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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie

1 juin 2016 : Sanctions à l'égard de la Russie ( rapport )

N° 659

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er juin 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la proposition de résolution européenne, présentée par MM. Yves POZZO di BORGO et Simon SUTOUR au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie,

Par M. Robert del PICCHIA et Mme Josette DURRIEU,

Sénateurs

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera.

Voir le numéro :

Sénat :

643 (2015-2016)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Madame, Monsieur,

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est saisie de la proposition de résolution européenne n° 643 (2015-2016), relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Russie, déposée le 26 mai 2016 par la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat.

Elle intervient dans la perspective du débat sur la reconduction ou la levée des sanctions européennes contre la Russie, qui devrait être à l'ordre du jour du Conseil européen des 28 et 29 juin prochains.

Sans méconnaître la gravité des violations du droit international commises par la Russie en Ukraine, ne faudrait-il pas profiter de cette échéance pour réexaminer le régime de sanctions adopté à l'encontre de ce pays en 2014 et 2015, dans le contexte de la crise ukrainienne, dans l'optique notamment de dynamiser et conforter les timides avancées du processus de Minsk ?

C'est ce que propose cette proposition de résolution, dans la droite ligne de notre rapport « France-Russie : pour éviter l'impasse »1(*), rendu public à l'automne dernier. Dans ce rapport, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suggérait déjà2(*), une levée progressive et conditionnée des sanctions, à commencer par les sanctions diplomatiques et les sanctions visant les personnes non directement liées aux événements en Ukraine. Il s'agirait, en effet, de donner à ces sanctions un minimum de souplesse afin de les doter d'un effet incitatif et tenter d'enclencher une dynamique positive en vue du règlement du conflit.

Le texte proposé est équilibré. Il tient pleinement compte de deux impératifs : le respect du droit international ; la nécessité d'envoyer un signal d'encouragement pour conforter la mise en oeuvre du processus de Minsk.

Réunie le mercredi 1er juin 2016, votre commission a adopté cette proposition de résolution, dont l'examen en séance publique est prévu le mercredi 8 juin 2016.

I. LA CRISE UKRAINIENNE ET L'ADOPTION DES SANCTIONS CONTRE LA RUSSIE

1. Des sanctions adoptées de manière progressive, en trois phases successives

En réaction aux violations du droit international commises par la Russie en Ukraine, à travers l'annexion, en mars 2014, de la Crimée et le soutien apporté, à compter d'avril 2014, au mouvement séparatiste dans le Donbass et en l'absence d'une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU permettant l'adoption de sanctions internationales sur le fondement de l'article VII de la Charte des Nations Unies, l'Union européenne, a adopté, comme les Etats-Unis et d'autres pays occidentaux, des mesures restrictives unilatérales contre la Russie.

Ces mesures restrictives ont été adoptées progressivement, selon l'approche en trois phases définie par le Conseil européen du 6 mars 2014. Elles se composent :

- des mesures politiques/diplomatiques (dites de « phase 1 »), identifiées dans les conclusions des Conseils européens des 6 et 20-21 mars 2014 : suspension des discussions sur les visas (tant sur l'accord de facilitation, qui était en voie de finalisation, que sur le processus de libéralisation, qui étaient des dossiers prioritaires pour Moscou), suspension des négociations en vue d'un nouvel accord global UE-Russie, annulation des sommets officiels UE-Russie et des sommets bilatéraux périodiques entre les Etats membres et la Russie ; suspension des programmes de coopération UE-Russie, suspension de certains financements de la part de banques multilatérales... ;

- des mesures individuelles (dites de « phase 2 »), visant des personnes et des entités (interdictions de visas et gel d'avoirs) adoptées en plusieurs vagues depuis le 17 mars 2014 à l'encontre de 150 personnes3(*) (dirigeants séparatistes, membres du gouvernement de Crimée, oligarques, parlementaires russes) et 37 entités (entités de l'Est de l'Ukraine et de Crimée pour l'essentiel). La liste des personnes et entités concernées a été complétée à plusieurs reprises, tantôt au titre d'un soutien à l'annexion de la Crimée, tantôt en relation avec les événements se déroulant dans le Donbass. Le dernier ajout (19 individus et 9 entités) est entré en vigueur le 16 février 2015, à la suite du bombardement de Marioupol. C'est au demeurant dans ce contexte que le Conseil des Affaires européennes du 29 janvier 2015 a décidé de reconduire de façon anticipée les sanctions individuelles jusqu'au 15 septembre 2015, alors qu'elles étaient théoriquement en vigueur jusqu'au 15 mars 2015 ; elles ont été à nouveau prorogées de six mois jusqu'au 15 mars 2016, puis jusqu'au 15 septembre 2016 ;

des mesures économiques sectorielles (dites de « phase 3 ») : deux trains de sanctions, entrés en vigueur respectivement le 1er août 2014 (faisant suite au crash du vol MH17 le 17 juillet) et le 12 septembre 2014 (faisant suite à la dégradation de la situation dans l'Est de l'Ukraine), adoptés de manière coordonnée, tant pour le calendrier que pour le contenu, avec les Etats-Unis.

