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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie

1 juin 2016 : Sanctions à l'égard de la Russie ( rapport )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen de la présente proposition de résolution le 1er juin 2016.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous débutons notre matinée de travail par un sujet important qui appelle un débat approfondi. Nous avons convié à cette réunion notre collègue Simon Sutour, auteur, avec M. Yves Pozzo di Borgo, de cette proposition de résolution pour la commission des affaires européennes. Nous examinons, en effet, aujourd'hui, une proposition de la commission des affaires européennes, qui fait suite au rapport d'information « France-Russie : pour éviter l'impasse », adopté l'année dernière par notre commission, et dont les auteurs M. Robert del Picchia et Mme Josette Durrieu, sont aujourd'hui les co-rapporteurs. L'élaboration de cette résolution a fait l'objet d'une concertation étroite entre notre commission, la commission des affaires européennes et la Présidence du Sénat. Il nous revient de l'examiner aujourd'hui.

Mme Josette Durrieu, co-rapporteur. - Nous sommes aujourd'hui invités à nous prononcer sur une proposition de résolution adoptée jeudi dernier par la commission des affaires européennes et dont le principal objet est de recommander au gouvernement, dans la lignée de notre rapport de l'année dernière - dont, je le rappelle, notre collègue Gaëtan Gorce était aussi co-rapporteur-, de favoriser le dialogue et un allègement progressif et partiel du régime de sanctions applicables à l'encontre de la Russie.

L'Union européenne, je le rappelle, avait, comme d'autres pays occidentaux, et notamment les Etats-Unis, adopté ces sanctions en réaction aux actions commises par la Russie en Ukraine, en violation du droit international, à travers l'annexion, en mars 2014, de la Crimée et le soutien apporté, à compter d'avril 2014, au mouvement séparatiste dans le Donbass. Une première vague de sanctions est adoptée en mars 2014. Elle se compose de sanctions diplomatiques et politiques (notamment la suspension des négociations en vue d'un nouvel accord UE-Russie, des sommets officiels UE-Russie ou bilatéraux entre les Etats membres et la Russie) et de sanctions individuelles consistant à interdire l'octroi de visas et à geler les avoirs d'un certain nombre de personnes ou entités exerçant des responsabilités exécutives en Crimée ou ayant apporté leur soutien à son annexion par la Russie. Peu après, des mesures restrictives spécifiques sont prises à l'encontre du développement économique de la Crimée. Puis à l'été 2014, un train de sanctions économiques est adopté en deux temps en réponse à la dégradation de la situation à l'est de l'Ukraine, après le crash de l'avion MH17. Ces sanctions économiques - dites sectorielles - consistent en une limitation de l'accès des banques et grandes entreprises d'Etat russes aux marchés financiers et aux capitaux européens (mesure qui, soulignons-le-, est celle qui pénalise le plus l'économie russe), en un embargo sur le commerce d'armement et en une restriction des exportations de technologies dans le secteur énergétique. La liste des personnes et entités soumises à des sanctions ciblées est, quant à elle, complétée à plusieurs reprises, au titre tantôt d'un soutien à l'annexion de la Crimée, tantôt en relation avec les événements se déroulant dans le Donbass.

En réaction à ces sanctions, la Russie a elle-même adopté des contre-mesures, décrétant, le 7 août 2014, un embargo sur de nombreux produits agro-alimentaires fournis par les pays occidentaux, renouvelé depuis jusqu'en août 2016, ainsi qu'une « liste noire » de personnalités non autorisées à se rendre sur le territoire russe.

Je précise tout de suite que l'embargo sanitaire russe sur les porcs n'a rien à voir avec l'Ukraine puisqu'il a été imposé en janvier 2014 avant le déclenchement de la crise et en lien avec la peste porcine africaine.

Les sanctions européennes sont à l'évidence un moyen de pression, et sans doute le seul. Elles doivent être vues comme un moyen de pression en vue de parvenir à une normalisation de la situation, c'est-à-dire un règlement politique du conflit en Ukraine. Et c'est d'ailleurs le seul instrument dont nous disposions - qui envisageait sérieusement de s'opposer militairement à la Russie ?

Le lien entre l'application des sanctions et le règlement du conflit est d'ailleurs explicitement établi par le Conseil européen du 19 mars 2015, qui conditionne leur levée à une application intégrale des accords de Minsk du 12 février 2015. Ces accords, négociés dans le cadre du format dit « de Normandie », dans lequel la France et l'Allemagne, avec la Russie et l'Ukraine, ont joué un rôle déterminant, constituent une feuille de route complète, traitant à la fois des questions institutionnelles et de la situation sur le terrain, dont l'objectif est de parvenir à une résolution de la crise.

