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Projet de loi de finances pour 2017 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

III. DES PROBLÈMES DE GESTION CHRONIQUES ET GRAVES

Les crédits demandés couvrent, pour 25,8 % d'entre eux, les dépenses de personnel directes du ministère (hors donc les dépenses de personnel des opérateurs qui sont financées par les subventions pour charges de service public qui leur sont versées). En affichage, ces dépenses progressent de 1 % mais cette évolution est tributaire de changements de périmètres qui conduisent à abaisser le plafond d'emplois de la mission (voir ci-dessous) de 135 ETPT (- 1,1 % par rapport au plafond de 2016) qui engendrent des économies sur des charges reportées sur d'autres missions. Plutôt que de décroître, le plafond d'emplois augmente de 102 ETPT à périmètre constant, évolution qui traduit mieux les effets de la gestion des ressources humaines du ministère. Une élévation supplémentaire du plafond d'emplois est d'ailleurs demandée par le projet de loi de finances rectificative de fin d'année pour plusieurs centaines d'ETPT afin de mettre en oeuvre le « plan FEAGA » (voir infra). Ils correspondront, en réalité, à un volume d'emplois beaucoup plus considérable, composé de contrats précaires, qui exposeront le ministère à devoir assumer, mieux qu'aujourd'hui, sa responsabilité sociale.

Les crédits de personnel sont portés par deux programmes de la mission : le programme 206 consacré à la sécurité sanitaire des aliments qui regroupe 34 % des dépenses de personnel et le programme 215, programme-support de la mission, qui regroupe 66 % des dépenses de personnel. En apparence, la dynamique de ces dépenses est différenciée. Le programme 206 voit ses moyens de personnel croître de 3,8 % quand ceux du programme 215 se rétracte. Toutefois, ces divergences sont tributaires de modifications de périmètre si bien qu'à périmètres constants, les évolutions sont plus proches (+ 3 % pour le programme 215 et + 4 % pour le programme 206).

Une partie considérable des crédits de la mission se trouve mobilisée par des tiers qui sont destinataires de subventions de fonctionnement (subventions pour charges de service public ou dotations en fonds propres) et se voient délégués, par transfert, la gestion de crédits inscrits en dotations de la mission.

En premier lieu, les nombreux opérateurs de la mission apportent des contributions majeures aux différentes politiques relevant de la responsabilité du ministère. Les plafonds d'emplois des opérateurs en témoignent. Ils s'élèvent à 14 439 ETPT en 2017 contre un plafond d'emplois directs du ministère de 12 471 ETPT.

Les subventions (hors dotations aux fonds propres) versées aux opérateurs par la mission s'élèvent à 524,3 millions d'euros en 2017 (535,6 millions d'euros en comptant la dotation en fonds propres versée à l'ASP). Cette masse de dépenses représente 16 % des crédits demandés en 2017 et, hors prise en charge des allègements de cotisations sociales, plus d'un cinquième des crédits. Elles sont marquées par les évolutions suivantes :

- les crédits destinés à l'agence de services et de paiement (ASP) s'élèveraient à 109,2 millions d'euros soit une augmentation de 4 millions d'euros à laquelle il convient d'ajouter une dotation en fonds propres portée à 11,3 millions d'euros, en hausse de 8,5 millions d'euros23(*) ;

- les crédits prévus au profit du Centre national de la propriété forestière (CNPF) s'inscriraient en léger repli de 15,8 millions d'euros en 2016 à 15,4 millions d'euros en 2017 ;

- l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) recevrait 97,4 millions d'euros contre 95,7 millions d'euros en 2016 ;24(*)

- l'institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) bénéficierait d'une subvention de 39,4 millions d'euros contre 43,2 millions en 201625(*) ;

- l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) verrait sa subvention portée à 16,8 millions d'euros contre 17,1 en 2016 ;

- l'office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) obtiendrait une subvention de 4,6 millions d'euros à peu près équivalente à celle de l'an dernier26(*) ;

- l'agence nationale pour le développement et la promotion de l'agriculture (Agence BIO) percevrait 1,4 million d'euros soit une quasi-stabilité par rapport à l'an dernier27(*) ;

- l'office national des forêts (ONF) percevrait un total de subventions de 175,5 millions d'euros contre 178,4 millions d'euros prévus en 2016 ;

- enfin, l'office de développement agricole et rural corse28(*) (ODARC) : recevrait un peu moins de 300 000 euros de subvention.

