EXAMEN EN COMMISSION
Réunie mercredi 23 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».
La commission a examiné le rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur la mission « Justice » (et article 57).
M. Antoine Lefèvre , rapporteur spécial . - Les crédits de la mission « Justice » concernent les moyens de la justice judiciaire, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse. Le Garde des Sceaux semble avoir pris la mesure du désarroi, notamment matériel, dans lequel se trouvent les juridictions. Il propose de renforcer leurs moyens et de créer plus de 2 000 postes, dont des postes de magistrats ou de greffiers. Il a également annoncé en octobre un ambitieux plan de construction d'établissements pénitentiaires.
Malgré des crédits de paiement (CP) de 8,6 milliards d'euros, en hausse d'environ 5 %, par rapport à 2016, je ne peux souscrire à ce projet de budget.
En effet, cette augmentation significative des moyens doit être replacée dans son contexte. Depuis 2012, alors que le Parlement avait adopté un budget ambitieux, les dépenses effectives sont restées en deçà des crédits votés : il s'agit moins d'une maîtrise réelle des dépenses que de tentatives pour respecter la norme de dépenses, comme le montre l'augmentation continue des charges à payer. Ainsi, si les charges à payer sont de la même ampleur en 2016 qu'en 2015, leur résorption absorberait la quasi-totalité de l'augmentation des crédits prévue en 2017.
Par ailleurs, la hausse des CP de la mission correspond à l'évolution tendancielle des dépenses, et en particulier au coût de l'augmentation des effectifs en 2016 et en 2017, ce qui est normal. Ce qui l'est moins, c'est que les mesures nouvelles, les annonces, ne sont pas financées.
C'est notamment le cas de la construction de places de prison. Le Gouvernement propose d'en construire plus de 6 000 sans dégrader le déficit public grâce à un tour de passe-passe : il ouvre 1,2 milliard d'euros d'autorisations d'engagement (AE), afin que l'administration pénitentiaire commence les recherches de terrain et engage les dépenses afférentes. Charge au prochain Gouvernement de trouver les moyens pour les financer ! Certes, vu l'état de nos prisons et vu la surpopulation carcérale, une action volontariste est indispensable - même s'il ne faudrait pas oublier de s'interroger sur l'efficacité de la réponse pénale. Mais est-ce bien raisonnable, à six mois des élections, d'initier de tels chantiers et de laisser la facture à la majorité suivante ?
Ce projet de budget arrive donc un peu tard.
J'ai comparé les moyens de la justice judiciaire avec ceux de la justice administrative : la différence de traitement entre les deux ordres de juridiction se creuse.
Pour savoir si un budget est prioritaire, nous étudions souvent son évolution par rapport à celle des autres budgets. Les ordres de grandeur sont également significatifs : en 2017, les moyens de la justice judiciaire sont inférieurs aux crédits accordés à l'audiovisuel public.
Le Gouvernement propose d'augmenter les effectifs, notamment de magistrats et de greffiers, dans les juridictions ; la pyramide des âges rend ces recrutements nécessaires. C'est d'autant plus important qu'il faut anticiper ses effets, puisque la formation d'un magistrat dure 31 mois. Malgré ces recrutements, en hausse depuis 2015, le taux de vacance des magistrats affectés en juridictions atteint 6 %, ce qui est préoccupant.
La budgétisation des frais de justice me laisse sceptique. Le rapporteur général nous a présenté à la rentrée un projet de décret d'avance qui ouvrait des crédits en leur faveur. Le Gouvernement avait indiqué que ce dérapage résultait des attentats. Toutefois, selon le ministère de la justice, les économies prévues dans la précédente loi de finances n'ont pas pu être réalisées, notamment en raison du décalage du déploiement de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ). C'est désormais cette plateforme que doivent utiliser les enquêteurs pour réaliser les écoutes ordonnées par le juge. Cependant, selon les syndicats de policiers, elle n'est pas fiable et n'offre pas les mêmes fonctionnalités que le matériel qui était jusqu'à présent loué à des prestataires privés.
