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Projet de loi de finances pour 2017 : Affaires européennes

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - LES ENJEUX BUDGÉTAIRES EUROPÉENS DE MOYEN TERME

En 2015, la France était le deuxième contributeur net en volume au budget de l'UE, avec un solde net de - 6,17 milliards d'euros, selon la méthode de calcul dite « de la correction britannique »27(*), derrière l'Allemagne, dont le solde net s'établit à - 15,5 milliards d'euros. Toutefois, si l'on considère le solde net en pourcentage du revenu national brut, la France occupe la septième position, avec un solde net représentant - 0,28 % du revenu national brut. Les Pays-Bas, la Suède, le Royaume-Uni et l'Allemagne ont un solde net supérieur ou égal à 0,5 % du revenu national brut.

Soldes nets par État membre en 2015
(selon la méthode de la correction britannique)

(en pourcentage du revenu national brut)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »

Si les retours au titre de la politique agricole commune (PAC) ont longtemps permis à la France de limiter le poids de sa contribution, le solde net n'a cessé de se dégrader depuis 2000. En effet, depuis le cadre financier pluriannuel 2014-2020, la France est contributrice nette sur l'ensemble des rubriques du budget européen, y compris en matière agricole.

La révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel, prévue par l'article 2 du règlement fixant ce même cadre28(*), à l'initiative du Parlement européen, constitue donc un enjeu important pour la France d'un point de vue budgétaire et pour l'Union européenne dans son ensemble, dont le budget est confronté à des tensions accrues à la suite de crises à répétition. De plus, le résultat du référendum britannique du 23 juin 2016 en faveur d'une sortie du Royaume-Uni de l'UE fait peser de nombreuses incertitudes sur la fin du cadre financier actuel et sur les perspectives après 2020.

I. LA RÉVISION À MI-PARCOURS DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2014-2020

La Commission européenne a présenté, à l'occasion du discours de son président Jean-Claude Juncker sur l'« état de l'Union », le 14 septembre 2016, une communication relative au « réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020. Un budget de l'UE axé sur les résultats »29(*), accompagnée d'un « paquet » comprenant un ensemble de propositions législatives et interinstitutionnelles dont :

- une proposition de modification du règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-202030(*) ;

- une proposition de modification de l'accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière31(*) ;

- une proposition d'amendement à la décision du 17 décembre 2014 de mobilisation de la marge pour imprévus32(*) ;

- une proposition dite « omnibus » révisant le règlement financier applicable au budget de l'UE et d'autres règlements sectoriels afin de simplifier et de rendre plus flexibles les règles actuelles33(*).

1. Près de 3,8 milliards d'euros de dépenses nouvelles proposées d'ici 2020

Les propositions formulées par la Commission européenne au titre de la révision à mi-parcours conduiraient à majorer les crédits d'engagement de 12,8 milliards d'euros sur les quatre années restantes du cadre financier 2014-2020. Cependant, un certain nombre d'ajustements proposés étaient déjà prévus et attendus, en particulier :

l'ajustement technique des enveloppes financières en faveur de la politique de cohésion 2014-202034(*) (+ 4,6 milliards d'euros en crédits d'engagement), dont bénéficieront principalement l'Italie, la Grèce et l'Espagne. Ces crédits seront comptabilisés au-delà des plafonds actuels du cadre financier qui devront, par conséquent, être modifiés ;

- les crédits d'engagement supplémentaires en faveur de la gestion de la crise migratoire, qui représentent 4,3 milliards d'euros, dont 1,8 milliard d'euros déjà inscrit dans le projet de budget pour 2017 et 2,5 milliards d'euros en faveur de la rubrique 3 du budget de l'UE « Sécurité et citoyenneté » en vue de financer, entre autres, le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, l'Office européen de police (Europol) et l'Agence de l'UE pour l'asile.

Propositions de la Commission européenne au titre de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020

(en millions d'euros)

Sous-rubrique 1a : Compétitivité pour la croissance et l'emploi

1 400

Horizon 2020

400

MIE-Transports

400

Erasmus +

200

COSME

200

Prolongation de l'EFSI

150

Wifi4EU

50

Sous-rubrique 1b : Cohésion économique, sociale et territoriale

1 000

Initiative pour l'emploi des jeunes

1 000

Rubrique 3 : Sécurité et citoyenneté

2 549

Rubrique 4 : L'Europe dans le monde

1 385

Processus du cadre de partenariat

750

Fonds européen pour le développement durable

250

Aide macrofinancière

270

Mandat extérieur

115

Total

6 334

Projet de budget 2017 (dépenses supplémentaires en matière de migration)

1 822

Ajustement technique des enveloppes en faveur de la politique de cohésion

4 642

Total relevant du réexamen à mi-parcours

12 798

Source : Commission européenne

Ainsi, la Commission européenne ne propose que 3,8 milliards d'euros de dépenses véritablement nouvelles (top ups figurant en gris foncé dans le tableau ci-dessus), qui seraient comptabilisées dans la limite des plafonds globaux du cadre financier en vigueur, et se décomposent de la façon suivante :