Force est de constater que ce n'est pas chose facile, malgré tous les efforts déployés par les médiateurs et les heures passées à débattre au sein des groupes de travail thématiques chargés, sous la houlette de l'OSCE, de la mise en oeuvre du « paquet de mesures ». Le seul groupe de travail politique, présidé par l'ambassadeur Pierre Morel, s'est ainsi déjà réuni 36 fois depuis sa mise en place.

Certes, on doit saluer les avancées enregistrées : la signature et la mise en oeuvre d'un protocole sur le retrait des armes légères, la progression du déminage, le rétablissement du paiement des pensions et les solutions pratiques trouvées pour permettre des opérations bancaires à l'est, le lent redémarrage de l'activité économique et des échanges.... La dernière avancée en date étant, la libération, la semaine dernière (le 25 mai) de la pilote ukrainienne Nadia Savtchenko, en échange de celle de deux militaires russes présumés.

Pour autant, la situation sécuritaire reste fragile. On a cru, à l'automne dernier, que l'entrée en vigueur d'un cessez-le-feu le 1er septembre 2015 constituerait une étape décisive. Celui-ci n'a, en réalité, tenu que quelques semaines. Très vite, les heurts ont repris, avec une intensité accrue depuis l'hiver dernier, avant que les parties s'accordent, sur un nouveau cessez-le-feu entré en vigueur le 1er mai dernier. Les violations ne s'en poursuivent pas moins de manière localisée sur trois points de fixation au contact entre séparatistes et Ukrainiens. Par ailleurs, des progrès importants doivent encore être faits en matière de déminage (les mines étant désormais responsables de la plupart des décès) et concernant le retrait des armes lourdes, sujet qui, jusqu'à présent, n'a pu faire l'objet d'un accord entre les parties.

Ces tensions persistantes sur le terrain ne favorisent bien évidemment pas la mise en oeuvre du volet politique des accords, les responsabilités étant sur ce point partagées. Il y a, bien sûr, celle de l'exécutif ukrainien qui ne parvient pas à accomplir les deux réformes institutionnelles prévues par les accords, à savoir la révision constitutionnelle relative à la décentralisation, qui a été votée en première lecture, et l'instauration d'un statut spécial pour les territoires de l'est, qui est adopté mais pas mis en oeuvre.

L'autre problème est celui des élections locales dans ces territoires, qui ne peuvent se tenir faute d'un projet de loi sur lequel les parties n'arrivent pas à se mettre d'accord. Les discussions achoppent sur des points sans doute assez techniques, mais aussi politiques et dont les séparatistes font des points de blocage, en refusant par exemple la participation des partis ukrainiens ou la présence des médias ukrainiens dans la campagne.

On le voit, la situation reste difficile et, pour tout dire, relativement bloquée malgré de récents progrès. Dans ce contexte, quelles sont les échéances s'agissant des sanctions ? Comme vous le savez, elles expirent, le 31 juillet prochain pour les sanctions économiques, et le 15 septembre prochain pour les sanctions individuelles, les sanctions diplomatiques n'ayant pas d'échéance. La question de leur renouvellement sera à l'ordre du jour du Conseil européen des 28-29 juin prochains.

Le renouvellement des sanctions suppose, rappelons-le, une décision unanime de la part de l'ensemble des Etats membres. Les pays d'Europe orientale, les Baltes et le Royaume-Uni sont résolument hostiles à la levée des sanctions, alors que la France et l'Allemagne seraient assez ouvertes à un allègement si des progrès réels étaient constatés.

Ce que nous souhaitons, c'est bien évidemment la mise en oeuvre rapide des accords de Minsk, dont le calendrier, initialement fixé au 31 décembre 2015, a malheureusement déjà dû être reporté. Autrefois l'une des régions les plus prospères d'Ukraine, le Donbass périclite aujourd'hui et le conflit de basse intensité qui s'y déroule constitue un frein au développement non seulement de ce territoire mais aussi du reste de l'Ukraine, et n'est pas sans affecter aussi l'économie russe. De notre côté - et Robert Del Picchia y reviendra -, nous n'avons pas non plus intérêt au maintien durable des sanctions.

L'adaptation du régime des sanctions à l'encontre de la Russie ne pourrait-elle pas, dès lors, constituer un levier permettant des avancées et l'amorce d'une dynamique positive en vue du règlement du conflit ? C'est ce que suggère le projet de résolution qui nous est soumis et qui reprend en tous points le dispositif que mes collègues Robert del Picchia, Gaëtan Gorce et moi proposions dans notre rapport « France-Russie : pour éviter l'impasse », rapport que vous aviez, mes chers collègues, adopté à la quasi-unanimité. Nous ne pouvons donc que vous inviter à adopter cette proposition de résolution.

M. Robert del Picchia, rapporteur. - Comme vient de le rappeler Josette Durrieu, cette initiative s'inscrit effectivement dans la droite ligne de notre rapport d'information publié en octobre dernier. C'est en quelque sorte la déclinaison de notre proposition figurant en page 94 du rapport. Elle va aussi dans le sens du dialogue que nous avons ouvert depuis, en phase avec la présidence du Sénat, avec nos homologues du Conseil de la Fédération de Russie.