Par conséquent, les économies de 35 millions d'euros environ sur les frais de justice que devrait générer le déploiement de la PNIJ me paraissent assez peu crédibles. Les reports de crédits risquent de repartir à la hausse.
La décision de créer une telle plateforme a été prise en 2005 ; onze ans plus tard, elle n'est toujours pas pleinement opérationnelle. Les bénéfices en termes de rapidité et l'automatisation des réquisitions auprès des opérateurs de téléphonie sont indéniables. Le problème concerne les écoutes elles-mêmes. Ce projet, dont le coût total s'élève à 121 millions d'euros, ne doit pas être abandonné car il devrait entraîner des économies significatives. À titre de comparaison, les frais d'interceptions judiciaires ont coûté plus de 110 millions d'euros en 2015.
Toutefois, il me semble indispensable de renforcer la coordination interministérielle, de mieux piloter le projet avec Thalès, qui a été sélectionné pour réaliser la PNIJ, et le cas échéant, de continuer à travailler avec les prestataires privés loueurs de matériel, qui proposent des fonctionnalités différentes.
Je me suis également intéressé à l'indemnisation des victimes du terrorisme. Le fonds de garantie qui remplit cette mission est financé par un prélèvement de 4,30 euros sur les contrats d'assurance. Comme sa trésorerie était particulièrement abondante, il a vu ses missions étendues et l'indemnisation des victimes du terrorisme ne correspond qu'à une très faible part de ses activités. Aujourd'hui, grâce à 1,4 milliard d'euros de trésorerie, il peut faire face aux demandes d'indemnisation des victimes des attentats de janvier et novembre 2015 et de juillet 2016. Toutefois, son modèle de financement ne paraît pas adapté à des attaques terroristes de l'ampleur de celles de novembre 2015 ou de juillet dernier. Un fonds abondé par des crédits budgétaires, susceptibles d'être mobilisés à tout instant, serait plus pertinent. Il éviterait de créer des réserves en vue d'une dépense par nature volatile - et que l'on souhaite nulle.
Le volet pénitentiaire du budget est principalement marqué par le plan de construction de nouvelles places de prison, mais aussi par le recrutement de 1 255 surveillants pénitentiaires. L'attractivité du recrutement reste un enjeu majeur, alors que les conditions d'exercice du métier sont difficiles, notamment à cause de la surpopulation carcérale.
Depuis le début de l'année, plus 30 000 téléphones portables ont été saisis en prison. Les brouilleurs dont disposent certains établissements n'ont pas évolué avec la technologie. Ils brouillent la 2G mais pas la 4G. Certains détenus utilisent donc des téléphones portables pour contacter leurs proches, voire leurs victimes, pour prendre en photo les surveillants ou leur véhicule et les menacer. C'est inacceptable. À Osny, où un surveillant a été violemment agressé, des détenus ont pu ensuite intimider les familles du personnel, alors même que celles-ci résident dans un autre département. Nous devons trouver une solution à tout prix. Je l'ai dit hier au ministre, qui m'a indiqué avoir lancé un dialogue compétitif avec plusieurs entreprises pour trouver un moyen de brouillage efficace et adaptable sur le temps long.
Les extractions judiciaires sont depuis 2012 de la responsabilité de l'administration pénitentiaire et non plus des forces de sécurité intérieure. Au 31 juillet 2016, le taux d'impossibilité de faire était de l'ordre de 20 %, c'est-à-dire que, par exemple, lorsqu'un magistrat demande à voir un détenu, l'administration pénitentiaire indiquait, dans 20 % des cas, qu'elle n'en était pas capable. L'organisation de cette mission par le ministère de la justice n'est donc pas satisfaisante et doit être revue. De plus, le recours à la visioconférence devrait être facilité.
Le Gouvernement a procédé, en seconde délibération, au coup de rabot habituel et diminué de 42 millions d'euros le budget.
