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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

A. UNE DÉPENSE EN NETTE PROGRESSION ENCORE CETTE ANNÉE

1. Une augmentation de 235 millions d'euros des crédits de paiement en faveur de la vie étudiante

2,73 milliards d'euros et 2,72 milliards d'euros sont prévus au projet de loi de finances pour 2017 sur le programme 231, respectivement en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

En outre, le programme bénéficie de 5 millions d'euros en AE et 6,5 millions d'euros en CP au titre de fonds de concours et attributions de produits.

Évolution des crédits du programme entre 2016 et 2017 (avant examen par l'Assemblée nationale du PLF 2017)

(en euros et en %)

Intitulé

Autorisations d'engagement

Évolution des AE 2017/2016

Crédits de paiement

Évolution des CP 2017/2016

2016

2017

2016

2017

Action 01 - Aides directes

2 114 696 638

2 293 656 821

+8,46%

2 114 696 638

2 293 656 821

+8,46%

Action 02 - Aides indirectes

274 983 387

273 660 387

-0,48%

219 858 387

270 430 512

+23%

Action 03 - Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives

60 723 402

60 766 862

+0,07%

60 723 402

60 766 862

+0,07%

Action 04 - Pilotage et animation du programme

91 517 224

97 233 066

+6,25%

91 517 224

97 233 066

+6,25%

Total

2 541 920 651

2 725 317 136

+7%

2 486 795 651

2 722 087 261

+9,46%

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2017

Les crédits du programme présentent une augmentation de près de 9,5 % par rapport à 2016. Deux principaux éléments expliquent cette tendance :

- une hausse de 179 millions d'euros (en AE et en CP) des crédits de l'action 01 « Aides directes », qui représentent 84 % des crédits du programme ;

- une hausse de 23 % des CP consacrés à l'action 02 « Aides indirectes », qui découle quasi-exclusivement de l'augmentation de 50 millions d'euros des dépenses d'opérations financières.

Répartition par action des crédits de paiement du programme

(en %)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2017

Ces augmentations entrainent un dépassement de près de 190 millions d'euros en AE du plafond de crédits du programme fixé dans la programmation pluriannuelle (triennal 2015-2017) et de 186 millions d'euros en CP. Cette évolution s'explique principalement par une budgétisation plus sincère de l'enveloppe consacrée aux bourses sur critères sociaux et par les réformes opérées plus globalement sur les aides sociales directes.

Respect de la programmation pluriannuelle

(en millions d'euros et en %)

 

LPFP 2017

PLF 2017 au format LPFP*

Écart LPFP 2017/PLF2017

Écart LPFP 2017/PLF 2017

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 231 « Vie étudiante »

2 535,89

2 535,89

2 725,32

2 722,1

189,4

186,2

+7%

+7%

* Avant examen en première lecture par l'Assemblée nationale

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. Une hausse de 8,5 % des crédits consacrés aux aides directes : entre hausse mécanique et nouveaux dispositifs

L'augmentation de 177 millions d'euros des crédits d'intervention dont est dotée l'action 01 « Aides directes »23(*) pour 2017 résulte de deux facteurs :

- l'augmentation de 91,6 millions d'euros des crédits des bourses sur critères sociaux en 2017 par rapport à 2016 ;

- la création de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE), dotée de 92 millions d'euros pour 2017.

Répartition des dépenses d'intervention relatives aux aides sociales directes versées aux étudiants

(en millions d'euros)

Intitulé

Montants prévus (AE=CP)

Évolution PLF 2017 / LFI 2016 (%)

LFI 2016

PLF 2017

Bourses sur critères sociaux

1 960,3

2 051,9

+ 5 %

Aides au mérite

50,9

44,1

-13 %

Aides à la mobilité

25,7

25,7

-

Aides spécifiques (ex Fonds national d'aide d'urgence)

48,8

48,8

-

Aide à la recherche du premier emploi (ARPE)

 

92

-

Total

2 085,7

2 262,5

+ 8,5 %

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2017

a) Les crédits des bourses sur critères sociaux en progression de 5 %, portés par un nombre d'étudiants toujours plus important