- 1,4 milliard d'euros en faveur de la sous-rubrique 1.a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi », dont 400 millions d'euros au profit de l'initiative de soutien à la recherche et à l'innovation Horizon 2020, 400 millions d'euros permettant de réabonder le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) en faveur des transports, 200 millions d'euros en faveur du programme Erasmus + pour les apprentis et 200 millions d'euros pour le programme pour la compétitivité des entreprises et des PME (COSME) ;

- 1 milliard d'euros au titre de la prolongation de l'Initiative pour l'emploi des jeunes, souhaitée, notamment, par la France ;

- 1,4 milliard d'euros au profit de la rubrique 4 « Europe dans le monde », en vue de financer le processus du « cadre de partenariat » avec les pays tiers, qui a pour objectif d'élaborer des partenariats globaux avec les pays tiers pour mieux gérer les flux migratoires, ainsi que l'aide macrofinancière destinée à limiter l'instabilité géopolitique et économique dans certaines régions en crise.

Par ailleurs, il convient de rappeler que la Commission européenne a proposé, le 1er juin 2016, de prolonger le FEIS au-delà de 2017 et de doubler sa capacité de financement35(*) en transférant, notamment, 500 millions d'euros initialement alloués aux instruments financiers du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe vers le FEIS.

Au total, les propositions de la Commission européenne, bien que relativement modestes en montants, apparaissent réalistes et ont le mérite d'afficher des priorités politiques claires en faveur de la croissance et de l'emploi, d'une part, et de la gestion de la crise migratoire, d'autre part. En particulier, les crédits supplémentaires alloués aux programmes COSME et Horizon 2020 devraient permettre de continuer de soutenir la reprise de l'investissement et le développement des PME innovantes en Europe.

En revanche, cette proposition de révision peut conduire à penser que la politique agricole ne figure plus au premier rang des priorités des institutions européennes, et ce malgré les crises récentes liées à l'embargo russe et aux déséquilibres des marchés, qui ont pourtant nécessité l'adoption de mesures exceptionnelles de soutien à hauteur de 1,66 milliard d'euros en 201636(*).

2. Le doublement des instruments spéciaux en faveur de la flexibilité et la création d'une « réserve de crise de l'UE »

Le second volet de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel, proposée par la Commission européenne, concerne les mesures de flexibilité et les instruments spéciaux, qui ont vocation à assouplir le cadre financier pluriannuel.

Partant du constat que les propositions d'allocation de crédits d'engagement supplémentaires qu'elle formule dans le cadre de la révision (voir supra) auront pour conséquence de limiter la capacité du budget européen à répondre à des événements imprévus, dans la mesure où elles font appel aux marges disponibles sous les plafonds du cadre financier, la Commission européenne propose un ensemble de mesures visant à renforcer la flexibilité du budget européen et à améliorer sa réactivité, parmi lesquelles il convient de citer :

- le doublement des montants annuels maximaux de la réserve pour aides d'urgence, qui peut être mobilisée en cas de catastrophe humanitaire dans des pays tiers, de 500 millions d'euros à 1 milliard d'euros, et de l'instrument de flexibilité, qui permet de financer des dépenses non prévues qui ne pourraient pas être financées dans les limites des plafonds disponibles par rubrique du budget, de 250 à 500 millions d'euros. Ceci correspond à une hausse globale de 3,4 milliards d'euros sur la période 2017-2020 ;

- la création d'un nouvel instrument spécial, baptisé « réserve de crise de l'UE », destiné à répondre, par exemple, à de nouvelles crises migratoires ou à des atteintes à la sécurité des citoyens au sein de l'UE. Cette réserve serait financée en année n par les crédits « dégagés d'office » lors de l'exercice n-2, en provenance de l'ensemble des rubriques du budget. Selon les estimations de la Commission européenne, ces dégagements pourraient représenter 3 à 4 milliards d'euros chaque année.

Du point de vue de la Commission européenne, ces instruments spéciaux devraient être comptabilisés au-delà des plafonds du cadre financier pluriannuel, conduisant ainsi à une révision de la trajectoire des crédits de paiement d'ici fin 2020. Or une divergence d'interprétation existe concernant la comptabilisation des instruments spéciaux entre la Commission et le Parlement européen, d'une part, et les États membres contributeurs nets, d'autre part.

Pour la direction du budget française37(*), cet ensemble de propositions fait peser « un risque systémique important sur les contributions nationales ». Compte tenu de la hausse proposée, si les instruments spéciaux devaient être comptabilisés au-delà des plafonds du cadre financier, ceci pourrait entraîner une hausse estimée à 10,5 milliards d'euros au maximum - du montant des contributions nationales susceptibles d'être appelées d'ici 202038(*).

La proposition de la Commission est néanmoins motivée par la crainte d'une insuffisance de crédits de paiement en 2019 et 2020 ; elle cherche à éviter la répétition de la situation constatée en 2013 et 2014, lorsqu'un arriéré de paiements très élevé avait nécessité le recours aux instruments spéciaux en vue de résorber le montant des factures impayées. « Afin d'honorer les engagements pris par l'Union et de permettre qu'une action soit menée rapidement chaque fois que nécessaire, il convient de garantir que les crédits de paiement seront suffisants tout au long de la durée du CFP. Les prévisions actuelles de paiement à moyen terme montrent que le plafond global, réel, des paiements devrait être tout juste suffisant pour satisfaire les besoins en paiements découlant de l'actuel CFP et des initiatives proposées dans le présent réexamen à mi-parcours - pour autant que les paiements relatifs aux instruments spéciaux soient mis à disposition « au-delà » des plafonds du CFP »39(*).

