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Projet de loi de finances pour 2017 : Administration générale et territoriale de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. HORS CIRCONSTANCES, UNE DYNAMIQUE DES CRÉDITS QUI ROMPT AVEC LES TENDANCES PASSÉES ET CONDUIT À UN DÉPASSEMENT DU PLAFOND DE LA LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

Même si la hausse des crédits appréciée sur des bases comparables ressort comme nettement plus faible que celle affichée, le projet de loi de finances pour 2017 rompt avec l'évolution des dotations de la mission proposée l'an dernier.

Hors programme 232 et à périmètre constant - c'est-à-dire hors transferts et mesures de périmètre -, les crédits demandés en 2016 baissaient de 1,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

Cette année, ils augmentent, toutes choses égales par ailleurs, de 71 millions d'euros (+ 2,9 %).

Évolution des crédits de paiement des programmes 307 et 216
à périmètre constant entre 2016 et 2017

(en millions d'euros, à structure constante)

 

2016

2017

Évolution 2016 - 2017

 

%

307 - Administration territoriale

dont titre 2 : dépenses de personnel

1 641,8

1462,8

1 695,0

1 511,9

+ 53,2

+ 49,1

+ 3,2 %

+ 3,4 %

216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

dont titre 2 : dépenses de personnel

808,0

481,9

825,8

485,4

+ 17,8

+ 3,5

+ 2,2 %

+ 0,7%

Total programmes 307 et 216

dont titre 2 : dépenses de personnel

2 449,8

1 944,7

2 520,8

1 997,3

+ 71

+ 52,6

+ 2,9 %

+ 2,7 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

Cette dynamique conduit à un dépassement du plafond fixé par la loi de programmation pluriannuelle 2014-2019, alors même que la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) n'est pas une mission prioritaire.

La mission est soumise à une trajectoire budgétaire en application de la loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 20142(*). Celle-ci fixe un plafond de 2 299,8 millions d'euros pour 2017, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Or, les crédits inscrits pour l'année 2017 au format de la loi de programmation des finances publiques s'élèvent à 2 215,1 millions d'euros En affichage, le plafond de la mission est respecté avec des crédits inscrits pour 2017 inférieurs de 84,7 millions d'euros à la limite fixée.

Toutefois, ce résultat est entièrement attribuable aux crédits du programme 232 qui finance, en particulier, certains coûts d'organisation des élections. Il extériorise une dotation de 162,3 millions d'euros inférieure au plafond de la loi de programmation.

Cette économie, très conditionnelle (voir infra) excède de beaucoup ce que le cadrage pluriannuel avait pu anticiper de sorte que les crédits demandés pour le programme concerné en 2017 intègre une forme de changement de périmètre du programme. Celui-ci résulte de la réforme proposée par le présent projet de loi de finances en matière de propagande électorale. Elle se traduirait par 168,9 millions d'euros. Une fois réintégrée aux crédits de la mission, sur la base d'un raisonnement à périmètre constant, de mise pour apprécier le respect de la discipline budgétaire, il apparaît que les crédits inscrits pour 2017 dépasseraient le plafond de la programmation à hauteur de 84,2 millions d'euros.

Programmation pluriannuelle des crédits de la mission
« Administration générale et territoriale de l'État »3(*)

(en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

307 - Administration territoriale

LPFP

1 248,7

1 231,4

1 216,1

LFI ou PLF

1 239,9

1 188,1

1 226,0

232 - Vie politique, cultuelle et associative

LPFP

118,9

77,8

469,6

LFI ou PLF

438,8

100,6

307,3

216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

LPFP

611,5

612,6

614,1

LFI ou PLF

611,5

651,9

681,8

Total mission

LPFP

1 979,1

1 921,8

2 299,8

LFI ou PLF

2 290,2

1 940,6

2 215,1

Note de lecture : les crédits considérés sont des crédits de paiement, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

Alors que la mission contribuait structurellement à la réduction des dépenses publiques, des circonstances (les élections prévues en 2017) mais aussi une dynamique interne s'imprimant aux dépenses qu'elle couvre se traduirait par une contribution à la hausse des dépenses publiques et pèserait ainsi, en 2017, sur la trajectoire de réduction du déficit public.

Ce constat serait encore plus marqué dans une comparaison conduite à partir des consommations effectives de crédits.

En 2015, la sous-consommation des crédits avait ainsi atteint 6 % des dotations initiales. Mais, des facteurs accidentels avaient pu jouer (en particulier, le report du calendrier électoral concernant les élections territoriales).

Par ailleurs, les conditions d'exécution des budgets des années antérieures doivent être prises en compte dans la mesure où elles sont susceptibles d'influencer la programmation initiale une année donnée.

De ce point de vue, la mission présente une masse importante et croissante de restes à payer et une augmentation globale de ses charges à payer.

· Les restes à payer correspondent au solde des engagements non couverts par des crédits de paiement au 31 décembre de l'exercice budgétaire précédent. Ils s'élevaient fin 2015 à 824,5 millions d'euros en progression de 161,3 millions d'euros par rapport à l'année 2012 (+ 24,2 %).

Les restes à payer de la mission AGTE
(évolution entre 2009 et 2015)

(en euros)

 

216

232

307

2009

206 791 280

8 933 721

85 303 683

2010

211 806 141

1 289 778

66 287 110

2011

467 110 029

10 124 182

46 173 820

2012

613 083 435

7 613 283

42 635 149

2013

582 816 481

8 724 024

42 160 395

2014

739 914 490

10 142 808

50 844 067

2015

721 044 842

51 124 828

52 431 598

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Ils sont concentrés sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », pour lequel ils ont considérablement augmenté, en lien avec un changement de périmètre (pour le ressaut de 2011 à 2012) et, au-delà de très conséquentes opérations immobilières.

Concernant le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative », les restes à payer se chiffrent fin 2015 à 51,1 millions d'euros. L'évolution s'explique essentiellement par l'engagement des marchés relatifs à l'acheminement de la propagande électorale au titre des élections régionales et territoriales en Martinique et en Guyane (36,9 millions d'euros) et par l'engagement des marchés passés fin 2015 par les préfectures pour l'externalisation de la mise sous pli dans le cadre de l'organisation des élections régionales (6,6 millions d'euros).

Concernant le programme 307 « Administration territoriale », les restes à payer n'évoluent pas de manière significative. Ils correspondent principalement à des opérations immobilières, dont celles portées par le programme national d'équipement (PNE).

· Les charges à payer s'entendent comme les dépenses dont la certification du service fait a été faite en année N-1 mais dont le règlement n'est pas encore intervenu à la fin de l'exercice comptable correspondant. Ils ont suivi une tendance ascendante ces dernières années avec plus de vingt millions d'euros de dépenses concernées fin 2015 contre moins de dix en 2013.

Les charges à payer de la mission AGTE
(évolution entre 2013 et 2015)

(en euros)

 

216

232

307

2013

7 512 848

157 226

2 264 076

2014

10 998 238

1 905 069

5 880 249

2015

11 375 976

4 643 678

4 570 149

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial


* 2 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 3 À périmètre constant.