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Projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : Tome 1 : Rapport

26 octobre 2016 : Modernisation de la vie économique - Tome 1 : Rapport ( rapport - nouvelle lecture )

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
TITRE IER - DE LA LUTTE CONTRE LES MANQUEMENTS À LA PROBITÉ
CHAPITRE IER - DE L'AGENCE DE PRÉVENTION DE LA CORRUPTION

Le chapitre Ier du titre Ier du projet de loi prévoit la création et décrit l'organisation d'un service de prévention de la corruption, renommé « Agence française anticorruption » par la commission des lois de l'Assemblée nationale en première et en nouvelle lectures.

En première lecture et par cohérence avec les missions exclusives de détection et de prévention de ce nouveau service, votre commission et le Sénat ont retenu l'appellation d'« Agence de prévention de la corruption ».

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-24 de votre rapporteur modifiant l'intitulé de ce chapitre.

Votre commission a adopté l'intitulé du chapitre Ier ainsi modifié.

Article 1er - Création de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 1er du projet de loi prévoit la création, en remplacement de l'actuel service central de prévention de la corruption (SCPC)2(*), d'un nouveau service à compétence nationale, placé sous la double tutelle du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, ayant pour mission « d'aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme ».

En première lecture, le Sénat a considéré, sur proposition de votre commission, qu'il convenait de retenir l'appellation d'« Agence de prévention de la corruption » plutôt que celle d'« Agence française anticorruption » choisie par l'Assemblée nationale pour « renforcer l'ambition de l'agence ».

En effet, dans son avis sur le projet de loi3(*), le Conseil d'État avait souligné que la qualification retenue pour l'agence était « susceptible de créer une confusion avec la compétence des autorités judiciaires pour constater des infractions ».

Or si le service peut aider à la prévention et à la détection de la corruption, il n'est pas un service de répression tel que l'office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales, ni n'est doté de prérogatives d'enquête ou de personnalité morale. Le seul changement de sa dénomination ne saurait accroître ses ambitions.

En première lecture toujours, le Sénat a adopté en séance un amendement de notre collègue Pierre-Yves Collombat supprimant la tutelle du ministre chargé du budget afin que seule s'exerce celle du ministre de la justice, comme c'est actuellement le cas pour le service central de prévention de la corruption.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli à la fois l'appellation qu'elle avait retenue en première lecture et la double tutelle du ministre de la justice et du ministre chargé du budget.

Votre commission a adopté un amendement COM-25 rétablissant l'appellation « Agence de prévention de la corruption » et supprimant la tutelle du ministre chargé du budget.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 - Organisation de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 2 du projet de loi traite de la composition et de la direction de l'Agence de prévention de la corruption.

La direction de l'agence serait confiée à un magistrat hors hiérarchie de l'ordre judiciaire nommé par décret du Président de la République pour une durée de six ans non renouvelable. En première lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a posé le principe du caractère inamovible des fonctions de directeur, sauf démission expresse ou empêchement. Sans remettre en cause cette disposition mais afin d'assurer sa conformité à la Constitution, notamment à son article 20, votre commission a ajouté la possibilité de mettre fin aux fonctions de directeur en cas de « manquement grave ». En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a conservé cette précision.

À l'initiative de son rapporteur et de notre collègue députée Sandrine Mazetier et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, elle a en revanche rétabli, en commission, les dispositions supprimées par le Sénat en première lecture relatives à la création, au sein de l'agence, d'une commission des sanctions, chargée de prononcer les sanctions administratives prévues à l'article 8 du présent projet de loi.

Enfin, l'Assemblée nationale n'a pas rétabli l'obligation, pour le directeur de l'agence, les membres de la commission des sanctions et les agents affectés au sein de l'agence ou travaillant sous l'autorité de ce service, de publier une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts, qu'elle avait introduite en première lecture mais que votre commission avait supprimée. En effet, le Conseil constitutionnel a jugé contraire à la Constitution la publication de déclarations de patrimoine et d'intérêts « des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens » 4(*).

Pour les raisons exposées en première lecture et par un amendement COM-26 de votre rapporteur, votre commission a supprimé les dispositions relatives à la création, au sein de l'agence, d'une commission des sanctions et retenu l'appellation d'« Agence de prévention de la corruption ».

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Compétences de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 3 du projet de loi définit les missions de l'Agence de prévention de la corruption.


· Les missions héritées du service central de prévention de la corruption

Ayant vocation à se substituer au service national de prévention de la corruption, l'agence en reprendrait les compétences actuelles :

- un rôle de coordination administrative, notamment en vue de représenter la France dans diverses enceintes internationales ;

- une centralisation et une diffusion des informations pertinentes ;

- un soutien, au sens large, aux administrations, aux collectivités territoriales et à toute personne physique ou morale ;

la surveillance de la mise en oeuvre de mesures de « mise en conformité » ordonnées par des autorités étrangères, au titre de la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères, dite « de blocage », qui interdit toute communication de renseignements économiques sensibles à une autorité étrangère5(*).

En nouvelle lecture, à l'initiative de son rapporteur et de notre collègue députée Sandrine Mazetier et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que cette mission s'appliquerait à toute société dont le siège est situé sur le territoire français, et non à toute société française, soumise à une procédure de mise en conformité ordonnée par une autorité étrangère.