Il ne s'agit pas de nier les violations du droit international commises par la Russie ni de passer par pertes et profit l'annexion de la Crimée. Le texte de la résolution est clair là-dessus, au considérant 14 en particulier. Mais reconnaissons que si les sanctions ont constitué, au moment où elles ont été prises, un signal fort et une manifestation indispensable de la fermeté européenne, elles n'ont jusqu'à présent pas permis d'avancée significative dans le sens d'un règlement du conflit.

Il est d'ailleurs difficile d'évaluer dans quelle mesure ces sanctions pèsent sur l'économie russe, qui est simultanément affectée par la baisse significative des cours du pétrole ; nous percevons nettement, en revanche, l'impact négatif que nous subissons, en retour, du fait des contre-mesures russes et notamment de l'embargo qu'elle oppose à nos produits agricoles. Embargo qu'elle applique, au demeurant, de manière très extensive, en y intégrant des mesures d'ordre sanitaire adoptées antérieurement, qui n'ont rien à voir avec l'Ukraine et qui pénalisent dramatiquement notre filière porcine alors que la peste porcine africaine n'est pas présente dans les élevages français. Il est indispensable que, sur ce point, notre gouvernement se montre encore plus offensif compte tenu de la situation sanitaire.

Nous mesurons l'impatience des acteurs économiques aussi bien français que russes, de retrouver un environnement d'affaire favorable : nos agriculteurs souffrent de la perte de débouchés, les entreprises russes de la difficulté d'accéder à des financements... Et nous sommes bien conscients aussi des risques de long terme liés la pérennisation de la situation actuelle, la perte de contrats et de marchés étant souvent irréversible.

Par ailleurs, les sanctions individuelles qui touchent les parlementaires nous semblent constituer un obstacle à la reprise du dialogue, qui était le coeur du message de notre commission, en les privant de la possibilité de se rendre sur le territoire des Etats européens. Il me semble qu'une différence de traitement s'impose entre les parlementaires russes de la Douma et du Conseil de la Fédération et les personnes sanctionnées au titre de responsabilités exécutives directes en Crimée, dans le Donbass ou en Russie. Même s'il existe des possibilités de dérogations, cette mise à l'index de personnes n'ayant pas pris directement part aux événements que nous condamnons, nous semble inutilement humiliante et même contre-productive. Sur les 146 personnes listées sous sanction, une trentaine seulement sont des parlementaires russes.

Enfin, comme nous l'avions montré dans notre rapport, la Russie est un interlocuteur incontournable sur la scène internationale, avec lequel nous avons besoin de coopérer pour gérer et résoudre de nombreuses crises, notamment au Moyen-Orient, et dont nous voudrions qu'elle soit un partenaire stratégique. La pérennisation des sanctions et contre-sanctions constitue indéniablement un frein à la relance des relations UE-Russie.

J'en viens à présent au texte de la résolution, qui, comme l'a souligné Josette Durrieu, constitue une proposition équilibrée.

L'adaptation du régime de sanctions se fonde sur un dispositif à trois étages prévoyant :

- en premier lieu, à l'alinéa 17, l'allègement progressif et partiel des sanctions économiques sectorielles en fonction de progrès significatifs et ciblés dans la mise en oeuvre des accords de Minsk (alors que la position actuelle est : aucun allègement avant l'application intégrale et totale des accords) ;

Des progrès « significatifs » pourraient être, à mon sens, un accord sur le projet de loi électorale, permettant son adoption dans des délais rapides, et l'observation d'un vrai cessez-le-feu pendant plusieurs semaines consécutives. Nous n'en sommes pas si loin et cette résolution pourrait montrer le chemin à suivre ;

- deuxième étage du dispositif, une réévaluation des sanctions diplomatiques et politiques, qui, soulignons-le, ne sont juridiquement pas liées à la mise en oeuvre des accords de Minsk. Il me semble que nous pourrions, en effet, tenir compte de l'évolution favorable du climat dans lequel s'inscrivent nos relations et envisager la reprise de discussions en vue de la tenue de réunions bilatérales de haut niveau entre la Russie et les Etats membres. Notons, à cet égard, que les relations entre la France et la Russie ont progressé dans cette direction, avec la tenue, en janvier dernier, du Conseil économique, financier, industriel et commercial (CEFIC) qui ne s'était pas réuni depuis septembre 2013 et plus récemment celle de la commission culturelle franco-russe ;

- enfin, troisièmement, une levée immédiate des sanctions individuelles visant les parlementaires russes ; comme les sanctions diplomatiques et politiques, ces sanctions ne sont juridiquement pas liées à l'application des accords de Minsk, même si elles le sont politiquement ; leur levée immédiate est donc possible pour peu que les Etats membres le décident. Les parlementaires russes représentent une trentaine de personnes sur les 146 qui sont sanctionnées. Une telle mesure serait, comme je l'ai dit, de nature à favoriser un approfondissement du dialogue.