La hausse de 91 millions d'euros en 2017 par rapport à 2016 s'explique, pour une large part (66 millions d'euros), par l'augmentation attendue du nombre de bénéficiaires des bourses sur critères sociaux (+ 1,8 % à la rentrée 2016, + 2,07 % à la rentrée 2017) : pour le premier semestre 2017, la dépense prévisionnelle est ainsi basée sur un effectif de 694 066 étudiants boursiers et, pour le second semestre 2017, sur un effectif de 708 432 étudiants boursiers. En outre, la revalorisation du taux annuel des bourses sur critères sociaux s'est élevée pour la rentrée 2016 à 0,1 %, soit un niveau plus faible que pour les rentrées universitaires 2013 (+ 0,8 %), 2014 (+ 0,7 %) mais similaire à la rentrée 2015 (+ 0,1 %).

Par ailleurs, 25 millions d'euros résultent de l'intégration, pour l'année universitaire 2016-2017, de 25 000 nouveaux étudiants, qui bénéficiaient de l'échelon « 0 », c'est-à-dire de l'exonération des droits universitaires et de cotisation de sécurité sociale, dans l'échelon « 0 bis », qui permet, en plus de cette exonération, de se voir octroyer une bourse de 1 009 euros. Les échelons « 0 » et « 0 bis » sont ainsi fusionnés à compter de la rentrée universitaire 2016-2017.

La dotation consacrée aux aides au mérite passe de 51 millions d'euros prévus pour 2016 à 44 millions d'euros en 2017, compte tenu de la mise en oeuvre de la réforme opérée par le Gouvernement24(*). Cette évolution ne peut qu'être regrettée, tant la valorisation du mérite devrait, au contraire, être recherchée.

Les aides à la mobilité internationale et aux aides spécifiques restent stables. Elles correspondent respectivement à des compléments aux bourses sur critères sociaux versées aux étudiants dans le cadre d'un programme d'échange à l'étranger, et à des aides d'urgence ponctuelles ou accordées à des étudiants en difficultés financières ne remplissant pas les conditions nécessaires pour être boursiers.

b) L'ARPE, une nouvelle aide initialement dotée de 92 millions d'euros de crédits de paiement

Les crédits de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE), nouvelle aide issue de l'article 50 de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, pour un montant de 92 millions d'euros pour 2017, sont budgétés au sein de l'action 01 « Aides directes » (avant examen en première lecture par l'Assemblée nationale).

L'instruction des demandes et le paiement de l'aide sont confiés au réseau des oeuvres universitaires, en raison de son expertise en matière de gestion des aides directes aux étudiants25(*), et les principaux bénéficiaires en seront les étudiants boursiers désormais diplômés. Le Gouvernement estime à 77 000 le nombre de diplômés de l'enseignement supérieur susceptibles de bénéficier de l'aide.

L'aide à la recherche du premier emploi (ARPE)

L'ARPE, issue de l'article 50 de la loi du 8 aout 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels26(*), est créée à compter de la rentrée universitaire 2016. Ses conditions et modalités d'attribution ont été définies par le décret n° 2016-1089 du 8 août 2016 relatif à l'aide à la recherche du premier emploi. Ainsi, elle n'est pas cumulable avec le RSA ou la « garantie jeunes », et est réservée aux jeunes de moins de 28 ans.

Elle vise à accompagner financièrement la période d'insertion professionnelle qui sépare la sortie des études et l'accès au premier emploi. Il s'agit d'une aide financière, demandée dans un délai de quatre mois après la diplomation, et versée mensuellement pendant quatre mois maximum.

