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Projet de loi de finances pour 2017 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

B. LA BUDGÉTISATION AU PLUS JUSTE DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION

1. Des enjeux considérables

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » est plus spécifiquement consacré au fonctionnement de la direction générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS).

La politique publique de sécurité sanitaire des aliments, à forte dimension interministérielle, fait l'objet d'un travail de contrôle et d'évaluation que vos rapporteurs spéciaux présenteront dans les semaines à venir.

Les deux années qui viennent de s'écouler n'ont pas manqué de rappeler, par les calamités sanitaires qui les ont marquées mais aussi par le malaise suscité par la situation du bien-être animal, l'importance d'une vigilance très forte dans ce domaine.

Il s'agit d'abord de garantir la santé des consommateurs mais également d'assurer l'intégrité des matières premières et des actifs des exploitants dont la valeur dépend étroitement de la qualité sanitaire de leurs productions.

Or, certaines évolutions sont inquiétantes.

Ainsi, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent manquer de mentionner l'augmentation des cas de maladie animale observés ces dernières années.

Prévalence des principales maladies animales
(Nombre de nouveaux cas observés en 2015)

Nom département

ESB classique

ESB atypique

Tremblante classique

Tremblante atypique

Tuberculose bovine

Brucellose bovine

Brucellose des petits ruminants

FCO

01

Ain

0

0

0

0

     

0

02

Aisne

0

0

0

0

     

0

03

Allier

0

0

0

0

1

   

37

04

Alpes-de-Haute-Prov.

0

0

0

0

     

0

05

Hautes-Alpes

0

0

0

0

     

0

06

Alpes-Maritimes

0

0

0

0

     

0

07

Ardêche

0

0

0

0

     

0

08

Ardennes

0

0

0

0

1

   

0

09

Ariège

0

0

0

0

3

   

0

10

Aube

0

0

0

0

     

0

11

Aude

0

0

0

0

     

0

12

Aveyron

0

0

0

0

     

2

13

Bouches-du-Rhône

0

0

0

0

     

0

14

Calvados

0

0

0

0

1

   

0

15

Cantal

0

0

0

0

     

6

16

Charente

0

0

0

0

5

   

0

17

Charente-Maritime

0

0

0

0

3

   

0

18

Cher

0

0

0

0

     

4

19

Corrèze

0

0

0

1

     

2

2A

Corse-du-Sud

0

0

0

0

2

   

0

2B

Haute-Corse

0

0

0

0

11

   

0

21

Cote-d'Or

0

0

0

0

13

   

0

22

Cotes-d'Armor

0

0

0

0

     

0

23

Creuse

0

0

0

0

     

9

24

Dordogne

0

0

0

2

27

   

0

25

Doubs

0

0

0

0

     

0

26

Drôme

0

0

0

0

     

0

27

Eure

0

0

0

0

2

   

0

28

Eure-et-Loir

0

0

0

0

     

0

29

Finistère

0

0

0

0

     

0

30

Gard

0

0

0

0

     

0

31

Haute-Garonne

0

0

0

0

     

0

32

Gers

0

0

0

0

1

   

0

33

Gironde

0

0

0

0

     

0

34

Hérault

0

0

0

0

     

0

35

Ille-et-Vilaine

0

0

0

0

     

0

36

Indre

0

0

0

0

     

1

37

Indre-et-Loire

0

0

1

1

     

0

38

Isère

0

0

0

0

     

0

39

Jura

0

0

0

0

     

0

40

Landes

0

0

0

0

4

   

0

41

Loir-et-Cher

0

0

0

1

     

0

42

Loire

0

0

0

0

2

   

11

43

Haute-Loire

0

0

0

0

     

3

44

Loire-Atlantique

0

0

0

0

     

0

45

Loiret

0

0

0

0

     

1

46

Lot

0

0

0

0

     

0

47

Lot-et-Garonne

0

0

0

1

1

   

0

48

Lozère

0

0

0

0

     

1

49

Maine-et-Loire

0

0

0

0

     

0

50

Manche

0

0

1

0

1

   

0

51

Marne

0

0

0

0

     

0

52

Haute-Marne

0

0

0

1

     

0

53

Mayenne

0

0

0

0

     

0

54

Meurthe-et-Moselle

0

0

0

0

     

0

55

Meuse

0

0

0

0

     

0

56

Morbihan

0

0

0

0

     

0

57

Moselle

0

0

0

0

     

0

58

Nièvre

0

0

0

0

     

7

59

Nord

0

0

0

0

     

0

60

Oise

0

0

0

0

     

0

61

Orne

0

0

0

0

2

   

0

62

Pas-de-Calais

0

0

0

0

     

0

63

Puy-de-Dôme

0

0

0

1

     

50

64

Pyrénées-Atlantiques

0

0

0

1

19

   

0

65

Hautes-Pyrénées

0

0

0

0

     

0

66

Pyrénées-Orientales

0

0

0

0

     

0

67

Bas-Rhin

0

0

0

0

     

0

68

Haut-Rhin

0

0

0

0

     

0

69

Rhône

0

0

0

0

     

0

70

Haute-Saône

0

0

0

0

     

0

71

Saône-et-Loire

0

0

0

0

     

50

72

Sarthe

0

0

0

0

     

0

73

Savoie

0

0

0

1

     

0

74

Haute-Savoie

0

0

0

0

1

   

0

75

Paris

0

0

0

0

     

0

76

Seine-Maritime

0

0

0

0

     

0

77

Seine-et-Marne

0

0

0

0

     

0

78

Yvelines

0

0

0

0

     

0

79

Deux-Sèvres

0

0

1

0

1

   

0

80

Somme

0

0

0

0

     

0

81

Tarn

0

0

0

0

     

0

82

Tarn-et-Garonne

0

0

0

0

     

0

83

Var

0

0

0

0

     

0

84

Vaucluse

0

0

0

0

     

0

85

Vendée

0

0

0

0

     

0

86

Vienne

0

0

0

0

     

0

87

Haute-Vienne

0

0

0

0

1

   

0

88

Vosges

0

0

0

0

     

0

89

Yonne

0

0

0

0

     

0

90

Territoire-de-Belfort

0

0

0

0

     

0

91

Essonne

0

0

0

0

     

0

92

Hauts-de-Seine

0

0

0

0

     

0

93

Seine-Saint-Denis

0

0

0

0

     

0

94

Val-de-Marne

0

0

0

0

     

0

95

Val-d'Oise

0

0

0

0

     

0

971

La Guadeloupe

0

0

0

0

     

0

972

La Martinique

0

0

0

0

     

0

973

La Guyane

0

0

0

0

     

0

974

La Réunion

0

0

0

0

     

0

TOTAL

 

0

0

3

10

102

   

141

Ainsi, par rapport à 2014, si les cas de tuberculose bovine semblent à peu près stabilisés en 201539(*), une recrudescence importante des cas de FCO doit être observée avec 141 cas contre 58.

Par ailleurs, l'influenza aviaire, qui n'est pas renseignée dans le tableau ci-dessus, a conduit à des mesures d'une extrême rigueur, alors même que les scientifiques suggèrent que la surveillance avait permis de détecter l'existence de foyers viraux dont la mutation a finalement entraîné la catastrophe sanitaire dont s'agit.

Les implications économiques de ces crises sont majeures. S'agissant de l'influenza aviaire, certaines estimations font valoir un préjudice minimal de 500 millions d'euros pour la filière. La perte du statut « officiellement indemne » équivaut à la fermeture des débouchés, en particulier, à l'exportation, la demande étrangère réagissant radicalement à ce signal.

C'est ainsi que la perte par la France du statut indemne de tuberculose représenterait un risque économique très grave que la programmation budgétaire ne prend pas en compte.

D'un point de vue budgétaire, c'est au-delà des crédits du programme 206 qu'il faut porter l'analyse.

Les mesures de soutien aux productions touchées représentent des enjeux considérables portés par le programme 149 de la mission mais empruntant aussi d'autres canaux (celui des prélèvements obligatoires en particulier). Ils peuvent être illustrés par les données suivantes.

Le décret d'avances du printemps 2016 a ainsi abondé les crédits de consacrés aux moyens de lutte contre trois risques sanitaires pour 58,5 millions d'euros.

Le coût budgétaire associé aux efforts de maîtrise des problématiques sanitaires apparues à l'automne 2015 a alors pu être estimé ainsi :

- en ce qui concerne la fièvre catarrhale ovine (FCO), 35 millions d'euros devraient être ouvert dont la majeure partie (30 millions d'euros) serait allouée aux dépenses liées à la vaccination en France métropolitaine et en Corse ;

- concernant l'influenza aviaire hautement pathogène (IAHP), 23 millions d'euros devraient être ouvert dont 16 millions d'euros au titre de l'assainissement des foyers et de l'indemnisation des éleveurs et 7 millions d'euros pour des mesures de surveillance ;

- enfin, dans le cas de Xylella fastidiosa, est prévue l'ouverture de 0,7 million d'euros au titre de mesures de surveillance.

Le ministère mentionne encore un remboursement de la Commission européenne à hauteur de 40 millions d'euros prévu au premier semestre 2017 pour le dispositif d'indemnisation des éleveurs touchés par la grippe aviaire ainsi que le recours à l'emprunt par FranceAgriMer, qui a été autorisé pour permettre le financement de l'indemnisation de l'aval de la filière touchée par la grippe aviaire.

Enfin, le projet de loi de finances rectificative pour 2016 déposé le 18 novembre accrédite l'hypothèse qu'une budgétisation plus conséquente des risques sanitaires devrait être entreprise. On rappelle que 157,9 millions d'euros supplémentaires d'autorisations d'engagement (72,3 millions d'euros de crédits de paiement) ont dû être ouverts pour financer les compensations économiques aux acteurs touchés par l'influenza aviaire.

2. Un budget en augmentation mais qui subit certaines charges passives

La dotation du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » attendue pour 2017 s'élève à 509,1 millions d'euros d'AE et à 506,6 millions d'euros de CP, soit une hausse de 4,5 % et 4,3 % respectivement par rapport à 2016.

Ce programme mobilise pour 60 % de crédits de personnel et, pour le reste, des crédits de fonctionnement et d'intervention.

Les crédits de personnel connaîtraient une augmentation de 3,8 % contre 4,3 % pour les autres dépenses.

Le plafond d'emplois du programme bénéficierait d'une augmentation de 66 ETPT, soit un volume d'emplois prévisionnel en hausse de 1,4 %. Les dépenses de personnel connaîtraient une croissance sensiblement supérieure, sous l'effet de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique et de l'accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR).

Votre rapporteur spécial Yannick Botrel veut particulièrement saluer la mise à niveau des moyens en effectifs réalisée au cours des trois dernières années à travers la troisième création en trois ans de 60 ETPT supplémentaires, cette fois principalement pour contrôler les abattoirs, en particulier les sites d'abattage de volailles.

Vos rapporteurs spéciaux ont pu constater qu'en l'état des pratiques de contrôle, étroitement déterminées par la conception même des pratiques agricoles et des lignes directrices du contrôle définies par l'Union européenne, les besoins en personnel pour la surveillance des abattoirs sont inévitablement élevés et doivent être satisfaits.

Pour les dépenses hors effectifs, qui s'alourdiraient de l'ordre de 9 millions d'euros, les principales évolutions seraient les suivantes :

- 2,9 millions d'euros consacrés au règlement du contentieux portant sur les retraites des vétérinaires sanitaires (équivalent au paiement de 105 protocoles) ;

- la compensation d'une baisse importante des co-financements européens pour la gestion des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (4,4 millions d'euros) ;

- une hausse prévisible du nombre de foyers de salmonelloses aviaires (1,3 million d'euros) ;

- un renforcement de la surveillance de Xylella fastidiosa par le biais d'un plan d'action qui fait suite à la mission d'audit de la Commission européenne (4 millions d'euros).

Ces suppléments de charges s'élèvent à 12,6 millions d'euros soit davantage que le surcroît de dotations inscrites pour 2017.

Des mesures d'économies seraient réalisées sur les différents postes suivants :

- la subvention pour charges de service public de l'ANSéS serait réduite de 1,6 millions d'euros ;

- sur la base des avancées réalisées dans le traitement de certains foyers sanitaires, notamment par la vaccination FCO, le nombre de visites sanitaires bovines s'inscrirait en baisse permettant une économie de 1 million d'euros ;

- enfin, la révision de l'échéancier de paiement des visites réalisées en 2016 entraînerait une économie supplémentaire de 1 million d'euros en CP.

La programmation budgétaire de la politique de sécurité sanitaire du ministère a fait l'objet d'ajustements considérables en gestion pendant l'année en cours dont une partie pour financer les contentieux en question.

Le décret d'avance du printemps 2016 a ainsi abondé les crédits de 6 millions d'euros consacrés à l'indemnisation de vétérinaires sanitaires n'ayant pas fait l'objet de cotisations employeurs avant 1990.

Détail des ouvertures de crédits prévues par le projet de décret d'avance
du 17 mai 2016, au profit du ministère de l'agriculture

Indemnisation des vétérinaires sanitaires n'ayant pas fait l'objet de cotisations employeurs avant 1990

Il est difficile d'estimer les montants globaux en jeu compte tenu de la complexité des dossiers et de la multiplicité des paramètres. Les crédits mobilisés dans le cadre du décret d'avance (6 millions d'euros) doivent permettre le règlement de 210 dossiers identifiés en 2016.

L'administration a reçu, au 10 mai 2016, 1 783 demandes :

- 507 dossiers sont prescrits ;

- 1 276 dossiers ne sont pas prescrits.

Sur les dossiers non prescrits :

- 1 004 propositions d'assiette ont été envoyées aux vétérinaires dont 898 ont été acceptées ;

- 265 dossiers ont fait l'objet d'un protocole déjà soldé ;

- 210 dossiers pourraient faire l'objet d'un protocole en 2016.

La prescription courant à compter de la cinquième année après le départ en retraite des vétérinaires concernés, les demandes continuent à parvenir au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

Environ 500 demandes (hors flux) resteront à instruire en 2017 ou les années suivantes.

En 2015, le Conseil d'État a admis un pourvoi en cassation contestant le départ en retraite des vétérinaires comme point de départ de la prescription quadriennale des dettes de l'État. La décision du Conseil d'État est attendue en principe pour juillet 2016 : 507 dossiers (hors flux) sont concernés.

Source : Rapport d'information n° 622 de M. Albéric de Montgolfier sur le décret d'avances notifié le 17 mai 2016

Cet épisode traduit la vulnérabilité de la programmation budgétaire à des circonstances, en partie, inévitables.

Cependant, aux yeux de votre rapporteur spécial Alain Houpert, il témoigne également d'une tendance à sous-estimer en loi de finances initiale les risques que doit assumer le programme 206.

S'agissant du contentieux avec les vétérinaires sanitaires, cette tendance se trouve à nouveau illustrée dans la programmation budgétaire pour 2017. Les données de l'affaire ont été particulièrement bien exposées dans le rapport précité, dont il convient de reprendre les termes :

« Pour mémoire, le Conseil d'État a jugé que les vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire avant 1990 et reçu à ce titre des salaires pouvaient recevoir une indemnisation. Le ministère de l'agriculture a alors décidé de proposer aux vétérinaires une procédure de règlement amiable. Cette procédure s'est révélée très longue : sur près de 1 800 demandes transmises, seuls 265 dossiers, soit moins de 15 % du total, ont fait l'objet depuis 2011 d'un protocole soldé. Le temps joue en la faveur de l'administration, notamment en raison de la prescription quadriennale (les dettes cessent d'être dues quatre ans après le départ en retraite des vétérinaires) et du fait que certains des vétérinaires concernés peuvent décéder ».

Dans l'hypothèse où le règlement des dossiers invoqué pour augmenter les crédits en cours d'année interviendrait réellement, il resterait environ 800 dossiers à liquider d'après le nombre des propositions d'assiette acceptées fourni par le ministère.

L'inscription de 2,9 millions d'euros au budget 2017 apparaît comme très insuffisante pour financer les suites de ce contentieux dès lors que les 6 millions d'euros ouverts par décret représentaient l'indemnisation de 210 demandeurs.

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent également, parmi d'autres éléments, sur deux points de la programmation budgétaire pour 2017 :

- l'absence de toutes provisions pour accompagner d'éventuelles restructurations du réseau des laboratoires publics, qui connaissent pour certains d'entre eux, des situations difficiles ;

- la réduction de la subvention pour charges de service public de l'ANSéS qui s'ajoute à d'autres évolutions de recettes peu favorables et s'inscrit dans le contexte d'un report de la conclusion du nouveau contrat d'objectif et de performances de l'agence. À ce sujet, il convient de mentionner que celle-ci exerce désormais la mission de délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytosanitaires et des matières fertilisantes, qui représente une nouvelle charge pour elle, qui peut être considérée comme recouvrant des enjeux particulièrement importants.

3. Un plan Ecophyto laborieux mais dont il faut souhaiter le succès

Au demeurant, le projet annuel de performances du programme mentionne parmi les indicateurs de succès des actions conduites dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments un suivi des doses de pesticides utilisés dans les productions agricoles.

Le plan Ecophyto a fait l'objet d'une vaste campagne de communication qui s'est un peu atténuée au cours du temps à mesure que les résultats ambitieux ont été reportés dans le temps.

Le plan Ecophyto fait l'objet d'un indicateur de performance de la mission. Si elle est bienvenue, l'inclusion de l'indicateur dans les projets et rapports de performances du ministère aboutit à la mention de résultats qui ne peuvent être complétement considérés comme relevant de lui.

En effet, le financement du plan Ecophyto est assuré par la mobilisation de trois sources de crédits : les crédits État, les crédits dits « redevance » et les « autres crédits », le financement du ministère de l'agriculture étant très minoritaire.

Les crédits État correspondent aux crédits inscrits sur les programmes ministériels des administrations parties prenantes du plan.

Les crédits portés par le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » au titre du plan Ecophytyo s'élevaient à 320 000 euros en 2016 afin de financer essentiellement des actions de promotion des méthodes alternatives.

Au titre du projet de loi de finances pour 2017, 370 000 euros sont prévus par le programme 206 pour le financement du plan dont :

- 350 000 euros pour la promotion des méthodes alternatives ;

- 20 000 euros pour la mise en oeuvre des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP).

Ces crédits sont complétés par les crédits des ministères respectivement chargés de l'écologie et des outre-mer, également impliqués dans le plan qui, au total, représentent des volumes d'engagements nettement supérieurs à ceux portés par le programme 206.

Ils correspondent à une fraction des crédits dégagés par la redevance pour pollutions diffuses (RPD), collectée sur les ventes de produits phytosanitaires par les Agences de l'eau. Elle donne lieu à l'élaboration d'un programme annuel signé par le ministre chargé de l'agriculture avant le 31 décembre de chaque année qui propose une répartition des aides soumise à l'avis du Comité consultatif de gouvernance du plan Ecophyto puis au vote du Conseil d'administration de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), organisme payeur.

Le prélèvement annuel sur le produit de la redevance destiné au financement du plan avait été plafonné à 41 millions d'euros par an au cours de la période 2012-2015.

L'enveloppe attribuée à la mise en oeuvre du plan est sortie significativement augmentée à la suite de l'adoption du décret du 6 octobre 2014, qui a élargi l'assiette de la RPD à l'ensemble des substances actives classées cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques de catégorie 2 (CMR2).

L'enveloppe financière du plan est passée ainsi de 41 à 71 millions d'euros annuels.

L'enveloppe complémentaire de 30 millions d'euros par an est consacrée en priorité à l'accompagnement financier des agriculteurs pour permettre une réduction importante de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, et des risques et impacts qui leur sont liés.

La répartition prévisionnelle de l'enveloppe nationale de 41 millions d'euros (hors complément de 30 millions d'euros désormais disponible) pour 2016 est la suivante.

Financements programmés au titre du plan Ecophyto

(en millions d'euros)

Axe du plan

Répartition des crédits

Faire évoluer les pratiques

26,975

Recherche

3,8

Évaluer et maîtriser les risques et les impacts

2,65

Actions en zone non agricole

1,5

Politiques publiques, territoires et filières (notamment DOM)

1,475

Gouvernance du plan et communication

4,6

On constate ainsi que les trois quarts de ces crédits sont dédiés à l'évolution des pratiques, qui mobilise principalement, outre EcophytoPIC, le portail de la protection intégrée des cultures, dont l'objectif est la promotion et l'accompagnement du monde agricole (agriculteurs, conseillers et formateurs), le réseau DEPHY, qui est un réseau de démonstration, d'expérimentation et de production de références sur les systèmes économes en phytosanitaires. À ce titre, 2 000 fermes seraient engagées à ce jour ainsi que 40 sites expérimentaux, avec un objectif d'atteindre 3 000 exploitations à la fin de 2016.

D'autres financements sont mobilisés. Ils regroupent les engagements des parties prenantes du plan, en particulier, ceux issus du cofinancement ou de l'autofinancement des partenaires dans la mesure où les conditions de subventionnement par les crédits issus de la redevance supposent une participation financière des bénéficiaires de l'aide (20 % minimum).

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la portée effective des actions financées.

Les résultats obtenus ne traduisent pas une large diffusion des pratiques alternatives de « l'agriculture intensivement écologique ». Les résultats de cette action, qui ne sont pas toujours exposés dans les documents budgétaire comme il conviendrait, ne sont pas satisfaisants. L'indicateur paraît étroitement corrélé avec les anticipations de production plutôt qu'il ne traduit la réduction de l'utilisation des intrants phytosanitaires. Ils contrastent de ce point de vue avec les résultats d'un autre indicateur de performance de la mission, celui qui suit l'évolution de la surface agricole cultivée en agriculture biologique. De 4,1 % du total en 2014 elle serait passée à 5,1 % en 2015 et pourrait, du moins est-ce la cible du ministère, atteindre 8 % en 2017.

La discordance entre les indicateurs appelle des explications.

À ce stade, vos rapporteurs relèvent les difficultés rencontrées pour réduire l'utilisation des produits phytosanitaires, alors même que cet objectif s'impose au vu des inquiétudes que suscite l'utilisation de ces produits sur la santé des consommateurs mais aussi des agriculteurs.

Sans doute faudrait-il s'inspirer des réussites plus probantes du plan EcoAntibio, même si celui-ci conforté sur la disponibilité de médicaments alternatifs, n'est suivi qu'à travers un indicateur « facilitant » la publication de résultats favorables d'utilisation des antibiotiques les plus critiques.


* 39 Mais, au cours de leurs entretiens préparatoires à leur rapport sur la sécurité sanitaire de l'alimentation une nouvelle dégradation préoccupante sur ce front a pu être évoquée.