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Projet de loi de finances pour 2017 : Administration générale et territoriale de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 2

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Hervé MARSEILLE

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. 2,9 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2017, au titre de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », ce qui représente une hausse de plus de 15 % par rapport à 2016, année où les crédits ouverts s'étaient inscrits en baisse prononcée (12,5 %) mais largement contingente puisqu'elle était principalement due à l'absence d'élections générales.

2. La hausse des dotations vient pour partie de changements de périmètre et de circonstances. Les premiers peuvent faire l'objet d'estimations alternatives selon le choix de méthode qu'on privilégie ; les secondes sont liées au cycle électoral. Une fourchette comprise entre 3,3 % et 4,3 % rend compte de l'évolution des crédits hors circonstances, c'est-à-dire une fois ces facteurs (changements de périmètre et cycle électoral) neutralisés. Elle situe la responsabilité des choix de gestion de la mission incombant effectivement au Gouvernement.

3. Alors que la mission n'est pas une mission prioritaire au sens de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, le plafond des crédits de la mission n'est respecté que moyennant une programmation du coût des élections nettement inférieure aux évaluations de la loi de programmation et qui doit être considérée comme très conditionnelle. Au total, l'esprit de la discipline budgétaire n'est pas respecté, non plus d'ailleurs que sa lettre, compte tenu de la suppression prévisible et justifiée de l'article 52 rattaché à la mission (voir infra). La dynamique structurelle des crédits provient essentiellement des évolutions salariales comme indiqué ci-après et serait plus marquée si certains choix d'affichage ne conduisaient pas à sous doter des postes de dépenses dont l'augmentation en gestion est d'ores et déjà prévisible : ainsi en va-t-il des charges de contentieux.

4. Le programme 307 d'administration territoriale de l'État illustre les effets des revalorisations salariales sur la dynamique des dépenses. Il subit un renchérissement de ses coûts de 50,7 millions d'euros, malgré des économies de 2,5 millions d'euros liées à des changements de périmètre, qui résulte pour 48,9 millions d'euros des dépenses de personnel. L'augmentation des charges de personnel ressort comme paradoxale au vu du schéma d'emplois arrêté pour l'année 2017 qui prévoit la suppression de 500 ETP dont 685 suppressions expliquées par la mise en oeuvre du plan préfectures nouvelle génération (PPNG). Le schéma d'emplois correspondant au PPNG ne trouve pas de traduction dans le plafond des emplois, qui augmente en raison des effets en année pleine des mesures de l'année précédente et des recrutements prévus dans le cadre du pacte de sécurité et du traitement des demandeurs d'asile. Si l'effet-volume entraîne une augmentation des dépenses de personnel de 14,7 millions d'euros (un peu moins d'un tiers de l'alourdissement des dépenses de personnel), les deux tiers de cette augmentation sont attribuables à différentes mesures de revalorisation salariale.

5. Le projet de budget du programme 307 porte la trace du PPNG en extériorisant des évolutions paradoxales. Sa mise en oeuvre, pourtant limitée à la réduction des activités d'accueil au guichet, qui devrait produire des économies, se traduit, au contraire, par des dépenses supplémentaires alors que, jusqu'à présent, le renforcement des moyens que ce plan nécessite n'apparaît pas clairement. L'augmentation des effectifs des préfectures prévue dans le projet de budget est concentrée sur les missions de traitement des demandes d'asile et sur des postes liés au pacte de sécurité pour des fonctions, au demeurant peu identifiables. Les autres missions des préfectures que le PPNG entend renforcer ne bénéficient pas des moyens correspondant à des ambitions dont les moyens restent à définir. In fine, au terme du budget pour 2017, le PPNG, reste au milieu du gué, le budget ne mettant en en oeuvre que le désengagement des activités de guichet, pourtant encore en phase de concertation avec les parties prenantes (collectivités territoriales et organisations professionnelles).

6. La mise en oeuvre du PPNG a jusqu'à présent été concentrée sur l'activité de délivrance des titres sécurisés. Le désengagement du réseau préfectoral de cette activité devrait s'amplifier en 2017, perspective qui fonde la programmation budgétaire du programme 307. Des centres d'expertise et de ressources (CERT) seraient déployés pour traiter l'instruction de nouveaux titres (cartes nationales d'identité, certificats d'immatriculation, permis de conduire) si bien que les seules missions de guichet subsistantes concerneraient les titres délivrés aux étrangers. Ces perspectives risquent d'augmenter le déficit d'un État de proximité, de susciter une certaine frustration dans les communes qui n'auront pas été choisies pour accueillir les stations de recueil de données qui, pour la carte d'identité comme pour le passeport biométrique, joueront un rôle central dans le nouveau dispositif, de créer de nouvelles charges dans les communes d'accueil de ces stations. Par ailleurs, une série de problèmes de sécurité doivent être envisagés. Au total, il convient de restituer à la période d'expérimentation prévue avant le déploiement des nouvelles procédures sa vocation de période d'essai et de concertation plutôt que d'en faire une simple étape d'un processus implacable.

