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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Japon relatif au transfert d'équipements et de technologies de défense

8 juin 2016 : Accord de défense avec le Japon ( rapport - première lecture )

B. LA FIN DE L'INTERDICTION QUASI ABSOLUE DES EXPORTATIONS DES MATÉRIELS DE GUERRE 

La politique japonaise d'exportation de matériels de guerre se fonde sur un embargo institué en 1967 pour interdire les exportations d'armement vers trois catégories de pays : en premier lieu, les pays du bloc communiste ; en deuxième lieu, les pays soumis à un embargo sur les armes du Conseil de sécurité des Nations unies et en troisième lieu, les pays impliqués ou susceptibles d'être impliqués dans des conflits internationaux.

Ces trois principes ont été complétés, en 1976, par une déclaration du Gouvernement, Collateral Policy Guideline, dans laquelle celui renonce à promouvoir « les exportations d'armes, quelle que soit leur destination ». Cette politique très restrictive a conduit à une interdiction quasiment totale des exportations de matériels de guerre.

Sous la conduite du Premier ministre Shinzo Abe, cette doctrine a toutefois sensiblement évolué ces dernières années, passant d'un principe d'interdiction quasi-absolue à un régime d'autorisation au cas par cas d'exportations entrant « dans le cadre du développement et de la production conjoints d'équipements avec les États-Unis et les pays partenaires », ou contribuant « à renforcer la coopération de sécurité et de défense avec les États-Unis et les pays partenaires ». En concertation avec son allié américain, le Gouvernement dans sa déclaration du 1er avril 2014 a supprimé les anciens principes pour leur en substituer d'autres. Désormais, les exportations de matériel de défense ne sont interdites que lorsqu'elles constituent clairement une menace pour la paix et la sécurité mondiale, notamment vers des pays qui violent les clauses d'un traité conclu par le Japon ou les obligations imposées par une résolution du conseil de sécurité de l'ONU. En revanche, des autorisations sont possibles lorsque ces exportations sont une « contribution proactive à la paix et la coopération internationale », sous réserve d'un contrôle rigoureux de la garantie que ces matériels ne seront pas utilisés à des fins détournés ou réexportés vers des pays tiers. Ce contrôle est effectué par le ministère de l'économie, du commerce et de l'industrie (METI, Ministry of Economy, trade and Industry), le ministère de la défense et le Conseil de sécurité nationale.

Cette évolution s'explique par la volonté du gouvernement Abe de permettre au Japon de renforcer et de moderniser son industrie de défense en facilitant sa participation à des programmes conjoints de développement dans l'armement. En effet, si l'industrie japonaise est reconnue comme étant une des plus avancées au monde dans certains domaines comme les nouveaux matériaux et la robotique, le développement industriel et technologique de défense a pris un certain retard que le Gouvernement et les industriels eux-mêmes souhaitent combler. Cette industrie, entièrement privée, sous la tutelle du METI et non du ministère de la défense, souffre des difficultés budgétaires5(*) du pays endetté. Les industriels japonais pâtissent également d'un marché trop petit et peu concurrentiel. Ce marché est en effet quasiment réduit au marché national du fait de la politique encore très protectionniste du Japon et chacun de ses segments est occupé par un seul industriel.

La modernisation de l'industrie de défense japonaise s'est également traduite par la création, le 1er octobre 2015, au sein du ministère de la Défense, de l'Agence pour les équipements de défense, connu sous l'acronyme ATLA (Acquisition Technology and Logistics Agency), sorte d'homologue de la Direction générale de l'Armement, qui a d'ailleurs été sollicitée pour des conseils d'ordre administratif. L'ATLA devrait favoriser le développement des coopérations industrielles en matière de défense et améliorer la transparence des procédures qui n'est pas complétement satisfaisante. En 2014, le ministre de la défense japonais, en pleine réforme, a émis un appel d'offre pour le développement d'un hélicoptère civil de nouvelle génération, destiné au marché mondial et à militariser ; l'Européen Airbus Helicopters et son partenaire Kawasaky Heavy Industries se sont portés candidats avec un projet novateur et ambitieux répondant parfaitement au cahier des charge. Pourtant le marché a été attribué, en juillet 2015, soit trois mois après la signature de cet accord, au consortium Bell/Fujy Heavy Industries qui proposait un hélicoptère d'un modèle plus ancien, sans développement et d'origine américaine. Malgré leurs réclamations, Airbus et Kawasaki Heavy Industries n'ont pu obtenir d'explications de la part du ministère de la défense japonais.

Ce début d'ouverture a permis au gouvernement japonais de se lancer dans la conclusion d'accords intergouvernementaux pour encadrer juridiquement la coopération en matière d'équipements avec les principaux partenaires, même s'il s'agit d'un encadrement strict qui inclut notamment des clauses restrictives en matière de réexportation ou de transfert à des tiers. Le Japon a ainsi signé de tels accords avec les États-Unis et le Royaume-Uni en 2013, puis avec l'Australie en 2014. Le 13 mars 2015, la France a signé à son tour le présent accord. La possibilité de cet accord évoqué, dès décembre 2012, par l'administration japonaise et son accueil favorable par la France ont permis la signature d'une déclaration d'intention sur la coopération de défense en juillet 2014, accompagnée d'un accord de principe pour la finalisation de l'accord intergouvernemental.

Selon les services du ministère des affaires étrangères et du développement international6(*), les accords bilatéraux conclus en 2013 et 2014 avec le Royaume-Uni et l'Australie sont très largement identiques à celui signé avec la France en 2015 à une clause demandée par la France près (voir infra) et ont servi de base pour la négociation. Pour l'heure, il semblerait que ces accords n'aient encore débouché sur rien de très concret.

En 2015, le Japon a également signé des accords de ce type avec l'Inde, avec les Philippines7(*) et a entamé des négociations avec l'Indonésie et la Malaisie, marquant ainsi une volonté forte de développer des partenariats en Asie du Sud Est.

La coopération nippo-américaine sur les équipements de défense s'inscrit, quant à elle, dans le cadre plus large du Traité de coopération mutuelle et de sécurité entre les États-Unis et le Japon de 1960, qui a été complété par les Lignes directrices pour la coopération américano-japonaise en matière de défense adoptées en 1997 et révisées en 2015. Les lignes directrices de 2015 prévoient explicitement le développement de recherches conjointes dans le domaine de l'industrie de défense, et le transfert de composants et équipements de défense. L'accord bilatéral de 2013 entre dans le détail des équipements et technologies de défense transférés.


* 5 Sa dette publique brute est la plus élevée de tous les pays de l'OCDE et se monte à plus de 246% de PIB en 2014.

* 6 Source : réponse au questionnaire et audition du 19 mai 2016.

* 7 Cet accord est entré en vigueur en avril 2016.