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Projet de loi de finances pour 2017 : Administration générale et territoriale de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UNE FORTE HAUSSE DES CRÉDITS QUI NE RÉSULTE PAS QUE DE CIRCONSTANCES

Les crédits budgétaires demandés pour 2017 extériorisent une hausse de 15,1 % des moyens de la mission par rapport à 2016 (+ 385,6 millions d'euros). Par rapport à l'exécution de 2015, la hausse des dotations est plus modérée (+ 5,2 %)

Cette augmentation des dotations se répartit inégalement entre les différents programmes de la mission.

Elle est importante pour le programme 216, qui est le programme support appelé à financer différentes activités du ministère de l'intérieur, pour lequel elle atteint 126,6 millions d'euros en progression de 15,7 % d'une année sur l'autre.

Elle est encore plus sensible pour le programme 232 de financement de la vie politique et culturelle (+ 208,3 millions d'euros, soit un triplement).

Elle est plus modérée pour le programme 307 qui finance le déploiement territorial du ministère à travers son réseau préfectoral (+ 50,7 millions d'euros soit une croissance de 3,1 %).

Ces variations témoignent, en partie, de modifications du périmètre de la mission mais d'autres ressorts doivent être mis en évidence.

Évolution des crédits de paiement de la mission « AGTE » entre 2016 et 2017

(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

 

Ouverts en LFI pour 2016

Demandés pour 2017

Évolution 2016-2017

307 - Administration territoriale

1 641 798 514

1 692 481 165

+3,1 %

dont titre 2 : dépenses de personnel

1 462 704 199

1 511 623 417

+3,3%

232 - Vie politique, cultuelle et associative

99 288 670

307 638 849

X 3,09

dont titre 2 : dépenses de personnel

25 632 000

26 985 100

+5,1 %

216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

808 001 852

934 613 462

+15,7 %

dont titre 2 : dépenses de personnel

481 902 292

492 525 273

+2,2 %

Total mission

2 549 089 036

2 934 733 476

+15,1 %

dont titre 2 : dépenses de personnel

1 970 238 491

2 031 133 790

+3,1 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

A. L'EFFET IMPORTANT DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ET DES CIRCONSTANCES

1. Les changements de périmètre rendent compte d'environ un quart de l'augmentation des crédits

Il existe quelques discordances sur les effets des changements de périmètre budgétaire entre les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial et les documents budgétaires. Elles semblent provenir de différences d'appréciation quant à l'inclusion de structures nouvellement créées dans la base de référence servant à délimiter les données à périmètre constant.

Selon les réponses fournies au questionnaire de votre rapporteur spécial, les changements de périmètre de la mission, dont font partie les transferts de crédits entre la mission et d'autres missions, aboutissent à alourdir les crédits de paiement de 95 millions d'euros.

Ceci compte pour près de 24,6 % de l'augmentation des crédits entre 2016 et 2017.

Les changements de périmètre de la mission concernent principalement le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Les effets des changements de périmètre sont évalués à 108,8 millions d'euros dans la réponse au questionnaire parlementaire. Les transferts internes à la mission assurent pourtant au programme des économies de l'ordre de 2,4 millions d'euros correspondant essentiellement à un transfert d'emplois du comité supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation (CSATE) vers le programme 307 de la même mission si bien que, hors cette économie, les modifications apportées au périmètre du programme se traduiraient par un alourdissement de ses charges de 111,2 millions d'euros.

Sur la base de ces données, il ressort que les modifications de périmètre du programme comptent pour près de 86 % de l'augmentation de ses crédits. Les seuls transferts nets, qui s'élèvent à 79,8 millions d'euros, expliquent 63,1 % de l'augmentation des dotations.

Par ailleurs, certains transferts concernent le programme 307 et conduisent à des évolutions structurelles mineures de ses charges. Ils réduisent les crédits, dans des proportions très limitées lorsqu'on les cumule, pour une économie, marginale, de 2,5 millions d'euros pour le programme en 2017, en dépit du transfert interne à la mission de 2,4 millions d'euros, mentionné ci-dessus.

Enfin, un transfert sortant de 11,3 millions d'euros correspondant au financement des élections pour les Français établis hors de France allège les besoins du programme 232.

L'évolution du périmètre de la mission provient surtout du transfert vers le programme 216 de la charge budgétaire liée au fonds interministériel de prévention de la délinquance, pour 80,4 millions d'euros portée par des crédits autres que de titre 2.

Les tableaux ci-après récapitulent les effets des changements du périmètre du programme « soutien » de la mission (programme 216) sur les crédits demandés en 2017.

Évolution des crédits du programme 2016
à périmètre courant et constant

Source : réponse au questionnaire établi par votre rapporteur spécial

Au total, en dehors des seuls transferts1(*), les dotations de la mission s'alourdiraient de 12,4 % contre 15,1 % en affichage.

Mais, pour apprécier la dynamique des crédits de la mission « à plan de charge constant », il faut encore tenir compte des circonstances particulières, équivalentes à un changement de périmètre, pour rendre compte plus exactement de l'évolution structurelle des moyens de la mission.

2. Les circonstances électorales : 208,3 millions d'euros de dotations supplémentaires

La hausse des crédits de la mission (317,4 millions d'euros) non imputable aux transferts s'explique, avant tout, par l'alourdissement des coûts budgétaires du programme 232 de financement de la vie politique, culturelle et associative.

Ses moyens sont accrus de 208,3 millions d'euros principalement du fait de l'organisation des élections en 2017, notamment présidentielles, législatives et sénatoriales.

En considérant que ce chiffre correspond aux dotations supplémentaires du programme découlant du cycle électoral, le solde de la variation des crédits de la mission non imputable au calendrier électoral ou aux transferts atteint 109,3 millions d'euros si bien que, hors effets circonstanciels (transferts et élections), la mission connaîtrait une hausse de ses moyens de 4,3 %.

En tenant compte des autres composantes pouvant être intégrées dans l'estimation des changements de périmètre de la mission, l'augmentation des crédits atteindrait près de 3,3 %.

C'est cette fourchette qui peut être considérée comme rendant compte des choix gouvernementaux de gestion.


* 1 C'est-à-dire sans tenir compte des autres mouvements de périmètre, dont l'inclusion dans les changements de périmètre pourrait être discutée.