Cette résolution rappelle, par ailleurs, la position responsable que le Sénat entend défendre ; il y exprime, en effet, son regret que la Russie ait autorisé le recours à la force sur le territoire ukrainien, son attachement à l'intégrité territoriale, à la souveraineté et à l'indépendance de l'Ukraine et sa condamnation de l'annexion de la Crimée.

Tel est donc le contenu de cette proposition de résolution qui explore toutes les marges de manoeuvre disponibles pour adapter le régime de sanctions, dans un esprit de responsabilité et sans ignorer - comme certains seraient tentés de le faire -  les accords de Minsk. Ceux-ci demeurent, en effet, la pierre angulaire de la résolution du conflit en Ukraine et la France, puissance garante de l'application de ces accords, ne saurait s'en départir.

Nous voulons croire qu'un tel dispositif serait de nature à enclencher un cercle vertueux encourageant la Russie à oeuvrer à la résolution du conflit. Il faut rappeler, à cet égard, que dans le régime actuel, la levée des sanctions dépend aussi des progrès attendus de la partie ukrainienne.

Nous espérons qu'il déboucherait aussi sur l'allègement, réciproquement, des contre-mesures dirigées contre les Etats membres de l'Union européenne.

En conclusion, je ne peux que vous inviter, mes chers collègues, à voter en l'état ce texte dont chaque mot a été pesé pour proposer une rédaction équilibrée. Il constitue, à notre sens, une opportunité de faire évoluer les choses en même temps qu'un signal politique de notre aspiration à renouer une relation forte avec la Russie.

Mme Josette Durrieu, co-rapporteur. - Je regrette que notre commission n'ait pris l'initiative du dépôt de ce texte, qui nous arrive donc déjà établi par d'autres. La position exprimée par M. Claude Malhuret repose sur des arguments qu'on peut entendre. Néanmoins, reconnaissons que la situation est bloquée. Peut-être est-il temps d'envisager une autre démarche ? Il faut prêter attention au sens des mots, le terme « sans délai » s'agissant des sanctions individuelles à l'encontre des parlementaires suscite je le sais des interrogations ; il est sans doute un peu fort. Pour autant, nous émettons le voeu que la proposition de résolution, qui décline notre rapport, soit adoptée.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Nos relations avec la Russie sont fondamentales, comme je l'ai souligné dans deux rapports, publiés en 2007 puis en 2010. Il est choquant que les sanctions européennes aient pu être adoptées sans que les parlements nationaux aient été consultés et, de ce point de vue, ce débat est une bonne chose. Il devrait d'ailleurs en être de même en ce qui concerne l'ONU : il faudrait une assemblée parlementaire de l'ONU.

M. Gilbert Roger. - J'ai pensé au départ que nous examinions la proposition de résolution de l'Assemblée nationale. J'avais, en ce qui me concerne, voté en faveur du rapport de nos co-rapporteurs « France-Russie : pour éviter l'impasse » et je ne regrette pas ce vote. Néanmoins, j'aurais préféré ne pas avoir à examiner ce texte qui pose à mon sens problème. D'une part, en effet, je suis opposé à l'entrée de l'Ukraine dans l' OTAN et à son rapprochement avec l'UE ; d'autre part, je n'ai pas constaté de la part des Russes d'avancée qui justifierait un allègement immédiat des sanctions sur les parlementaires russes, qui ne sont pas tous exemplaires.