7. L'économie générale de la production et de l'acheminement des titres sécurisés reste marquée par des financements croisés qui caractérisent l'activité de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Un certain progrès vers une rationalisation des coûts de l'agence est perceptible mais ceux-ci sont inévitablement marqués par la situation de monopole de son fournisseur.

8. La fin des incertitudes quant à l'avenir de l'ancrage territorial des services d'administration générale de l'État, qui se sont accrues ces dernières années du fait de la réorganisation de l'administration territoriale (REATe) et de la réorganisation de la décentralisation, est l'ambition centrale du plan préfectures nouvelle génération. Le budget pour 2017 ne permet pas de vérifier que les ambitions affichées dans le domaine de la coordination des services de l'État dans la conduite de politiques publiques, dans le champ de l'ingénierie territoriale ou dans celui du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales voient leurs moyens renforcés. Les effectifs du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales prévus pour 2017 sont inférieurs au niveau atteint en 2015.

9. Les restructurations de l'administration territoriale à un niveau infradépartemental ont été limitées ces dernières années. Le déploiement des Maisons de l'État et des Maisons de services au public, le désengagement de certaines activités traditionnelles du réseau, la situation très tendue des effectifs d'un grand nombre de sous-préfectures (une soixante d'entre elles disposent de moins de 10 ETPT) laissent augurer des évolutions inéluctables. L'adaptation des sous-préfectures aux nouvelles réalités de la carte de la France décentralisée, en particulier une meilleure adéquation avec les intercommunalités, est souhaitable sans que la demande d'État très forte dans les territoires ruraux ne soit sacrifiée. Le changement de statut des villes chefs-lieux d'arrondissement ne doit pas les pénaliser, une période intermédiaire devant leur permettre de conserver les financements particuliers dont elles bénéficient.

10. La programmation budgétaire du financement de la vie politique cultuelle et associative (programme 232) est dépendante du cycle électoral chargé en 2017 et d'une modification des conditions de la propagande électorale recourant à la dématérialisation. Cette perspective mise en oeuvre sans expérimentation véritable, dans une France encore exposée à la fracture numérique ne tient pas compte de « l'effet-signal » que représente pour l'électeur la réception à son domicile des documents de propagande électorale. L'Assemblée nationale qui est intéressée au premier chef par les modalités de son renouvellement n'a pas accepté une évolution qui semble prématurée à votre rapporteur spécial. Il reste à envisager les conséquences de son vote. L'économie alléguée par le Gouvernement résultant de la dématérialisation s'élève à 168,9 millions d'euros. En fonction de la décision du Gouvernement, qui peut maintenir son choix pour l'organisation de la propagande pour l'élection du Président de la république dans la mesure où celle-ci est organisée par voie réglementaire, les crédits de la mission devront être augmentés de cette somme ou des seuls frais de propagande pris en charge par l'État dans le cadre du scrutin législatif. Une fois encore, les frais d'assemblée électorale à la charge des communes paraissent calculés au plus juste.

11. Votre rapporteur spécial remarque que le financement des partis et groupements politiques est maintenu à son niveau de l'an dernier, si bien que la valeur réelle des dotations s'érode petit à petit. Par ailleurs, il rappelle les enjeux d'un remboursement rapide des frais de campagne électorale aux candidats éligibles alors que la dotation prévue à ce titre pour les élections législatives est calculée pour ne couvrir qu'une partie de ces remboursements.

12. Les frais généraux du ministère de l'intérieur progressent sensiblement sous l'effet des revalorisations salariales, des dépenses immobilières du ministère et d'une progression des dotations pour dépenses de contentieux. L'importance des crédits mobilisés par le programme (934 millions d'euros) justifierait que des audits réguliers soient entrepris. Or, selon le ministère, il n'en est rien.

13. Une fois encore, les dépenses contentieux semblent sous dotées compte tenu du flux structurel de ces charges.

Au 10 octobre 2016, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 100 % des réponses portant sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.