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Projet de loi relatif à une liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle

26 octobre 2016 : Liaison ferroviaire Paris-aéroport Charles de Gaulle ( rapport - première lecture )

C. UN PLAN DE FINANCEMENT PROBLÉMATIQUE

1. La répartition du capital de la société de projet est encore incertaine

Le besoin de financement global de la société de projet, qui s'élève à 1,4 milliard d'euros (Md€) sera couvert à hauteur d'environ 30 % par des apports en fonds propres, soit environ 400-500 millions d'euros (M€), et par de la dette contractée auprès d'investisseurs publics et privés, pour un montant total d'emprunts qui pourrait atteindre un milliard d'euros (M€). Le taux de rentabilité interne (TRI) du projet se situerait alors entre 6 et 8%.

La répartition des fonds propres n'est pas encore fixée à ce stade, elle devrait être globalement équilibrée entre ADP et SNCF Réseau (soit environ 250-200 millions d'euros chacun). Toutes les hypothèses sont évoquées avec prudence, en raison de l'équation financière complexe de ce montage : la société de projet doit être suffisamment capitalisée et apporter suffisamment de garanties pour emprunter dès 2017 environ un milliard d'euros sur les marchés.

Dans le cadre du plan d'investissement européen, dit « Plan Juncker » un soutien de la Banque européenne d'investissement (BEI) a été sollicité par le Gouvernement. Cependant, d'après les informations communiquées à votre rapporteur par M. Vincent Pourquery de Boisserin, coordinateur interministériel chargé du projet CDG Express, les financements de la BEI font preuve d'une certaine « viscosité à l'usage » : la BEI est relativement averse aux garanties et apports en fonds propres, et impose davantage de conditions que des investisseurs privés. Il est donc peu probable à ce stade qu'elle soit associée au montage financier du CDG Express.

Dans ce contexte, il est également prévu qu'une partie minoritaire du capital social de la société puisse être ouverte aux tiers : une participation de la Caisse des dépôts et consignations est éventuellement envisagée pour alléger les contraintes financières pesant sur ADP et SNCF Réseau. Pour faciliter la mise en place de ce dispositif, le cas échéant, votre rapporteur propose un amendement portant article additionnel, qui vise à sécuriser juridiquement la participation de la Caisse des dépôts et consignations dès la constitution de la société de projet. La rédaction actuelle de l'ordonnance du 18 février 2016 laisse en effet entendre que toute participation d'un tiers ne pourrait intervenir qu'après la création de la société, par une modification des statuts et du pacte d'actionnaires après la signature du contrat de concession, ce qui représenterait un élément de complexité et de délai supplémentaire.

2. La dérogation à la règle prudentielle visant à sécuriser la trajectoire financière de SNCF Réseau est inacceptable

Si la participation d'ADP au capital de la société de projet ne pose pas de difficultés, s'agissant d'une société anonyme cotée et prospère, celle de SNCF Réseau, entreprise publique et fortement endettée, est davantage problématique. En effet, la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire interdit à SNCF Réseau de participer aux investissements de développement du réseau tant que son endettement dépasse un certain niveau. Celui-ci est apprécié par un ratio, défini comme le rapport entre la dette financière nette et la marge opérationnelle, qui ne peut excéder 18. Lorsque ce niveau est dépassé, ce qui est le cas actuellement, les projets d'investissements de développement doivent être financés « par l'État, les collectivités territoriales ou tout autre demandeur ».

Cependant, un décret est toujours attendu pour la mise en oeuvre de cette « règle d'or ». Le Gouvernement pensait pouvoir traiter le cas de la participation au CDG Express directement par voie réglementaire, mais le Conseil d'État a considéré qu'une telle précision relevait du domaine de la loi. Pour cette raison, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement qui rend la règle d'or inopposable à la participation de SNCF Réseau au capital de la société de projet concessionnaire des travaux du CDG Express.