Compte tenu de ces remarques, surtout sur le financement du programme immobilier pénitentiaire, je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Justice ». Quant à l'article 57, qui augmente le montant de l'unité de valeur utilisée pour le calcul de la rétribution de l'avocat au titre de l'aide juridictionnelle, j'y suis favorable. Il s'agit de la traduction d'un engagement pris par le ministère envers les représentants des avocats.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je partage votre analyse de ce budget. La nouvelle organisation des extractions judiciaires, si elle répond à une volonté compréhensible de décharger la police et la gendarmerie de missions qui ne relèvent pas de la sécurité publique en les confiant progressivement au ministère de la justice, ne donne pas satisfaction. Le procureur de la République dans mon département me signalait la semaine dernière que certains détenus doivent être remis en liberté car leur audition n'a pu avoir lieu dans les délais. Il y a là un vrai dysfonctionnement. Le développement de l'usage de la visioconférence diminuerait le nombre d'extractions, mais il faut, pour y avoir recours, l'accord de la personne incarcérée, et tous les avocats le refusent. Pourtant, cela éviterait des extractions dangereuses, sans parler de leur coût : dans un département où il n'y a plus de maison d'arrêt, il faut faire 160 kilomètres aller-retour.
Antoine Lefèvre a raison d'émettre un avis défavorable à ce budget. Il le fait d'ailleurs pour les mêmes raisons qui nous poussent à déposer une question préalable : c'est un budget d'affichage, construit autour d'effets d'annonce. En ouvrant des autorisations d'engagement sans crédits de paiement, on peut annoncer toutes les places de prison que l'on veut - après des années d'un blocage imposé par Christiane Taubira - en reportant l'impact budgétaire sur les années suivantes. Vouloir accroître le nombre de places est une bonne chose, mais le Gouvernement a discrètement repoussé l'obligation d'encellulement individuel. Le taux d'occupation de certaines maisons d'arrêt dépasse les 200 %, des détenus dorment sur des matelas posés à même le sol... Je salue donc l'inflexion du discours, mais déplore qu'elle n'ait aucune traduction budgétaire.
M. Philippe Dallier . - Le rapport évoque le manque d'attractivité de l'Île-de-France. De fait, le tribunal de Bobigny avait défrayé la chronique au printemps dernier car plusieurs affaires avaient été abandonnées, faute d'avoir pu être jugées dans les temps. Le ministre a depuis annoncé l'octroi de postes supplémentaires. Les dossiers concernés ont-ils pu être traités ?
M. Jean Pierre Vogel . - Après une prise d'otage le 4 août dernier, et une tentative en septembre, les parlementaires de mon département ont décidé d'aller visiter la maison d'arrêt des Croisettes au Mans. Les organisations syndicales étaient unanimes à nous faire part d'énormes difficultés de fonctionnement dans cette prison, pourtant quasi-neuve : surpopulation - 400 détenus pour 300 places -, violences envers les surveillants... Il y a des téléphones portables dans toutes les cellules, apportés par des mules, tout comme la drogue, des outils ou des armes blanches, puisque les fouilles à corps sont désormais interdites. Les surveillants se font cracher dessus, insulter. La règle est que, dans ce cas, le détenu soit déplacé dans un autre établissement. Comme les autres prisons sont pleines, elle n'est jamais appliquée. Je ne suis certes pas un spécialiste des prisons, n'y ayant jamais séjourné...
M. Gérard Longuet . - Il ne faut pas insulter l'avenir !
M. Jean Pierre Vogel . - Il me semble que les maisons d'arrêt sont faites pour les condamnés à moins de deux ans d'emprisonnement.
Mme Michèle André , présidente . - Ainsi que pour les personnes attendant d'être jugées.
M. Jean Pierre Vogel . - Le centre pénitentiaire le plus proche est celui d'Argentan. Les condamnés à plus de deux ans devraient y être placés, mais il est plein ! Les conditions de travail pénibles engendrent un fort absentéisme, ce qui impose pour compenser nombre d'heures supplémentaires, qui ne sont jamais récupérées : certains agents font des burn-out . Bref, il faut renforcer les moyens humains et matériels pour leur assurer de meilleures conditions de travail.