Les mesures économiques sectorielles

Ces sanctions économiques consistent en une limitation de l'accès des banques et grandes entreprises d'Etat russes aux marchés financiers et aux capitaux européens (émission d'actions ou d'obligations d'une maturité supérieure à 30 jours, obtention de prêts ou produits dérivés), en un embargo sur le commerce des armes et de matériels connexes, en une restriction des exportations de biens à double usage (civil et militaire) et en une restriction des exportations de technologies sensibles dans le secteur pétrolier (visant à permettre l'exploitation du pétrole de schiste ou du pétrole en eau profonde et dans l'Arctique).

Valables initialement jusqu'au 31 juillet 2015, ces sanctions économiques sectorielles ont été reconduites lors du Conseil Affaires étrangères du 22 juin 2015 pour une durée de six mois, jusqu'au 31 janvier 2016, puis une seconde fois le 18 décembre 2015 pour une durée de six mois jusqu'au 31 juillet 2016, cette décision permettant d'ajuster le dispositif des sanctions au glissement de l'échéancier du processus de Minsk (cf infra).

Des sanctions spécifiques ont par ailleurs été adoptées à l'encontre de la Crimée. Outre la suspension des programmes de coopération sur financements européens - hors projets destinés à soutenir les droits de l'homme et la société civile-, l'Union européenne a interdit :

- l'importation dans l'UE des produits originaires de Crimée (adoptée le 23 juin 2014) ;

- l'ensemble des nouveaux investissements européens en Crimée (adoptée le 18 décembre 2014) ;

- l'exportation de certains biens et technologies à destination d'entreprises de Crimée ou en vue d'une utilisation en Crimée ; il s'agit de biens et technologies pouvant être utilisés dans les secteurs des transports, des télécommunications, de l'énergie et de l'exploitation de ressources pétrolières, minières et gazières (adoptée le 30 juillet et renforcée le 18 décembre 2014) ;

- la fourniture de services liés aux investissements prohibés ou destinés au secteur du tourisme (adoptée le 18 décembre).

Les sanctions économiques expirant le 31 juillet prochain, la question de leur renouvellement sera à l'ordre du jour du Conseil européen des 28-29 juin prochains.

Ce renouvellement suppose, rappelons-le, une décision unanime de la part de l'ensemble des Etats membres, l'opposition d'un seul pays pouvant y faire échec. Les pays d'Europe orientale, les Etats baltes et le Royaume-Uni sont résolument hostiles à la levée des sanctions, alors que la France (voire l'Allemagne) tout en étant les garants, en tant que parties prenantes du format de « Normandie », de la mise en application du processus de Minsk, seraient plutôt ouvertes à un allègement si des progrès réels étaient constatés.

2. Une application étroitement liée au règlement de la crise en Ukraine
a) Une levée conditionnée à la mise en application des accords de Minsk

Le lien entre l'application des sanctions et le règlement du conflit est explicitement établi par le Conseil européen du 19 mars 2015, qui conditionne leur levée à une application intégrale du « Paquet de mesures pour la mise en oeuvre des accords de Minsk » du 12 février 2015, censée initialement intervenir au plus tard le 31 décembre 2015.

Ces accords, négociés dans le cadre du format dit de « Normandie », (France, Allemagne, Russie, Ukraine) et signés par l'Ukraine, les séparatistes, la Russie et l'OSCE, constituent une feuille de route complète, traitant à la fois de la situation sur le terrain (cessez-le-feu, retrait des armes lourdes, contrôle de ce processus par l'OSCE et, à terme, rétablissement du contrôle de l'Ukraine sur sa frontière avec la Russie) et du processus politique nécessaire à la résolution du conflit (statut spécial, décentralisation, amnistie, élections) dans le respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de l'Ukraine.

Quatre groupes de travail thématiques, réunis sous l'égide de l'OSCE, facilitent leur mise en oeuvre qui fait aussi l'objet d'un mécanisme de suivi dans le cadre du « format de Normandie » (réunions régulières aux niveaux administratif, ministériel et des chefs d'Etat et de gouvernement). La résolution 2202 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée le 17 février 2015, a appelé à la pleine mise en oeuvre de ce « Paquet ».

Lors du sommet en format « Normandie » du 2 octobre 2015, le constat d'une insuffisante avancée de la mise en oeuvre du processus s'était traduit par un report du calendrier des accords, dont le terme était initialement fixé au 31 décembre 2015. Ce report a entraîné la prolongation des sanctions économiques jusqu'au 31 juillet 2016.

b) De timides progrès sur les volets tant sécuritaire que politique

Certes, depuis lors, des progrès ont été réalisés.

La mise en oeuvre du protocole d'accord sur le retrait des armes légères, signé fin septembre 2015, progresse.

Il en est de même du déminage, qui constitue une priorité dans la mesure où les mines sont à l'origine de deux tiers des décès enregistrés actuellement.