Pour justifier une telle dérogation, le Gouvernement invoque deux arguments. Le premier concerne l'existence de bénéfices pour le réseau actuel (24 km de sections existantes sur 32km pour le projet global) du CDG Express, laissant entendre qu'il ne s'agit pas, aux deux tiers, à proprement parler d'un investissement de développement du réseau, mais davantage d'un investissement de maintenance visant à « améliorer les performances, la robustesse et la résilience des voies existantes ».

Le second argument suggère qu'une participation en fonds propres ne constitue pas directement un investissement de développement, et que les « risques pris par SNCF Réseau sont dès lors très réduits et diffèrent très fortement des risques que l'EPIC aurait à assumer en cas d'investissements réalisés sous sa maîtrise d'ouvrage directe », a fortiori dans la mesure où SNCF Réseau partage ces risques avec ADP et éventuellement la Caisse des dépôts et consignations. Il n'en reste pas moins que cela alourdit l'endettement du système ferroviaire de plusieurs centaines de millions d'euros !

Votre rapporteur considère qu'une telle dérogation, introduite avant même que la règle d'or ne soit effective, est inacceptable dans son principe-même. Il en va de la crédibilité du Parlement, qui ne peut pas voter une règle aussi importante pour la maîtrise des finances publiques et l'écarter à la première difficulté. La position de votre rapporteur est confortée par les préconisations du régulateur indépendant, puisque l'ARAFER recommande également « de couvrir la participation de SNCF Réseau au capital de la société de projet par des financements publics, dès lors que l'objet de cette société vise sans ambiguïté à la réalisation d'un projet de développement du réseau ferré national ». Par conséquent, votre rapporteur propose la suppression de l'article 1er bis et renvoie le Gouvernement à ses responsabilités afin de ne pas déroger à la règle qu'il avait lui-même introduite à l'occasion de la réforme ferroviaire de 2014, en insistant auprès du Parlement sur la nécessité de son adoption.

3. L'autofinancement du projet est impossible

Les études économiques ont conduit à estimer que le chiffre d'affaires optimum serait réalisé avec un billet à 24 euros aux conditions économiques de 2023, équivalent à 21 euros aujourd'hui. Ce prix doit être comparé aux autres modes de transport permettant de relier Paris et l'aéroport : 10 euros pour le RER B3(*), 50-60 euros pour le taxi (désormais forfaitisé), 17 euros pour le trajet Bus Direct anciennement « cars Air France ») entre la gare Montparnasse et l'aéroport.

Les recettes de l'exploitant ferroviaire seront ainsi assurées par le produit de la vente des billets, à partir duquel celui-ci versera des péages à la société de projet pour l'utilisation de l'infrastructure. Il apparaît cependant que la capacité contributive de l'exploitant pourrait ne pas permettre de couvrir totalement les charges de la société de projet. D'ailleurs aucune des liaisons ferroviaires analogues au CDG Express dans les autres pays n'atteint l'équilibre financier uniquement par les recettes de billetterie : elles sont toujours complétées par des subventions publiques et une contribution versée par l'exploitant de l'aéroport.

De fait, la plupart de ces liaisons à l'étranger ont été fortement subventionnées par les pouvoirs publics, souvent à une époque où la réglementation européenne relative aux aides d'État était appliquée avec davantage de souplesse pour ce type d'infrastructures. La construction du CDG Express arrive, de ce point de vue, un peu tardivement, et c'est même la loi française qui interdit toute subvention de l'État, ainsi que le précise l'article 2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

4. La piste d'une nouvelle taxe sur les passagers doit être écartée

Pour assurer l'équilibre du plan de financement global, il est envisagé d'introduire une taxe perçue sur les passagers au départ et à l'arrivée de l'aéroport Paris-CDG, hors correspondances, c'est-à-dire des bénéficiaires directs de la future infrastructure. La mise en place de cette taxe n'est pas examinée dans le cadre de ce projet de loi, mais devrait l'être en loi de finances rectificative à la fin de l'année pour un montant, a priori, de 1 euro par billet. Le produit de cette taxe est estimé à environ 40 millions d'euros (M€) par an et serait intégralement affecté à la société de projet.

En outre, cette taxe devrait entrer en vigueur au 1er avril 2017, soit six ans avant la mise en service du CDG Express, alors qu'il était initialement envisagé qu'elle ne prenne effet qu'à partir de 2023. Ce décalage serait finalement jugé nécessaire pour permettre l'emprunt sur les marchés en ne connaissant, à ce stade, ni l'identité de l'exploitant du service, ni le montant du péage versé à la société de projet.

Votre rapporteur comprend et partage les inquiétudes des compagnies aériennes, qui font face à une concurrence extrêmement forte et qui ont des marges de manoeuvre très faibles. Par rapport au prix d'un billet d'avion, on imagine souvent qu'un ou deux euros de plus par passager sont relativement indolores. En réalité, pour certaines compagnies, la marge moyenne se situe autour de cinq euros par siège pour les compagnies aériennes. Or, les prix des billets d'avion sont rigides à la hausse dans le contexte actuel : ils connaissent une baisse de l'ordre de 10% tandis que les coûts d'exploitation augmentent. Autrement dit, toutes les compagnies aériennes n'ont pas la possibilité de répercuter cette taxe dans leurs prix : leur marge risque ainsi d'être diminuée d'environ 20% en moyenne pour certaines d'entre elles.

Votre rapporteur rappelle également que l'article 16 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, impose que la création d'une nouvelle taxe affectée s'accompagne, « dans le champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée », de la suppression d'une ou plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent. Comme précédemment, il en va de la crédibilité du Parlement de respecter la règle qu'il s'est lui-même fixée moins de deux ans auparavant. Par ailleurs, la ressource nouvellement affectée devra faire l'objet d'un plafonnement, qui n'a pour le moment pas été évoqué à ce stade.

Par conséquent, votre rapporteur préconise un autre schéma pour remplacer cette contribution d'équilibre. Il s'agit, d'une part, d'affecter au CDG Express le surplus de recette produit par la taxe de solidarité : celle-ci est écrêtée4(*) depuis 2015 et le surplus est actuellement reversé au budget général, soit environ 10 M€. Il s'agit, d'autre part, de solliciter en complément les finances d'Aéroports de Paris. Certes, le groupe a engagé une importante dynamique d'investissements (4,6 Mds€ entre 2016 et 2020), mais il affiche d'excellents résultats et redistribue 60% de son résultat net sous forme de dividendes, soit environ 260 millions d'euros en 2015 (la moitié de ces dividendes revient d'ailleurs à l'État, actionnaire majoritaire d'ADP). Ce partenaire, directement intéressé à la réussite du projet, dispose de la solidité financière nécessaire pour abonder à ce qui apparaît comme un investissement relai de croissance du groupe.

Suivant la position de son rapporteur, votre commission a adopté trois amendements : le premier supprime la dérogation à la règle d'or pour l'endettement de SNCF Réseau, le deuxième repousse le délai de mise en oeuvre de la procédure d'expropriation d'urgence, et le troisième facilite l'éventuelle participation de la Caisse des dépôts et consignations au capital de la société de projet.


* 3 À noter, le dézonage du Pass Navigo permet désormais aux abonnés de rejoindre l'aéroport en RER sans complément de prix (autre que le forfait mensuel à 73 euros ou annuel à 803 euros) : il est donc peu probable que ces abonnés privilégient le CDG Express, qui reviendrait à presque 50 euros l'aller-retour. Il en va de même pour les passagers des compagnies low-cost, ou les familles nombreuses en l'absence d'un tarif spécifique.

* 4 L'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 instaure un plafonnement de la contribution de solidarité à 210 M€ par an, qui correspond à l'objectif affiché par les pouvoirs publics lors de sa création. Le produit de la taxe de solidarité a atteint 215,1 M€ en 2014 (contre 186,5 M€ en 2013), et l'écrêtement a été mis en place dès l'année suivante (219,1 M€ en 2015).