Elle est réservée, à condition d'être âgé de moins de 28 ans :

- aux jeunes diplômés issus de l'enseignement supérieur à visée professionnelle par la voie de la formation initiale qui bénéficiaient d'une bourse, ou d'une allocation annuelle de l'enseignement supérieur au cours de leur dernière année de préparation du diplôme ; le montant est équivalent à la bourse sur critères sociaux ou de l'allocation annuelle perçue au cours de la dernière année d'étude (de 100 à 550 euros par mois) ;

- aux jeunes diplômés issus de l'enseignement supérieur à visée professionnelle par la voie de l'apprentissage, sous conditions de ressources équivalentes à celles des boursiers. Dans ce cas, l'aide s'élève à 300 euros par mois ;

- aux diplômés de l'enseignement scolaire à finalité professionnelle (CAP, baccalauréat professionnel, baccalauréat technologique, brevet des métiers d'art, brevet professionnel, brevet de technicien), qu'ils soient boursiers ou apprentis disposant de peu de ressources ; l'aide s'élève à 200 euros par mois27(*).

La demande d'aide s'effectue, pour les diplômés de l'enseignement scolaire à finalité professionnelle, par l'envoi en ligne d'un formulaire à la délégation régionale de l'Agence de services et de paiement, et pour les diplômés de l'enseignement supérieur, au directeur général du Crous dont relève l'établissement ou le centre de formation d'apprentis. Dans tous les cas, la demande est accompagnée de pièces justificatives (relevés de note, attestation de bourses sur critères sociaux, attestation d'obtention du diplôme, copie de l'avis d'imposition) ainsi que d'une attestation sur l'honneur du demandeur, assurant qu'il n'est plus en formation et qu'il est à la recherche d'un premier emploi.

Le décret prévoit également des modalités de contrôle par l'autorité académique et les Crous compétents pour accorder l'aide. Ces derniers peuvent vérifier l'exactitude des informations fournies à l'appui des demandes tendant au bénéfice de l'aide, auprès des établissements d'enseignement, de l'administration fiscale et des organismes octroyant des aides à l'insertion ou à la formation professionnelle. Cette vérification peut intervenir lors de l'instruction de la demande et pendant le versement de l'aide. Le fait d'établir de fausses déclarations ou de fournir de fausses informations pour bénéficier de l'ARPE est par ailleurs puni des peines prévues à l'article 441-6 du code pénal.

Source : commission des finances du Sénat

Il peut également être relevé que 2 millions d'euros restent consacrés au financement du fonds de garantie géré par BpiFrance qui assure la mise en oeuvre d'un système de prêts bancaires garantis par l'État aux étudiants28(*). Selon le projet annuel de performances, 51 543 prêts ont été accordés à la fin décembre 2015, pour un montant moyen de 8 300 euros correspondant à un montant total de prêts de 430 millions d'euros.

3. Le rétablissement à son niveau de 2015 des crédits de paiement destinés au réseau des oeuvres universitaires et scolaires à la suite du prélèvement opéré sur les Crous en 2016

Les crédits destinés au réseau des oeuvres universitaires sont principalement répartis dans les actions 02 « Aides indirectes » et 04 « Pilotage et animation du programme »29(*). Pour 2017, leurs crédits de paiement augmentent respectivement de 50,5 millions d'euros et de 5,7 millions d'euros.

L'action 02 « Aides indirectes » prévoit les crédits relatifs à la gestion du logement et à la restauration scolaire, à hauteur de 155,9 millions d'euros pour 2017 (en AE et en CP), ce qui représente un montant équivalent à celui prévu pour 2016. Il est réparti entre les dépenses de fonctionnement du réseau des oeuvres (110,3 millions d'euros) et la couverture des dépenses de personnels liées à la rémunération des agents chargés des résidences et des restaurants universitaires (43,9 millions d'euros)30(*).

L'augmentation de 23 % des crédits de paiement de l'action 02 « Aides indirectes » porte exclusivement sur les dépenses d'opérations financières, ou dotation d'investissement du réseau des oeuvres universitaires et scolaires, qui passent de 42,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2016 à 92,6 millions d'euros en 2017, tandis que le montant des AE reste stable (soit 92,6 millions d'euros). Ces dépenses correspondent à la dotation d'investissement du réseau des oeuvres universitaires et scolaires consacrée à la réhabilitation des logements et des restaurants des étudiants.

