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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie

1 juin 2016 : Sanctions à l'égard de la Russie ( rapport )

II. IMPACT ET EFFETS DES SANCTIONS : DES RESULTATS CONTRASTES

1. Des conséquences économiques négatives
a) Pour la Russie...

Il est difficile, s'agissant de la Russie, de mesurer précisément l'impact économique des sanctions dans la mesure où il s'exerce dans un contexte de dégradation de l'économie russe, lié notamment, depuis l'été 2014, à la baisse des cours du pétrole, et en réalité amorcé depuis 2012, la Russie souffrant de faiblesses structurelles (dépendance vis-à-vis des matières premières, manque d'investissement, faible dynamisme de la démographie...).

Ainsi, l'économie russe a enregistré une récession de 3,7 % en 2015, qui se poursuit en 2016 et devrait représenter -1,8 % sur l'année selon le FMI.

Cette dégradation se traduit par une baisse des recettes budgétaires, et par conséquent, une politique budgétaire restrictive, une dépréciation de la monnaie, et une augmentation des taux d'intérêt pour contenir l'inflation.

En juillet 2015 le FMI estimait que l'effet des sanctions sur la Russie équivalait à 1,5 point de PIB.

D'un point de vue macroéconomique, les sanctions financières ont renchéri l'accès au crédit et obligé de nombreuses sociétés à rembourser leurs dettes à l'étranger, ce qui a augmenté les sorties de capitaux ainsi que la vente d'actifs à l'étranger en 2014 et 2015

Dans le secteur énergétique, certains investissements en matière d'hydrocarbures non-conventionnels ont été reportés ou gelés, même si, là encore, la baisse du prix des hydrocarbures a pu jouer également.

b) ... et pour l'Union européenne

L'Union européenne est, elle aussi, affectée par les sanctions économiques, d'autant la Russie a adopté en réaction ses propres mesures de rétorsion.

Dès le 7 août 2014, celle-ci a décrété un embargo sur certains produits agricoles et agro-alimentaires fournis par les pays occidentaux. Cet embargo, qui concerne la viande, les produits laitiers les fruits et les légumes, a été renouvelé le 24 juin 2015 jusqu'au 6 août 2016. La Russie vient à cet égard de faire savoir qu'elle avait l'intention de proroger cet embargo jusqu'à la fin de l'année 2017, afin d'offrir à ses opérateurs économiques un horizon d'investissement plus large.

Il convient de distinguer cet embargo alimentaire de l'embargo sanitaire sur le porc mis en place partiellement en janvier 2013 et généralisé en janvier 2014, soit avant le déclenchement de la crise, mais que la Russie tend désormais à assimiler à l'embargo politique. Cette mesure, soulignons-le, pénalise dramatiquement la filière porcine française. Il est indispensable que, sur ce point, notre gouvernement se montre plus insistant, notamment auprès des autorités européennes, afin d'obtenir la dissociation de ces deux mesures. En effet, la France n'est absolument pas touchée par la peste porcine africaine, qui a motivé l'instauration par la Russie de cet embargo sanitaire.

L'impact économique direct subi par la France du fait de la non exportation des produits sous embargo s'élèverait à 230 millions d'euros. L'impact réel est cependant difficile à mesurer dès lors que les produits non exportés vers la Russie ont pu être orientés vers d'autres marchés ou transformés.

A l'échelle européenne, les exportations agroalimentaires vers la Russie ont baissé de 39 % en 2015 mais elles ont augmenté de 6% vers l'ensemble du monde (Russie comprise).

Selon les Douanes russes, les exportations de l'UE vers la Russie ont diminué de 40,8 % en 2015, ce qui est dû à la fois à l'embargo et à la baisse de pouvoir d'achat liée à la dépréciation du rouble.

Les exportations françaises vers la Russie ont, quant à elles, diminué de 12,1 % en 2014 et de 33,2 % en 2015, selon les chiffres des Douanes françaises. Malgré ce contexte difficile, la France reste le deuxième investisseur en Russie et qu'aucune entreprise française n'a pour l'instant quitté ce pays (ce qu'ont fait de nombreuses entreprises allemandes).

Mais au-delà des effets immédiats, qui trouvent leur traduction dans la baisse des échanges commerciaux, il faut aussi souligner les effets de long terme. En effet, la perte de confiance et l'altération du climat d'affaires se traduisent par la perte de marchés et de contrats au profit d'opérateurs d'autres pays, notamment asiatiques, qui risque d'avoir des conséquences pendant de nombreuses années.

2. Une pérennisation préjudiciable à l'indispensable reprise du dialogue

Les sanctions individuelles qui touchent les parlementaires russes nous semblent constituer un obstacle à la reprise du dialogue politique, en privant ceux-ci de la possibilité de se rendre sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne.

L'atteinte portée au dialogue interparlementaire est renforcée par le fait que la Russie a elle-même adopté le 29 mai 2015 sa propre « liste noire » de personnalités européennes non bienvenues sur le territoire russe.

Est-il opportun de traiter de la même façon des personnes sanctionnées au titre de responsabilités exécutives directes exercées en Crimée, dans le Donbass ou en Russie en lien avec la Crimée, et des parlementaires russes de la Douma et du Conseil de la Fédération qui ont, certes, avalisé l'annexion de la Crimée, mais n'en ont pas été les acteurs directs ? Même s'il existe des possibilités de dérogations pour permettre, par exemple, des rencontres interparlementaires, cette stigmatisation de personnes n'ayant pas pris directement part aux événements que nous condamnons, nous semble humiliante et contre-productive.

Par ailleurs, comme nous l'avions montré dans notre rapport, la Russie est un interlocuteur incontournable sur la scène internationale, avec lequel nous avons besoin de coopérer pour gérer et résoudre de nombreuses crises, notamment au Moyen-Orient. Elle s'est ainsi montré récemment un acteur responsable dans le règlement du dossier du nucléaire iranien et joue un rôle central dans l'évolution de la situation en Syrie.

Aussi, voudrions-nous que la Russie puisse redevenir un partenaire stratégique à part entière de la France, voire de l'Union européenne. La pérennisation des sanctions et contre-sanctions constitue indéniablement un frein à la relance des relations UE-Russie.

3. Des sanctions initialement inévitables mais peu susceptibles dans leur forme actuelle d'enclencher une dynamique de règlement du conflit

Les sanctions prises par l'UE ont constitué, au moment où elles ont été prises, un signal fort et une manifestation indispensable de la fermeté européenne face aux violations du droit international.

Il s'agissait de réagir face à la dégradation de la situation sur le terrain et de faire pression sur elle en vue de l'inciter à un règlement politique du conflit en Ukraine. C'était au demeurant le seul instrument dont nous disposions, dès lors qu'il était exclu de réagir sur le plan militaire.

Tous les observateurs s'accordent sur le fait que les sanctions ont permis une désescalade et qu'elles ont été un moyen de contenir le conflit.

Néanmoins, force est de reconnaître que leur mise en oeuvre n'a pas permis jusqu'à présent des avancées significatives dans le sens d'un règlement du conflit.

En conditionnant la levée des sanctions à la mise en oeuvre intégrale des accords de Minsk, le Conseil européen du 19 mars 2015 a verrouillé le dispositif et l'a privé de la souplesse qui serait nécessaire pour qu'il puisse avoir un réel effet incitatif. Dès lors les sanctions ne sont plus perçues comme un levier, mais plutôt comme une punition.

En outre, il faut rappeler que la levée des sanctions dépend aussi des progrès attendus de la partie ukrainienne.