élaboration d'outils plus performants
a) Une transposition de la procédure de flagrance sociale au champ des prestations sociales

Les Urssaf disposent de moyens étendus pour lutter contre le travail illégal (sanctions civiles, administratives ou pénales) mais n'avaient cependant, jusqu'à la loi de financement de sécurité sociale pour 2012, à leur disposition aucune procédure de recouvrement rapide. En effet, le recouvrement effectif des sommes dues et l'obtention d'un titre exécutoire interviennent en moyenne plusieurs mois après le constat d'infraction. Or, l'entreprise profitait fréquemment de cette période de latence pour organiser sa disparition après avoir récupéré l'intégralité de l'actif disponible, ce qui limite in fine les sommes effectivement recouvrées. Afin d'y remédier, une procédure dite de « flagrance sociale » a été créée, permettant la mise en oeuvre de mesures conservatoires telles que les saisies ou les prises de garanties. Celle-ci a fait l'objet d'un nouvel article L. 243-7-4 inséré dans le code de la sécurité sociale.

La proposition de loi tend à la transposition de cette procédure au champ de la fraude aux prestations sociales. Elle vise ainsi plus spécifiquement le cas des entrepreneurs bénéficiaires du RSA dont l'activité dégagerait des profits supérieurs au montant forfaitaire d'éligibilité mais qui n'auraient pas été déclarés comme revenus professionnels.

b) Des sanctions alourdies

La proposition de loi rétablit l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale qui instaure une sanction pécuniaire spécifique infligée à toute personne se rendant coupable de fraude sociale. Cette sanction s'ajouterait aux dispositions déjà prévues par l'article L. 135-1 du code de l'action sociale et des familles, selon lequel le fait de percevoir frauduleusement des prestations au titre de l'aide sociale est puni des peines prévues notamment par l'article 313-1 du code pénal (cinq années d'emprisonnement et 375 000 euros d'amende).

Sont également relevés les plafonds des pénalités que le directeur des CAF peut prononcer, en sanction de l'absence ou de l'inexactitude des déclarations, des tentatives frauduleuses détectées ou des soustractions aux contrôles enclenchés.

c) De nouveaux outils

La proposition de loi propose également l'insertion d'outils technologiques nouveaux destinés à rendre la lutte contre la fraude au RSA, et plus largement la fraude sociale, véritablement efficiente. Est d'abord affirmée la volonté de mettre en place un système d'information global, accessible à l'ensemble des institutions et partenaires de la lutte contre la fraude sociale.

D'autre part, l'article 12 de la proposition de loi prévoit le déploiement de cartes Vitale biométriques. Cette mesure de sécurité avait été écartée en 2006 à la faveur d'une mesure moins coûteuse - la carte Vitale avec photographie.


* 1 Décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation nationale à la lutte contre la fraude.