À ces subventions versées pour l'essentiel à partir du programme 149, il faut ajouter la subvention pour charges de service public dépensée au profit de l'ANSéS par le programme 206. Elle s'élèverait à 61,5 millions d'euros en 2017, en repli de près de 1,6 million d'euros par rapport à 2016 ainsi que la dotation prévue pour l'INFOMA dans les écritures du programme 215 (2,4 millions d'euros en hausse par rapport à 2016 où elle atteignait 1,4 million d'euros).

Enfin, pour prendre la mesure de la contribution d'organismes tiers à la mise en oeuvre de la politique agricole, il conviendrait d'inclure (en dehors des services européens qui prennent une grande part à cette fonction), les très importantes délégations consenties par le ministère à des organismes, qui, pour n'être pas ses opérateurs, sont, malgré tout, des auxiliaires du ministère sur lesquels celui-ci est censé exercer un contrôle.

À titre d'exemple, il faut mentionner dans le champ de la politique de sécurité sanitaire des aliments les 11,8 millions d'euros de financement des FREDON (fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles) et les 5,6 millions d'euros prévus pour les groupements de défense sanitaire régionaux (GDS) qui exercent également des missions sanitaires en tant qu'organismes à vocation sanitaire (OVS) dans le domaine animal.

Pour en rester au programme 149, force est de regretter que, malgré des moyens de gestion importants, il faille déplorer de graves incidents d'exécution, qui font subir à la France des refus d'apurement réguliers et croissants ainsi qu'une perturbation considérable des conditions de versement des aides.

A. DES REFUS D'APUREMENT COMMUNAUTAIRES CONSIDÉRABLES DANS LE PASSÉ ET ENCORE TRÈS LOURDS POUR L'AVENIR, QUI FONT DOUTER DE LA SINCÉRITÉ DE LA PROGRAMMATION 2017 DE LA MISSION29(*)

Les refus d'apurement des dépenses de la PAC, qui résultent principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides, sont au coeur d'un contrôle conduit par vos rapporteurs spéciaux en 2015 sur les relations entre le budget communautaire et le budget national à travers la PAC, en commun avec nos collègues Yannick Botrel et François Marc, respectivement rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture Alimentation Forêt et Affaires Rurales » et des « Affaires européennes », c'est-à-dire du prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne.

Pendant les années 1990 et 2000, le montant moyen de ces corrections représentait un peu moins de 100 millions d'euros par an. Les efforts fournis par le Gouvernement avaient fini par porter leurs fruits puisque l'exercice 2011 marqua un record dans le niveau des refus d'apurement, en atteignant 18,41 millions d'euros. En 2012 et 2013, il s'est agi respectivement de 63,73 millions d'euros et 41,2 millions d'euros.

Mais depuis 2013, les refus d'apurement supportés par le budget national connaissent une croissance considérable : ils ont ainsi atteint 427 millions d'euros en 2014 et à 812,4 millions d'euros en 2015.

Le refus d'apurement à la suite des audits de conformité

La Commission européenne diligente en continu des audits dits « de conformité » dans tous les États membres afin de sécuriser les dépenses communautaires, conformément au règlement financier de la PAC. La France est régulièrement soumise à une dizaine de missions par an couvrant tous les secteurs de la PAC.