Cette réévaluation des besoins de décaissement du réseau s'opère en règle générale au regard de l'exécution pluriannuelle des opérations immobilières financées et des disponibilités en termes de trésorerie mobilisable. Mais cette année, cette évolution s'explique par le rétablissement des 50 millions d'euros de crédits de paiement qui n'avaient pas été prévus en loi de finances pour 2016 car le Gouvernement avait décidé de mobiliser la trésorerie des Crous.

D'après les informations recueillies auprès du Cnous, cette réduction de crédits en 2016 n'a entraîné, à ce jour, ni retard ni abandon d'opération d'investissement en cours, malgré la faible capacité de financement de certains Crous. Néanmoins, le Cnous a été contraint de puiser près de 8 millions d'euros dans son fonds de roulement afin d'assurer la soutenabilité de la réduction de la dotation pour les Crous, et la réduction des crédits a été répartie entre crédits d'investissement et de fonctionnement, afin de ne pas pénaliser les opérations en cours. Les Crous n'auraient pu faire face à ce prélèvement s'il avait été renouvelé en 2017, avec un montant de crédits de paiement identique à 2016.

En outre, les crédits de paiement de l'action 04 « Pilotage et animation du programme » augmentent de 5,7 millions d'euros en 2017 par rapport à 2016. Ceux-ci, d'un montant de 97,2 millions pour 2017, correspondent au fonctionnement du réseau des oeuvres universitaires et scolaires. 83 % de ces crédits sont destinés aux rémunérations des personnels administratifs, et l'intégralité de l'augmentation des crédits proposée pour 2017 y est consacrée, sous l'effet notamment de la revalorisation du point d'indice.

Allocation de l'augmentation des crédits de paiement de l'action 04 « Pilotage et animation du programme »

(en millions d'euros et en %)

Intitulé

Montants prévus (AE=CP)

Évolution PLF 2017 / LFI 2016

LFI 2016

PLF 2017

En millions d'euros

En %

Crédits de paiement de l'action 04 « Aides indirectes »

91,5

97,2

+ 5,7

+ 6 %

Dont rémunérations des personnels administratifs du réseau des oeuvres universitaires et scolaires

74,6

80,3

+ 5,7

+ 8 %

Source : commission des finances du Sénat


* 23 2 millions d'euros sur les 179 millions d'euros d'augmentation des crédits de l'action 01 « Aides directes » concernent des crédits de fonctionnement.

* 24 L'aide a été divisée par deux pour les nouveaux étudiants à compter de la rentrée universitaire 2015-2016. Les étudiants ayant obtenu une aide au mérite jusqu'en 2014-2015 et qui sont toujours éligibles à une bourse sur critères sociaux et inscrits dans le même cycle d'études continuent à bénéficier d'une aide de 1 800 euros par an. D'après les informations recueillies dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, à fin décembre 2015, 35 000 aides ont été versées, dont deux tiers au titre de l'ancien régime.

* 25 Néanmoins, les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) qui assurent la gestion et l'aide à la recherche du premier emploi peuvent en confier l'instruction et le paiement à l'Agence de services et de paiement.

* 26 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 27 39,4 millions d'euros sont prévus, pour ces bénéficiaires, dans la mission « Enseignement scolaire ».

* 28 Ces prêts sont distribués par cinq établissements bancaires aux étudiants, sans conditions de ressources ni caution, et l'État garantit un risque de défaillance à hauteur de 70 %.

* 29 L'action 01 « Aides directes » contient également des crédits de fonctionnement, sous forme de subventions pour charges de service public, d'un montant de 29 millions d'euros, correspondant à la part du financement allouée par l'État au réseau des oeuvres universitaires pour la couverture de la rémunération des personnels administratifs chargés de la gestion des aides directes des 28 Crous.

* 30 1,8 million d'euros sont par ailleurs prévus pour les dépenses d'informatique du réseau des oeuvres universitaires et pour la formation des personnels du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires et des Centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires affectés au logement et aux achats de restauration.