M. Claude Malhuret. - Sur la procédure, il y a effectivement un problème, il aurait fallu au minimum que nous puissions élaborer ce texte conjointement avec la commission des affaires européennes. Sur le fond, je suis atterré par cette proposition de résolution qui, si nous la votons, serait une grande victoire pour Vladimir Poutine. Comme dictateur, celui-ci sait que les démocraties cèdent toujours les premières. Ce texte prévoit, d'une part, la levée progressive et partielle des sanctions économiques, d'autre part, la levée immédiate, inconditionnelle et sans contrepartie des sanctions touchant les parlementaires. Qu'est-ce qui a changé depuis un an et demi qui justifierait ce changement unilatéral ? Rien, au contraire. Le 24 mai dernier, les combats se sont intensifiés, sept militaires ukrainiens ayant été tués. Les séparatistes pro-russes voient leur position renforcée avec le soutien de l'armée russe. Qu'est-ce qui a changé en Ukraine, en Crimée, en Transnistrie, en Abkhazie, en Ossétie du Sud, au Haut-Karabagh ou encore en Syrie, où la Russie bombarde ceux que nous soutenons et épargne Daech ? Qu'est-ce qui a changé dans l'attitude de Poutine ? Qu'est-ce qui a changé en Russie, si ce n'est dans le mauvais sens, avec une dictature ultra-nationaliste, la chasse aux organisations non gouvernementales et de défense des droits de l'homme, les emprisonnements, les exils forcés, la violation des espaces aériens, norvégiens, finlandais, portugais, la destruction de l'avion de la Malaysian Airlines, l'envoi de sous-marins dans les eaux territoriales suédoises et d'autres pays européens, de navires de guerres, des menaces contre des navires danois, l'augmentation de 30 % du budget militaire, la dénonciation quasi maladive de l'OTAN et une croisade anti-occidentale dans les médias ? Pourquoi, dans ces conditions, devrions-nous changer notre position ? Elle était tout sauf belliqueuse. Le couple franco-allemand, dans le cadre du format de Normandie, a répondu à l'agression en cherchant désespérément une négociation ; cette position de dialogue a débouché sur les accords de Minsk, qui font consensus en France sur tous les bancs politiques. Rien n'a changé, les auteurs de la proposition de résolution sont d'accord avec moi sur ce point-là. Aux termes de l'exposé des motifs, la France et l'Allemagne ont joué un rôle décisif dans la conclusion des accords de Minsk. Ceux-ci prévoient une feuille de route à laquelle il faut se tenir, d'autant plus que sa mise en oeuvre n'est pas aisée. Y renoncer, ne serait-ce que partiellement, serait un très mauvais signal adressé aux protagonistes sur le terrain. Or, dans la proposition de résolution, les auteurs prévoient au contraire de renoncer à la feuille de route selon laquelle les sanctions seront levées seulement quand les accords de Minsk auront été intégralement appliqués. En effet, avec cette résolution, le Sénat appellerait à un « allègement progressif et partiel du régime des sanctions économiques et en ce qui concerne les parlementaires un allègement immédiat et total ». L'évolution proposée nous est présentée comme mesurée, progressive et conditionnée, par contraste avec la résolution de l'Assemblée nationale qui est caricaturale. Mais, en fait, il s'agit d'un changement majeur, qui est l'abandon de la ligne des accords de Minsk ! Une fois qu'on aura cédé un peu, on risque de devoir très vite tout lâcher. C'est d'ailleurs ce que dit l'exposé des motifs de la résolution : « Cette proposition de résolution ne constituerait que la première étape. En effet, les relations de l'UE avec la Russie sont trop stratégiques pour être retenues indéfiniment en otage d'un débat récurrent sur les sanctions ». Cette phrase est un tour de passe-passe mensonger, les relations entre l'UE et la Russie ne sont pas l'otage des sanctions, mais de la présence des troupes russes en Ukraine et de l'annexion de la Crimée. Ce serait un inacceptable renversement de la charge de la preuve et aux yeux du monde entier, la victoire de Vladimir Poutine.

Je sais que les sanctions sont coûteuses, étant moi-même élu d'un département rural, mais le recul devant un dictateur serait plus coûteux encore. Demain, ce serait le siège de Marioupol, les menaces sur les Etats baltes. Nous trouvons souvent les pays d'Europe orientale trop inquiets, mais si nous avions des frontières communes avec la Russie, nous le serions sûrement aussi.

Concernant la levée des sanctions à l'encontre des parlementaires, il faut rappeler qu'il  s'agit de personnalités qui ont voté en faveur de l'envoi de troupes en Ukraine.

Je connais les dictateurs, ils ne s'arrêtent que devant les obstacles et la fermeté, pas devant des barrières qui se lèvent. Nos parents, qui ne le savaient pas, en ont fait l'expérience au XXe siècle, ils l'ont payé cher ; nous qui savons, ne commettons pas l'erreur d'adopter cette proposition de résolution.

M. Daniel Reiner. - Nous sommes d'accord pour dire que la situation est bloquée et que les hommes de bonne volonté doivent s'efforcer de débloquer de telles situations. Sans la résolution excessive votée à l'Assemblée nationale, il n'y aurait sans doute pas eu cette proposition de résolution qui tente d'atténuer les choses. L'opportunité de cette proposition de résolution est discutable. Depuis le début, la ligne que nous défendons est « fermeté et dialogue ». Or, ce texte ne me paraît pas conforme à cet esprit. Trois points me paraissent poser problème. D'abord, il manque, au considérant n° 5, une condamnation ferme de l'annexion de la Crimée, le terme « regrette » n'étant pas assez fort. Ensuite, on ne peut laisser entendre, comme le fait le considérant n° 6, que des événements se sont déroulés en Ukraine sans que la Russie y soit mêlée. Enfin, s'agissant de la levée des sanctions contre les parlementaires, et bien qu'étant partisan du dialogue, je trouve le terme « sans délai » trop fort. Nous savons bien que ce sont ces parlementaires qui ont autorisé le recours à la force. Mon groupe souhaite voter ce texte, mais il mérite d'être retouché. Or, nous avons entendu dire qu'il serait gravé dans le marbre et qu'il ne fallait pas le faire ! Je ne le crois pas, on doit toujours pouvoir apporter des modifications raisonnables. Enfin, au regard de ce que je ressens à notre retour de la réunion de l'AP-OTAN à Tirana, je demanderai une suspension de séance avant l'examen des amendements.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je fais observer que l'alinéa n° 14 condamne très explicitement l'annexion de la Crimée par la Russie : « Réaffirme son attachement indéfectible à l'intégrité territoriale, à la souveraineté et à l'indépendance de l'Ukraine et condamne l'annexion de la Crimée par la Russie ».