M. Philippe Dominati . - Le rapporteur a évoqué l'une de mes préoccupations : le transfert des transfèrements à l'administration pénitentiaire. Le nouveau système ne fonctionne pas, et les forces de l'ordre en sont pénalisées, puisque malgré la budgétisation de 30 000 heures de gendarmes supplémentaires, les magistrats continuent à réquisitionner les forces de l'ordre pour des tâches indues.
L'augmentation des frais de personnel s'accompagne-t-elle d'une hausse des crédits de fonctionnement et d'investissement, ou se fait-elle à leur détriment ?
M. Roger Karoutchi . - Les problèmes de financement de l'achèvement des travaux de la cité judiciaire, porte de Clichy, sont-ils réglés ? Cette cité judiciaire pourra-t-elle ouvrir en 2017 ? Le retard est-il tel qu'il faille attendre 2018 ? Cela poserait des problèmes dans l'ancien palais de Justice, et pour les aménagements qui lui sont liés.
Mme Marie-France Beaufils . - Nous connaissons tous le problème du manque de places dans les prisons : celle de Tours est aussi en surcharge. Si les jugements étaient prononcés plus rapidement, les maisons d'arrêts seraient désengorgées. Cela renvoie au manque de magistrats. Et former un magistrat demande du temps !
Vous n'avez guère évoqué la protection judiciaire de la jeunesse. Pourtant, ses moyens baissent depuis des années, ce qui se ressent douloureusement sur le terrain. Or son action est indispensable pour faire en sorte que ceux qui ont eu un premier accident dans leur comportement évitent un emprisonnement plus long.
M. Vincent Capo-Canellas . - L'administration pénitentiaire souffre du malaise carcéral. Le problème n'est pas tant l'insuffisance des crédits que le gel par Bercy, en cours d'année, des dépenses les plus visibles, comme les petits travaux d'amélioration ou d'aménagement. C'est un signal déplorable, et la Chancellerie en est bien consciente. Pouvez-vous passer le message à Bercy ?
M. Gérard Longuet . - Tous les centres de détention ne sont pas saturés. Dans la Meuse, nous avons des places, mais les familles des détenus récusent certaines destinations pour des raisons de commodité. Quelle autorité régule les affectations entre les centres ?
La clientèle, si j'ose dire, des maisons d'arrêt, est-elle segmentée ? Elle comporte aussi bien des prévenus que des condamnés à de très courtes peines, ou en fin de peine, qui n'exigent certes pas le même type d'encadrement que d'autres types de détenus. L'administration pénitentiaire réfléchit-elle à diversifier les conditions de détention entre les détenus qui exigent un isolement absolu et, par exemple, les dangereux récidivistes du permis de conduire ? Ceux-ci travaillent dans la journée, dorment en prison, mais ne justifient pas du même traitement qu'un criminel lourdement condamné.
Quel est le coût unitaire de séjour ? Je suis sidéré par ces coûts. En termes de fonctionnement, les coûts unitaires annuels les plus élevés se trouvent dans les centres éducatifs fermés, où ils peuvent dépasser les 100 000 euros. Ailleurs, le coût moyen doit être de 30 000 euros par an. Il serait bon que la commission dispose des chiffres exacts.
M. Charles Guené . - Je m'intéresse à la centrale de Clairvaux, qui est vouée à la destruction, pour des raisons qui nous échappent, comme elles semblent échapper au ministre, puisque celui-ci a demandé un nouvel audit. Les prisons ne pourraient-elles pas être un vecteur d'aménagement du territoire ? Celle-ci fonctionnait bien, si ce n'est que ses cellules sont un peu exiguës. Avez-vous eu accès au dossier ? À l'heure où les places manquent, n'est-il pas un peu léger de détruire cette centrale ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur spécial . - Certes, le système des extractions judiciaires ne donne pas satisfaction. La commission des lois devrait chercher des voies d'amélioration de la procédure. Le Garde des Sceaux a évoqué hier ce problème devant elle.