Projection de la trajectoire de paiements du budget européen établie par la Commission européenne

(en milliards d'euros)

Source : Commission européenne

La question de la mobilisation des instruments spéciaux, « en-deçà » ou « au-delà » des plafonds annuels du cadre financier, devrait, très vraisemblablement, être au centre des prochaines négociations sur la révision du cadre financier 2014-2020. Le strict respect des plafonds du cadre financier constitue la « ligne rouge » des États membres contributeurs nets au budget de l'UE, dont la France. Or la modification du règlement relatif au cadre financier pluriannuel requiert l'unanimité du Conseil de l'UE et uniquement l'approbation du Parlement européen.

Au premier abord, et compte tenu des positions relativement « fermées » d'un certain nombre d'États membres, l'ensemble de propositions de la Commission apparaît relativement ambitieux. Toutefois, il ne règle pas les questions de fond relatives aux grandes orientations du budget de l'UE et au système actuel de ressources propres, dont le manque de lisibilité et de prévisibilité, lié aux multiples rabais et corrections, est largement reconnu. Ces questions devront être abordées dans le cadre de la préparation du prochain cadre financier pluriannuel ; la proposition de la Commission européenne est attendue d'ici la fin de l'année 2017 tandis que le groupe de haut niveau sur les ressources propres, présidé par l'ancien premier ministre italien et commissaire européen Mario Monti, devrait rendre les conclusions de ses travaux à la fin de l'année 2017. Ainsi, les négociations du prochain cadre financier devraient se dérouler en parallèle de celles relatives à la sortie du Royaume-Uni de l'UE.


* 27 Méthode calculant le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget européen, qui sont des recettes de l'UE. Selon la méthode dite « de la Commission », qui calcul le solde net à partir de la formule utilisée pour la détermination de la correction britannique mais en excluant les dépenses administratives, la France est le troisième contributeur net en 2015 derrière l'Allemagne et le Royaume-Uni.

* 28 Article 2 du règlement n° 1311/2013 du Conseil du 2 décembre 2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 : « avant la fin de 2016 au plus tard, la Commission présente un réexamen du fonctionnement du cadre financier, en tenant pleinement compte de la situation économique qui existera à ce moment-là ainsi que des projections macroéconomiques les plus récentes. Le cas échéant, ce réexamen obligatoire est accompagné d'une proposition législative de révision du présent règlement en conformité avec les procédures prévues dans le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Sans préjudice de l'article 7 du présent règlement, les enveloppes nationales pré-allouées ne sont pas réduites dans le cadre de cette révision ».

* 29 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020 du 14 septembre 2016, COM(2016) 603 final.

* 30 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement n° 1311/2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020, COM (2016) 604 final.

* 31 Proposition de modification de l'accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, COM (2016) 606 final.

* 32 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision (UE) 2015/435 relative à la mobilisation de la marge pour imprévus, COM (2016) 607 final.

* 33 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et modifiant les règlements (CE) n° 2012/2002, (UE) n° 1296/2013, (UE) n° 1301/2013, (UE) n° 1303/2013, (UE) n° 1304/2013, (UE) n° 1305/2013, (UE) n° 1306/2013, (UE) n° 1307/2013, (UE) n° 1308/2013, (UE) n° 1309/2013, (UE) n° 1316/2013, (UE) n° 223/2014, (UE) n° 283/2014 et (UE) n° 652/2014 du Parlement européen et du Conseil et la décision 541/2014/UE du Parlement européen et du Conseil, COM (2016) 605 final.

* 34 Conformément à l'article 7 du règlement n° 1311/2013 fixant le cadre financier pluriannuel 2014-2020, cet ajustement vise à tenir compte de la situation particulièrement difficile des États membres touchés par la crise en augmentant les montants qui leur sont alloués au titre de la politique de cohésion en 2017 et 2020 si l'écart entre le PIB national cumulé observé pour les années 2014-2015 et le PIB national cumulé estimé en 2012 est supérieur à plus ou moins 5 %.

* 35 Communication de la Commission « L'Europe investit de nouveau. Premier bilan du plan d'investissement pour l'Europe et prochaines étapes » du 1er juin 2016, COM (2016) 359.

* 36 Ces mesures sont financées par le Fonds européen agricole de garantie au moyen de redéploiements et grâce à l'utilisation de recettes affectées. Le recours à la « réserve agricole » n'a, par conséquent, pas été nécessaire.

* 37 Les autorités françaises dans leur ensemble n'avaient pas encore déterminé de position sur la révision du cadre financier à la date d'élaboration du présent rapport.

* 38 Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne », p. 12.

* 39 Communication de la Commission du 14 septembre 2016, op. cit., p. 14.