Mme Hélène Conway-Mouret. - Pourriez-vous rappeler la procédure applicable à l'examen de ce texte et son cheminement ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - La présente proposition de résolution a été adoptée par la commission des affaires européennes jeudi dernier, nous l'examinons aujourd'hui et nous en débattrons en séance publique la semaine prochaine. Quant au fait que ce texte soit « imposé », tel n'est pas le cas puisque nous allons examiner des amendements que la commission est libre de voter ou non, comme l'ensemble du texte d'ailleurs. Nous aurions certes pu prendre nous-mêmes l'initiative d'une telle résolution, puisqu'elle décline des propositions figurant déjà dans un rapport de notre commission. Cela dit, il n'est pas forcément illégitime qu'un rapport de notre commission donne lieu à une proposition de résolution de la commission des affaires européennes, en vue d'une discussion au Conseil européen des 28 et 29 juin.

M. Gilbert Roger. - Des amendements peuvent-ils, dès lors, être déposés d'ici le 8 juin ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Naturellement ; des amendements, en vue du débat en séance publique, sont possibles jusqu'à lundi prochain midi, comme d'habitude pour les textes débattus en séance.

M. Joël Guerriau. -La vraie question est, à mon sens : fallait-il imposer des sanctions à la Russie ? Elles sont inutiles et nuisibles au plan économique, nous en subissons les effets. En outre, je ne pense pas que les sanctions arrêtent les dictateurs, au contraire elles les renforcent, les peuples humiliés se rassemblant autour d'eux. L'histoire l'a bien montré et encore récemment en Iran. Nous espérons aujourd'hui que la diplomatie, les contacts à tous les niveaux, permettront de changer la donne. Les sanctions, elles, sont dangereuses. Nous l'avons dit la semaine dernière lors du débat sur la COP 21, il faut privilégier le dialogue et la diplomatie parlementaires.

M. Jacques Legendre. - Je regrette l'initiative choquante de quelques collègues de l'Assemblée nationale qui se sont rendus en Crimée. Et je regrette que la résolution adoptée par l'Assemblée nationale nous impose aujourd'hui d'examiner la présente résolution pour atténuer le choc produit par celle-ci. L'adoption de cette résolution affaiblirait de toute façon la position diplomatique française, qui est de condamner l'annexion, en plein XXIsiècle, d'une partie d'un Etat souverain par un autre Etat souverain en Europe. Où en serions-nous aujourd'hui sans les sanctions ? Certes, elles n'ont peut-être pas été complètement efficaces face à la détermination de la Russie. L'Ukraine reste un sujet sensible pour la Russie et nous ne devons pas leurrer les Ukrainiens sur la possibilité pour leur pays de rejoindre l'OTAN ou l'UE. Je soutiens les amendements de notre collègue Claude Malhuret. S'ils n'étaient pas adoptés, je ne pourrais voter cette résolution. Nous avons besoin de relations amicales et non conflictuelles avec la Russie. Pourtant, il faut aussi tenir compte de la naissance en Europe d'une nouvelle nation slave de 50 millions d'habitants, qui est l'Ukraine.

M. Christian Cambon. - Il s'agit effectivement d'un débat difficile. Je partage le constat de l'auteur des amendements que nous allons examiner sur le blocage de la situation mais j'en tire des conclusions inverses. Le dialogue est toujours nécessaire et les parlementaires doivent avoir une liberté de pensée, de parole et d'action. J'en veux pour preuve notre rencontre, il y a quelques semaines, avec une délégation de parlementaires russes. La qualité des travaux effectués de part et d'autre et la traduction de notre rapport en russe signifient que nos positions sont prises en considération. On ne peut débloquer la situation que par le dialogue, même si le dialogue entre parlementaires n'est pas tout, puisque les sanctions économiques relèvent des exécutifs. Paradoxalement, si nous voulons approfondir notre réflexion, il faut dialoguer avec les Russes. L'entretien du Président Larcher avec le Président Poutine, qui, au départ, refusait de le recevoir, en témoigne. Ainsi, il peut y avoir un intérêt à dialoguer avec les parlementaires car, même s'ils n'ont pas le même pouvoir que l'exécutif, ils peuvent faire avancer les idées.

M. Jean-Marie Bockel. - Je dois dire que les propos sur l'inutilité des sanctions m'ont fait bondir. Citer les sanctions contre l'Iran pour dire qu'elles n'ont servi à rien et qu'elles sont contreproductives ne me semble pas conforme au déroulement de la négociation de l'accord sur le nucléaire. Les sanctions ont tout de même joué un rôle. Il faut donc être plus nuancé. S'agissant de l'Ukraine, les sanctions n'ont pas eu tous les effets escomptés. En dépit de leurs effets pervers et négatifs pour nous, elles ont le mérite d'exister face à un interlocuteur sensible aux rapports de forces. Personnellement, je n'emploierais pas le mot de dictateur pour qualifier le Président Poutine, il faut faire attention au sens des mots dans le domaine des relations internationales. Que dira-t-on pour les pays peu démocratiques qui sont nos amis et nos alliés et avec lesquels nous commerçons dans l'intérêt de la France ? Il y a les principes et les intérêts de la France. Je me suis également rendu à l'AP-OTAN à Tirana où j'ai pu entendre ce que disent nos collègues des pays concernés par ce rapport de force avec la Russie. Je ne peux pas voter cette résolution en l'état et j'attends donc le débat sur les amendements du rapporteur.

M. Jean-Pierre Grand. - Dans cette affaire, je pense que l'on ne parle pas assez de l'Otan qui fait l'effet d'un chiffon rouge agité devant les Russes. L'Otan gagne du terrain en Europe et devient de plus en plus puissante et ce n'est peut-être pas exactement souhaitable dans le cadre de nos relations avec la Russie. Je ne suis pas certain qu'humilier la Russie soit une politique étrangère efficace. Dans un monde globalisé, nos intérêts ne se défendent pas qu'en Europe. Partout sur la planète, les Russes peuvent être des alliés stratégiques et économiques essentiels. Si cette résolution permet de passer un message positif, je n'y verrais aucun inconvénient.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Je suis étonnée qu'on emploie le terme d'affaiblissement. Les co-rapporteurs ont décrit un climat favorable et cette résolution m'apparaît comme une volonté de reprendre le dialogue. On peut parler de l'Otan et de bien d'autres choses mais il faut se concentrer sur l'objectif de ce texte qui est, pour moi, la sortie de l'isolement de la Russie et la reprise d'un dialogue nécessaire entre l'Union européenne et ce grand pays. Par le passé, nous avons sans doute manqué des opportunités et ce serait aujourd'hui un moyen de renouer ce dialogue.

M. André Trillard. - Premièrement, je veux dire que les sanctions économiques sont en réalité de nature politique et que c'est donc ici que l'on doit en traiter. Deuxièmement, le mandat parlementaire n'est pas impératif en France mais le serait en Russie ? Qui sommes-nous pour juger de la nature du mandat de parlementaires étrangers ? Je défendrai toujours le fait que les parlementaires, même s'ils ont des idées que je combats, puissent s'exprimer. Troisièmement, quid des pays baltes, de la Pologne et de l'Otan ? Notre collègue Jean-Pierre Grand vient de parler de l'Otan donc je m'en tiendrai là, mais c'est l'Europe qui risque d'être perdante.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous continuerons ce débat approfondi et stratégique après une brève suspension de séance. Je donnerai alors la parole au rapporteur pour qu'il présente ses amendements, puis nous entendrons les explications de vote de chacun des groupes.

(La commission suspend la séance).

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - La séance est reprise. Je donne la parole à M. Malhuret pour la présentation groupée de ses amendements.

M. Claude Malhuret. - L'amendement n° COM-6 vise à supprimer les mots « au détriment des populations et des entreprises » à l'alinéa 7. En effet, il n'est pas nécessaire de s'excuser de prendre des sanctions.

L'amendement n° COM-7 tend à indiquer, à l'alinéa 12, le caractère seulement très partiel de la mise en oeuvre des accords de Minsk, afin de souligner l'insuffisance des avancées enregistrées.

L'amendement n° COM-1 vise à supprimer l'alinéa 13. En effet, c'est l'agression russe en Ukraine, et non les sanctions, qui explique la détérioration des relations entre l'UE et la Russie.

L'amendement n° COM-2 vise à supprimer l'alinéa 17, qui constitue un renoncement aux accords de Minsk et une capitulation face à la Russie.

L'amendement n° COM-3 vise à supprimer l'alinéa 18, pour les mêmes raisons.

