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Projet de loi de finances pour 2017 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

D. L'ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 : UNE HAUSSE MASSIVE DES CRÉDITS EN 2017 (+ 36,6 % EN AE ; + 40,3 % EN CP)

Si le présent projet de loi de finances connaît une augmentation considérable de ses dotations, c'est essentiellement au programme 149 qu'elle correspond.

Ses crédits de paiement progresseraient de 40,3 % (+ 611,2 millions d'euros), augmentation qui ressort encore plus forte quand on exclut les crédits en faveur de la forêt (+ 625,3 millions d'euros soit une croissance de 77,3 %).

Évolution 2016-2017 de la mission
« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en %)

Programmes

LFI 2016

projet de loi de finances 2017

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

149 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »15(*)

1 642,3

1 569,0

2 234,8

2 201,0

+ 36,6 %

+ 40,3 %

Total mission

2 787,4

2 690,2

3 397,7

3 360,4

+ 21,9%

+ 24,9 %

dont dépenses de personnel

859,9

859,9

868,6

868,6

+ 1,0%

+ 1,0%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Les dotations hors crédits de personnel sont très largement majoritaires (près de 75 % des crédits). Elles progressent fortement (en crédits de paiement de + 34,1 %) par rapport aux crédits adoptés en 2016. Elles sont pour l'essentiel portées par le programme 149 qui réunit les interventions en faveur de l'agriculture au titre du deuxième pilier de la politique agricole commune et la contribution du ministère à la politique de la forêt ainsi que, dans une moindre mesure, par le programme 206 pour la sécurité sanitaire des aliments.

L'augmentation en valeur de ces dotations s'élève à 634,5 millions d'euros concentrés sur le programme 149.

Elle est, en partie, « visuelle » dans la mesure où elle revient, pour plus des trois quarts, à la budgétisation de la réduction des cotisations d'assurance maladie des exploitants agricoles qui avait été arrêtée dès 2016.

En outre, il convient de tenir compte des ouvertures de crédits prévues par le projet de loi de finances rectificative rendu public le 18 novembre. Celui-ci augmente les dotations de la mission pour 2016 de 889 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 688,2 millions d'euros en crédits de paiement.

Les ouvertures de crédits demandées dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année 2016

Il s'agit de financer :

- 357,6 millions d'euros au titre des refus d'apurement communautaire (voir infra) ;

- d'augmenter les crédits nécessaires à la compensation des exonérations de cotisations sociales du régime des travailleurs occasionnels pour 138,6 millions d'euros ;

- de financer les interventions des pertes économiques de FranceAgriMer dans le cadre de la crise de l'influenza aviaire pour 157,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 72,3 millions d'euros en crédits de paiement ;

- d'ouvrir 123,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement au profit du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), en lien avec le plan de refinancement et de consolidation de l'agriculture (voir supra) ;

- de financer le Fonds d'allègement des charges (FAC) pour 69,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 119,8 millions d'euros en crédits de paiement.

Enfin, 32,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement seraient ouverts pour les mesures agro-environnementales régionales annoncées au profit de l'élevage et 6,8 millions d'euros viendraient renforcer les systèmes informatiques de l'ASP.

L'importance du volume de ces demandes nouvelles qui interviennent en fin d'année est manifeste. Elles représentent 60 % des crédits d'intervention ouverts par la loi de finances initiale de 2016. Dans ces conditions, l'examen du projet de loi de finances initiale de la mission porte sur moins des deux tiers des crédits finalement engagés, qui eux-mêmes ne représentent qu'une proportion oscillant entre 20 % et 25 % des concours publics globaux, du reste définis de façon très restrictive, à l'agriculture.

Au total, l'examen des crédits de la mission réalisé dans le cadre du projet de loi de finances de l'année conduit à ne considérer qu'une portion congrue, de l'ordre de 10 % des transferts mobilisés pour financer la politique agricole.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial Alain Houpert veut souligner combien les ouvertures de crédits en cours d'exercice et les suppléments de moyens demandés lors des collectifs budgétaires, qui deviennent chroniques, conduisent à dénaturer l'objet même des lois de finances initiales qui consistent à présenter, pour autorisation du Parlement, les objectifs et les moyens d'une politique publique.

Il est manifeste que les demandes présentées par la loi de finances rectificative pour 2016 couvrent des dépenses dont certaines, les plus lourdes, n'étaient en rien imprévisibles.

Dans ces conditions, l'insincérité de la loi de finances initiale pour 2016 qu'il avait déplorée était, selon lui, largement vérifiable au moment de son adoption.

Par ailleurs, elle accentue une évolution qui se traduit par l'accentuation des mesures a priori indifférenciées de soutien public à l'agriculture qui, à l'évidence, pose le problème des moyens futurs de la politique agricole.

1. L'augmentation du poids des compensations de réduction de cotisations sociales dans le total des dépenses du programme

Dans le projet de budget 2017, l'augmentation des interventions du programme 149 est due pour près de 80 % à l'alourdissement des charges de protection sociale, en lien avec le coût budgétaire de nouveaux allégements de cotisations sociales spécifiques aux agriculteurs. La nouvelle action « Protection sociale »16(*) voit sa dotation progresser de 507,6 millions d'euros et portée à 918,3 millions d'euros.

L'alourdissement du budget résulte d'abord, en partie, de la dynamique des exonérations de cotisations sociales pour l'emploi de salariés saisonniers (le régime TO-DE : 880 000 contrats aidés en 2015) avec 27 millions d'euros supplémentaires par rapport aux ouvertures de 2016 (davantage compte tenu de l'exécution : + 39 millions d'euros). 17(*)

Le dispositif spécifique d'exonérations de cotisations patronales
pour l'emploi de travailleurs occasionnels
et de demandeurs d'emploi (TO-DE) en agriculture

Historique du dispositif

L'exonération en faveur des travailleurs saisonniers est un dispositif qui date de 1985 et qui a été modifié à multiples reprises. Avant 2010, le dispositif était caractérisé par des taux réduits de cotisations différenciés par filière.

Les dernières réformes de ce dispositif sont :

- la réforme de 2010 qui a mis en place une mesure d'exonération dégressive, applicable à l'ensemble du secteur de la production agricole. Le dispositif en vigueur jusqu'à fin 2012 exonérait intégralement les cotisations des salaires bruts allant jusqu'à 2,5 SMIC, l'exonération était ensuite dégressive jusqu'à 3 SMIC.

La rénovation du dispositif s'est accompagnée, par ailleurs, d'une mise en conformité des modalités de compensation financière par l'État du dispositif avec le droit commun des mesures d'exonérations ciblées, lequel prévoit une compensation intégrale par crédits budgétaires ministériels ;

- la réforme de 2013 qui a supprimé l'exonération de la cotisation accidents du travail et ciblée le dispositif sur les bas salaires en modifiant le point de sortie du dispositif et la pente de dégressivité :

- les exonérations sont centrées sur les salaires n'excédant pas 1,5 SMIC ;

- l'exonération est entière pour les rémunérations allant jusqu'à 1,25 SMIC, puis dégressive au-delà ;

- enfin la loi de finances pour 2015 a exclu les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF) du champ d'application du dispositif d'exonération. Cette exclusion est compensée par le CICE dont bénéficient les ETARF depuis 2013 pour 39 millions d'euros, et par les mesures générales d'allégement de charges sociales renforcées par le Pacte de responsabilité et de solidarité, dont elles bénéficient depuis 2015 pour 13 millions d'euros.

Définition du dispositif en vigueur concernant les exonérations de cotisations patronales et conventionnelles (articles L. 741-16 et L. 741-16-1 du code rural et de la pêche maritime).

Les employeurs relevant du régime de protection sociale agricole qui embauchent en CDD des travailleurs saisonniers (ou en CDI des demandeurs d'emploi sous certaines conditions) bénéficient d'une exonération de cotisations

patronales de sécurité sociale (prestations familiales et assurances sociales agricoles18(*)) et de certaines cotisations patronales conventionnelles19(*).

Cette exonération est totale pour les rémunérations égales ou inférieures à 1,25 fois le montant mensuel du SMIC puis linéairement dégressive au-delà jusqu'à s'annuler pour les rémunérations égales ou supérieures à 1,5 SMIC20(*).

Elle est limitée à une période maximum d'emplois de 119 jours ouvrés, consécutifs ou non, par année civile pour un même salarié, qu'il soit employé par un groupement d'employeurs ou non.

Elle n'est pas cumulable avec l'allègement général de cotisations sociales sur les bas salaires : l'employeur a la faculté de renoncer à cette exonération spécifique, pendant la période où elle pourrait s'appliquer, au profit de l'allègement général sur l'ensemble de la période de travail du salarié.

Toutes les activités saisonnières liées directement ou indirectement au cycle de la production animale et végétale sont concernées par ce dispositif, à l'exception de celles des entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF).

Évaluation du coût des exonérations de charges patronales en faveur de l'emploi de travailleurs saisonniers pour 2015

Les données qui suivent sont présentées en année de facturation et non en année civile (l'année 2015 de facturation correspond aux périodes d'activité du dernier trimestre 2014 et des trois premiers trimestres 2015).

En 2015, 74 257 établissements ont eu recours à 898 600 contrats TO-DE pour 143 millions d'heures et une masse salariale de 1,5 milliard d'euros.

90 % des contrats saisonniers concernent les filières « viticulture », « arboriculture » et « horticulture ».

Contrairement à 2014, le nombre de contrats TO-DE est en diminution (- 14%). Le volume d'heures de travail baisse de 9 % en 2015, après une augmentation de 18,6 % en 2014. Les évolutions différenciées entre le nombre d'heures et le nombre de contrats s'expliquent par une tendance à l'allongement de la durée des contrats ces dernières années.

Malgré une baisse en 2015 (due à une année 2014 exceptionnelle), l'emploi saisonnier reste dynamique et en augmentation par rapport à 2013.

Le dispositif est par nature extrêmement sensible aux aléas climatiques et l'année 2015 le confirme une nouvelle fois. Mais, c'est plus généralement que le régime paraît difficile à anticiper dans ces effets. C'est ainsi qu'il fait l'objet d'une demande d'ouverture de crédits complémentaires dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année 2016 à hauteur de 138,6 millions d'euros, soit environ un quart des dotations ouvertes en loi de finances initiale.

Votre rapporteur spécial Alain Houpert voit cette demande comme un nouveau témoignage de la propension à sous-doter lourdement la mission.

Les moindres recettes de cotisations correspondant aux exonérations sont intégralement compensées par l'État sur les crédits budgétaires du programme 149 (action 14 « Gestion équilibrée et durable des territoires » de la mission AAFAR du budget du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

Le report de charges constaté fin 2015 sur le dispositif TO-DE était de 74 millions d'euros suite à un apurement auprès de la CCMSA de 143 millions d'euros intervenu en application de l'article 1 de la loi de finances rectificative pour 2015. À fin 2016, il pourrait augmenter compte-tenu des prévisions d'exécution 2016 supérieures au montant prévu en loi de finances initiale.

L'alourdissement des crédits de protection sociale provient surtout de l'effet de la réduction de 7 points de cotisation personnelle d'assurance maladie accordée aux exploitants. Cette mesure, qui avait été estimée à 500 millions d'euros, est budgétée pour 480 millions d'euros dans le projet de budget pour 2017.

Plus d'un tiers du budget du ministère de l'agriculture (hors dépenses de personnel) est désormais consacré à assumer la charge budgétaire du financement de la protection sociale agricole21(*).

Cette polarisation sur des transferts sociaux s'ajoute aux différentes mesures générales bénéficiant aux agriculteurs, comme aux autres secteurs de l'économie et qui ne sont pas portées budgétairement par le programme.

Le secteur agricole bénéficie à ce titre des dispositifs généraux d'exonération de cotisations sociales patronales, qui ont été amplifiés dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité. Ainsi en va-t-il du « crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi » (CICE) dont l'application au secteur agricole est cependant partielle (la mesure s'applique principalement aux industries agroalimentaires, les coopératives et les exploitants au micro-BA en étant exclus). Par ailleurs, d'autres formules d'allègements de cotisations sociales s'appliquent.

La compensation financière de ces exonérations n'est pas assurée par le budget du ministère de l'agriculture, mais par des affectations de taxes aux régimes de sécurité sociale.

Ces allègements datent de 2003 avec la mise en oeuvre de la réduction dite « Fillon ».

Ils ont été renforcés par le pacte de responsabilité et de solidarité qui comprend une série de mesures dont, notamment :

- une réduction du taux de la cotisation famille de 1,8 point pour les salaires compris jusqu'à 1,6 SMIC à effet 2015, puis pour les salaires jusqu'à 3,5 SMIC à compter du 1er avril 2016 ;

- un renforcement des allégements généraux sur les bas salaires, depuis le 1er janvier 2015, par une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale (hors chômage) au niveau du SMIC, puis dégressive jusqu'à 1,6 SMIC.

Ces dernies allègements sont estimés à 1 317 millions d'euros en 2017 (734 millions d'euros pour les exploitations agricoles et 966 millions d'euros pour les entreprises et coopératives du secteur agro-alimentaire).

S'il est souhaitable que l'État institue un financement pérenne des réductions de cotisations sociales accordées au secteur agricole dans un contexte où la Mutualité sociale agricole connaît une situation financière fragile étant donné l'évolution démographique de ses affiliés, il faut s'inquiéter que, les dépenses correspondantes, qui peuvent connaître des évolutions fortes, puissent exercer une sorte d'effet d'éviction sur les interventions plus stratégiques financées par le budget du ministère, conformément à sa vocation de concrétiser une politique ciblée de développement agricole et rural durable.

2. Une évolution qui fait écho à l'augmentation de 2 % des dépenses fiscales rattachées à la mission

Les 37 dépenses fiscales désormais rattachées au programme 149 devraient avoir un coût de 2,831 milliards d'euros en 2017, dont 2,67 milliards d'euros pour les impôts perçus par l'État et 159 millions d'euros pour les dépenses fiscales concernant les impôts locaux prises en charge par l'État.

Leur poids s'alourdirait de l'ordre de 2 % (2,774 milliards d'euros en 2016).

Si toutes ces dépenses ne concernent pas l'agriculture stricto sensu (un certain nombre d'entre elles finançant la politique de la forêt), leur poids dans les soutiens à l'agriculture, qui s'alourdit, mérite d'être souligné.

Au demeurant, en 2017, elles progresseraient davantage, en niveau, que les seuls crédits d'intervention de programme considérés en dehors des compensations d'exonérations de cotisations sociales.

Encore faut-il exposer quelques observations.

· L'évaluation du coût des dépenses fiscales manque d'exhaustivité.

Au total, treize dépenses fiscales ne sont pas renseignées (soit un tiers des dispositifs). Sept dépenses fiscales ne sont pas chiffrées comme représentant des montants inférieurs à 0,5 million d'euros. Six dépenses fiscales sont considérées comme non-chiffrables pour des raisons non indiquées.

Par ailleurs, les interactions entre les dépenses fiscales ne sont pas prises en compte au moment du chiffrage si bien que les effets en retour des allègements de prélèvements sur la dynamique d'autres prélèvements ne sont pas consolidés entre eux.

Enfin, les remises gracieuses d'imposition prévues par les différents plans d'urgence ne sont pas évaluées.

· Les effets socioéconomiques des dépenses fiscales sont peu documentés au point que, pour nombre d'entre elles, le nombre des bénéficiaires n'est pas indiqué dans les documents budgétaires.

Le coût budgétaire des dépenses fiscales est très concentré. Une seule mesure, le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole représente 1,885 millions d'euros, soit 66,5 % de l'ensemble.

La fiscalité agricole a fait l'objet d'une réforme, de grande envergure avec le remplacement du forfait agricole par un dispositif dit de « micro-bénéfices agricoles » ou micro-BA adoptée lors de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2015, dans des conditions qui n'ont pas favorisé un examen approfondi du texte. La réforme consiste à retenir, pour déterminer le résultat imposable, un abattement forfaitaire de 87 % pour tenir compte des charges, système devant se substituer à l'utilisation de plusieurs milliers de comptes d'exploitation-types censés refléter les conditions économiques des différentes exploitations agricoles imposées dans le régime du forfait. Cette réforme pour laquelle il est trop tôt d'avancer une évaluation s'est déjà traduite par l'adoption de correctifs visant à la compléter. Deux articles de la première partie du présent projet de loi de finances en témoignent, s'agissant du régime des équidés domestiques et de la conciliation entre imposition au réel d'activités non agricoles et bénéfice du micro-BA. Il n'est pas douteux que d'autres évolutions doivent intervenir. En particulier, l'évolution du régime fiscal appliqué à l'ICHN désormais intégrée dans le micro-BA conduit à un ressaut d'imposition dans la mesure où, malgré la réduction forfaitaire pour charges élevée de ce régime, son inclusion dans l'assiette imposable aboutit inévitablement à l'augmenter.

· De façon générale, l'effet ex post des mesures dérogatoires, qui se multiplient, et des soutiens ordinaires qui structurent la mise en oeuvre de la politique de développement agricole durable mériterait d'être clarifié afin de mesurer les transferts nets ainsi réservés aux agriculteurs.

· Enfin, votre rapporteur spécial Alain Houpert souhaite être attentif aux évolutions que devrait connaître la fiscalité agricole dans sa composante kaléidoscopique des « petites taxes » qui, coûteuses à administrer et de faible rendement, n'en nuisent pas moins à la compétitivité des entreprises qui y sont soumises, d'autant qu'elles sont souvent peu appliquées aux produits importés et, plus globalement aux filières concernées. Il rappelle que le Sénat avait voté l'an dernier la suppression de la taxe sur les farines et son regret que ce vote n'ait pas été confirmé par l'Assemblée nationale l'an dernier. Il relève avec satisfaction que ce vote ait pu être obtenu cette année. Mais il s'inquiète que ses effets sur l'équilibre financier de la MSA n'aient pas été compensés, compensation qu'il échoie à l'Assemblée nationale de définir.

3. Des crédits pour les interventions structurantes qui augmentent beaucoup plus faiblement

Les autres principaux facteurs d'évolution des crédits du programme 149, qui sont récapitulés dans l'encadré ci-dessous, représentent une masse nettement moins considérable. Pour les seules interventions, les augmentations de moyens s'élèvent à 102,8 millions d'euros (estimation tributaire de choix de méthode quelque peu « englobants »), dont 33 millions d'euros pour les seules agricultures ultramarines.

Ces crédits supplémentaires représentent une masse inférieure à celle de la progression du poids des dépenses fiscales et à celle des crédits ouverts en supplément par le projet de loi de finances rectificative pour 2016.

Il est vrai que certains postes de dépenses, particulièrement dynamiques dans la conjoncture de risques que connaît la « Ferme France » continueraient à n'être pas dotés en loi de finances initiale, ce qui est regrettable et nuit considérablement à la significativité même du projet de budget pour 2017.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial Yannick Botrel veut tout particulièrement souligner combien, dans le contexte général très tendu des finances publiques et dans le cadre d'un budget agricole qui démontre amplement sa capacité à répondre aux situations de détresse subies par les professionnels, il lui apparaît satisfaisant de constater que les actions structurelles que ce budget finance, loin d'être sacrifiées, bénéficient d'un réel élan.

Il observe ainsi que les agriculteurs, exposés à des conditions particulièrement difficiles dans leurs métiers, bénéficieront d'une revalorisation substantielle des aides qui les compensent, à travers l'indemnité compensatrice de handicap naturel (ICHN).

Il se félicite de l'abondement des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC), qui favorisent la conjugaison d'un essor de la production et des préoccupations environnementales. À ce sujet, il lui paraît souhaitable de mieux promouvoir les efforts réalisés en ce sens, tant auprès des exploitants français qu'en tant qu'avantage comparatif dans le commerce mondial, d'une agriculture française particulièrement exemplaire.

Enfin, il faut aussi souligner l'augmentation des moyens disponibles pour adapter les filières agricoles à travers la hausse des subventions et autres aides consenties aux exploitants pour moderniser leurs moyens de production. Les crédits du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE), qui a bénéficié de l'élan donné par le Président de la république à cette préoccupation dès l'automne 2013 représentent, aux yeux de votre rapporteur spécial Yannick Botrel un dispositif particulièrement précieux dans les temps difficiles où s'il faut répondre aux urgences, il importe aussi de préparer l'avenir. Il souligne l'importance des actions en faveur des filières d'outre-mer qui bénéficient d'un effort supplémentaire portant les dotations disponibles au-delà de 160 millions d'euros.

Principales variations des interventions financées par le programme 149 en 2017 (hors protection sociale et forêt)

Les principales variations concernant les interventions du programme 149 seraient les suivantes :

- la revalorisation de l'ICHN de 8 millions d'euros en AE et CP, conformément aux annonces de Cournon ;

- une augmentation des crédits dévolus aux mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) pour 14,4 millions d'euros en AE et 20,2 millions d'euros en CP) ;

- une augmentation de 36,8 millions d'euros des crédits de paiements du dispositif de modernisation des exploitations liée aux échéanciers de paiements, au regard de l'augmentation des engagements depuis 2015 pris dans le cadre du plan pour la compétitivité et l'adaptation des exploitations agricoles et du plan de soutien à l'élevage ;

- la poursuite des travaux de photo-interprétation du registre parcellaire graphique effectués par l'IGN dans le cadre d'une convention d'un montant de 8 millions d'euros ;

- la suppression des prêts bonifiés en 2017 est compensée par une revalorisation de la dotation aux jeunes agriculteurs (nouveau dispositif en cours d'élaboration) de 14 millions d'euros en AE et 3,5 millions d'euros en CP ;

- une augmentation de 2,8 millions d'euros pour les actions internationales, comprenant un rebasage (au niveau inscrit dans la convention) de 2,5 millions d'euros de la délégation de service public conclue avec la Sopexa et une contribution du MAAF au financement d'une nouvelle organisation internationale dédiée à la protection des Indications géographiques ;

- une économie de 4 millions d'euros est permise par la suppression de la subvention aux SAFER métropolitaines, compensée par diverses mesures d'ordre financier et fiscal ;

- une augmentation du FAC de 0,9 million d'euros en AE et 1,5 million d'euros en CP ;

- une augmentation de 0,5 million d'euros en AE consacrée aux travaux de transfert des ouvrages domaniaux d'hydraulique agricole ;

- une augmentation de 0,5 million d'euros en AE = CP allouée aux études et à l'expertise technique dans les domaines du sol et de l'eau ;

- un soutien supplémentaire de 0,6 million d'euros accordée au réseau rural national ;

- une aide complémentaire de 28 millions d'euros accordée à la filière sucre des DOM afin d'accompagner la fin des quotas sucriers qui interviendra au 1er octobre 2017 ;

- une augmentation de 5 millions d'euros pour l'aide aux filières de diversification dans les DOM, effectuée sur les crédits d'intervention CIOM.

4. Les moyens budgétaires alloués à la gestion des crises et des aléas, une programmation chroniquement insuffisante, des besoins en forte augmentation

L'action 02 « Gestion des crises et aléas » du programme 149 enregistre en 2017 une hausse de ses crédits qui passent de 3,9 à 5,5 millions d'euros. Cette hausse ne doit pas masquer la réduction considérable des inscriptions budgétaires au titre de cette provision. En 2015, elle était dotée de 28 millions d'euros si bien que la programmation pour 2017 laisse subsister un déficit de moyens par rapport à la prévision de 2015 de 22,5 millions d'euros.

Le paradoxe continue de vouloir que les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, qui bouleversent chaque année dans des proportions variables, mais régulièrement considérables, l'exécution budgétaire, soient pris en charge par l'action la moins dotée dans le projet de loi de finances initiale du programme 149.

L'analyse de l'évolution des concours publics à l'agriculture montre en effet qu'en 2015, une forte hausse des aides relatives aux aléas de production est intervenue. De 92,5 millions d'euros en 2014, elles sont passées à 143,1 millions d'euros en 2015, marquant une augmentation de 50,6 millions d'euros, dont 25,9 millions d'euros au titre des calamités agricoles. Les ouvertures de crédits demandées dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année témoignent encore de la sous-programmation, condamnable aux yeux de votre rapporteur spécial Alain Houpert, de ces dotations, particulièrement sollicitées dans le cadre des annonces successives réalisées pour répondre aux urgences subies par les professionnels agricoles.

Le dispositif de prise en charge des aléas repose sur plusieurs mécanismes.

Le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) est abondé par une subvention du budget de l'État prévue par l'article L. 361.5 du code rural ainsi que par le produit des contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules affectés aux exploitations agricoles. Enfin, une contribution additionnelle est applicable aux exploitations conchylicoles.

Ce dispositif a été déstabilisé en 2015. La recette générée par la contribution additionnelle étant jugée supérieure aux besoins de financement du fonds pour les sinistres moyens hors crise exceptionnelle, le fonds de roulement du FNGRA a été prélevé à hauteur de 255 millions d'euros. D'autre part, le taux de la taxe additionnelle est passé de 11 % à 5,5 % et la contribution additionnelle a été plafonnée à hauteur de 60 millions d'euros à compter du 1er janvier 2016 (40 millions d'euros pour les calamités agricoles et 20 millions d'euros pour les pertes d'origine sanitaires inférieures à 30 %).

Dans ces conditions, le risque budgétaire s'est trouvé accru, les recettes ordinaires du fonds étant appelées à diminuer. Faute d'une budgétisation initiale suffisamment prudentielle, le budget du programme 149 est conduit à abonder en cours d'année des ressources insuffisantes pour faire face aux besoins à abonder la ligne en cas de crise majeure. Ainsi, pour la sécheresse de 2015, le montant des calamités est estimé à 180 millions d'euros. En conséquence, l'État a dû abonder le FNGRA au cours de l'exercice 2016 à hauteur de 25 millions d'euros alors même que le budget initial avait prévu une dotation très substantiellement supérieure à celle envisagée pour 2017. Fin août 2016, les indemnisations versées pour cette sécheresse en cours de traitement s'élèvent à 135 millions d'euros. Le traitement de cette calamité et de nouvelles calamités en 2016 (inondations du printemps et gel sur fruits) devrait nécessiter un nouvel abondement du fonds en loi de finances rectificative22(*), illustrant les observations de votre rapporteur spécial Alain Houpert sur le caractère virtuel de la budgétisation du programme relative aux risques et aléas en loi de finances initiale pour 2016 alors même que le budget général tire un profit conséquent des dispositifs dont s'agit. Il suffit à cet égard de rappeler la contribution du fonds de roulement du FNGRA (255 millions d'euros en 2015) au financement d'opérations sans lien évident avec l'objet des contributions appelées auprès des agriculteurs.

Cette sous-budgétisation est d'autant plus regrettable qu'est intervenue une modification du financement des incitations à recourir à l'assurance récolte qui a allégé la charge de la prise en compte des aléas pour l'État sans que celui-ci n'en profite pour augmenter les incitations correspondantes offertes aux exploitants à contracter des assurances agricoles. En effet, le financement de la gestion des risques a été transféré au second pilier de la PAC ce qui concerne l'assurance récolte.

L'État a soutenu depuis 2005 la diffusion de contrats d'assurance multirisques climatiques (« assurance récolte »). Des aides à la souscription des contrats d'assurance récolte ont été mises en place sous la forme de prise en charge partielle des primes ou cotisations d'assurance payées par les exploitants agricoles. À partir de 2010, les subventions ont fortement augmenté principalement grâce au relèvement du taux de soutien.

En 2013, un stabilisateur budgétaire a dû être appliqué, l'enveloppe budgétaire prévue n'ayant pas permis de soutenir l'ensemble des contrats souscrits au taux maximal de 65 %. Ainsi, le taux de soutien des contrats couvrant les pertes de récolte en grandes cultures a été réduit de 65 % à 43 %. Un taux de soutien à 65 % a en revanche été préservé pour les autres productions (vigne, fruits et légumes), afin de ne pas porter atteinte au développement de l'assurance dans ces secteurs où les taux de diffusion sont plus faibles.

En 2014, afin de ne pas appliquer de nouveau un stabilisateur budgétaire le Gouvernement a pris la décision de mettre en place, à titre exceptionnel, une aide complémentaire pour les bénéficiaires de l'aide à l'assurance récolte au titre de la campagne 2014. Cette aide vise à compléter l'aide versée au titre de la PAC dans la limite du taux de soutien maximal autorisé de 65 % et s'inscrit dans le régime des aides de minimis (tandis que les aides à l'assurance récolte au titre de la PAC relèvent du régime des soutiens directs). Cette aide, financée par la deuxième section du Fonds national de gestion des risques en agriculture, a été mise en oeuvre sur la base d'un décret spécifique publié le 2 octobre 2015. L'aide complémentaire a été perçue par les agriculteurs à l'été 2016.

En 2015, une enveloppe budgétaire de 118 millions d'euros a été allouée à l'aide à l'assurance récolte. Le nombre total de contrats souscrits pour la campagne 2015 est de 68 378 contrats. Ce chiffre est en baisse par rapport à 2014 (75 828 contrats), témoignage regrettable des difficultés rencontrées sur le front de la diffusion des assurances récolte.

À ce sujet, une inquiétude doit être mentionnée en lien avec les progrès du « big data » dans le secteur agricole. Celui-ci conduit les agriculteurs à fournir des informations très précises sur les conditions de leur exploitation, parfois à leur insu. Les données recueillies peuvent conduire les assureurs à mettre en oeuvre des contrats individuels très fortement « margés » sans que le pouvoir de négociation des exploitants leur permette individuellement de se défendre contre ces pratiques. Ces développements devraient encourager les autorités publiques en charge de ces domaines à la plus extrême vigilance.

Taux de pénétration parmi les différents groupes de culture
entre 2010 et 2015

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Grandes cultures

27,9 %

30,7 %

30,8 %

32,0 %

31,0 %

26,8 %

Viticulture

14,6 %

15,5 %

18,8 %

19,2 %

23,5 %

23,2 %

Arboriculture

2,1 %

2,3 %

2,6 %

2,3 %

2,5 %

2,2 %

Légumes

13,1 %

15,5 %

15,5 %

15,2 %

16,8 %

15,4 %

Par rapport à 2014, le taux de diffusion est en baisse dans toutes les filières sauf pour l'horticulture. Cette diminution du taux de diffusion est plus ou moins accentuée selon les filières. On note :

- une légère baisse pour les filières légumes (- 1.4 point), viticulture (- 0.3 point), fruits (- 0.3 point) et PAM (- 0.1 point).

- une diminution plus importante pour les grandes cultures (une moyenne de - 4.2 points) : - 4 points pour les céréales, - 5.7 pour les oléagineux, - 3.7 pour les protéagineux et - 4.5 pour les cultures industrielles.

Toutes filières confondues on passe d'un taux de diffusion total des contrats d'assurance récolte éligibles à subventions de 30 % à 26,1 %.

Comme pour les années précédentes on observe en 2015, une différence des taux de diffusion entre type de culture qui s'explique notamment par le fait que le montant de prime brute (avant subvention) payée par les agriculteurs diffère fortement entre elles. La prime par hectare s'élève à 55 euros pour les grandes cultures contre 1 759 euros pour l'arboriculture, 165 euros pour les légumes et 308 euros pour la viticulture.

À compter de la campagne 2015, conformément aux termes de l'accord obtenu au niveau européen sur la nouvelle PAC, la gestion des risques est transférée sur le deuxième pilier de la PAC et le soutien public alloué à son financement bénéficiera d'une enveloppe cofinancée à 100 % par des crédits FEADER provenant d'un transfert du premier pilier de la PAC.

Enfin, sur la base d'un travail commun mené au cours de l'année 2014 et finalisé au premier semestre 2015, le ministère chargé de l'agriculture, les organisations professionnelles agricoles et la Fédération française des sociétés d'assurance ont défini le contenu d'un nouveau contrat d'assurance récolte, le « contrat socle ». Répondant à une logique de « coup dur », ce dernier a pour objectif de soutenir l'agriculteur touché par un aléa climatique et lui permettre de relancer un cycle de production. Le « contrat socle », dont la spécificité repose sur le principe d'un plafonnement du capital assuré, devrait par ailleurs permettre de limiter le coût de l'assurance et faciliter l'accès d'un plus grand nombre d'agriculteurs à ce moyen de protection. Ces contrats sont commercialisés pour la campagne 2016.

Un tel produit largement diffusé devrait permettre de mieux protéger les exploitations et de mieux asseoir la viabilité de l'assurance récolte grâce à une meilleure mutualisation des risques liés aux aléas climatiques. Il faudra vérifier si ce nouveau contrat se traduira par une inversion de la tendance baissière de la diffusion des conventions d'assurance récolte rappelée précédemment.

Au total, il apparaît que la question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait toujours pas l'objet d'une prise en charge suffisamment anticipée d'un point de vue budgétaire, cette prise en charge se détériorant année après année.

Surtout, c'est la complexité et l'effectivité des dispositifs mis en oeuvre qui mérite une analyse approfondie l'objectif devant être d'assurer des compensations adéquates par leur niveau et efficaces dans leur gestion.


* 15 Pour mémoire, en 2016, le projet de loi de finances initiale proposait d'ouvrir 277,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 291,3 millions d'euros de crédits de paiement au titre du programme 149 alors consacré à la politique forestière.

* 16 Dans la nomenclature budgétaire antérieure, les effets des mesures de protection sociale prises en charge par le budget (au titre des exonérations de cotisations sociales) étaient récapitulés dans l'action 14 « gestion équilibrée et durable des territoires »

* 17 Charge largement sous-dotée en loi de finances initiale comme le montre le projet de loi de finances rectificative pour 2016.

* 18 L'article 93 de la loi de finances pour 2013 a mis fin à l'exonération de la cotisation au titre des accidents du travail.

* 19 Participation au développement de la formation professionnelle continue, cotisation à l'Association pour la Gestion du fonds de financement (AGFF), cotisation de retraite complémentaire obligatoire, cotisation à l'Association nationale pour l'emploi et la formation en agriculture (ANEFA), cotisation au Conseil des études, recherches et prospectives pour la gestion prévisionnelle des emplois en agriculture et son développement (PROVEA), cotisation à l'Association pour le Financement de la négociation collective en agriculture (AFNCA), cotisation pour le fonctionnement du service de santé et de sécurité au travail (médecine du travail).

* 20 La loi de finances pour 2013 a modifié la pente de dégressivité du dispositif pour la placer sur les salaires compris entre 1,25 et 1,5 SMIC, au lieu précédemment de 2,5 et 3 SMIC.

* 21 Sans compter les dépenses correspondant à la prise en charge des mesures de soutien exceptionnelles touchant les cotisations sociales des agriculteurs ni les affectations de recettes destinées à compenser aux régime de sécurité sociale agricole des allégements résultant de mesures générales de réduction du coût du travail.

* 22 Voir supra pour la concrétisation de cette prévision formulée avant la publication du projet de loi de finances rectificative pour 2016.