· Les nouvelles missions de l'agence

En première lecture, le Sénat a réaffirmé la mission centrale de l'agence - la prévention de la corruption - avant d'évoquer ses rôles de coordination, de recommandation et de contrôle. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a conservé la majorité des modifications du Sénat. Ainsi l'agence aurait également comme nouvelles missions :

- un rôle de conseil : l'agence pourrait élaborer des recommandations destinées à aider l'ensemble des personnes de droit public et, en conséquence de l'adoption d'un amendement de votre rapporteur en première lecture, de droit privé afin de prévenir et de détecter des faits de corruption ;

- la réalisation de contrôles de la qualité et de l'efficacité des procédures de prévention et de détection de la corruption, au sein des administrations de l'État, des collectivités territoriales mais également, en conséquence de l'adoption en séance publique au Sénat, en première lecture, d'un amendement de notre collègue Pierre-Yves Collombat et de plusieurs de ses collègues, des associations reconnues d'utilité publique ;

- le suivi du respect de l'obligation de conformité des entreprises et de la peine de programme de mise en conformité6(*).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli une disposition qu'elle avait adoptée en première lecture tendant à l'élaboration d'un rapport annuel. Comme en première lecture, votre commission a considéré que la réalisation d'un rapport d'activité annuel ne relève pas de la loi et a supprimé à nouveau cette disposition, par l'adoption de l'amendement COM-30.

Par l'adoption de l'amendement COM-28 de son rapporteur, votre commission a étendu aux fondations d'utilité publique, et non aux seules associations d'utilité publique, le pouvoir de contrôle de la qualité et de l'efficacité des procédures de prévention et de détection de la corruption. En effet, il n'apparaît pas opportun de prévoir un régime différent entre ces instances.

Par l'adoption d'un amendement COM-29 de son rapporteur, votre commission a, en outre, également supprimé l'ajout, en nouvelle lecture, de la commission des lois de l'Assemblée nationale visant à inscrire dans la loi que l'agence avise le procureur de la République territorialement ou spécialement compétent des faits dont elle a eu connaissance susceptibles de constituer un crime ou un délit. Alors que cette disposition se borne à reprendre le droit en vigueur à l'article 40 du code de procédure pénale7(*), votre rapporteur constate que ni l'exposé des motifs de l'amendement, ni le rapport de la commission ne justifient ou ne font référence à cet ajout.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-27 de son rapporteur visant à prendre en compte l'appellation de l'agence retenue par votre commission à l'article 1er.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 - Droit de communication des agents habilités de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 4 du projet de loi ouvre aux agents de l'agence habilités le droit de se faire communiquer par les représentants de l'entité contrôlée tout document professionnel, quel qu'en soit le support, ou toute information utile, et crée un délit d'entrave à l'exercice de ce droit de communication.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a conservé la rédaction adoptée par votre commission en première lecture, visant notamment à faire dépendre d'un décret en Conseil d'État cette habilitation.

En revanche, pour la répression de l'entrave à l'exercice de ce droit de communication, elle a rétabli, à l'initiative de la commission des lois et de son rapporteur, les peines de deux ans d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amende qu'elle avait prévues en première lecture. Or, comme le relevait votre commission en première lecture, le Conseil d'État avait proposé, dans son avis sur le projet de loi8(*), une amende de 30 000 euros, considérant que le quantum proposé dans l'avant-projet de loi du Gouvernement9(*) était disproportionné au regard du principe de proportionnalité des peines.

Votre commission considère qu'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amende, a fortiori pour un délit qui n'est pas précisément défini, n'est pas conforme à l'échelle des peines et ne respecte pas les principes constitutionnels de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines, qui découlent des articles 7 et 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Outre un amendement COM-31 de coordination relatif à l'appellation de l'agence, votre commission a adopté un amendement COM-32 tendant à préciser le délit d'entrave au droit de communication des agents habilités de l'agence et à le sanctionner par une peine de 30 000 euros d'amende.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 1er à 6 [abrogés] de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, art. 40-6 [abrogé] du code de procédure pénale et art. L. 561-29 du code monétaire et financier) - Suppression du service central de prévention de la corruption

L'article 5 du projet de loi procède aux coordinations que requiert la création d'un nouveau service chargé de la prévention et de l'aide à la détection de la corruption :

- abrogation des articles 1er à 6 de la loi du 29 janvier 1993 et de l'article 40-6 du code de procédure pénale relatifs au service central de prévention de la corruption (SCPC) ;

- modification de l'article L. 561-29 du code monétaire et financier, afin de permettre à Tracfin10(*) de transmettre des informations, non plus au SCPC mais bien à la nouvelle agence.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des modifications rédactionnelles.

Votre commission a adopté un amendement COM-33 de coordination de son rapporteur modifiant la dénomination de l'agence.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.


* 2 Créé par les articles 1er à 6 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, que l'article 5 du présent projet de loi tend à abroger.

* 3 Avis du Conseil d'État sur un projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, adopté le jeudi 24 mars 2016.

* 4 Dans sa décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a considéré que, « pour des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens, l'objectif de renforcer les garanties de probité et d'intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci est directement assuré par le contrôle des déclarations d'intérêts par la Haute autorité et par l'autorité administrative compétente ; qu'en revanche, la publicité de ces déclarations d'intérêts, qui sont relatives à des personnes qui n'exercent pas de fonctions électives ou ministérielles mais des responsabilités de nature administrative, est sans lien direct avec l'objectif poursuivi et porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée de ces personnes ».

* 5 Si cette mission n'est pas inscrite dans la loi 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, qui a créé le service national de prévention de la corruption, cette prérogative lui a néanmoins été confiée à trois reprises par le Premier ministre.

* 6 Cf. infra commentaires des articles 8 et 12 bis.

* 7 Ce dernier impose à toute autorité constituée, tout officier public et fonctionnaire ayant connaissance d'un crime ou d'un délit d'en informer le procureur de la République et de transmettre à ce magistrat toute information utile.

* 8 Avis du Conseil d'État sur un projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, adopté le jeudi 24 mars 2016.

* 9 Deux ans de prison et de 300 000 euros d'amende.

* 10 Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins.