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Projet de loi de finances pour 2017 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - OBSERVATIONS SUR LA POLITIQUE FORESTIÈRE ET LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION

La structuration de la mission s'accompagne d'une modification substantielle cette année puisque le programme 149 « Forêt » disparaît, ses crédits se trouvant absorbés par un nouveau programme 149 qui fusionne les crédits de la forêt et ceux de l'ancien programme 154 consacré aux interventions en faveur de l'agriculture.

Cette innovation est justifiée par la préoccupation de « simplifier la gestion budgétaire » et de « renforcer de la cohérence des dispositifs en faveur des entreprises agricoles, agroalimentaires et forestières ».

Si l'historique de la gestion budgétaire enseigne que les crédits prévus pour conduire la politique forestière ont souvent été mobilisés à d'autres finalités, la séparation des programmes obligeait à respecter les disciplines de spécialisation des dotations, celle-ci justifiant la diversité des programmes budgétaires qui en est l'incarnation.

La décision de fusionner les crédits des programmes 154 et 149 instaure une situation où les crédits de la politique forestière ne seront plus protégés par le principe de spécialité budgétaire. La « personnalité » budgétaire de la politique forestière s'en trouve affadie, ce qu'il faut regretter.

De la même manière il est souhaitable de préserver une certaine lisibilité du projet annuel de performances. En ce sens, même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'un opérateur de l'État, la présentation détaillée des équilibres du fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), qui bénéficie de ressources affectées en plus des crédits budgétaires qui lui sont réservés devrait être exposée avec clarté.

Les crédits de la mission ne sont pas les seuls moyens publics consacrés à la forêt. Dans leur rapport sur la politique forestière, vos rapporteurs spéciaux rappelaient que celles-ci bénéficiaient de transferts estimés à 910 millions d'euros. La mission, par ses crédits, compte ainsi pour 30,9 % des concours publics à la forêt.

Concours publics à la forêt


· La contribution directe du budget de l'État issue du programme 149 « Forêt » avec en moyenne sur la période 2006-2013, 296 millions d'euros.


· Les dépenses fiscales, estimées à 124 millions d'euros en moyenne sur la période 2006-2013 rattachées au programme 149 : mesures fiscales patrimoniales sur les droits de mutation à titre gratuit et l'impôt de solidarité sur la fortune et mesures d'encouragement fiscal à l'investissement forestier.


· Versement de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti en forêt, à hauteur de 19 millions d'euros, partie au CNPF (9,5 millions d'euros), partie à la fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) pour 0,9 million d'euros) et au fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) pour 3,7 millions d'euros). Le reste du montant de la taxe est affecté aux chambres d'agriculture.


· Divers autres financements mis en oeuvre par des organismes publics à hauteur de 47 millions d'euros par an en moyenne : financements du programme d'investissements d'avenir (22 millions d'euros), du fonds de modernisation des scieries (prêts participatifs de développement bois : 2,6 millions d'euros) et du fonds stratégique bois (2,6 millions d'euros), trois dispositifs gérés par Bpifrance.


· D'autres crédits de l'État viennent soutenir plus indirectement le secteur forêt-bois, en incitant à l'utilisation de bois-énergie. Il s'agit entre autres :

- de crédits du programme 174 du MEEM « Énergie, climat et après-mines » : 95,5 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2006-2013 dédiés au « fonds chaleur » et attribués à des projets visant à soutenir l'utilisation du bois ;

- du soutien à la production d'électricité à partir de bois : 46,6 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2006-2013, via des tarifs d'achat d'électricité à tarifs réglementés et des appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie (CRE) ;

- du crédit d'impôt « développement durable » visant à encourager l'acquisition d'équipements utilisant les énergies renouvelables.


· De nouvelles ressources financières ont été allouées à la filière en 2015 et 2016 dans le cadre du doublement du « fonds chaleur ». L'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème) a lancé en mars 2015 (pour 30 millions d'euros) et en février 2016 (pour 20 millions d'euros) des appels à manifestation d'intérêt nommés « DYNAMIC Bois » dont l'objectif est de faciliter l'approvisionnement des chaufferies biomasse en incitant financièrement à la mobilisation de bois supplémentaire tout en améliorant la qualité des peuplements forestiers, tant sur un plan économique qu'environnemental.


· Des soutiens publics sont également mis en oeuvre par les conseils régionaux et les conseils départementaux. Pour ces derniers, la Cour des comptes a mis en évidence un montant global d'environ 38 millions d'euros par an destinés au secteur forêt-bois, et prioritairement au développement économique de l'aval de la filière, à la formation et l'animation, à l'aide aux scieries et à l'investissement forestier. Pour les financements apportés par les conseils régionaux, ils sont estimés à 52 millions d'euros par an leur montant global.


· Au-delà de ces financements d'origine nationale, les fonds européens (FEADER, FEDER et FSE) apportent un financement public d'appoint pour la filière forêt-bois qui représente 47 millions d'euros par an, essentiellement concentrés sur le FEADER (28 millions d'euros) et le FEDER (17,8 millions d'euros).


· Enfin, le produit de la taxe affectée (12,5 millions d'euros) au comité de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (CODIFAB) et à l'institut technologique FCBA ainsi que des fonds d'origine interprofessionnelle (à hauteur de 6,5 millions d'euros par an), mis en oeuvre par l'interprofession France Bois Forêt (FBF), contribuent également à apporter un soutien financier à la filière forêt-bois.

A. DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA FORÊT PRATIQUEMENT STABLES

1. Vue d'ensemble

L'ancien programme 149 « Forêt » qui assurait le financement de la politique nationale en matière de forêt et de soutien à l'amont de la filière forêt-bois36(*) est relégué au rang de simple action du nouveau programme 149 issu de la fusion mentionnée. Ses moyens sont regroupés dans l'action 26 de ce programme « Gestion durable de la forêt et développement de la filière bois ».

Les dotations prévues s'élèvent à 273,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 281,5 millions d'euros en crédits de paiement.

Elles sont en léger repli par rapport aux ouvertures de la loi de finances pour 2016 où elles s'élevaient respectivement à 276,1 millions d'euros et 289,4 millions d'euros, concrétisant ainsi une baisse respective de 1 % et 2,7 % par rapport à leur niveau de 2016 (- 2,7 millions d'euros et - 7,9 millions d'euros).

Cette diminution provient pour 2,9 millions d'euros de la réduction de la subvention à l'Office national des forêts qui absorbe 62,2 % des moyens consacrés à la forêt par le ministère.

Elle résulte surtout de la réduction des provisions destinées à aider les propriétaires forestiers touchés par la tempête Klaus de 2009 à nettoyer les parcelles et à reconstituer la forêt alors dévastée. Les crédits inscrits à ce titre diminuent de 7,1 millions d'euros. Ils demeurent une composante importante des crédits pour la forêt avec 35,3 millions d'euros. Au total, la tempête Klaus aura considérablement pesé sur les marges de manoeuvre de la politique forestière dont une proportion importante des moyens aura été consacrée à réparer plutôt qu'à développer le potentiel forestier.

En dehors de ces deux évolutions, les crédits consacrés à la forêt sont en légère croissance, de 2,1 millions d'euros en crédits de paiement.

Les économies réalisées sur les deux postes mentionnés ne sont donc pas entièrement sans retour pour la politique forestière soutenue par la mission.

Cependant, les évolutions imprimées aux différentes sous-actions forestières sont différenciées.

Les transferts aux collectivités territoriales directement financés par la mission se réduisent de 2 millions d'euros (- 10,2 %) alors que collectivités emploient la plupart de ces concours à des actions de défense contre les incendies, particulièrement nécessaires dans le contexte actuel.

En revanche, il faut se féliciter que les dotations destinées à financer la restauration des terrains en montagne ne subissent pas de coupes budgétaires.

Les actions d'investissement bénéficient de dotations plus importantes que l'an dernier. Leurs moyens sont augmentés de 2,9 millions d'euros et passent à 17,5 millions d'euros. Ces moyens connaissent des emplois diversifiés allant de l'amélioration de la desserte forestière à des cofinancements de certains dispositifs gérés par Bpifrance Financement.

Par ailleurs, l'institut technologique « Forêt cellulose bois-construction ameublement » (FCBA) voit ses moyens (très) légèrement renforcés.

Dans les usages du bois, il est particulièrement souhaitable de favoriser ceux qui ont un potentiel de valorisation comparativement élevé et assure à la matière première une survie et, avec elle, un horizon de services, notamment environnementaux, dépassant l'usage ponctuel. C'est toute la question du choix entre le bois-feu et le bois matériau. Dans ces conditions, il faut souhaiter que le centre technique, qu'est le FCBA, puisse trouver les moyens de contribuer encore plus à l'affirmation des choix les plus pertinents de mobilisation de la ressource.

En dehors de ces deux phénomènes qui jouent en sens inverse, votre rapporteur spécial relève une légère baisse des moyens en crédits alloués au fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), destiné aux interventions de développement et d'accompagnement de l'investissement dans les filières amont et aval et qui était déjà peu doté (- 0,7 % en AE et - 0,4 % en CP). Toutefois, il note que des fonds supplémentaires seront fléchés via la taxe additionnelle à la taxe foncière sur le foncier non-bâti et le produit de l'indemnité de défrichement. En outre, il note avec satisfaction que le Gouvernement entend, à terme, alimenter ce fonds par le marché carbone. L'ambition d'un fonds stratégique doté de 100 millions d'euros demeure encore lointaine, alors que le besoin de reboisement est particulièrement fort, dans le contexte de renouvellement du bouquet énergétique programmé par la loi de transition énergétique.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'ils ont récemment rendu un rapport sur cette filière, ses atouts, ses difficultés et les réformes qu'il convient de mettre en oeuvre37(*). Si les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics vont dans le bon sens, les préconisations qui y sont présentées restent entièrement d'actualité et doivent faire l'objet de réflexions et d'actions. Il convient, en particulier, de privilégier davantage le soutien à l'innovation et à la stratégie de montée en gamme dans le domaine du bois, ce qui devrait dégager des perspectives économiques nouvelles pour la filière forêt-bois française, qui souffre d'une concurrence importante à l'international. Tout en rappelant la nécessité de transformer nos ressources brutes sur le territoire, qui doit guider une politique de renforcement de tous les maillons de la chaîne, on peut s'interroger sur la pérennité de certaines mesures réglementaires allant dans ce sens.

En 2016 la subvention du centre national de la propriété forestière (CNPF) avait été rétablie à hauteur de 15,4 millions d'euros, alors que l'équilibre du budget de l'établissement avait été assuré en 2015 grâce à un prélèvement sur son fonds de roulement qui offrait un disponible de 22,6 millions d'euros en fin d'exercice 2014. Finalement, la subvention budgétée par le centre en 2016 s'est élevée à 15,1 millions d'euros. L'exercice se conclurait par un bénéfice38(*) (1,4 million d'euros) faisant suite à la lourde perte constatée en 2015 (15,8 millions d'euros) qui a entamé le fonds de roulement de l'établissement. C'est à une somme analogue qu'est arrêtée la subvention pour charges de service public dans le projet de loi de finances pour 2017 (15,06 millions d'euros).

Par ailleurs, le centre témoigne d'une volonté de maîtriser ses charges.

2. L'Office national des forêts, doit faire plus pour la filière forêt- bois française

S'agissant de l'Office national des forêts (ONF), le financement apporté par l'État s'élève à 182,8 millions d'euros, dont 175,2 millions d'euros financés par le programme 149.

Sa contribution se décompose en un versement compensateur, stable à 140,4 millions d'euros, une subvention d'équilibre de 12,5 millions d'euros (contre une budgétisation initiale en 2016 de 16,2 millions d'euros), et un financement de ses missions d'intérêt général de 22,3 millions d'euros maintenu par rapport à l'an dernier.

La subvention d'équilibre prévue pour 2016 ne serait finalement pas consommée en raison d'un maintien du cours du bois à un niveau suffisamment rémunérateur.

Dans ces conditions, la subvention programmée pour 2017 apparaît plutôt comme une provision que comme le socle de dépenses futures inévitables.

La situation de l'ONF avait inspiré de très fortes inquiétudes au point que la pérennité de l'établissement avait pu être mise en doute. Le redressement de ces dernières années est, par conséquent, bienvenu.

Depuis quelques années, la forte réduction de la part des charges de l'ONF couverte par ses ventes de bois se modère un peu. Celles-ci représentaient entre 70 % et 80 % de ses recettes dans les années 1980 contre un tiers désormais. Néanmoins, l'ONF, qui avait dégagé au titre de ses ventes de bois un chiffre d'affaires record de 270 millions d'euros en 2014, voit cette tendance se poursuivre. Le chiffre d'affaires-bois s'élèverait à 278,8 millions d'euros en 2016.

Comme indiqué, cette évolution traduit le redressement du cours du bois, qui demeure une variable évolutive et dont l'impact sur d'autres acteurs de la filière n'est pas également favorable. Il convient donc de réaliser de nouveaux efforts pour stabiliser les charges d'exploitation de l'ONF et augmenter sa production de bois enrichie en produits de qualité.

Ces évolutions sont souhaitées par la tutelle qui, à l'issue de la renégociation anticipée du contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'ONF pour 2016-2020, a conclu avec l'établissement un nouveau contrat d'objectifs et de performance le 7 mars 2016, auquel s'est jointe la fédération nationale des communes forestières.

Le nouveau COP de l'ONF s'articule autour des six axes suivants :


· accroître la mobilisation du bois au bénéfice de la filière et de l'emploi ;


· relever le défi du changement climatique et de la préservation de la biodiversité ;


· mieux répondre aux attentes spécifiques de l'État et des citoyens ;


· adapter la gestion de l'ONF aux spécificités des départements d'outre-mer ;


· stabiliser les effectifs et accompagner les évolutions de l'établissement par une gestion dynamique des ressources humaines ;


· améliorer la durabilité du modèle ONF et consolider son équilibre financier.

Le précédent COP avait fixé à l'ONF des objectifs en termes de mobilisation de la ressource bois de 6,8 millions de mètres cube par an en forêt domaniale et de 9,3 millions dans les forêts des collectivités. Le nouveau COP a un peu réduit ces objectifs qui passent à 6,5 millions de mètres cube et 8,5 millions de mètres cube respectivement.

Cependant, il est demandé à l'ONF de progresser dans sa production de bois façonné qui engage des moyens plus importants au service d'une production mieux valorisée. On doit également prendre en considération que ces objectifs sont supérieurs aux productions effectives et qu'ils devront être atteints à effectifs sous plafond inchangés. Le COP prévoit néanmoins une augmentation des effectifs hors plafond dans le cadre de l'essor donné à l'apprentissage. Il n'est pas sûr que cette orientation soit réellement durable dans la mesure où les apprentis embauchés par l'ONF n'ont pas vocation à le demeurer et peuvent éprouver quelques difficultés à trouver d'autres débouchés qu'au sein de l'établissement. Il est vrai qu'ils peuvent constituer un vivier pour les recrutements nécessités par les départs en retraite. Néanmoins, votre rapporteur spécial Yannick Botrel réitère son scepticisme face à une gestion des ressources humaines qui compterait sur le remplacement des départs de fonctionnaires et de salariés en retraite par des emplois aidés et des apprentis.

En toute hypothèse, la France s'est donné des objectifs de développement de sa filière-bois qui doivent être suivis par un effort de mobilisation cohérent. En l'état, compte tenu des objectifs de rééquilibrage du bouquet énergétique français et de la contribution demandée à la ressource en bois, dans un cadre où la demande industrielle serait stable, l'accroissement naturel de la matière première couvrirait environ 40 % des besoins de biomasse supplémentaires liés à la programmation pluriannuelle de l'énergie en 2018, et entre 60 % et 40 % en 2023 selon les scenarios de mobilisation de la ressource.

Dans ces conditions, malgré l'existence d'un potentiel suffisant, il convient de veiller à préserver durablement la forêt française, ce qui suppose un effort de reboisement raisonné, mais aussi d'assurer une mobilisation suffisante.

De ce point de vue, l'ONF devra mieux jouer son rôle. Il faut, en effet, mesurer la part prise par l'ONF dans la récolte de bois, en rappelant que la récolte de bois commercialisée s'est élevée à 37,9 millions de mètres cube en 2015. La contribution de l'ONF apparaît trop modeste.

Pour qu'elle soit plus satisfaisante, une série de conditions doivent être réunies parmi lesquelles la poursuite des efforts de l'office en matière d'organisation interne (mise en place d'une comptabilité analytique et optimisation de sa fonction ressources humaines) dans le sens des préconisations formulées par la Cour des comptes dans son rapport particulier sur les exercices 2009 à 2012 de l'établissement.

On rappelle que l'ONF est un établissement public industriel et commercial qui, quoique chargé de la mise en oeuvre du régime forestier, doit pouvoir faire le départ entre ses missions de police et ses activités d'exploitation, tout en préservant les équilibres d'une gestion de ses ressources humaines qui, pour tirer parti des possibilités de la législation du travail, doit demeurer attentive à préserver l'engagement professionnel de ses agents.

3. Des dépenses fiscales « Forêt » de taille inégale

L'évaluation des dépenses fiscales en faveur de la forêt est particulièrement complexe dans la mesure où certaines dépenses fiscales qui lui profitent poursuivent une vocation plus large que celle de favoriser les actifs forestiers.

Les mesures fiscales relevant effectivement de la forêt s'élèvent entre 50 et 60 millions d'euros. Elles comprennent les mesures patrimoniales (exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit et d'impôt de solidarité sur la fortune) pour 70 % de la dépense fiscale forestière et les mesures d'incitation à l'investissement pour 30 %.

Les deux mesures de fiscalité forestière fiscales les plus coûteuses sont les exonérations au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), dont le coût serait proche de 20 millions d'euros chacune selon la Cour des comptes quand le ministère propose plutôt une évaluation de 26 millions d'euros pour la part forestière de l'ISF.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI), composée de quatre volets, représente pour sa part un coût plus modeste de 9 millions d'euros. Le volet « travaux », qui consiste à aider l'investissement en forêt, est le plus utilisé. Le volet « acquisition » encourage l'agrandissement des propriétés forestières. Le volet « contrat » du DEFI destiné à encourager la conclusion de contrats de gestion pour les petites propriétés souffre d'un taux d'aide trop faible pour être utilisé. Enfin, l'absence de développement de l'assurance contre les tempêtes en forêt a obéré le développement du volet « assurance » du DEFI, qui consiste notamment à prendre en charge une part des cotisations du propriétaire forestier.

Par rapport aux évaluations antérieures, récapitulées dans le tableau ci-dessous, une certaine recomposition interviendrait avec le passage de 6 à 5 millions d'euros pour les réductions d'impôts accordées au titre des volets acquisition et assurance du DEFI, et à 4 millions d'euros pour les crédits d'impôts relevant du volet travaux et du volet contrat.

Coût de la réduction d'impôt « DEFI » en 2014 au titre des revenus 2013

Source : direction de la législation fiscale

Pour ce qui est de la prorogation de la majoration de 30 % des amortissements dégressifs, la dépense fiscale est évaluée à 5 millions d'euros en 2016 contre 3 en 2014.

De manière générale s'agissant des mesures fiscales sur lesquelles s'appuie notre politique forestière, votre rapporteur spécial juge pertinent de ne pas réduire le coût global des dépenses fiscales dont bénéficie la filière. Il préconise plutôt un rééquilibrage progressif des soutiens publics vers les mesures fiscales à visée incitative. Il doit donc s'agir, en particulier, de favoriser les mesures d'incitation à l'investissement, telles que les quatre volets du DEFI ou le compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA) dont la diffusion chez les professionnels reste assez confidentielle.


* 36 À l'exception du boisement des terres agricoles qui relève du programme 154.

* 37 En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a confié à la Cour des comptes une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois, qui a conduit à la remise d'un rapport « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).

* 38 Cependant, le bénéfice prévu en 2016 est tributaire de reports de financements prévus en 2015 et finalement imputées sur 2016 pour un montant de 2,5 millions d'euros.