L'amendement n° COM-4 vise à supprimer l'alinéa 19, qui vise à lever les sanctions individuelles pesant sur les parlementaires. En effet, le dialogue parlementaire n'est pas empêché par les sanctions et n'a jamais été rompu. Par ailleurs, on renoncerait à sanctionner les parlementaires, élus dans les conditions qu'on sait, qui ont pris part à la décision de recourir à l'usage de la force ! Dix d'entre eux sont ainsi sanctionnés pour avoir déposé une proposition de loi demandant le déploiement des troupes en Ukraine. L'un, dénommé Sergueï Mironov, est sous le coup d'un mandat d'arrêt international et nous serions bien embarrassés si l'Ukraine nous demandait de l'arrêter alors qu'il se trouve sur notre territoire. Je vous cite l'intitulé de sa proposition de loi, qui n'a pas été adoptée : « Proposition de loi autorisant la Russie à admettre en son sein dans le cadre de la protection des citoyens russes, des territoires d'un pays étranger sans l'accord de ce derniers et sans traité international ». Mais c'est l'Anschluss, ça !

L'amendement n° COM-5 vise à supprimer l'alinéa 20, par coordination avec les amendements précédents.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je passe la parole aux rapporteurs.

M. Robert del Picchia, co-rapporteur. - Avis défavorable aux amendements. Pour l'amendement COM-6, à notre avis, cette précision ne vise pas uniquement les populations et les entreprises russes, elle concerne tout aussi bien les populations et les entreprises européennes et souligne les dommages causés par les sanctions, qu'il est difficile de nier.

Mme Josette Durrieu, co-rapporteur. - Avis défavorable. Pour l'amendement COM-7, si nous voulons être objectifs, les progrès sont certes minimes, mais réels : arrêt de l'escalade et de l'expansion des séparatistes, accord sur le retrait des armes légères, déminage en cours, reprise partielle des échanges économiques et des paiements bancaires... Ce sont quelques signaux qui peuvent légitimer ce que l'on va proposer.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Les rapporteurs proposent un avis défavorable à l'ensemble des amendements. Qu'ils me disent au moment du vote s'ils veulent compléter leurs explications. Pour l'heure, je passe aux explications de vote, un orateur par groupe.

M. Robert Hue. - Notre discussion de ce matin est révélatrice de ce qui fait notre faiblesse en matière de politique internationale. Nous adoptons des positions unilatérales inspirées d'un autre temps. Le groupe RDSE, qui a eu un échange hier, votera à l'unanimité ce texte et ne retiendra pas d'amendements.

M. Joël Guerriau. - La position du groupe UDI-UC reflète la diversité des arguments qui ont été avancés ce matin. En conséquence, nous aurons quatre votes pour, un vote contre et une abstention.

M. Daniel Reiner. - Plusieurs voix du groupe Socialiste et Républicain se sont exprimées tout à l'heure pour signifier que nous voulons garder les canaux de dialogue ouverts à l'égard de la Russie. En conséquence, nous voterons la résolution. Nous ne voterons pas les amendements, mais nous en présenterons en séance plénière. Premièrement, nous proposerons d'introduire une condamnation plus ferme de l'annexion de la Crimée. Deuxièmement, nous proposerons de revoir l'injonction figurant à l'alinéa 19 qui recommande la levée des sanctions contre les parlementaires « sans délai ». Le but est de proposer une autre rédaction qui aura la même signification mais sera moins véhémente.

M. Christian Cambon. - Le groupe Les Républicains, qui en a délibéré hier, soutient cette résolution, tout en laissant à chacun de nos collègues le soin d'exprimer le vote qu'ils désirent.

M. Bernard Vera. - Le groupe CRC considère qu'il est temps de s'interroger sur le bilan des sanctions et d'en mesurer l'utilité et l'efficacité. La résolution fait le constat que la politique de sanctions a mené à un blocage, voire à une impasse. Elle propose des solutions équilibrées et réaffirme à juste titre que les accords de Minsk doivent servir de feuille de route. Le groupe CRC votera en conséquence cette résolution et ne votera pas les amendements.

Les amendements n°s COM-6, COM-7, COM-1, COM-2, COM-3, COM-4 et COM-5 ne sont pas adoptés.

A l'issue du débat, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté la proposition de résolution européenne sans la modifier.

Le sort des amendements examinés est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

PPRE Sanctions UE Russie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. MALHURET

6

Supprime une disposition soulignant les dommages causés par les sanctions

Rejeté

M. MALHURET

7

Souligne le caractère seulement très limité des progrès faits dans l'application des accords de Minsk

Rejeté

M. MALHURET

1

Supprime une disposition constatant que les sanctions européennes et les sanctions russes ont des conséquences négatives sur les relations UE-Russie

Rejeté

M. MALHURET

2

Supprime une disposition en appelant à un allègement progressif et partiel des sanctions économiques

Rejeté

M. MALHURET

3

Supprime une disposition invitant à réévaluer les sanctions diplomatiques et politiques

Rejeté

M. MALHURET

4

Supprime une disposition invitant à lever sans délai les sanctions individuelles contre les parlementaires russes

Rejeté

M. MALHURET

5

amendement de coordination

Rejeté