Ces missions sont suivies d'une période contradictoire qui pouvait durer plus de quatre ans, avec les auditeurs communautaires30(*). À l'issue de la période contradictoire, la Commission peut décider de corrections financières à l'encontre de l'État membre en fonction des anomalies constatées dans l'attribution des aides, par rapport aux dispositions communautaires. Ces corrections sont estimées au vu des paiements jugés non conformes, ou calculées forfaitairement si l'estimation du préjudice est impossible. Sauf cas de fraude avérée, les conséquences financières des enquêtes ne sont pas répercutées directement sur les agriculteurs bénéficiaires des aides sur la base d'un raisonnement qui retient leur défaut de responsabilité dans les erreurs administratives ou les divergences d'interprétation juridique dans la mise en place des dispositifs nationaux.

Les données suivantes récapitulent les procédures conduites chaque année sur ce point depuis 2012.

Exercice 2012 : Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 63,73 millions d'euros. Le montant principal de l'apurement pour un montant de 62 millions d'euros concernait les aides bovines versées de 2004 à 2006. Il était reproché aux autorités françaises de ne pas garantir un taux de contrôle suffisamment élevé compte tenu des délais de notifications des mouvements d'animaux jugés trop tardifs par la Commission. Il était également reproché de ne pas appliquer de sanctions pour notifications hors délai. Des évolutions ont été apportées suite aux constats et ont pris effet à partir de la campagne 2013.

Exercice 2013 : Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 41,2 millions d'euros. Le montant le plus important portait sur les primes herbagères agroenvironnementales (PHAE), aujourd'hui supprimée, et sur l'ICHN pour un montant de 28 millions d'euros. La Commission reprochait aux autorités françaises l'absence de comptage des bovins et des ovins lors des contrôles sur place. Les autorités françaises ont saisi la Cour de justice de l'Union européenne dès notification de la décision pour contester l'obligation de vérification du taux de chargement lors d'un contrôle sur place. Du fait de ce contentieux le redressement correspondant n'a pas lesté le budget.

En revanche, un montant de 6,45 millions d'euros au titre des prêts bonifiés a été payé, dû à des défaillances dans le système de contrôle des prêts et des bonifications d'intérêts, conséquences de difficultés de rapprochement des bases de données de l'ex-CNASEA (ASP) et des banques, notamment pour les prêts du stock 2000-2006.

De même, un montant 5,79 millions d'euros au titre des primes ovines a également été payé. La Commission européenne a relevé que la notion française de registre d'élevage ne répondait pas à l'obligation réglementaire de détention et de mise à jour d'un registre d'élevage. Elle a également constaté que le contrôle réalisé à partir de cette compilation ne permet pas de déterminer le nombre d'animaux éligibles. Enfin, elle a noté un nombre important de non-respect des règles en matière d'identification.

Exercice 2014 : Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 427 millions d'euros.

La forte augmentation du montant d'apurement constatée pour l'année 2014 s'explique par l'accélération des procédures de clôture des audits en cours.

Les deux apurements les plus importants sont dus à deux audits principalement :

- 141 millions d'euros au titre de la conditionnalité pour les années 2007 à 2009. Les éléments d'explication rassemblés par les autorités françaises ont permis de minorer le montant initial proposé par la Commission européenne qui était de 214 millions. La Commission a toutefois maintenu son constat d'une application trop souple des règles de conditionnalité en France, jugeant les contrôles de certaines obligations inefficaces et d'une mise en oeuvre en termes de réductions ou de sanctions insuffisante ;

- 238 millions d'euros au titre de l'octroi des DPU de 2006 à 2008. La Commission européenne a constaté que des programmes de revalorisation des droits à paiement unique ont été appliqués sans respecter complètement la réglementation communautaire.

Les autres montants concernaient les points suivants :

- 20 millions d'euros liés au dépassement du plafond pour allocation pour l'arrachage des vignes, allocation irrégulière de la réserve nationale, consolidation de la superficie fourragère pour les exercices 2010 à 2012 ;

- 16,5 millions d'euros au titre des aides dans le secteur des fruits et légumes. La Commission européenne a constaté des insuffisances des moyens techniques mis à disposition des membres des organisations de producteurs et des dépenses inéligibles au titre des frais financiers des prêts relais mis à la charge des fonds opérationnels ;

- 10 millions d'euros au titre de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA), notamment pour contrôle insuffisant du plan de développement économique (PDE).

Exercice 2015 : Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 812,4 millions d'euros.

Le niveau élevé de refus d'apurement est lié à la concentration des décisions de la Commission, cette dernière ayant accéléré à partir de 2014 le bouclage d'enquêtes ouvertes parfois de longue date.

Cinq campagnes de mise en oeuvre des aides aux surfaces (2008 à 2012) ont été corrigées simultanément et constituent le montant le plus important de correction (695 millions d'euros). Les principaux motifs de cette correction concernent des imperfections du registre parcellaire graphique, la Commission européenne considérant notamment que les orthophotos devraient être systématiquement interprétées avant d'être chargées dans le système, l'absence de cette photo interprétation préalable ayant conduit à ce que certaines surfaces non agricoles (routes, bâtis de moins de 100 m²...) n'aient pas été exclues. Par ailleurs, la Commission a sanctionné la divergence d'interprétation réglementaire relative à l'admissibilité de certaines surfaces déclarées admissibles en France (bosquets pâturables, landes et parcours).

La Commission européenne a également appliqué une correction de 140 millions d'euros au titre du régime de paiement unique sur la période 2009-2011 pour dépassement de la moyenne régionale des droits à paiement pour les droits alloués pour l'arrachage de vignes, non-conformité des modalités de revalorisation des DPU de faible valeur, et octroi de droits à des agriculteurs en pré installation.

123 millions d'euros sont venus sanctionner les primes bovines de la période 2007-2009 pour cause de non application des réductions et exclusions en cas de notifications de mouvements d'animaux réalisées hors des délais réglementaires.

Une correction de 79 millions d'euros a été appliquée aux dépenses relatives à la restructuration sucrière, certaines usines ayant bénéficié de l'aide au démantèlement total n'ayant pas démantelé leurs silos de stockage.

L'ICHN 2009-2010 a donné lieu à une correction de 35 millions d'euros au motif de l'absence de comptage des bovins et des ovins lors des contrôles sur place, sujet qui faisait l'objet d'un recours devant le tribunal de l'Union européenne.

L'ensemble de ces corrections a été regroupé dans la même décision d'exécution de la Commission européenne (ad hoc 47) pour un total de 1 078 millions d'euros.

Son application a donné lieu à un échelonnement sur les budgets 2015 et 2016. Une tranche (359,4 millions d'euros) et une avance de la deuxième tranche (300 millions d'euros) ont été imputées sur le budget 2015 au terme duquel 659,4 millions d'euros ont été provisionnés, laissant un reste à payer de 418,8 millions d'euros sous réserve des requêtes formulées par la France relatives à la condition de maintien individualisé des éléments de paysage dans le cadre des aides aux surfaces, des exigences de contrôle du taux de chargement dans le cadre de l'ICHN, et de l'obligation de démantèlement des silos dans le cadre de l'aide au démantèlement total de l'activité sucrière.

Une seconde décision d'apurement a été prononcée par la Commission européenne (ad hoc 48) pour 151,1 millions d'euros. Elle porte à nouveau sur la question de l'absence de vérification du taux de chargement lors des contrôles sur place de l'ICHN (98 millions d'euros), sujet porté devant le juge, et sur les primes ovines (43 millions d'euros) en raison d'absence de contrôle sur place du ratio de productivité et de défaut d'identification de certains animaux. Les autres sujets corrigés par cette décision sont les primes bovines (2,5 millions d'euros), les aides aux plus démunis et le lait scolaire (3 millions d'euros). 4,3 millions d'euros sont liés à la certification des comptes pour des exercices antérieurs à 2014.

Par ailleurs, la Commission a finalisé la procédure d'apurement des comptes de plusieurs organismes payeurs pour les exercices 2010 à 2012 avec un montant total de correction égal à 4,3 millions d'euros.

Exercice 2016 : Le refus d'apurement supporté par le budget national devrait être de 710,8 millions d'euros.

Le solde de la décision ad hoc 47 est réglé en 2016, soit 418,8 millions d'euros.

La Commission européenne a également publié en 2016 trois décisions ad hoc.

La première décision ad hoc 49 représente un montant d'apurement de 11,64 millions d'euros. L'essentiel de ce montant est lié à l'enquête relative à l'arrachage et la restructuration du vignoble pour 10,69 millions d'euros au motif du versement de l'aide avant la fin des opérations de restructuration.

La décision ad hoc 50 représente un montant d'apurement de 101,1 millions d'euros. La principale correction financière concerne la conditionnalité des aides pour les campagnes 2011 à 2013 avec un montant de 75,3 millions d'euros. Les auditeurs communautaires ont remis en cause le contrôle de certaines normes des « Bonnes conditions agricoles et environnementale »s (BCAE) ainsi que le respect de certaines exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG), l'inapplication des

sanctions réglementaires, l'indulgence trop grande du système d'évaluation des non-conformités. Par ailleurs, la décision ad hoc 50 sanctionne les mesures d'investissements au titre de la modernisation des exploitations agricoles et relatives à l'accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles du PDRH pour 13,62 millions d'euros. Enfin, la clôture de vieilles enquêtes « Irrégularités et Certification », effectuées entre 2009 et 2011, a généré un montant d'apurement de 12,2 millions d'euros.

La décision ad hoc 51 a clôturé l'enquête relative aux droits uniques à paiement initiée en 2014, en concluant au reversement de 190,6 millions d'euros. Les auditeurs de la Commission européenne ont notamment relevé les anomalies suivantes : les allocations pour l'arrachage des vignes n'ont pas été limitées à la moyenne régionale des droits, des allocations aux nouveaux exploitants ont été versées à des bénéficiaires qui ne respectaient pas les critères d'octroi de l'aide, des allocations pour DPU de faible valeur ont été attribuées à des agriculteurs dont l'exploitation ne se situait pas en zone éligible et la réduction linéaire des droits n'a pas été correctement appliquée.

En revanche, les autorités françaises ont obtenu gain de cause dans trois recours contentieux (extension tardive des constats liés aux contrôles du taux de chargement des bovins aux ovins dans deux cas et le statut des groupes d'action local dans le cadre du programme Leader +), ce qui a occasionné le remboursement de 11,31 millions d'euros sur l'exercice 2016.

Les risques budgétaires au titre des refus d'apurement continuent de peser sur l'exécution budgétaire, de sorte que la programmation budgétaire au titre de 2017 ressort comme insuffisamment sincère aux yeux de votre rapporteur spécial Alain Houpert.

En premier lieu, des restes à régler concernant des procédures closes demeurent pendants.

Il s'agit de solder le dossier conclu en 2015 et portant à 1,1 milliard d'euros la dette d'apurement de la France auprès des autorités européennes au titre des exercices 2008-2012. Le Gouvernement avait indiqué souhaiter étaler le paiement de cette dette sur trois exercices. Les paiements intervenus jusqu'à présent laissent à payer un montant de 409 millions d'euros correspondant à un arriéré de 59 millions d' euros sur la deuxième annuité et à une somme de 350 millions d'euros à régler au titre de la troisième tranche de paiement. Or, le projet de loi de finances ne comporte pas trace de ces dettes de sorte qu'en l'état où elle a été transmise au Sénat la programmation budgétaire comportait une sous-estimation des charges de 409 millions d'euros. Sans doute conscients de l'effet désastreux de cette situation, le Gouvernement a décidé d'inscrire dans le projet de loi de finances rectificative une dotation supplémentaire de 357,6 millions d'euros à ce titre. Elle paraît toujours insuffisante pour régler complètement les effets budgétaires des refus d'apurement passés.

Par ailleurs, il faut tenir compte des risques survenus depuis dans le cadre du déroulement des audits annuels de la Commission européenne.

Les apurements les plus élevés qui pourraient impacter le budget national 2017 sont présentés dans l'encadré ci-dessous. 

Risques d'apurement à venir


· Aides surfaces (campagnes 2013 et 2014) :

À la suite de l'« enquête surface » pour les campagnes 2013 et 2014, et grâce au chiffrage fourni par les autorités françaises, les auditeurs communautaires ont conclu à une demande de reversement de 117 millions d'euros soit 0,91 % des aides versées. Les constats portent à nouveau sur la divergence réglementaire relative à l'admissibilité de certaines surfaces (surfaces boisées, mares, rochers...), dont la France a saisi le tribunal de l'Union européenne.


· Conditionnalité des aides (campagne 2013) :

La Commission européenne a notifié un montant de correction financière de 82 millions d'euros (10 % des aides versées au titre de la conditionnalité) en l'absence de contrôle de certaines obligations (défaut de définition des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), contrôles sur place considérés inappropriés pour les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG). Le montant de la correction financière est en cours de discussion avec les services de la Commission européenne.

Les autorités françaises ont présenté un chiffrage du risque de 71,2 millions d'euros qui pourrait permettre de réduire le montant de cette correction à 10,8 millions d'euros.


· Restitutions volailles (années 2011 à 2014) :

À la suite d'un constat de négligence grave des autorités françaises dans la mise en oeuvre des contrôles de la teneur en eau des volailles, la Commission européenne a notifié une correction financière de 121 millions d'euros. Suite aux dernières réunions, en particulier celle avec l'organe de conciliation, la direction générale de l'agriculture (DG Agri) de la Commission européenne a notifié sa position finale et a confirmé de son intention de proposer une correction financière de 120,9 millions d'euros.


· Aides ovines et caprines (Campagnes 2013 à 2015) :

En matière d'aides ovines et caprines, les auditeurs communautaires ont principalement relevé l'absence de contrôle administratif du ratio de productivité ainsi que l'absence d'exclusion de l'aide pour des dossiers qui présenteraient des anomalies affectant plus de 50 % du montant de l'aide. Les discussions sont toujours en cours sur ces points. Le montant d'apurement lié à cette enquête s'élèverait à 24 millions d'euros.


· ICHN, campagne 2014 (PDR Hexagone) et campagnes 2013 et 2014 (PDR Corse) :

La Commission Européenne a renouvelé son constat concernant l'absence de contrôle du taux de chargement lors des contrôles sur place de l'ICHN et des MAE, que les autorités françaises considèrent non fondée dans la mesure où l'ICHN est basée sur le taux de chargement moyen de l'année précédente qui est contrôlé lors du contrôle administratif. Cette divergence d'interprétation fait l'objet de plusieurs recours contentieux en cours. Suite aux différents échanges, la Commission européenne a réduit sa proposition de correction financière au titre des montants payés au cours de la seule campagne 2014 de 27,8 millions d'euros à 14,3 millions d'euros.


· Programmes opérationnels des organisations de producteurs de fruits et légumes (Années 2012-2015) :

Les auditeurs ont relevé des non-conformités relatives aux critères de reconnaissance des organisations de producteurs (défaut de contrôle de la livraison des apports) ainsi que des déficiences relatives aux programmes opérationnels (défaut de contrôle de la valeur de la production commercialisée, défaut de contrôle de la réalité des dépenses déclarées...). Ces constats ont conduit les auditeurs à demander un reversement forfaitaire de 10 % des aides, soit 21,2 millions d'euros. Une négociation du montant de l'apurement est également en cours.


· Aides à l'investissement Axes 1 et 3 (Années 2013 à 2015) :

Dans le cadre de l'audit sur les axes 1 et 3 du FEADER qui s'est tenu en juin 2015 en région Languedoc Roussillon, la Commission européenne reproche des défaillances dans la vérification du caractère raisonnable des coûts (à la fois sur son effectivité et sur sa traçabilité) et dans la vérification de l'éligibilité du demandeur et de la demande d'aide. La Commission européenne propose une correction financière de 23,9 millions d'euros. Les autorités françaises se sont attachées à démontrer que le risque était inférieur en fournissant des éléments de chiffrage. La Commission européenne n'a pas notifié sa position finale à ce jour.


· POSEI (Années 2012 à 2014) :

Dans le cadre d'un audit sur les aides du POSEI, les auditeurs ont exprimé des doutes sur la cohérence entre des données issues des abattoirs visités sur place et les données de la BDNI. Ils ont également mentionné des non conformités concernant les contrôles sur place et administratif des aides à la filière Banane, des soutiens au transport de canne à sucre et les aides à la structuration de l'élevage et à la diversification végétale. Le risque financier est estimé à ce jour à 21 millions d'euros par la Commission européenne.


· Enquête sur « Vieilles irrégularités » (FranceAgriMer, Années 2008 à 2010) :

La DG Agri propose d'écarter du financement de l'UE un montant brut total de 45 millions d'euros sur la base d'irrégularités dans les délais de procédures et d'émission des créances concernant la gestion d'anciens dossiers. Les dossiers concernent des opérateurs d'envergures nationales : les montants sont importants et des procédures contentieuses ont été engagées par les bénéficiaires (Lactalis, Sodiaal, Fléchard, Optyma...), retardant ou annulant des ordres de recouvrement.


· Certification des comptes des organismes payeurs (Exercice financier 2015) :

Dans le cadre des exercices de certification des comptes, la CCCOP a constaté des taux d'erreur élevés dans la gestion des fonds agricoles, en particulier concernant le FEADER. Dans ce cadre, la Commission européenne a ouvert plusieurs enquêtes de conformité et propose des corrections financières significatives par extrapolation du taux d'erreur observé :

- FEAGA 2015 ODEADOM : 4,9 millions d'euros,

- FEAGA 2015 ODARC : 0,5 million d'euros,

- FEAGA-FEADER 2015 ASP : 94,4 millions d'euros,

- FEAGA 2015 FAM : 8,5 millions d'euros.

Des échanges contradictoires sont en cours pour les 4 dossiers.


· Autres audits en cours :

Deux audits « Aide au lait scolaire » (Années scolaires 2011/12 à 2013/14) et « Mesure jeunes agriculteurs » (années 2012 à 2015) présentent des refus d'apurement importants par rapport aux montants des aides versées pour ces postes budgétaires, respectivement 2,4 et 3,2 millions d'euros.

Pour la mesure d'aide au lait scolaire, les auditeurs ont constaté des faiblesses dans le système de contrôle et sanction, notamment pour le traitement des demandes tardives et les contrôles administratifs. Pour la mesure « Jeunes agriculteurs », les auditeurs reprochent notamment une insuffisance des contrôles administratifs et le contrôle tardif de la conformité avec le plan de développement. L'organe de conciliation a été saisi pour ces deux dossiers.

Au total, selon la réponse fournie au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, le risque de refus d'apurement estimé à ce jour est de 629,8 millions d'euros31(*).

La charge budgétaire des difficultés rencontrées par la France pour satisfaire aux exigences de la Commission européenne doit aussi prendre en compte les moyens nécessaires à la réunion de ces conditions pour l'avenir.

Afin de réduire le taux d'erreur lié aux mesures du développement rural, évalué par la Cour des comptes européenne à 7,7 %, les autorités françaises ont mis en place un plan d'actions relatif au FEADER. Ainsi, dès 2012, les contrôles administratifs ont été renforcés sur les points constituant les principales causes d'erreur (contrôle du respect des marchés publics, contrôle des dépenses de frais professionnels, application de l'erreur administrative, traitement des cas de fausse déclaration, caractère raisonnable des coûts...). Depuis 2014, dans le contexte de régionalisation du FEADER, afin de poursuivre la démarche de sécurisation de la mise en oeuvre des dépenses, de nouvelles instances de gouvernance de la mise en oeuvre opérationnelle du FEADER ont été instituées et poursuivent les travaux engagés précédemment. Ainsi, des comités opérationnels (COMOP) ont été créés au sein du Comité Technique Transversal (CTT), associant l'État, les régions, autorités de gestion et l'organisme payeur afin d'aborder les questions de mise en oeuvre de la programmation FEADER dans ses aspects opérationnels et techniques.

À la suite de différents constats formulés par des auditeurs européens, la France a mis en oeuvre un plan d'actions relatif au FEAGA, validé par les instances communautaires en novembre 2013.

Celui-ci comporte trois volets principaux portant sur les droits à paiement unique (DPU), la conditionnalité et le registre parcellaire graphique (RPG).

Les deux premiers volets du plan d'actions ont été mis en oeuvre dès 2014.

Quant au plan de remise à niveau de la cartographie parcellaire, une refonte complète de la gestion du RPG a été décidée en 2015 et conduite avec l'appui de l'IGN32(*). Cette opération d'envergure a nécessité la mobilisation d'experts de l'IGN pour réaliser la photo-interprétation de l'ensemble du territoire agricole français pour un montant total engagé en 2014, 2015 et 2016 de plus de 25 millions d'euros. En outre en 2014 puis en 2015 plus de 350 ETPT de vacataires par an ont été affectés dans les servies d'économie agricole des DDT(M) pour instruire les observations graphiques positionnées sur les dossiers PAC des agriculteurs. Enfin, en tant que de besoin, l'ASP a effectué 30 000 visites rapides sur le terrain afin de confirmer les données vues sur les photographies aériennes.

Le Gouvernement avait indiqué dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016 que sa budgétisation tenait compte de l'achèvement de ces mesures de correction suggérant qu'elles ne pèseraient plus sur les dépenses de la mission.

Il reste que la normalisation des conditions de gestion des enveloppes européennes continue d'exercer des effets sur les coûts de la mission. Ainsi, le projet de loi de finances rectificative pour 2016 récemment déposé comprend une demande d'augmentation du plafond d'emplois de 480 ETPT afin de finaliser le plan « FEAGA »34(*) exigé par la Commission européenne pour reprendre le versement normal des aides européennes, qui a été interrompu depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle PAC.

Enfin, quelques inquiétudes doivent être mentionnées s'agissant de l'impeccabilité de certaines mesures de soutien rattachées aux différents plans d'urgence au regard de la législation communautaire.


* 23 Les transferts de crédits vers l'ASP passeraient à 633,1 millions d'euros en 2017 contre 502,1 millions d'euros en 2016.

* 24 L'établissement se verrait transférer 28,6 millions d'euros de crédits en 2017 contre 27 millions d'euros l'an dernier.

* 25 Pour un volume de crédits transférés de 4,9 millions d'euros en légère baisse par rapport à 2016 (5 millions d'euros).

* 26 Pour une augmentation conséquente des crédits transférés en gestion qui passeraient de 41,1 millions d'euros à 46,1 millions d'euros.

* 27 Pour des crédits transférés en gestion stables à 4 millions d'euros.

* 28 Seul ce dernier organisme n'est pas un opérateur de l'État puisqu'il agit pour la collectivité territoriale de Corse.

* 29 Aux yeux de votre rapporteur spécial, Alain Houpert.

* 30 Depuis le 1er janvier 2015, la nouvelle réglementation qui s'applique introduit des délais contraignants sur la plupart des étapes de la procédure d'apurement qui devrait en conséquence être moins longue (9 à 20 mois).

* 31 Ce chiffrage ne prend pas en compte certaines procédures qui pourraient permettre de réduire les montants de refus d'apurement, ni certaines procédures d'audit dont l'avancement ne permet pas d'évaluer à ce stade un montant de risque financier.

* 3233 Voir ci-dessous pour les détails du plan.

* 34 C'est cette demande qui infirme particulièrement les prévisions de projet annule de performances pour 2016 qui faisait état de la « fin de la mise en oeuvre du plan FEAGA »