L'Île-de-France souffre en effet d'un déficit d'attractivité, que ce soit en juridictions ou dans l'administration pénitentiaire. À Bobigny, la durée moyenne en poste est d'un an et six mois. La direction des services judiciaires nous a dit vouloir limiter le turn-over . Beaucoup des magistrats qui sont affectés au TGI de Bobigny sortent à peine de l'ENM.
Jean Pierre Vogel a témoigné du malaise carcéral. Les portables sont effectivement monnaie courante en prison. Certains détenus sortent même de leur cellule le téléphone à l'oreille pour aller à la douche, avant de se rappeler que c'est interdit.
Depuis la mise en place du plan antiterroriste, le dispositif du coût du « sac à dos » a permis de lier l'évolution des crédits de fonctionnement des juridictions et de l'administration pénitentiaire à celle des effectifs.
J'ai visité le chantier de la cité judiciaire, quelques jours avant l'annonce du report de sa mise en service. Avec les attentats, de nouvelles normes de sécurité ont été imposées. Ce décalage présente toutefois un intérêt, car les moyens de transports n'ont pas encore été adaptés : le métro n'arrive pas encore, et je m'inquiète du faible nombre de places de parking. La RATP a toutefois été sollicitée pour prévoir des renforts de bus dès l'ouverture. En tous cas, la mutualisation des moyens sur de site devrait avoir un réel impact.
La protection judiciaire de la jeunesse figurait en bonne place dans mes deux précédents rapports. Sa directrice, Catherine Sultan, fait un travail remarquable, et ses moyens ont été renforcés depuis 2012, ce qui se justifie pleinement au vu des résultats. Dans les centres éducatifs fermés, il y a quasiment un éducateur par mineur, ce qui accroît effectivement le coût de séjour unitaire.
Le taux de mise en réserve des crédits de paiement est de 8 %, ce qui explique les difficultés relevées par Vincent Capo-Canellas dans la gestion, en cours d'exercice, pour l'administration pénitentiaire. Le ministre a engagé une réforme du secrétariat général du ministère de la Justice, ce qui pourra améliorer la situation.
Concernant les affectations entre centres, l'orientation se fait en fonction de critères géographiques et familiaux. Quant à la différenciation entre les détenus, je n'ai pas d'information précise sur ce point. Mais je sais qu'on évite de mélanger des détenus pour infractions au code de la route avec d'autres...
Enfin, la centrale de Clairvaux suscite des réactions fortes en raison de l'histoire de ce site. Le ministre a demandé un audit supplémentaire - est-ce pour gagner du temps ? Une bonne moitié des prisons sont vieilles d'un siècle ou plus. C'est un problème.
M. Gérard Longuet . - L'administration pénitentiaire adhère-t-elle à La demeure historique ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur spécial . - À l'Union des Maisons Françaises !
M. Bernard Lalande . - Quid des bracelets électroniques à l'ère des objets connectés ? Et pourquoi n'est-on pas capable de brouiller les conversations téléphoniques, au 21 e siècle ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur spécial . - Je n'ai pas eu le temps de mener des investigations approfondies sur le brouillage, mais je sais qu'en Allemagne, Siemens assure un brouillage complet des prisons. C'est un enjeu de sécurité : un condamné pour agression sur son épouse peut continuer à la harceler par téléphone. Cela dit, des informations récoltées en écoutant les conversations téléphoniques tenues en prison peuvent constituer des renseignements utiles dans la lutte contre le terrorisme. Les téléphones sont introduits en prison par les parloirs, ou par parachutage. Certains détenus ont quatre ou cinq portables... Quant au déploiement du bracelet électronique, il se heurte notamment aux réticences des juges.
Mme Michèle André , présidente . - Le centre pénitentiaire pour femmes de Rennes est un lieu historique et qui répond parfaitement aux attentes. Présidente de la délégation aux droits des femmes, j'avais fait un rapport sur la question. Les femmes représentent moins de 5 % de la population carcérale, et l'éloignement des familles peut poser problème. Nous pouvons nous inspirer de ce qui se passe en Espagne : allez à Aranjuez !
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Justice ». Elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 57.
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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.