Des avancées ont également été enregistrées dans l'application du volet économique et financier. Le paiement des pensions est rétabli pour la majorité des bénéficiaires. Si les paiements bancaires n'ont pas encore repris, un système de paiement mobile en espèces a été mis en place sur la ligne de contact, et des agences bancaires y ont été ouvertes. Les échanges économiques entre le Donbass et le reste du pays reprennent timidement (livraisons de charbon, transport ferroviaire).

Enfin, des échanges de prisonniers ont eu lieu, comme en témoigne la la libération, le 25 mai dernier, de la pilote ukrainienne Nadia Savtchenko, contre celle de deux militaires russes présumés.

Pour autant, la situation sécuritaire reste fragile. On a pu espérer, à l'automne dernier, que l'entrée en vigueur d'un cessez-le-feu le 1er septembre 2015, constituerait une étape décisive. Celui-ci n'a, en réalité, tenu que quelques semaines. Très vite, les heurts ont repris, avec une intensité accrue depuis l'hiver dernier, avant que les parties s'accordent sur un nouveau cessez-le-feu entré en vigueur le 1er mai dernier.

Les violations ne s'en poursuivent pas moins de manière localisée, sur trois points de fixation au contact entre séparatistes et ukrainiens. Des progrès importants doivent encore être faits en matière de déminage et concernant le retrait des armes lourdes, sujet qui, jusqu'à présent, n'a pu faire l'objet d'un accord entre les parties. L'OSCE n'est pas encore en mesure d'accéder librement et en permanence à l'ensemble du territoire jusqu'à la frontière russe, même si elle s'y rend régulièrement.

Ces tensions persistantes sur le terrain ne favorisent bien évidemment pas la mise en oeuvre du volet politique des accords, qui constitue la principale difficulté.

L'Ukraine a sa part de responsabilité dans l'insuffisance des progrès constatés. Aux termes des accords, Kiev a dû consentir d'importantes concessions (notamment le principe d'une « autonomie poussée » des régions de l'est et la condition selon laquelle l'Ukraine ne recouvrera le contrôle de sa frontière qu'à la fin du processus politique), qui sont très contestées dans l'opinion publique et à la Rada. Le faible soutien dont jouit l'exécutif ukrainien au Parlement, dans un contexte de surenchère patriotique et d'instrumentalisation du mécontentement social, notamment par les partis nationaliste et populiste, explique le retard pris dans la mise en oeuvre de ce volet des accords.

Ainsi, la révision constitutionnelle sur la décentralisation, qui prévoit la reconnaissance d'un statut spécifique pour le Donbass, a été votée en première lecture le 31 août 2015, mais n'a pas encore été soumise en deuxième lecture à la Rada - alors qu'elle aurait dû l'être à la session d'automne qui s'est achevée le 2 février dernier - par crainte que la majorité qualifiée requise (300 députés sur 450) ne puisse être atteinte.

La loi sur le statut spécial pour le Donbass a, quant à elle bien été votée (le 16 septembre 2015) mais n'est pas appliquée, les députés ayant adopté une disposition législative conditionnant son entrée en vigueur à la tenue préalable d'élections locales dans ces territoires, organisées selon la législation ukrainienne et uniquement après le retrait des forces illégales et de leurs armements.

Le travail intense mené au sein du groupe de travail politique, dans lequel les séparatistes dialoguent directement avec des représentants du gouvernement de Kiev, n'a pour l'instant pas permis d'aboutir à un projet de loi sur l'organisation d'élections dans le Donbass, compte tenu de l'importance de blocages imputables en grande partie aux séparatistes.

Ceux-ci refusent ainsi que les partis ukrainiens participent aux élections et s'opposent à la présence des médias ukrainiens dans la campagne, alors que ces deux points constituent des conditions pour que les élections soient réalisées conformément à la loi ukrainienne, comme le prévoient les accords de Minsk. De la même manière, ils s'opposent au vote des personnes déplacées et réfugiés, qui sont de l'ordre de 1,5 million. Sans compter les divergences sur le mode de scrutin, la composition de la commission électorale.... Les élections séparatistes n'ayant pas été annulées, mais seulement reportées par les leaders de Donetsk et Louhansk, la menace d'élections unilatérales continue de planer.

Autrefois l'une des régions les plus prospères d'Ukraine, le Donbass périclite aujourd'hui et le risque qu'y perdure un conflit de basse intensité constitue un frein au développement non seulement de ce territoire mais aussi du reste de l'Ukraine, sans compter le poids qu'il représente dans le budget de la Russie.

L'objectif doit donc rester la mise en oeuvre rapide des accords de Minsk, pierre angulaire de la résolution du conflit en Ukraine.


* 1 Rapport d'information de M. Robert del PICCHIA, Mme Josette DURRIEU et M. Gaëtan GORCE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 21 (2015-2016) - 7 octobre 2015.

* 2 page 94.

* 3 Désormais 146.